- 55 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Karly Cháberové a soudců JUDr. Dany Černé a Mgr. Jiřího Lifky v právní věci navrhovatele: REAL-INVEST, s.r.o., se sídlem Ostrava-Poruba, Svojsíkova 2/1596, IČ: 25872478, zastoupen Mgr. Rostislavem Šustkem, advokátem se sídlem Praha 1, Nové Město, Vladislavova 1390/17, proti odpůrci: hlavní město Praha, se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí 2, zastoupen Mgr. Vojtěchem Novotným, advokátem se sídlem Praha 1, Karlovo nám. 24, za účasti zúčastněné osoby: Metaka, s.r.o., se sídlem Praha 1, Revoluční 1963/6, IČ: 27130631, zastoupená Petrem Bočkem, jednatelem D.N.S. Bubeneč, s.r.o., Praha 6, Terronská 19, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy úpravy číslo U 0949/2011 směrné části územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy, vydané Magistrátem hlavního města Prahy dne 26.4.2011, t a k t o : I. Návrh s e z a m í t á. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Navrhovatel podal u Městského soudu v Praze návrh, kterým se domáhal zrušení opatření obecné povahy úpravy č. Ú0949/2011 směrné části územního plánu sídelního útvaru hl.m. Prahy, která měla nabýt platnost od 26.4.2011. V návrhu navrhovatel uvedl, že je vlastníkem pozemků v k.ú. Holešovice, které bezprostředně souvisí s pozemkem parc.č. 506 k. ú. Holešovice ve vlastnictví společnosti METAKA s.r.o. a s pozemkem parc.č. 503 k.ú. Holešovice ve vlastnictví hl.m. Prahy, na kterých došlo napadenou změnou územního plánu ke změně kódu využití území (kód I pro plochu OB 1 zvětšenou o plochu pozemku p.č. 503 s tím, že ve zmenšené ploše OB 2 zůstává kód G). Navrhovatel uvedl, že v projednávané věci byla změna směrné části územního plánu spojena se změnou směrných regulativů týkajících se využití území, a je proto způsobilá zasáhnout do práv vlastníků sousedních pozemků.
pokračování 2 Změna kódu míry využití sousedních pozemků zcela vylučuje jakékoli budoucí využití pozemků navrhovatele, které jsou zastavěny budovami a historicky využívány jako hospodářský dvůr. Pokud bude na pozemcích parc.č. 503 a 506 a dalších v k.ú. Holešovice umístěna stavba v souladu s vydaným opatřením obecné povahy, bude tím vyloučena budoucí zástavba pozemků navrhovatele po vydání nového územního plánu. Vydaným opatřením obecné povahy nedochází jen k zásahu do vlastnického práva, resp. k jeho výraznému omezení, ale také k zásahu do práva svobodně podnikat. Dochází de facto k určitému druhu vyvlastnění, neboť vlastník na svých pozemcích již nemůže výhledově uvažovat o podnikatelské činnosti ve smyslu výstavby. Z tohoto důvodu má navrhovatel za to, že je dána nesporně jeho aktivní legitimace k návrhu a tvrdí zkrácení na svých věcných právech. Navrhovatel napadl nezákonnost postupu odpůrce při vydávání napadeného opatření obecné povahy. V dané věci bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces, neboť neměl možnost vyjádřit se k prováděným důkazům a uplatňovat svá práva a oprávněné zájmy v procesu změny územního plánu. O projednávané změně nebyl informován. Dle navrhovatele celý proces vydání neprobíhal zákonem předvídaným způsobem. Napadená změna územního plánu nebyla v rozporu s 55 stavebního zákona vydána jako opatření obecné povahy a je tedy neplatná. Navrhovatel poukázal na ustanovení 188 odst. 3 stavebního zákona, podle kterého se při projednání a vydání návrhu změny územního plánu schváleného do 31.12.2006 postupuje podle tohoto zákona. Na dílčí úpravu směrné části územního plánu je nutno pohlížet jako na opatření obecné povahy, neboť zásadně ovlivňuje vlastnická práva vlastníků dotčených a sousedních nemovitostí, v daném případě i navrhovatele. Navrhovatel odkázal ohledně výkladu pojmu dotčenosti na závěr vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp.zn. 2Ao 2/2007. Dále s odkazem na rozsudek téhož soudu č.j. 4Ao 1/2010-43 uvedl, že kód míry využití území má stejnou povahu jako závazná část územního plánu sídelního útvaru hl.m. Prahy. Proto je i úprava směrné části ÚPD opatřením obecné povahy, protože je významným regulativem způsobilým zasáhnout do práv vlastníků sousedních nemovitostí. Navrhovatel poukázal na to, že součástí napadeného opatření obecné povahy není žádné odůvodnění, které by přezkoumatelně posoudilo a vyhodnotilo možný zásah do práv veřejnosti a majitelů sousedních nemovitostí. Navrhovatel dále uvedl, že součástí napadeného opatření obecné povahy je text: Provedená úprava potvrzuje pouze soulad záměru s ÚPn SÚ hl.m. Prahy ve vztahu ke kódu míry využití území, neposuzuje záměr z jiných profesních a správních hledisek ani z hlediska souladu s vyhláškou č. 29/1999 Sb. hl.m. Prahy, ve znění pozdějších předpisů. Takové ustanovení dle navrhovatele je v rozporu s 90 písm. a) stavebního zákona, neboť je to stavební úřad, kterému jedinému přísluší hodnotit soulad konkrétního stavebního záměru s územním plánem. Napadené opatření obecné povahy je nepřezkoumatelné, neboť není jasné, o jaký záměr se jedná a jak je definován. Odpůrce potvrzením souladu blíže nespecifikovaného záměru s územním plánem porušil zákon a překročil tím svou pravomoc. Navrhovatel dále namítl, že grafická část napadeného opatření obecné povahy nezobrazuje srozumitelně původní a nový stav směrné části ÚPD, zejména chybí parcelní čísla pozemků a výkres dle bodu I odst. 3 písm. a) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. Postup podle nového stavebního zákona se vztahuje i na náležitosti změny územního plánu, včetně jeho grafické části. Z uvedených důvodů žalobce navrhl, aby soud opatření obecné povahy zrušil.
pokračování 3 Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že se neztotožňuje s tvrzením navrhovatele, že se jedná o změnu územního plánu. Dle odpůrce navrhovatel není aktivně legitimovaný pro podání návrhu. Sice splnil povinnost tvrzení, že byl zkrácen na svých právech, ale uvedenou úpravou směrné části ÚP nemohla být a nebyla dotčena jeho hmotná práva. Odpůrce odkázal na právní závěry vyslovené v označených rozsudcích Nejvyššího správního soudu (3Ao 2/2009-93, 4 Ao 1/2010-43) a ve shodě s těmito závěry uvedl, že v daném případě navrhovatel nebyl úpravou směrné části dotčen na svých věcných právech, a proto není aktivně věcně legitimován k podání návrhu. Funkční využití pozemků ve vlastnictví navrhovatele přiléhajících k pozemkům, na nichž byla provedena úprava, je dle platného a účinného znění územního plánu vedeno jako ZP, tzn. parky, historické zahrady a hřbitovy. Tyto pozemky nejsou zastavitelné. Navrhovatelovo tvrzení o budoucí zástavbě pozemků je liché a tvrzení o zásazích do jeho vlastnického práva pouze účelové. Za této situace se soud dle názoru odpůrce již nemusí zabývat zákonností procedury přijetí úpravy směrné části ÚP. K této otázce pak odpůrce uvedl, že se v tomto případě nejedná o změnu územního plánu, která má zcela odlišný způsob přijímání, ale pouze o úpravu směrné části územního plánu, což je zcela jiný právní institut. Odpůrce odkázal na názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 3Ao 2/2009-93 a na základě toho uvedl, že při projednání a vydání návrhu změny územního plánu obce, regulačního plánu nebo územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny schválené do 31.12.2006 se postupuje podle stavebního zákona. O úpravě směrné části této dokumentace rozhoduje pro své území obecní úřad, v ostatních případech úřad územního plánování. Při úpravě se postupuje podle dosavadních právních předpisů. Ustanovení správního řádu pro přijímání opatření obecné povahy se nepoužijí. Proces rozhodování o úpravě směrné části územního plánu je popsán v příloze A odůvodnění opatření obecné povahy č. 6/2009, kterým byla přijata změna Z 1000/00 územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy. Žalovaný ve vyjádření k tomuto postupu uvedl, že zákonnost procesu přijetí opatření obecné povahy je možné přezkoumat až v případě, že je zde dovozena věcná aktivní legitimace navrhovatele. Z uvedeného návrhu však vyplývá, že primárně je napadána zákonnost procesu přijetí, což není primárním účelem ustanovení 101a a násl. soudního řádu správního. Odpůrce vyslovil nesouhlas s názorem navrhovatele, že postup podle 188 odst. 3 stavebního zákona věty 2 a 3 je nepřípustný proto, že úprava směrné části územního plánu je způsobilá zasáhnout do práv vlastníků sousedních nemovitostí. Zájmy a práva veřejnosti byly v procesu pořizování úpravy směrné části ÚP chráněny zastupiteli městské části a kladné stanovisko k nim podaly i dotčené orgány státní správy. Rozhodnutí o úpravě směrné části územního plánu bylo přijato v souladu s 188 odst. 3 věta druhá a třetí stavebního zákona. O úpravě směrné části územního plánu rozhodl odbor územního plánu Magistrátu hl.m. Prahy v souladu se stavebním zákonem a s metodikou přijetí úpravy směrné části územního plánu. Navrhovatelem zmiňované ustanovení 90 písm. a) stavebního zákona se vztahuje k územnímu řízení, nikoli k úpravě směrné části územního plánu. Pokud se jedná o tvrzené nedostatky grafické části opatření obecné povahy, k tomu odpůrce konstatoval, že se nejedná o návrh změny územního plánu, a proto je grafická část úpravy směrné části územního plánu v souladu s požadavky stavebního zákona a se zmiňovanou metodikou rozhodování o takovýchto úpravách. Z uvedených důvodů odpůrce navrhl, aby soud návrh na zrušení opatření obecné povahy č. Ú 0949/2011 zamítl. Navrhovatel k vyjádření odpůrce podal repliku, ve které nesouhlasil s jeho názorem, že vydáním napadeného opatření obecné povahy nemůže být dotčen na svých právech. Navrhovatel je vlastníkem mezujících bezprostředně sousedících pozemků a podoba budoucího záměru je nejen známa, ale dokonce je vysloven soulad konkrétního záměru s územním plánem. Pokud se jedná o zastavitelnost či nezastavitelnost pozemků ve vlastnictví navrhovatele, k této otázce uvedl, že předmětné pozemky v jeho vlastnictví byly
pokračování 4 zastavěnou plochou a sloužily jako hospodářský dvůr. V současné době jsou zastavěny stavbami zapsanými v katastru nemovitostí. Naopak, pozemky společnosti METAKA s.r.o. sloužily historicky jako veřejná zeleň. Pokud došlo ke změně územního plánu, kdy byly zastavěné pozemky navrhovatele zařazeny do funkčního využití ZP parky, historické zahrady a hřbitovy - a naopak pozemky METAKA s.r.o. změněny k funkčnímu využití OB I (čistě obytné), jedná se o nepochopitelný a nelogický krok. Navrhovatel odmítá názor odpůrce, že by jeho pozemky nebyly zastavitelné. Regulativ z hlediska výjimečně přípustného využití pro tyto pozemky stanoví mj. jako využití dětská hřiště, cyklistické stezky, jezdecké stezky, komunikace účelové, zahradní restaurace a další. Navrhovatel zdůraznil, že v rámci řízení o vydání nového územního plánu sídelního útvaru hl.m. Prahy žádá o navrácení jeho pozemků k původnímu historickému funkčnímu využití jako hospodářský dvůr, včetně nezbytných několikapodlažních staveb. Napadené opatření obecné povahy to vylučuje. Dále navrhovatel v replice uvedl, že stavební zákon č. 50/1976 Sb. ponechává pořizovateli pravomoc rozhodnout o úpravě směrné části územně plánovací dokumentace, avšak pouze tehdy, kdy taková změna směrné části není způsobilá zasáhnout do práv veřejnosti a vlastníků dotčených nemovitostí. Z toho vyplývá, že pouze pokud směrná část územně plánovací dokumentace schválené v období do 31.12.2006 nemůže nijak zasáhnout do uvedených práv, lze v zákonem jasně stanoveném období od 1.1.2007 do 31.12.2015 směrnou část nově upravit či změnit postupem podle 188 odst. 3 nového stavebního zákona. Odpůrce v rozporu s tím přistoupil k široké aplikaci uvedeného ustanovení bez ohledu na dotčenost práv vlastníků okolních nemovitostí, přičemž takový stav je neudržitelný. Odpůrce dále dle názoru navrhovatele překročil druhý a čtvrtý krok algoritmu přezkumu opatření obecné povahy a toto je nesporný důvod ke zrušení napadeného opatření obecné povahy. Odpůrce na repliku navrhovatele reagoval dalším vyjádřením ze dne 5.6.2012, ve kterém uvedl, že při úpravě směrné části územního plánu je třeba v daném případě postupovat podle původního stavebního zákona. Dále odpůrce setrval na svém stanovisku, že navrhovatel nebyl úpravou směrné části územního plánu nikterak dotčen na svých hmotných právech. Ani z judikatury, na kterou bylo navrhovatelem poukazováno, nelze dovodit, že při úpravě směrné části územního plánu bude vlastník sousedního pozemku zasažen ve svých hmotných právech vždy. K tomu, aby odpůrce rozhodl kladně o podnětu k úpravě směrné části územního plánu, konkrétně o úpravě kódu míry využití území, bylo a stejně i je v současné době nezbytné, aby osoba podávající takový podnět splnila podmínky stanovené v metodice postupu. Jednou ze základních podmínek je i určitost záměru, kvůli němuž má k úpravě dojít. Přesto je třeba rozlišovat mezi úpravou směrné části, která předpokládá možnost umístění záměru stavby, od umístění konkrétní stavby. Úprava směrné části v žádném případě záměr stavby do území neumisťuje. To je předmětem územního řízení, jehož účastníkem bude v tomto případě i navrhovatel. Podnět k úpravě směrné části územního plánu SÚ hl.m. Prahy obsahuje tedy vždy relativně konkrétní záměr stavby, avšak zcela konkrétní dokumentace stavby pro územní rozhodnutí na umístění stavby, z nichž bude již jasně zjistitelný potenciální zásah do hmotných práv dotčených osob, je předkládána až v územním řízení. Polemika ohledně změny územního plánu a o dřívějších funkčních využitích pozemků měla být vedena v řízení o příslušné změně územního plánu. Funkční využití pozemku navrhovatele je nesporné. Právě toto funkční využití pozemku je dle názoru odpůrce také podstatným důvodem, proč není možné, aby byl navrhovatel zasažen na svých hmotných právech způsobem, který tvrdí. Ani výjimečně přípustné využití navrhovatelových pozemků na této skutečnosti nic nemění. Pokud se jedná o text uvedený v napadeném opatření obecné povahy, tento je odůvodněn
pokračování 5 procesem vydání úpravy směrné části územního plánu. Navrhovatelem tvrzený rozpor s druhým a čtvrtým bodem algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy není v tomto případě dán, napadená úprava směrné části územního plánu byla vydána v mezích zákonem stanovené působnosti odpůrce a není v rozporu se zákonem. Ze správního spisu, který byl soudu předložen, vyplývá, že na základě návrhu úpravy směrné části územního plánu sídelního útvaru hl.m. Prahy po předložení vyjádření dotčených správních orgánů (odbor památkové péče, útvar rozvoje hlavního města, odbor ochrany prostředí) byla odborem územního plánu Magistrátu hl.m. Prahy vydána úprava směrné části územního plánu sídelního útvaru hl.m. Prahy č.ú. 0949/2011 s tím, že předmětem úpravy je míra využití území a změna hranic polyfunkčních území uvnitř obytných území v k.ú. Holešovice, v lokalitě vymezené ulicemi U Vody a Jankovcova. Místem úpravy je výkres č. 4 plán využití ploch s tím, že úprava spočívá v a) kód I pro plochu OB 1 zvětšenou o plochu pozemku p.č. 503 b) ve zmenšené ploše OB 2 zůstává kód G. Součástí úpravy je výkresová příloha, ve které je původní stav ve výkrese č. 4 a nový stav ve výkrese č. 4. Z této přílohy je patrné, že došlo ke zvětšení plochy OB 1 s kódem I a ke zmenšení plochy OB 2 s kódem G. Přílohu opatření tvoří rovněž studie zamýšleného objektu. Grafické přílohy jsou opatřeny údajem o tom, že jsou platné od 26.4.2011. Městský soud v Praze se nejprve zabýval charakterem napadené úpravy směrné části územního plánu sídelního útvaru hl.m. Prahy a dospěl k závěru, že je třeba na tuto úpravu nahlížet jako na opatření obecné povahy. Soud vyšel zejména z nálezu Ústavního soudu ze dne 19.11.2008 sp.zn. Pl. ÚS 14/07, v němž Ústavní soud zdůraznil materiální pojetí opatření obecné povahy se závěrem, že za opatření obecné povahy je třeba považovat i územní plány vydané před účinností stavebního zákona z roku 2006. V daném případě změna směrné části územního plánu sídelního útvaru hl.m. Prahy spočívá ve změně míry využití území a změně hranic polyfunkčních území uvnitř obytných území v k.ú. Holešovice, má tedy materiální prvky, neboť je způsobilá zasáhnout do práv dotčených osob. V další fázi se pak soud zabýval tvrzením žalobce o zkrácení na jeho právech. Žalobce splnil povinnost takového tvrzení, ale soud má soud za to, že v dané věci nedošlo k dotčení hmotných práv žalobce. Obdobná otázka byla řešena Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 24.2.2010 č.j. 4 Ao 1/2010-43 (www.nssoud.cz), ve kterém je mimo jiné uvedeno, že opatření obecné povahy je správní akt s konkrétně určeným předmětem a obecně vymezeným okruhem adresátů. Jakkoliv je však okruh adresátů obecný, pro věcnou legitimaci k podání návrhu je nutno trvat na zákonném požadavku dotčení na právech přímo napadeným opatřením, jak ostatně vyplývá z 101a s.ř.s. Zákon totiž vychází z toho, že možnost podat návrh na zrušení opatření obecné povahy je primárně procesním prostředkem ochrany proti výslednému aktu, nikoliv proti procesu jeho přijímání. Teprve poté, kdy je najisto postaveno, že k zásahu do hmotných práv navrhovatelky došlo, je možno se zabývat i zákonností procedury přijetí. V projednávané věci to znamená, že je třeba posoudit, zda navrhovatelka spadá do onoho obecně vymezeného okruhu osob, jež jsou vydaným opatřením obecné povahy dotčeny a zda tedy u ní skutečně nastala ona výjimečná situace, kdy realizací změny směrné části územního plánu dojde nepochybně k podstatnému ovlivnění poměrů i na jejích bezprostředně nesousedících pozemcích. V daném případě je navrhovatel sice vlastníkem pozemků přímo sousedících s pozemky, kterých se úprava směrné části územního plánu spočívající ve změně míry využití území a ve změně hranic polyfunkčních území uvnitř obytných území týká, avšak ani ta
pokračování 6 skutečnost, že navrhovatel je mezujícím sousedem nemusí samo o sobě bez dalšího znamenat zkrácení práv navrhovatele. Dle názoru soud je v dané věci rozhodné to, k jakému účelu jsou platným územním plánem určeny pozemky ve vlastnictví navrhovatele. Jestliže jsou předmětné pozemky ve vlastnictví navrhovatele územním plánem určeny jako parky, historické zahrady a hřbitovy, což navrhovatel nepopírá, nemůže se v současné době dovolávat toho, že byl napadeným opatřením zkrácen na svém právu umístit na svých pozemcích stavby a že znemožnění výstavby znamená zkrácení na jeho právu podnikání. Z tohoto důvodu má tedy soud za to, že přijetím předmětného opatření obecné povahy nedošlo k zásahu do hmotného subjektivního práva navrhovatele. Za této situace se soud již nezabýval námitkami navrhovatele směřujícími proti procesu přijetí uvedeného opatření. Pouze považuje za potřebné k této problematice uvést, že předmětná úprava směrné části územního plánu sídelního útvaru hl.m. Prahy byla přijata v souladu s právními předpisy a k tomu příslušným orgánem. Ustanovení 188 odst. 3 zákona č. 183/2006, o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen stavební zákon) při projednání a vydání návrhu změny územního plánu obce, regulačního plánu nebo územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny schválené do 31. prosince 2006 se postupuje podle tohoto zákona. O úpravě směrné části této dokumentace rozhoduje pro své území obecní úřad, v ostatních případech úřad územního plánování. Při úpravě se postupuje podle dosavadních právních předpisů. Z tohoto ustanovení jednoznačně vyplývá, že se rozlišuje změna územního plánu obce, regulačního plánu nebo územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny a úprava směrné části této dokumentace. V daném případě se jedná o úpravu směrné části územního plánu, a proto byl příslušný k přijetí této úpravy odbor územního plánu Magistrátu hl.m. Prahy a při tom postupoval podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů. Ze shora uvedených důvodů soud návrh jako nedůvodný podle 101d odst. 2 s.ř.s. zamítl. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením 60 odst. 1 s.ř.s., když žalobce ve věci úspěch neměl žalovanému náklady řízení nevznikly. P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná
pokračování 7 nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. V Praze dne 29. června 2012 JUDr. Karla Cháberová, v.r. předsedkyně senátu Za správnost vyhotovení: Marcela Brabcová