JUDr. Jakub Handrlica, Ph. D. Ústav veřejného pr{va Pr{vnick{ fakulta Panevropské univerzity Spr{vní pr{vo hmotné I. (zimní semestr 2010/2011) Materi{ly k semin{řům: veřejn{ spr{va, st{tní spr{va, dualismus pr{va Materi{lní vs. form{lní vymezení veřejné Pro zodpovězení této ot{zky je určující vymezení veřejné spr{vy, neboť pouze před z{sahy patřícími do působnosti veřejné spr{vy je možno poskytnout ochranu ve spr{vním soudnictví. Hendrych (Hendrych, D. in: Hendrych, D. a kol. Spr{vní pr{vo. Obecn{ č{st. 5, rozšíření vyd{ní. Praha: C.H.Beck, 2003, str. 6-7) v této souvislosti poukazuje na skutečnost, že pojmu veřejn{ spr{va je přikl{d{n různý význam; tento termín je v z{sadě možno ch{pat jako určitý druh činnosti (spravov{ní) nebo instituci (organizaci, úřad), kter{ veřejnou spr{vu vykon{v{. Je proto rozlišov{no materi{lní a form{lní pojetí veřejné spr{vy. Z hlediska materi{lního je veřejn{ spr{va v současnosti definov{na negativně jako souhrn činností, které nelze kvalifikovat jako z{konod{rství nebo soudnictví. Jak vyplýv{ i z rozhodovací činnosti Nejvyššího spr{vního soudu (reprezentované např. rozsudkem ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005-35) či z rozhodov{ní Ústavního soudu (např. n{lez ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06), judikatura se v současnosti kloní spíše k materi{lnímu pojetí veřejné spr{vy. Proto lze zmíněnou ot{zku uzavřít tak, že i Nejvyšší kontrolní úřad vykon{v{ veřejnou spr{vu v materi{lním smyslu, ačkoliv form{lně není spr{vním úřadem. Uvedené konstatov{ní nic nemění na skutečnosti, že Nejvyšší kontrolní úřad je org{nem nez{vislým, do jehož výkonu působnosti lze zasahovat pouze z{konem. Je však zřejmé, že tato jeho působnost nezahrnuje ani výkon soudní moci ani možnost vyd{vat z{konné akty; proto se i v tomto případě jedn{ o výkon veřejné spr{vy. Proto lze zmíněnou ot{zku uzavřít tak, že i Nejvyšší kontrolní úřad vykon{v{ veřejnou spr{vu v materi{lním smyslu, ačkoliv form{lně není spr{vním úřadem. Uvedené konstatov{ní nic nemění na skutečnosti, že Nejvyšší kontrolní úřad je org{nem nez{vislým, do jehož výkonu působnosti lze zasahovat pouze z{konem. Je však zřejmé, že tato jeho působnost nezahrnuje ani výkon soudní moci ani možnost vyd{vat z{konné akty; proto se i v tomto případě jedn{ o výkon veřejné spr{vy. Ostatně i Hoetzel řadil Nejvyšší účetní kontrolní úřad mezi tzv. zvl{štní úřad spr{vní (Hoetzel J., Československé spr{vní pr{vo. Č{st všeobecn{. Praha: Melantrich, a.s., 1934, str. 112). Nad r{mec výše uvedeného je ještě třeba zdůraznit, že takové pojetí není v rozporu ani s Limskou deklarací (Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts) přijatou dev{tým kongresem Mezin{rodní organizace kontrolních institucí (INTOSAI) v Limě, Peru. Tato deklarace požaduje nez{vislost pro organizace zabývající se kontrolou, což v daném případě nebylo porušeno. Pojetí Nejvyššího kontrolního úřadu jako org{nu vykon{vajícího veřejnou spr{vu nikterak nenarušuje tuto koncepci, neboť zde není ž{dný org{n, který by vůči úřadu měl vrchnostenské postavení; jen je tak vyj{dřena skutečnost, že i Nejvyšší kontrolní úřad disponuje v určitých případech veřejnou mocí. (Rozhodnutí Nejvyššího spr{vního soudu ze dne 19. 9. 2007, 9 Aps 1/2007 68). 1
Ústavní soud při posuzov{ní ústavnosti napadeného ustanovení 90 odst. 1 věta prv{ ve slovech " 5 odst. 6" z{kona ČNR č. 114/1992 Sb. vyšel z čl. 2 odst. 3 Ústavy, v němž se uv{dí: "St{tní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví z{kon." Naplnění postul{tu uvedeného v prvé č{sti citovaného ustanovení Ústava vymezuje požadavkem, aby se tak dělo jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví z{kon. V požadavku uvedeném v této druhé č{sti je pak zabudov{na nejen garance proti zneužití st{tní moci, ale také nutnost z{konného podkladu pro její uskutečňov{ní, ať už v podobě spr{vního ř{du či jinou samostatnou normou. Také čl{nek 2 odst. 2 Listiny upravuje tuto garanci i nutnost z{konné úpravy pro uplatňov{ní st{tní moci. Protože 90 odst. 1 věta prv{ ve slovech " 5 odst. 6" tím, že vylučuje použití obecných předpisů o spr{vním řízení, zakl{d{ absenci jak z{konného podkladu, tak mezí a způsobů uplatňov{ní st{tní moci Ministerstvem životního prostředí v souvislosti s povolov{ním vývozu a dovozu ohrožených rostlin a živočichů chr{něných mezin{rodními úmluvami, je vzhledem k nedostatku jiné pr{vní úpravy tohoto řízení (srov. 90 odst. 1 větu prvou ve slovech "na řízení podle...") v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy i čl. 2 odst. 2 Listiny. Tímto vyloučením použití obecných předpisů o spr{vním řízení při neexistenci jiných je současně založen i rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje pr{vo každého na stanovený postup při dom{h{ní se svých pr{v. (N{lez Ústavního soudu České republiky 114/sv. 6, Pl. ÚS 14/96). ʺRozšiřov{ní pilířů st{tní mociʺ - případčeské n{rodní banky Při celkovém pohledu na podaný n{vrh je třeba zdůraznit, že Ústavní soud si byl při posuzov{ní ot{zky ústavního zakotvení České n{rodní banky vědom, že zde pr{vo navazuje na ekonomickou teorii, a proto je možné využití ekonomických kategorií pro výklad neurčitých pojmů a gener{lních klauzulí v ústavním pr{vu. Politologickým východiskem ústavní konstrukce postavení České n{rodní banky je pak teorie dělby moci, podle které nejdůležitější obranou proti přirozené tendenci ke koncentraci moci je oddělov{ní a vz{jemn{ kontrola nejvyšších org{nů st{tu. Historick{ zkušenost ukazuje, že oslabov{ní demokracie způsobené nadměrným posilov{ním vl{dní moci je možné i cestou měnových manipulací. Klasický příklad překon{v{ní finančních potíží vl{d prostřednictvím inflačních emisí peněz m{ v moderní historii mnoho dalších variant. Reakcí na tyto zkušenosti je oddělov{ní rozhodovacích procesů o měnových ot{zk{ch od exekutivy. Tento vývoj začín{ fakticky převl{dat ve všech demokratických st{tech s tržním hospod{řstvím. Ústavní zakotvení samostatného postavení ústřední banky však naléz{me jen v nejnovějších ústav{ch. Do této skupiny patří i Ústava České republiky a je za to v mezin{rodních srovn{ních pozitivně hodnocena. Při rozhodov{ní o daném n{vrhu m{ tudíž Ústavní soud usnadněnou cestu v tom smyslu, že obsahové složky ústavního postavení ústřední banky st{tu se dají dovodit přímo z Ústavy samotné, a tak uk{zat, kdy z{konod{rce zmocněný k úpravě podrobností nemůže jít mimo tento obsah. Není sporu o tom, že do činnosti České n{rodní banky lze zasahovat z{konem, jak se uv{dí ve vyj{dření Poslanecké sněmovny, tento z{kon však nesmí být v rozporu s obsahem hlavního cíle této banky. Toto rozšiřov{ní počtu "pilířů st{tní moci" je přirozené, a proto neobstojí protiargumenty založené na srovn{v{ní se staršími "klasickými" ústavami, ve kterých se o nez{vislé bance nepíše prostě proto, že ekonomick{ teorie v době, kdy byly přijím{ny, ještě dostatečně nepopsala nebezpečí monet{rních manipulací exekutivou. Toto rozšiřov{ní a změny konstitucionability (potřeby a vhodnosti regulace ústavními předpisy) pokračuje s ekonomickým a technologickým vývojem. Obdobně je možno předvídat, že se například v nejbližší době dočk{me i diskuse o potřebě ústavního zakotvení nějaké "nejvyšší medi{lní rady". Mocenský význam hromadných informačních prostředků 2
je nepochybný, a proto vývoj pr{va musí reagovat na vývoj re{lného života. Také ve světle těchto všeobecných úvah de lege ferenda je třeba vidět posuzovaný n{vrh. Obecným kritériem rozhodov{ní Ústavního soudu v ot{zce ústavnosti dotčených ustanovení z{kona o ČNB byl jejich soulad s výše uvedenými ustanoveními ústavní úpravy ústřední banky st{tu. Funkcí Ústavního soudu je podle čl. 83 Ústavy ochrana ústavnosti prostředky vlastními org{nům soudního typu. Souč{stí ústavnosti v tomto směru je rovněž ochrana postavení ústřední banky st{tu při plnění jejího hlavního úkolu, kterým je de constitutione lata péče o stabilitu měny podle čl. 98 odst. 1 Ústavy, a oddělení jejího hlavního org{nu - Bankovní rady - od bezprostředního vlivu politických činitelů cestou specifické úpravy jmenov{ní jejích funkcion{řů a členů podle čl. 62 písm. k) Ústavy, aniž je tím vyloučena nezbytn{ spolupr{ce mezi ní a z{konod{rnou a výkonnou mocí< Ústava v roce 1992 reagovala na poznatky ekonomické teorie, podle které je úspěšnost ústřední banky st{tu při zajišťov{ní stability měny, jejího kursu a kontroly míry inflace výrazně ovlivněna její nez{vislostí na exekutivě, kter{ je zpravidla jednou za tři až čtyři roky nucena uch{zet se o znovuzvolení před voliči. Něco jiného jsou proto z{měry vl{dy před volbami, po volb{ch nebo uprostřed volebního období, a něco jiného jsou potřeby zajištění stability ekonomického růstu, nutnost zadlužov{ní při prov{dění dlouhodobých investic atd. Ústava sice výslovně o nez{vislosti České n{rodní banky nehovoří, nicméně historickým výkladem okolností přijetí Ústavy (viz výše), teleologickým výkladem pojmu "péče o stabilitu měny" a systematickým výkladem hlavy šesté Ústavy, kde je úprava České n{rodní banky oddělena od úpravy mocí z{konod{rné a výkonné, lze dojít k z{věru, že smyslem zakotvení ústřední banky st{tu v Ústavě vůbec a ve zvl{štní hlavě Ústavy zvl{ště bylo pr{vě vytvoření ústavního r{mce pro její fungov{ní nez{visle na moci z{konod{rné a výkonné. Je však možno pouk{zat na tu okolnost, že již při projedn{v{ní n{vrhu z{kona o St{tní bance československé (z{kon č. 22/1992 Sb. ), jehož obsah byl převzat do nyní platného z{kona o ČNB, se vych{zelo při jedn{ní z prok{z{ní z{vislosti výše inflace na míře nez{vislosti centr{lní banky. Z{sahy do jejího postavení sice Ústava připouští (čl. 98 odst. 1 věta druh{ in fine), ale podle n{zoru Ústavního soudu nelze dovodit, že by z{kon mohl přijmout řešení, které by bylo z{sahem nebo které by bylo možno vykl{dat jako z{sah do nez{vislosti banky v oblasti plnění její hlavní ústavní funkce. Tím by ústavní úprava postavení ústřední banky ztratila svůj původně zamýšlený účel. Ústavní soud zast{v{ stanovisko, že ústavní z{klad nelze negovat bez ohledu na zmocnění z{konod{rce k další z{konné úpravě, obdobně jako je tomu v případě z{kladních pr{v v čl. 4 odst. 4 Listiny (z{ruka podstaty a smyslu). Tento přístup k vztahu ústavního a z{konného předpisu již vyj{dřil v n{lezu ze dne 15. 2. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 35/93 *Sbírka n{lezů a usnesení Ústavního soudu (d{le jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 1, n{lez č. 7, str. 51; vyhl{šen pod č. 49/1994 Sb. + a neshled{v{ důvod se od něj v projedn{vané věci odchýlit. (N{lez Ústavního soudu č. 90/2001 Sb. ÚS, sv. 22 (č. 278/2001 Sb. a oprava č. 96/2002 Sb.). Pojem ʺorg{n moci výkonnéʺ: prezident republiky Prezident republiky je v našich podmínk{ch souč{stí moci výkonné, přičemž v r{mci pravomocí prezidenta republiky vymezených Ústavou je možno, ale současně i nutno, lišit ty pravomoci, které mají povahu a realizují se ve formě spr{vních úkonů (úkonů v oblasti veřejné spr{vy) a odpovídají postavení prezidenta jako spr{vního úřadu sui generis, a ty pravomoci, které mají povahu a realizují se ve formě ústavních aktů a odpovídají postavení prezidenta jako ústavního činitele. V posuzované věci (pravomoc jmenovat soudce) se podle n{zoru Nejvyššího spr{vního soudu jedn{ o pravomoc prezidenta republiky, jejíž realizace m{ povahu i formu spr{vních úkonů (na rozdíl od ústavních aktů, kam spad{ např. zastupov{ní st{tu navenek, sjedn{v{ní a ratifikace mezin{rodních smluv, pravomoc svol{vat zased{ní Poslanecké sněmovny, rozpustit Poslaneckou sněmovnu, 3
podepisovat z{kony, apod.). Prezident republiky vystupuje jako spr{vní úřad tam, kde jsou současně splněny dvě podmínky, a to, kdy výkon dané pravomoci je v{z{n z{konem a d{le, kdy jeho rozhodnutí při výkonu takové pravomoci zasahuje do veřejných subjektivních pr{v konkrétních osob. Ustanovení čl. 63 odst. 1 písm. i) Ústavy, které zakl{d{ pravomoc prezidenta republiky jmenovat soudce, je ustanovením toliko kompetenčním, ustanovení 60 z{kona o soudech a soudcích, jímž se stanoví předpoklady pro funkci soudce je ustanovením hmotněpr{vním, jež je při jmenov{ní soudce předmětem veřejnospr{vní aplikace. Výkonem pravomoci prezidenta republiky jmenovat soudce se tak nepochybně aplikuje hmotněpr{vní úprava předmětných předpokladů, resp. podmínek, pro jmenov{ní soudce ze z{kona o soudech a soudcích, přičemž se při této autoritativní aplikaci veřejného objektivního pr{va zasahuje do veřejných subjektivních pr{v justičních čekatelů, navržených prezidentu republiky ke jmenov{ní do funkce soudce. Pro pr{vní posouzení povahy spr{vních úkonů prezidenta republiky tak není prim{rně určující, čím je založena předmětn{ pravomoc prezidenta republiky, ale jak je regulov{n její výkon. Za tohoto stavu věci je třeba konstatovat, že předmětn{ pravomoc prezidenta, odpovíd{ dikci 4 odst. 1 s. ř. s. v tom smyslu, že se jedn{ o pravomoc k rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné spr{vy org{nem moci výkonné cestou aplikace příslušných z{konných ustanovení (takto byla pravomoc prezidenta republiky jmenovat soudce nazír{na již dřívější naukou, v n{vaznosti na vymezení postavení prezidenta republiky v Ústavní listině Československé republiky z roku 1920, kde byla v 56 a n{sl. funkce prezidenta republiky upravena jako souč{st moci vl{dní a výkonné viz Adler, F.: heslo prezident republiky, in Slovník veřejného pr{va, sv. III., Brno 1934, str. 543 a n{sl., obdobně Neubauer, Z.: St{tověda a theorie politiky, Praha 1948, str. 297; v tomto posledně jmenovaném prameni bylo podřazení pravomoci prezidenta republiky jmenovat soudce moci výkonné argumentačně doplněno tím, že jde jen o pravomoc jmenovací, s odepřením pravomoci sesazovací, kter{ již přísluší soudu.). Není bez zajímavosti, že již v prvorepublikové nauce také převl{dal n{zor, že spr{vní úkony, či spr{vní akty prezidenta republiky přísluší přezkoumat ve spr{vním soudnictví (nejreprezentativněji Krejčí, J.: Podléhají pr{vní akty prezidenta republiky kontrole nejvyššího spr{vního soudu?, in sborník: Pocta k šesdesiatym narodenin{m Dr. Karla Laštovku, Bratislava 1936, str. 221 a n{sl.). V této souvislosti bylo naukou zdůrazňov{no, že nejde vůbec o odpovědnost org{nů moci výkonné, nýbrž toliko o zkoum{ní z{konnosti jejich aktů, když vl{da ani prezident republiky nepodléhají kontrole nejvyššího spr{vního soudu, nýbrž jen jejich akty, pokud vl{da a prezident republiky vykon{vají působnost spr{vních úřadů (R{dl, Z.: Nejvyšší spr{vní soud, koment{ř, Praha 1937), stejně jako bylo uv{děno: na tom, že před nejvyšším spr{vním soudem je napad{n akt, a není stíh{n původce aktu, nemění nic dikce z{kona žalovaný úřad neboť je zřejmo, že stížnost směřuje proti rozhodnutí nebo opatření (Krejčí, J.: Podléhají pr{vní akty prezidenta republiky kontrole nejvyššího spr{vního soudu?, in sborník: Pocta k šesdesiatym narodenin{m Dr. Karla Laštovku, Bratislava 1936, str. 230.) (Rozhodnutí Nejvyššího spr{vního soudu ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005 35). K prolín{ní veřejného a soukromého pr{va postavení Burzy cenných papírů Ústavní soud nehodl{ svým rozhodnutím o této konkrétní ústavní stížnosti vytvořit precedentní z{věr, který by bylo možno generelně vztahovat na vešker{ rozhodnutí burzovní komory. Z{věry Ústavního soudu ohledně předmětné ústavní stížnosti je nutno ch{pat pouze ve vztahu ke konkrétním podmínk{m a okolnostem napadeného rozhodnutí vydaného burzovní komorou, jakožto statut{rním org{nem burzy cenných papírů, jež bylo podrobeno režimu soudního přezkumu spr{vního u obecného soudu. Toto své stanovisko zaujím{ Ústavní soud u vědomí, že v moderní společnosti se nezřídka prolínají prvky veřejného a soukromého pr{va tak, že nelze zcela jednoznačně veškerou činnost té či oné instituce označit pouze za veřejnopr{vní nebo pouze za soukromopr{vní. Lze si představit, že určit{ instituce podle povahy konkrétní činnosti může v určitých vztazích 4
vystupovat jako soukromopr{vní, v jiných jako veřejnopr{vní subjekt. Je proto třeba v{žit, o jaký druh konkrétní činnosti té které instituce se jedn{. BCP ve svém pod{ní z 30. 11. 1998 uv{dí obecné argumenty o povaze obchodu s cennými papíry. Sama uzn{v{ na jedné straně, že "pr{vo obchodovat s cennými papíry je nesporně pr{vo veřejnopr{vního charakteru" (str. 4), v dalším pak pokl{d{ pr{vo obchodovat s cennými papíry na burze za soukromopr{vní z{ležitost, vzhledem k určení místa, kde se toto pr{vo realizuje. Ústavní soud ponech{v{ tuto argumentaci stranou, neboť není v dané věci relevantní. V daném případě nejde o povahu obchodu s cennými papíry, ale o povahu sankce, jež byla uložena rozhodnutím burzovní komory. Ve sporné věci se v uplatněné ústavní stížnosti vytýkají obecnému soudu nespr{vné pr{vní z{věry, pokud akceptoval žalobu vedlejšího účastníka na soudní přezkum spr{vní podle hlavy druhé p{té č{sti o. s. ř., neboť k takovému rozhodov{ní nebyla založena podle 244 o. s. ř. pravomoc obecného soudu. Ústavní soud se sezn{mil zejména s protokolem č. 69 z mimoř{dného zased{ní burzovní komory konaného dne 24. 7. 1997, kde bylo přijato usnesení č. 1/69 o uložení pokuty ve výši 50 000 Kč vedlejšímu účastníkovi a o dočasném vyloučení vedlejšího účastníka z burzovního obchodu na dobu 6 měsíců s účinností od 31. 7. 1997. V tomto protokolu se bez dalšího uv{dí, že výsledkem šetření je podezření z porušení povinností společnosti I., což opravňuje pochybnosti, které měl obecný soud o přezkoumatelnosti tohoto rozhodnutí. Ústavní soud se d{le sezn{mil s navazujícím sdělením ze dne 24. 7. 1997, č. j. SEKR/3360/97/PP, které v odůvodnění poukazuje na porušení ustanovení 4 z{k. č. 61/1996 Sb., tj. na skutečnost, že vedlejší účastník neozn{mil neobvyklý obchod příslušné složce Ministerstva financí ČR a d{le na porušení ustanovení 365 a n{sl. obchodního z{koníku tím, že vedlejší účastník byl v prodlení se zaplacením smluvní ceny dohodnuté s obchodním partnerem. Nesplnění oznamovací povinnosti vůči Ministerstvu financí a v důsledku toho udělen{ sankce ze strany burzovní komory obsahuje nepochybně prvek rozhodov{ní o pr{vech a povinnostech pr{vnické osoby v oblasti veřejné spr{vy. Jedn{ se přinejmenším o nepřímý výkon st{tní spr{vy, který nelze napadnout podle 16 odst. 2 z{k. č. 214/1992 Sb., v platném znění. Možnost dočasně vyloučit z burzovního obchodu dle 16 cit. z{kona je v{z{na pouze na splnění podmínek 14 odst. 1 a 3 a 15 tohoto z{kona. V daném případě nejde o věc, spadající do výčtu odst. 1 16 cit. z{kona, o burze cenných papírů. Ustanovení odst. 2 16 cit. z{kona o tom, že proti rozhodnutí burzovní komory podle odst. 1 lze podat u příslušného soudu n{vrh na určení neplatnosti rozhodnutí je v{z{no pouze na případy, splňující podmínky 14 odst. 1 a 3 a 15 téhož z{kona, podmínky, jež v daném případě nejsou splněny. BCP ve svém pod{ní z 30. 11. 1998 namít{, že uplatnění sankcí nelze ch{pat jako "pravomocné rozhodnutí", současně však uv{dí, že její člen porušil své z{konné povinnosti a byl za ně sankcionov{n. Postavení burzovní komory při rozhodov{ní v daném konkrétním případě svědčí o její autoritativní převaze nad postavením vedlejšího účastníka řízení, neboť jednostranně rozhodla o uložení sankcí. Ústavní soud odkazuje na svůj n{lez, sp. zn. II. ÚS 75/93, v němž uv{dí, že veřejnou mocí se rozumí takov{ moc, kter{ autoritativně rozhoduje o pr{vech a povinnostech subjektů, ať již přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož pr{vech nebo povinnostech rozhoduje org{n veřejné moci, není v rovnopr{vném postavení s tímto org{nem a obsah rozhodnutí tohoto org{nu nez{visí od vůle subjektu. Institut "veřejné moci" je vním{n jako institut, zahrnující přímou "moc st{tní" a d{le "zbývající veřejnou moc". St{tní mocí disponuje s{m st{t a zabezpečuje ji prostřednictvím svého zvl{štního apar{tu. Tzv. zbývající veřejn{ moc je v příslušném rozsahu svěřena subjektům nest{tního charakteru ke spr{vě veřejných z{ležitostí, je od st{tní moci v jistém smyslu odvozena a nemůže s ní být v rozporu. S veřejnou mocí přitom souvisí neoddělitelně nerovnost v postavení subjektů ve vztazích touto mocí ovl{daných. (N{lez Ústavního soudu České republiky 147/ sv. 12, I ÚS 41/98). 5
K nemožnosti započíst vz{jemné pohled{vky Ústavní soud odkazuje na vymezení pojmu "org{n veřejné moci", které provedl již Ústavní soud ČSFR, a v němž veřejnou moc definoval zejména jako takovou moc, "kter{ autoritativně rozhoduje o pr{vech a povinnostech subjektů, ať již přímo nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož pr{vech nebo povinnostech rozhoduje org{n veřejné moci, není s ním v rovnopr{vném postavení a obsah rozhodnutí tohoto org{nu nez{visí od vůle subjektu. Veřejnou moc vykon{v{ st{t především prostřednictvím org{nů moci z{konod{rné, výkonné a soudní a za určitých podmínek ji může vykon{vat i prostřednictvím dalších subjektů. Kritériem pro určení, zda i jiný subjekt jedn{ jako org{n veřejné moci, je skutečnost, zda konkrétní subjekt rozhoduje o pr{vech a povinnostech jiných osob a tato rozhodnutí jsou st{tní mocí vynutiteln{, nebo zda může st{t do těchto pr{v a povinností zasahovat. Org{nem v pr{vním slova smyslu je pr{vnick{ osoba, vykon{vající svou činnost jako povinnost nebo kompetenci a je zřízen{ k trvalému a opakujícímu se výkonu činnosti" (srov. Ústavní soud ČSFR, Sbírka usnesení a n{lezů, č. 1, Brno, 1992, str. 11). V daném případě nemohlo dojít k započtení pohled{vek, neboť pohled{vka stěžovatele vůči obci P. měla charakter soukromopr{vní a vyměřené místní poplatky byly založeny na předpisech pr{va veřejného. Princip "co není výslovně z{konem zak{z{no, je povoleno" se vztahuje toliko na osoby soukromého pr{va (čl. 2 odst. 3 Listiny), pro osoby veřejnopr{vní, uplatňující st{tní moc, naopak platí princip, že mohou činit pouze to, co z{kon stanoví (čl. 2 odst. 2 Listiny). Při stanovení místních poplatků Obecní úřad P. vystupoval jako org{n veřejné moci, který vůči stěžovateli vydal autoritativní rozhodnutí a stěžovatel proto nemohl jednostranným pr{vním úkonem účinky tohoto rozhodnutí eliminovat. (N{lez Ústavního soudu České republiky 138/ sv. 12, I ÚS 229/98). K dualismu pr{va veřejného a soukromého Pr{vní institut ochranné zn{mky se vyvinul z hospod{řské potřeby výrobce nebo obchodníka dos{hnout toho, aby pr{vě jeho zboží (služby) z{jemci kupovali nebo si opatřovali a aby toto zboží nebylo zaměňov{no s produkcí konkurence. Opatření zboží značkou výrobce nebo obchodníka nem{ ovšem smysl bez toho, že tu bude d{na z{ruka, že někdo jiný nemůže takovou značku použít. Z{ruku, kter{ by měla praktický smysl, však může poskytnout jen vrchnostensk{ autorita (veřejn{ moc). Dnešní podoba průmyslových pr{v se ostatně vyvinula ze středověkých panovnických nebo vrchnostenských privilegií. Poukazuje-li Úřad ve svém vyj{dření na paralelu mezi poskytnutím nebo odnětím ochrany předmětu průmyslového vlastnictví a propůjčením nebo odebr{ním st{tního privilegia, lze takové argumentaci zcela přitakat. Je třeba dodat, že vznik ochranné zn{mky zajisté reflektuje (také) soukromý z{jem jejího budoucího majitele, například proto, že po svém vzniku se zn{mka může st{t předmětem pr{vního obchodu a její existence m{ pro jejího vlastníka hospod{řský smysl, nicméně samotné udělení pr{va průmyslového vlastnictví nijak neztratilo svůj původní charakter veřejnopr{vního privilegia, které je udělov{no výlučně veřejnou mocí a v z{jmu veřejném. Tím je z{jem z{kazníků či konzumentů zboží a služeb a jejich ochrany před napodobov{ním, falšov{ním zn{mek nebo jejich zneužív{ním. V dnešních podmínk{ch st{t může stanovit podmínky, za kterých se smí uchazeč domoci kladného rozhodnutí spr{vního úřadu. Úřad musí sice ochrannou zn{mku zapsat do (veřejného) rejstříku (registrovat), ale musí také přihl{šku zamítnout, nejsou-li splněny z{konné podmínky registrace, případně při splnění z{konných podmínek musí zn{mku z rejstříku vymazat. Pr{vní vztah, který se takovým řízením a rozhodnutím řeší, vznik{ mezi přihlašovatelem (při výmazu mezi majitelem zn{mky) a spr{vním úřadem. Takový vztah je vztahem mocenským (v jiné terminologii vertik{lním, vrchnostenským); nejde o vztah občanskopr{vní ( 7 odst. 1 o. s. ř.), protože takové vztahy při vrchnostenském autoritativním rozhodov{ní mezi úřadem a stranou nevznikají. 6
Nejvyšší spr{vní soud tvrdí, že řízení ve věci pr{va k ochranné zn{mce je třeba považovat za řízení ve věci pr{va soukromého; tvrzení se opír{ o argumentaci, že v souvislosti s ochrannou zn{mkou se vždy jedn{ o úpravu zvl{štních majetkových vztahů vznikajících mezi podnikateli při podnik{ní. Takov{ argumentace není přiléhav{. Zcela se tu přehlíží, že registrací ochranné zn{mky (nebo jejím výmazem) se naprosto neupravují vztahy mezi podnikateli, protože nic takového předmětem řízení o registraci (výmazu) není a nemůže být. Jediný vztah, který se tu registrací upravuje, je vztah mezi tím, kdo o registraci ž{d{ (resp. tím, kdo m{ zn{mku zaps{nu), a úřadem, který o registraci (výmazu) rozhoduje. Předmětem řízení je vyřešení ot{zky, zda jsou splněny z{konem stanovené podmínky, a zda tedy m{ nebo nem{ vzniknout nehmotný statek (ochrann{ zn{mka), resp. zda m{ tento status zaniknout (výmaz). Výsledkem řízení je pak vznik (registrace) zn{mky nebo její výmaz; zda vůbec vzniknou majetkové vztahy mezi podnikateli při podnik{ní (a kdy a jaké), je naprosto nejisté (u některých typů zn{mek, např. obranných nebo z{sobních, lze dokonce předpokl{dat, že takové vztahy z{měrně ani vzniknout nemají) a registrační akt se o tom nijak nevyjadřuje (a při výmazu registrované zn{mky nijak do té doby vzniklé soukromopr{vní vztahy neupravuje). Sama registrace (výmaz) zn{mky tedy není soukromopr{vní věc a je nerozhodné, že registrací (výmazem) vznikají nebo zanikají soukromopr{vní n{roky. Ž{dn{ soukrom{ osoba, se kterou je přihlašovatel (majitel) v rovném postavení, mu nemůže registraci udělit ani mu nemůže zn{mku vymazat. To může učinit jenom spr{vní úřad, který k tomu m{ z{konnou kompetenci, a může to udělat jen tak, že o tom vyd{ vrchnostenský spr{vní akt. Proto tedy i v přezkumném řízení soudním se žalobce nedom{h{ ž{dného svého soukromopr{vního n{roku, ale jen toho, aby spr{vní úřad o věci rozhodoval podle z{kona. Na tom, co bylo pr{vě uvedeno, nic nemění ani to, že v posuzované věci řízení (a později i řízení před soudem) iniciovala osoba třetí (majitel zn{mky s dřívější prioritou, navrhovatel výmazu). Podstatou věci je n{mitka, že nemělo být uděleno veřejné subjektivní pr{vo (registrace) majiteli zn{mky, protože tomu br{ní jiné veřejné subjektivní pr{vo dříve vzniklé (registrace dřívější zn{mky navrhovatele výmazu). To, že se celý příběh navenek představuje při zběžném nahlédnutí jako soukromý spor mezi dvěma majiteli zn{mek, ještě z takového sporu nečiní věc soukromopr{vní. St{le jde o řízení vyvolané k tomu legitimovaným subjektem, který tvrdí, že úřad neměl pozdější zn{mku registrovat, neboť tomu br{ní lepší veřejné subjektivní pr{vo navrhovatele výmazu. Situace je tu obdobn{ jako u n{mitky souseda proti stavbě rodinného domu, tvrdící, že pozemek, na kterém se staví nebo stavět m{, není k tomu územním pl{nem určen. I zde zpravidla bude v pozadí nebo jevově spor mezi dvěma osobami soukromého pr{va, ale žaloba souseda proti vydanému stavebnímu povolení nebude žalobou ve věci soukromopr{vní. Další argument Nejvyššího spr{vního soudu, že pr{va k nehmotným statkům zasahují do pr{va občanského nebo pr{va obchodního, je sice spr{vný, ale pro řešení věci bezcenný. S takovouto argumentací by bylo možno tvrdit zřejmě u většiny vrchnostenských rozhodnutí, že (nějak) zasahují do občanského nebo obchodního pr{va. Takovým rozhodov{ním (registrací) ve věci soukromopr{vní by pak se stejně nelogickou argumentací muselo být i rozhodov{ní o nejrůznějších registracích, např. registraci daňových subjektů, hum{nního léčivého přípravku, výrobce nebo dovozce krmiv, plemeníka ve st{tním registru nebo chovatele v plemenné knize, ale také četn{ spr{vní rozhodnutí: vyd{ní stavebního povolení, rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru, povolení k nakl{d{ní s povrchovými vodami, rozhodnutí o zařazení lesů do kategorie lesů ochranných nebo lesů zvl{štního určení, rozhodnutí o zrušení d{lnice, silnice nebo místní komunikace, rozhodnutí o vyloučení ze studia< Stejně tak ovšem není třeba opakovat argumentaci Úřadu a zaujímat k ní stanovisko v té č{sti, v níž poukazuje na praktické potíže, které by vyplynuly z rozhodov{ní o výmazu zn{mky v řízení podle p{té č{sti občanského soudního ř{du, a argumentuje z{konnými kompetencemi Úřadu. Postačí k tomu uvést, že pokud by spr{vní soud po rozumu z{kona spr{vně odmítl žalobu s tím, že spr{vní úřad rozhodoval věc soukromopr{vní, pak nelze proti tomu argumentovat tím, že z{kon stanoví pro rozhodov{ní takové věci pravomoc spr{vního úřadu. Pravomoc soudu rozhodujícího podle č{sti p{té občanského soudního ř{du by pak bylo lze spolehlivě dovodit z ustanovení 244 o. s. ř., které je svým 7
charakterem ustanovením nejen procesním, ale i kompetenčním. Řízení podle p{té č{sti občanského soudního ř{du prov{dí z{kladní tezi reformy, podle níž je to soud, který svým vlastním rozhodnutím nahradí rozhodnutí spr{vního úřadu; v nahrazené č{sti je rozhodnutí spr{vního úřadu odstraněno. Samotné aplikační problémy by nemohly být argumentem podporujícím n{zor, že rozhodovan{ věc je věcí soukromého pr{va; v posuzované věci ostatně k takovému n{zoru zvl{štní sen{t nedošel. Odůvodnění lze pak pro úplnost uzavřít pozn{mkou, že rozhodnutí předpokl{dan{ jednotlivými z{kony na ochranu průmyslového vlastnictví přesně rozlišují, kter{ rozhodnutí ve věci přísluší činit Úřadu a kter{ soudu (v občanském soudním řízení). Ve věci patentů jsou v pravomoci soudů např. rozhodnutí o tom, komu svědčí pr{vo na patent, stanovení výše odměny za pr{vo na patent, výše licenčních poplatků v případě poskytnutí nucené licence, porušení pr{v z patentů; ostatní rozhodnutí jsou v kompetenci Úřadu. I takovéto rozdělení navíc za situace, kdy z{konod{rce ani neupravil mechanismus, jímž by se vůbec mohlo dos{hnout z{pisu ve veřejných knih{ch bez toho, že by takov{ povinnost byla soudem uložena Úřadu, který v řízení podle 244 o. s. ř. není účastníkem řízení představovalo pro zvl{štní sen{t jen další podpůrný argument pro toto usnesení. (Usnesení zvl{štního sen{tu zřízeného podle z{kona č. 131/2002 Sb., o rozhodov{ní některých kompetenčních sporů, ze dne 6. ledna 2004, Konf 93/2003-5). Kde hledat judikaturu Ústavního soudu České republiky a Nejvyššího spr{vního soudu? Ústavní soudu České republiky: www.concourt.cz Nejvyšší spr{vní soud: www.nssoud.cz 8