Financování kultury z veřejných rozpočtů v roce 2007 (2001 2007) PhDr. Alena Mockovčiaková květen 2008 úvodem Výsledkem historického vývoje v prostoru ČR je skutečnost, že jako kultura není obecně vnímána pouze umělecká činnost nebo její výsledky (v celé šíři projevů a produktů, k nimž jsou v současnosti práva chráněna podle zákona č.121/2000 Sb., autorského zákona tzn. jak umělecké činnosti profesionální, tak amatérské), ale i poznávací, osvětové, zájmové a vzdělávací aktivity, stejně tak i spolková činnost, tradice a zvyky, dokonce i přírodní a urbanizované prostředí individuálního života. V námi upřednostňovaném obsahu pojmu kultura jsou proto obsaženy (mj.) činnosti knihoven, muzeí, galerií a divadel (včetně tzv. stagion); nabídka kulturních, společenských, vzdělávacích programů různých typů kulturních domů a středisek, činnosti dobrovolných občanských aktivit, nevládních neziskových organizací ale i městské slavnosti, festivaly, atd. Kultura je velmi strukturovanou oblastí různorodých individuálních, skupinových i společenských zájmů, aktivit a činností, která podle našeho přesvědčení podstatnou měrou napomáhá k sociální identifikaci a všestrannému rozvoji jednotlivce a zároveň k integraci občanské společnosti, významná je její sociální a komunikační funkce. Nezanedbatelný vliv na deklarované potřeby a zájmy lidí v oblasti místní a regionální kultury má samozřejmě i obecnější charakter sídla či regionu (demografický, geografický, historický) tzn. mj. i úroveň zaměstnanosti (pracovních příležitostí), ekonomická úroveň domácností a struktura jejich výdajů, stav technické infrastruktury v území, dopravní dostupnost kulturních příležitostí apod. V oblasti kultury - a to jak na straně nabídky, tak na straně poptávky lze samozřejmě zaznamenat vliv obecnějších vývojových procesů odstranění politických bariér při využívání informačních pramenů, rozvoje digitálních technologií ať již komunikačních či působících při nahrávání nosičů, cenová dostupnost elektronických přístrojů pro domácnost atd. Takto vymezená oblast kultury ovšem značně překračuje rámec zákonem stanovených kompetencí a odpovědnosti ministerstev či jiných správních úřadů nebo územní samosprávy; kulturu lze obtížně redukovat na odvětví ekonomiky nebo hospodářství. Přitom však s ohledem na ekonomický charakter veřejných služeb kultury v jejich místním a regionálním kontextu - jsou tyto služby poskytované v obecně uznaném veřejném zájmu stále existenčně závislé na finančních prostředcích z veřejných rozpočtů, o jejichž alokaci rozhodují orgány veřejné správy. Na druhé straně je však sféra veřejných služeb (včetně místní a regionální kultury) poměrně významná z národohospodářského hlediska ať již na ni pohlédneme z hlediska zaměstnanosti, objemu vyplácených mezd realizovaných ve výdajích domácností, odvodů z vyplacených mezd, z hlediska inspirace k návštěvnosti ČR v rámci cestovního ruchu a jistě nezanedbatelný je i ekonomický efekt výdajů příspěvkových organizací kultury realizovaných v podobě nákupu zboží a služeb nebo pořízení majetku. ekonomika a financování Celkem ročně navštíví kulturní zařízení cca 50 milionů uživatelů (čísla jsou známa. tam, kde se počty statisticky sledují knihovny s profesionálními pracovníky, muzea, galerie, divadla, orchestry, památkové objekty, hvězdárny a planetária). V případě tzv. všeobecných kulturních zařízení kulturních domů, osvětových besed apod., se počty uživatelů/návštěvníků zatím nesledují. Vzhledem k tomu, že jich je v ČR cca 1000 a lze při časové a obsahové struktuře jejich provozu (koncerty, divadelní představení, přednášky, výstavy, kurzy atd.) odhadovat návštěvnost jejich akcí nejméně na úrovni cca 15 milionů uživatelů či návštěvníků ročně. Celkový počet uživatelů veřejných služeb - 1 -
kultury lze odhadnout na 65 70 milionů. V odhadu ovšem nejsou zahrnuti návštěvníci různých městských slavností, festivalů apod. Na finančním zajištění odborné činnosti kulturních zařízení i nabídky kultury pro návštěvníky obcí a měst se značnou měrou podílejí veřejné rozpočty. Ty financují nejen provoz vlastních (nejčastěji) příspěvkových organizací, ale poskytují ve značné míře dotace neziskovým subjektům i podnikatelům na pokrytí části nákladů na jimi pořádané kulturní akce. Tabulka : Výdaje veřejných rozpočtů na kulturu v poměru k HDP v tis. Kč 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 HDP *) 2 189,2 2 352,2 2 464,4 2 577,1 2 781,1 2 970,3 3 204,1 3 557,7 na kulturu **) 13,1 14,4 15,6 17,4 19,3 19,7 22,3 22,8 v % 0,59 0,61 0,63 0,67 0,69 0,66 0,69 0,64 *) údaje o HDP převzaty z ČSÚ **) součet výdajů kap. 334 (MK včetně výdajů na církve a náboženské společnosti) a kap. 700 (výdaje rozpočtů ÚSC), do roku 2002 (včetně) i rozpočty okresních úřadů Vzhledem k tomu, že stát (prostřednictvím Ministerstva kultury) v současné době zřizuje a finančně zajišťuje činnost pouze několika desítek kulturních subjektů (i když významných jak co do činností odborných, tak prezentačních), je nezbytné zamyšlení i nad strukturou a možnostmi ÚSC jako zřizovatelů a podporovatelů kulturních aktivit a veřejných služeb kultury. Z celkového současného počtu obcí v ČR (6 248 z toho 529 se statutem město ) je pouze 310 obcí a měst s počtem obyvatel nad 5.000. Vzhledem k platnému systému daňových příjmů obcí je zřejmé, že rozpočty 5 938 obcí sotva postačují na pokrytí nutných výdajů vyplývajících obecně z povinností územní samosprávy ve vztahu k občanům. Obvyklé bývá, že na záležitosti kultury se v rozpočtu zdroje najdou v podobě drobného příspěvku na činnost knihovny nebo místnímu občanskému sdružení na jeho kulturní aktivity. počet obyvatel obce žije v nich počet obcí od do obyvatel % 0 999 4 932 1 763 117 17 1 000 4 999 1 047 2 068 485 20 5 000 9 999 138 939 382 9 10 000 19 999 109 954 239 9 20 000 49 999 41 1 197 676 12 50 000 99 999 17 1 206 595 12 100 000 a více 5 2 121 585 21 celkem 6 248 10 251 079 100 Pramen : ČSÚ - malý lexikon obcí Z výše uvedené tabulky vyplývá, že v obcích ve velikosti do 5.000 obyvatel žije 37 % populace ČR, což samozřejmě vůbec není zanedbatelné číslo. Podmínky jejich života jsou do značné míry ovlivněny dopravní obslužností sídla, nabídkou služeb a obchodu, tím zda je v obci škola atd. Je zřejmé, že malé obce mají vskutku dost starostí s tím, jak příjmy svého rozpočtu co nejlépe užít ku prospěchu občanů. Nicméně data z krajů a data z rozpočtů náhodně vybraných obcí, resp. jejich výdajů na kulturu naznačuje, že malé obce v poměru např. ke krajům či sídelním městům krajů mnohdy vydávají na kulturu v % ke svým příjmům více finančních prostředků. Kraje se ovšem značnou měrou podílejí na podpoře činnosti regionálních subjektů kultury, financují klíčové organizace kultury (krajské knihovny, muzea a galerie, divadla, hudební tělesa, hvězdárny a planetária a další). - 2 -
(Tabulka je umístěna za textem.výběr zahrnuje výdaje rozpočtů (rok 2006 a 2007) krajů, sídelních měst krajů, náhodně vybraného bývalého okresního města (v případě Středočeského kraje dvou) a náhodně vybrané malé obce v území kraje.) Problematickou skutečností zůstává, že výdaje na kulturu (včetně výdajů kapitálových, tj. výdajů na majetek ) dosahují v průměru cca 1-3% z celkových výdajů rozpočtů ÚSC. Nejde o údaj nijak povzbuzující, i když se individuálně poměrně liší. Z námi provedeného výběru samozřejmě nelze činit dalekosáhlé soudy. K tomu by bylo zapotřebí zpracovat časové řady za období nejméně pěti let a v interpretaci pak zohlednit i individuální podmínky a charakteristiky jednotlivých měst a obcí. Zajímavé by bylo poměřit hodnotu majetku svěřeného příspěvkovým organizacím v kultuře ve vztahu ke kapitálovým výdajům (investičním příspěvkům PO) a to i proto, že investiční příspěvky PO zřizovaným v oblasti kultury tvoří v průměru pouze 15% z celkových kapitálových výdajů rozpočtů ÚSC. K tomu je nutno ještě dodat, že z celkových výdajů rozpočtů ÚSC v roce 2007 vykázaných na kulturu, tj. ze 14,5 mld. Kč (v roce 2006 to bylo 15 mld.) činil celkový příspěvek zřizovaným PO 7,1 mld. Kč, tj. cca 76,8 % výdajů vykázaných kraji na kulturu a 42,69 % výdajů vykázaných obcemi na kulturu. Protože ČSÚ neprovádí šetření zaměstnanosti či zaměstnavatelů podle oborů činnosti, aktuální počet pracovních míst v oblasti kultury lze jen odhadovat. Statistikou je sledováno cca 2.000 statistických jednotek. Na základě zjištěných údajů lze předpokládat, že v zařízeních poskytujících veřejné služby kultury (v příspěvkových organizacích) je zaměstnáno nejméně 25.000 zaměstnanců (v přepočteném stavu), kteří (minimálně ze dvou třetin) dosahují střední odborné a vysokoškolské vzdělání. Podle výše vykázaných výdajů na platy v kultuře lze soudit, že v organizačních složkách obcí a na obecních úřadech je zaměstnáno dalších cca 10-15.000 zaměstnanců, kteří se zabývají zajištěním veřejných služeb kultury. Celkem se může jednat o cca 35 40 000 pracovních míst v oblasti veřejných služeb kultury, které jsou financovány z veřejných rozpočtů. Výdaje krajů na mzdy a odvody z mezd u zřizovaných PO kraj počet PO výdaje na mzdy a pojištění Středočeský 19 145 058,72 Jihočeský 12 112 933,92 Plzeňský 13 115 532,16 Karlovarský 5 50 383,33 Ústecký 12 88 390,74 Liberecký 5 57 274,85 Královehradecký 11 82 079,19 Pardubický 6 52 734,94 Vysočina 10 74 614,95 Jihomoravský 7 50 462,24 Olomoucký 8 86 939,27 Zlínský 8 67 760,69 Moravskoslezský 7 104 640,23 Praha 17 587 368,92 celkem 140 1 676 174,15 Z celkových běžných výdajů krajů na kulturu (3 908 995,95 tis. Kč) tvoří mzdy a odvody z mezd jimi zřizovaných příspěvkových organizací cca 42 %, u menších organizací zřizovaných obcemi paradoxně bývá tento poměr vyšší. Při průměrném platu v kultuře (cca 15.000 Kč tzv. hrubého, tedy hluboko pod průměrem v ČR ohlášeným ČSÚ pro rok 2007 ve výši cca 21.000 Kč) se může jednat o cca 6,5-8 mld. Kč vydaných v kultuře na mzdy a odvody z mezd. Odvody z mezd činí cca 1,5 2 mld., daně placené ze závislé činnosti lze odhadnout na 1,5-2 mld. Kč. Protože i zaměstnanci v kultuře - 3 -
platí náklady svých domácností, lze předpokládat, že oněch 3,5 4 mld. Kč ( čistého, tj. po odvedení daně ze závislé činnosti) se vracejí zpátky do (zejména) domácí ekonomiky a posilují tak i výběr dalších daní například spotřebních. K tomu je zapotřebí započítat i odvedené daně fyzických osob z příjmů z poskytnutí práv chráněných autorským zákonem. Provoz a činnost kulturních zařízení je založen jednak na práci zaměstnanců, jednak na nákupu služeb a výrobků. Lze tedy předpokládat, že i valná část oněch zbylých nákladů na kulturu, tj. cca 16 mld. Kč se opět vrací do domácí ekonomiky v podobě plateb za energie, pořízení materiálu i majetku, plateb za služby. Vlastní příjmy kulturních zařízení (tj. součet na položkách 601 + 602 + 604) tvoří (dle typu zařízení) pokrytí cca 5 30 % skutečných běžných nákladů. Pokud se shodneme na průměru vlastních příjmů všech PO v kultuře na úrovni 20%, pak se jedná o částku ve výši cca 2 602 716 tis. Kč. Příjmy vykázané MK, obcemi a kraji v oblasti kultury dosahují částky 1 342 970 tis. Kč. Tabulka : celkový objem finančních prostředků pohybujících se v oblasti kultury financované z veřejných rozpočtů v roce 2007 v tis. Kč vlastní příjmy příspěvkových organizací v kultuře (odhad) 2 602 716 příjmy obcí, krajů, DSO a MK vykázané v oblasti kultury 1 342 970 vykázané výdaje veřejných rozpočtů na kulturu 22 810 973 celkem finance v oblasti veřejných služeb kultury 26 756 659 Lze mít za prokázané, že v oblasti kultury se spotřebovala v roce 2007 celková částka 26,75 mld. Kč. Z tohoto objemu byla část odvedena jako daň z příjmů ze závislé činnosti, část jako odvod zaměstnavatele na pojištění z vyplacených mezd, část jako platba za zboží a služby bez možnosti odpočtu DPH atd. Je proto dosti obtížné akceptovat názory naznačující, že kultura je cosi zbytného a ekonomicky neužitečného. Peníze vynaložené na kulturu se stávají součástí běžných ekonomických procesů a kultura do jisté míry pomáhá vyrovnat situaci v zaměstnanosti i tam, kde není stav příliš radostný. Omezujme prostředky do kultury a kromě jiného se dočkáme i zvýšených nákladů třeba na dávky v zaměstnanosti. A nejen to. Netrpělivě očekáváme dobu, kdy už konečně budou Českým statistickým úřadem nebo Ministerstvem pro místní rozvoj spočteny již dlouho slibované ekonomické efekty cestovního ruchu Kulturní služby a aktivity totiž tvoří podstatnou součást nabídky cestovního ruchu ozvláštňují krajinu, památky i sídla. Pokud by v některých místech neexistovala nabídka kultury, možná by tam noha turisty (cizince i tuzemce) nezavítala Výdaje veřejných rozpočtů v oblasti kultury sice nominálně rostou, reálně však stagnují v poměru k celkovým výdajům veřejných rozpočtů (i k HDP). V roce 2007 výdaje obcí a DSO dokonce poklesly o cca 800 000 tis. Kč, celkové výdaje veřejných rozpočtů byly jen o cca 500 000 tis. vyšší, než v roce 2006.. Z toho lze dovodit, že o nějakém rozvoji v oblasti kultury stěží může být řeč. Vzhledem k platovému zařazení zaměstnanců v kultuře se tato oblast stává pro mladé a odborně vzdělané lidi z ekonomických důvodů zcela neatraktivní. Podpora rozvojových projektů kultury by však mohla rozvinout atraktivitu oblasti kultury alespoň po stránce inovací, zajímavosti komplexních projektů (např. přeshraniční spolupráce) apod. V rámci kapitálových výdajů na kulturu jsou investiční příspěvky zřizovaným PO v roce 2007 na úrovni 2,26 % celkových výdajů obcí na kulturu a 15,44 % z celkových výdajů krajů na kulturu. Celkové kapitálové výdaje obcí na kulturu činí 2 511 706 tis. Kč z toho investiční příspěvek zřizovaným PO činil v roce 2007 pouze 268 236 tis. Kč, což je cca 10,6 % z těchto výdajů. (Kraje poskytují zřizovaným PO 413 685 tis. Kč jako investiční příspěvek, což je 81,6 % z kapitálových výdajů krajů.) Vzhledem k hodnotě nemovitého majetku, které PO pro svého zřizovatele spravují, je evidentní, že takový objem finančních prostředků nemůže postačovat ani k jeho technickému zhodnocení, natož k nové výstavbě. - 4 -
Problematika značně strukturovaných činností a služeb kultury je poměrně složitá. Pro ilustraci snad postačí, pokud se letmo dotkneme oblasti veřejných knihoven a muzeí. Veřejných knihoven (příspěvkových organizací) je v ČR celkem 5 662 ( v roce 2006, v roce 2005 to bylo 5.885), z toho však s profesionálními knihovníky pouze 770 roce 2005). Je tedy evidentní, že 4.892 knihoven je buď v režimu organizační složky obce nebo jsou knihovní služby zajišťovány obecním úřadem. Lze předpokládat, že malé obce nejsou schopny zajistit ani materiální a prostorové podmínky pro žádoucí rozvoj veřejných knihovnických a informačních služeb, ani jejich kvalifikované personální zajištění. Nemluvě o rozšiřování možností veřejně přístupného internetu v knihovně. Podle studie Národní knihovny z roku 2006 (Vyhodnocení standardů VKIS za rok 2005, Mgr.V.Pillerová, PhDr. V.Richter, Národní knihovna ČR, Praha 2006) v roce 2005 z celkem 5.523 vyhodnocovaných knihoven více než polovina nesplňuje standardy VKIS. Podle této studie v obcích do 5.000 obyvatel pracuje cca 3.000 knihoven, přičemž více než polovina z nich ani nenakupuje nové knihovní fondy. Téměř všechny knihovny v malých obcích neposkytují tzv. studijní místa a neposkytují přístup na internet pro veřejnost. To znamená, že asi polovina populace ČR nemá v dosahu knihovnu dostatečně vybavenou. Protože se jedná většinou o obyvatele malých obcí a měst, jde o situaci poměrně kritickou. 2.839 knihoven v obcích do 5.000 obyvatel nemá připojení k internetu. S ohledem na důsledky podmínky v knihovním zákoně (veřejně přístupný internet k 31.12.2007 jinak po 1.1.2008 bude knihovna vyřazena z evidence z čehož plyne např. důsledek, že o knihovním fondu bude muset být účtováno jako o majetku) lze předpokládat, že malé obce budou veřejné knihovny rušit. Celkové výdaje ÚSC na oblast knihovnictví jsou vykazovány v roce 2007 na úrovni 2 336 280 tis. Kč, což je cca 16% z celkových výdajů na kulturu. Kapitálové výdaje na oblast knihovnictví činí pouze 291 737 tis. Kč (což je pokles oproti roku 2006). Počet výpůjček se blíží 69 milionům, počet registrovaných čtenářů je téměř jeden a půl milionu, počet návštěvníků knihoven se blíž 20 milionům. Počet zaměstnanců knihoven se pohybuje okolo 5.000, z toho je 4500 odborných pracovníků. Muzeí a galerií je v ČR celkem 412 (dle statistiky), z toho 371 zřizovaných veřejnou správou, ročně je evidováno cca 10 milionů návštěvníků. Muzeí a památníků zřizovaných ÚSC je v ČR celkem 345. Celkem je v muzeích cca 30 mil. evidenčních čísel sbírkových předmětů (vlastních předmětů tedy mnohem více, protože evid.č. má např. i soubor předmětů), v muzeích zřizovaných ÚSC je umístěno cca 13 mil. evidenčních čísel sbírkových předmětů. O ceně (hodnotě) sbírkových předmětů se nedá hovořit, protože nepodléhají běžnému režimu účtování o majetku. Nicméně jedná se o předměty kulturní hodnoty dokládající historický vývoj v území ČR, resp. regionů. Muzea jsou obvykle umístěna v budovách sice s historickou hodnotou, avšak s nedostatečným zázemím pro odbornou práci muzea depozitáře, konzervační dílny, restaurátorská pracoviště apod. Depozitáře nejsou na dostatečné technické a bezpečnostní úrovni a mnohdy hrozí i postupné znehodnocení sbírkových předmětů. Po změně zákona č.20/1987 Sb. (zákon č.1/2005 Sb.) jsou ve vlastnictví obcí a krajů archeologické nálezy (s výjimkou těch, které jsou v majetku státu). Protože muzeum, vykonává-li archeologickou činnost, může od investora (stavebníka) požadovat pouze úhradu nákladů skutečně vynaložených na záchranný archeologický výzkum, zůstává otázkou, zda budou rozpočty jejich zřizovatelů postačovat i na odborné zpracování nálezů a jejich odpovídající uložení. - 5 -
Otázka, kdo vlastně má platit náklady archeologického výzkumu je docela složitá : 22 zákona č. 20/1987 Sb., památkového zákona uvádí : Provádění archeologických výzkumů (1) Archeologický ústav a oprávněné organizace jsou povinny před zahájením archeologických výzkumů uzavřít dohodu s vlastníkem (správcem, uživatelem) nemovitosti, na které se mají archeologické výzkumy provádět, o podmínkách archeologických výzkumů na nemovitosti. Nedojde-li k dohodě, rozhodne krajský úřad o povinnostech vlastníka (správce, uživatele) nemovitosti strpět provedení archeologických výzkumů a o podmínkách, za nichž archeologické výzkumy mohou být provedeny. (2) Má-li se provádět stavební činnost na území s archeologickými nálezy, jsou stavebníci již od doby přípravy stavby povinni tento záměr oznámit Archeologickému ústavu a umožnit jemu nebo oprávněné organizaci provést na dotčeném území záchranný archeologický výzkum. Je-li stavebníkem právnická osoba nebo fyzická osoba, při jejímž podnikání vznikla nutnost záchranného archeologického výzkumu, hradí náklady záchranného archeologického výzkumu tento stavebník; jinak hradí náklady organizace provádějící archeologický výzkum. Obdobně se postupuje, má-li se na takovém území provádět jiná činnost, kterou by mohlo být ohroženo provádění archeologických výzkumů. Protože jde o formulaci (viz tučně) poněkud nejasnou, obrátila jsem se s dotazem na jazykovou poradnu Ústavu pro jazyk český AV ČR, v.v.i. a požádala o gramatický výklad uvedené věty. Odpověď zní : Z ryze jazykového hlediska je uvedená formulace dvojznačná. Jednak může vedlejší věta při jejímž podnikání vznikla nutnost záchranného archeologického výzkumu být chápána tak, že rozvíjí spojení fyzická osoba, jednak může být chápána tak, že se vztahuje jak k fyzické, tak i k právnické osobě. Vzhledem k tomu, co se v uvedeném zákoně říká, je navýsost pravděpodobná interpretace druhá. Nicméně hledala jsem dále, neboť výklad zákona provádí soud svým rozhodnutím a ke svému úžasu jsem nalezla dvě rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR v uvedené věci. Rozhodnutí publikované : 33 Odo 1198/2004. Podle 22 odst. 2 věty druhé zákona o státní památkové péči hradí náklady záchranného archeologického výzkumu stavebník jen tehdy, je-li právnickou osobou nebo fyzickou osobou, při jejímž podnikání vznikla nutnost záchranného archeologického výzkumu; jinak hradí náklady organizace provádějící archeologický výzkum. Z této právní úpravy je tedy zcela zřejmé, že kromě A.Ú. je povinna platit náklady archeologického výzkumu ta organizace, která archeologický výzkum provádí (samozřejmě v případech, kdy tuto povinnost nemá sám stavebník). Žalobci předestřená právní otázka je tudíž v zákoně o státní památkové péči upravena zcela jednoznačně a její výklad nemůže činit v praxi žádné potíže... Rozhodnutí publikované : 32 Odo 765/2004 Ustanovení 22 odst. 2 věta druhá zákona č. 20/1987 Sb. stanoví : Je-li stavebníkem právnická osoba nebo fyzická osoba, při jejímž podnikání vznikla nutnost archeologického výzkumu, hradí náklady záchranného archeologického výzkumu tento stavebník; jinak hradí náklady organizace provádějící archeologický výzkum. Soudy obou stupňů při výkladu výše uvedené právní normy využily zejména výkladu jazykového. Jazykový výklad je metodou výkladu právních norem, kterou je vždy třeba použít jako první a - 6 -
rozhodující. Při výkladu se vychází ze základních pravidel gramatických, morfologických a syntaktických (mluvnická stavba vět, skloňování, časování, souvislosti mezi větami, větné vazby). Soudy obou stupňů pochybily, pokud na základě tohoto výkladu dovodily, že náklady archeologického výzkumu hradí pouze stavebník - právnická osoba, při jejímž podnikání vznikla nutnost záchranného archeologického výzkumu. Soudy dospěly k závěru, že vložená část věty při jejímž podnikání rozvíjí první část věty je-li stavebníkem právnická nebo fyzická osoba a tudíž se vztahuje k oběma větným členům a proto je i druhá část věty uváděná v jednotném čísle a v ženském rodě, neboť se vztahuje k osobě. Ve výše citovaném ustanovení však v první část věty není uvedeno je-li stavebníkem právnická nebo fyzická osoba, nýbrž právnická osoba nebo fyzická osoba a protože zákonodárce použil jednotné číslo, vložená část věty při jejímž podnikání se nemůže vztahovat k oběma podstatným jménům - podnětům, vztahuje se pouze k podstatnému jménu - podnětu bezprostředně předcházejícímu, tj. k fyzické osobě. Pokud tedy zákonodárce nepoužil v citovaném ustanovení legislativní zkratku osoba, která zahrnuje jak fyzickou tak i právnickou osobu nebo spojení, které nesprávně uvedl v odůvodnění rozhodnutí soud prvního stupně, právnická nebo fyzická osoba, vyjádřil tak povinnost hradit náklady záchranného archeologického výzkumu stavebníkovi právnické osobě bez ohledu na to zda podniká či nikoliv a pouze stavebník fyzická osoba hradí tyto náklady tehdy vznikly-li v souvislosti s jeho podnikáním. Závěr odvolacího soudu o tom, že žalovaná není povinna hradit náklady záchranného archeologického výzkumu ve smyslu 22 odst. 2 zák. č. 20/1987 Sb., neboť je stavebníkem právnickou osobou, která nepodniká, tedy není správný. Abychom si to zopakovali : Podle jazykové poradny je interpretace jazykového významu uvedené pasáže zákona dvojznačná. Podle jednoho rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR hradí náklady archeologického výzkumu právnická osoba - stavebník pouze tehdy, vznikla-li nutnost výzkumu při jeho podnikatelské činnosti. Podle druhého rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR hradí náklady archeologického výzkumu právnická osoba stavebník v každém případě. Jak vidno, čeština je jazyk hravý a zdánlivý gramatický detail může mít dalekosáhlé důsledky v době, kdy obce a kraje jsou (ze zákona) vlastníky movitých archeologických nálezů a velmi často zřizovateli muzeí, která archeologické výzkumy provádějí. Zřizovatel tak hradí péči o nálezy a v mnoha případech i náklady na jejich získání. A protože za provedení výzkumu by měla oprávněná organizace požadovat pouze úhradu nákladů s ním spojených, nelze na archeologický výzkum pohlížet jako na činnost výdělečnou či dokonce ziskovou (jak bývalo zvykem) V době, kdy územní samosprávy usilují o rušení, slučování a transformaci kulturních zařízení by se nikdo moc nedivil, kdyby též svým oprávněným osobám zatrhly provádění archeologických výzkumů. Doufejme, že příprava nového památkového zákona neopomene i tuto drobnost. Celkové výdaje ÚSC na oblasti muzeí a galerií jsou vykazovány v roce 2007 na úrovni 2 087 075 tis. Kč, což je cca 14% z celkových výdajů na kulturu. Kapitálové výdaje na oblasti muzeí a galerií činí 467 997 tis. Kč. (což je pokles oproti roku 2006) V muzeích a galeriích (PO) je zaměstnáno celkem téměř 5 500 lidí, z toho 2.700 odborných pracovníků, ročně je navštíví téměř 9 milionů návštěvníků. - 7 -
Vybrané problémy veřejných služeb kultury v roce 2007 transformace PO zřizovaných ÚSC Průměrná mzda činila v roce 2007 cca 21 000 Kč (hrubého), tj. cca 16.000 Kč čistého. Výdaje na kulturu z celkových výdajů veřejných rozpočtů by se v tomto příměru pohybovaly na měsíční úrovni cca 256 Kč, což je 1,6 % z předpokládaných výdajů za měsíc (Výdaje veřejných rozpočtů na kulturu činily v roce 2006 1,61 % z jejich celkových výdajů. Pokud by dotyčná osoba na kulturu nedala nic, tak za rok naspoří 3.072 Kč.. Proč o tom začínám? Protože rok 2007 (s přesahy do roku 2008) se v kultuře vezl na opětovně vzedmuté vlně úvah o transformaci příspěvkových organizací (a nejen v kultuře), o transparentnosti hospodaření těchto údajných pohrobků minulých časů, o možnosti volby modelu jiného, ekonomicky úspěšného. Tyto úvahy se dály nejen v komunální politice, ale i na vládní úrovni. (A dějí se doposud viz dramaticky prezentovaná situace kolem financování a transformace pražských divadel.) O příčinách je možno se pouze dohadovat. Ekonomické a racionální jsou sotva. Teoreticky je totiž naprosto lhostejné, jaký typ právnické osoby bude poskytovat veřejné služby kultury a zajišťovat další činnosti kultuře přináležející. Podstatné jsou technické a organizační okolnosti vymezené platným právním řádem (včetně předpisů EU). Např. nespornou výhodou příspěvkové organizace je skutečnost, že její finanční vztah se zřizovatelem je vztahem rozpočtovým, nikoliv smluvním. Pokud budou kulturu zajišťovat jiné typy právnických osob, vždy se rozhodování o dotacích dostane na tenký led kritérií hodnotových i výkonových. Bude lepší to muzeum, které udělá za rok 10 mizerných výstav než to, které udělá jednu, ale na úrovni? Jaká kritéria budou nastavena pro galerie? Jak bude poskytovatel financí rozhodovat o strategii nákupu sbírek či knihovního fondu? Kdo bude rozhodovat, které divadlo (a zda vůbec) poskytuje kvalitní produkt? Vzhledem k charakteru veřejných rozpočtů může být nanominováno tisíce odborných komisí konečná odpovědnost je a vždy bude na poskytovateli tj. na správci kapitoly státního rozpočtu, na zastupitelstvu obce či kraje. Aniž bych se zabývala podrobnou argumentací k tzv. transformaci (to ostatně činím již patnáct let a zájemcům mohu detaily sdělit), musím opětovně upozornit na to, že příspěvkovou organizaci lze zřídit, sloučit i zrušit, nikoliv však transformovat. O tom v zákoně č. 250/2000 Sb. není ani slovo. Jen pro ty, kdo neví zákon č. 250/2000 Sb. je zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a spolu se zákonem o obcích (č.128/2000 Sb.) či o krajích (č. 129/2000 Sb.) by měl být povinnou četbou každého voleného člena zastupitelstva. Konec konců pohybujeme se ve sféře veřejného rozpočtu a veřejného majetku státu a územní samosprávy a to s příslušnou vazbou na odpovědnost, neboť zastupitelé spravují svěřený majetek územního samosprávného celku (ÚSC) a svěřené finanční prostředky rozpočtu ÚSC. Nikoliv svoje vlastní či podnikové. O to více platí obdoba uvedeného pro majetek státu, zaměstnance státu a představitele moci výkonné, neboť státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. (Ústava ČR, Čl.2, odst.3) Pakliže zákon č.250/2000 Sb., podle kterého mohou zastupitelstva rozhodnout o zřízení, sloučení, splynutí, rozdělení a zrušení příspěvkové organizace neuvádí, že je možno příspěvkovou organizaci transformovat na jinou právnickou osobu, pak to prostě nelze. Kdo bude transformovat, transformuje mimo zákon. (To ostatně platí i pro transformaci státní příspěvkové organizace.) Samozřejmě, že se zřizovatel může rozhodnout příspěvkovou organizaci zrušit a založit jiný typ právnické osoby, který bude poskytovat veřejné služby kultury. Pak však musí vzít na vědomí, že tato právnická osoba je odlišná od státu, obce či kraje i když v jejích orgánech budou zasedat zastupitelé či zaměstnanci zakladatele. Finanční vztahy právnické osoby se zakladatelem nebudou vztahem rozpočtovým, ale smluvním. Pokud se obec či kraj rozhodne takové právnické osobě poskytnout pronájem své nemovitosti, pak jedině postupem, který stanovuje zákon č.128/2000 Sb., resp. č.129/2000 Sb. v případě prodeje nemovitého majetku ÚSC platí totéž. Pakliže ÚSC či stát bude poskytovat finanční prostředky ze svého rozpočtu této založené právnické osobě (a to jakéhokoliv typu), jde o veřejnou finanční podporu a jedná se o terén pojednaný zákonem o - 8 -
veřejných zakázkách a zákonem o veřejné podpoře. I v případě, kdy jsou objednávány neziskové veřejné služby kultury, neboť jsme součástí EU a ta si na dotace nebo granty nehraje. Nakládání s majetkem státu a prostředky státního rozpočtu se řídí příslušnými zákony. Postup zrušení příspěvkové organizace není zákonem stanoven. Záleží tedy na způsobilosti zřizovatele a jeho servisu (úřadu), zda si špatným postupem při rušení příspěvkové organizace nezpůsobí celkem vážné problémy. (Pro všechny případy připomínám, že jmenovaný ředitel zůstává i po svém odvolání z funkce ředitele zaměstnancem příspěvkové organizace.) Práva a závazky zrušené organizace přecházejí ze zákona na zřizovatele. Majetek spravovaný příspěvkovou organizací je majetkem zřizovatele. Nicméně pro převzetí majetku je zapotřebí vykonat např. mimořádnou inventarizaci neboť dochází ke zrušení právnické osoby a účetní jednotky. S tím souvisí i uzavření účetních knih, vypořádání pracovně právních závazků, odhlášení ze všech příslušných evidencí, vypořádání smluvních vztahů atd. atd. Pokud se zřizovatel rozhodne zrušit PO a ušetřené finanční prostředky věnovat podpoře kulturních služeb poskytovaných jinou právnickou osobou než příspěvkovou organizací, pak při jejich poskytování musí respektovat zejména ustanovení zákona č. 215/2004 Sb. (o veřejné podpoře), zákona č. 137/2006 Sb. (o veřejných zakázkách). A to i v případě, kdy bude jediným zakladatelem např. obecně prospěšné společnosti nebo veřejné výzkumné instituce. V podmínkách České republiky je tzv. podlimitní zakázka (dnes) dána finančním limitem 2.000 tis. 4.290 tis. Kč. Veřejná podpora de minimis se vztahuje na podporu pro jednoho příjemce v součtu za období tří let ve výši 200.000 euro, tj. cca 5 mil. Kč v součtu za tři roky. Výkladové stanovisko ÚOHS (www.compet.cz) Smlouva o založení ES definuje čtyři základní znaky veřejné podpory: 1. poskytování veřejných prostředků, 2. zvýhodňování podnikání či odvětví výroby, 3. narušení nebo hrozba narušení hospodářské soutěže a 4. ovlivnění obchodu mezi členskými státy EU. Pokud některý z těchto čtyř znaků není splněn, pak se o veřejnou podporu nejedná. ad 1. Za veřejné prostředky musí být považovány i prostředky z rozpočtu krajů, obcí a měst. Poskytnutím veřejných prostředků nemusí být myšleno jen přímo jejich vyplacení ve formě dotace, ale například i odpuštění některých plateb, navýšení základního jmění, převod majetku za nižší než tržní cenu apod. ad 2. Podnikáním se v kontextu práva o veřejné podpoře rozumí provozování ekonomické činnosti - nabízení služeb a zboží na trhu, a to bez ohledu na právní formu subjektu. K ovlivnění podnikání tak může dojít i u subjektů plně vlastněných a kontrolovaných městy a obcemi, příspěvkových organizací, atd. Takové subjekty jsou pak příjemci veřejné podpory pokud činnost, na kterou čerpají podporu z veřejných zdrojů, vykonávají na trhu v rámci hospodářské soutěže s ostatními hospodářskými subjekty. ad 3. a 4. Jak vyplývá z judikatury ESD, není nutné prokázat skutečný dopad poskytnuté podpory na obchod mezi členskými státy a skutečné narušení hospodářské soutěže, stačí, když podpora může ovlivnit tento obchod a narušit hospodářskou soutěž. Ani poměrně malá výše podpory nebo poměrně malá velikost podniku, který je příjemcem, nevylučuje a priori možnost, že je obchod mezi členskými státy ovlivněn. Jedinou výjimkou z tohoto pravidla je tzv. podpora de minimis dle Nařízení Evropské komise č. 69/2001, která činí 100 000 EUR pro jednoho příjemce v období tří po sobě následujících let. Předpokládá se, že poskytnutím podpory de minimis nedochází k narušení hospodářské soutěže, a proto za veřejnou podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o založení ES není považována a může být poskytnuta bez povolení ze strany Evropské komise. - 9 -