Poplatky spojené se studiem na vysokých školách JUDr. Veronika Kudrová, Ph.D.
Seznam pouţitých zkratek Obsah Seznam pouţitých zkratek... 4 1 Úvod... 5 2 Výchozí poznámky... 8 2.1 Právo na vzdělání... 8 2.2 Vysoká škola a vysokoškolská samospráva...chyba! Záložka není definována. 2.2.1 Druhy vysokých škol...chyba! Záložka není definována. 2.2.2 Vnitřní úprava poměrů na veřejné vysoké škole... 13 2.2.3 Výkon státní správy a samosprávy...chyba! Záložka není definována. 2.2.4 Státní správa vysokého školství... 16 2.3 Prameny právní úpravy... 24 2.3.1 Vnitřní předpisy vysokých škol... 25 2.4 Ústřední pojmy...chyba! Záložka není definována. 2.4.1 Poplatek...Chyba! Záložka není definována. 2.4.2 Studium... 18 3 Poplatky spojené se studiem... 28 3.1 Poplatek za úkony spojené s přijímacím řízením... 33 3.2 Poplatky za studium: společná část... 38 3.3 Konstrukční prvky poplatků za studium... 40 3.4 Objekt poplatku za delší studium... 46 3.4.1 Ustanovení připouštějící různý výklad... 46 3.4.2 Ustanovení 58 odst. 3... 47 3.4.3 Ustanovení 58 odst. 4 věty poslední... 51 3.4.4 Axiologická mezera v právu... 52 3.4.5 Přičítání neúspěšně ukončených studií absolvovaných na soukromé vysoké škole 53 2
Seznam pouţitých zkratek 3.4.6 Rozpor mezi ukončením studia ve formálním a materiálním smyslu I: vyuţití části neúspěšně ukončeného studia pro úspěšné ukončení jiného studia... 54 3.4.7 Rozpor mezi ukončením studia ve formálním a materiálním smyslu II: přestupy 56 3.4.8 Přičítání studií, k jejichţ neúspěšnému ukončení došlo bez vůle studenta... 57 3.4.9 Prodlouţení studia v důsledku pozastavení akreditace či jiných důvodů stojících mimo vůli studenta... 58 3.4.10 Axiologicky nedostatečné nezaloţení práva... 59 3.4.11 Axiologicky nedostatečné normativní řešení... 61 3.4.12 Retroaktivní přičítání neúspěšných studií... 61 3.4.13 Retroaktivní stanovení výše poplatku... 65 3.4.14 Retroaktivní vznik poplatkové povinnosti... 66 3.4.15 Vnitřní nekonzistence systému sankcionování... 67 3.4.16 Aplikace contra legem... 70 3.5 Objekt poplatku za další studium... 70 3.5.1 Ustanovení 58 odst. 4, z něhoţ nevyplývá ţádný jednoznačný výklad... 70 3.5.2 Započítávání úspěšně ukončených studií absolvovaných na soukromé vysoké škole 71 3.5.3 Vnitřní nekonzistence systému sankcionování II... 72 3.6 Konkurence poplatků za studium... 72 3.7 Moderační pravomoc rektora... 73 3.8 Poplatek za cizojazyčné studium... 78 4 Závěr... 79 5 Zdroje...Chyba! Záložka není definována. 5.1 Legislativa...Chyba! Záložka není definována. 5.2 Judikatura...Chyba! Záložka není definována. 5.3 Odborná literatura...chyba! Záložka není definována. 5.4 Ostatní zdroje...chyba! Záložka není definována. 3
Seznam pouţitých zkratek Seznam použitých zkratek Evropská úmluva Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášená pod č. 209/1992 Sb., ve znění pozdějších změn Listina základních práv a svobod či též jen Listina Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších změn Ministerstvo Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy Řízení o přezkumu Správní řízení podle 50 odst. 7 nebo 68 odst. 4 zákona o vysokých školách Slovenský zákon o vysokých školách zákon č. 131/2002 Z.z., o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ve znění pozdějších předpisů Správní řád Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Správní řád z roku 1967 Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů Soudní řád správní Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů Školský zákon Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Ústava Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon o odpovědnosti za škodu Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů Zákon o Sbírce zákonů Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů Zákon o vysokých školách či též jen zákon Zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů Zákon o vysokých školách z roku 1980 Zákon č. 39/1980 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů Zákon o vysokých školách z roku 1990 Zákon č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů 4
Úvod Úvod Navzdory pravidelně se opakujícím diskuzím o zavedení školného na veřejných vysokých školách i na konci roku 2013 platí, ţe jimi realizované vzdělávání je, s výjimkou vzdělávání cizojazyčného, poskytováno bezplatně. Přesto jsou i veřejné vysoké školy povolány vybírat některé platby, které se vzděláváním souvisí; v zákoně o vysokých školách jsou nepřímo označeny jako poplatky spojené se studiem. Existence plateb souvisejících se studiem na veřejných vysokých školách je výsledkem legislativních úvah započatých v roce 1997. V té době bylo zřejmé, ţe společenský vývoj dospěl do stádia, v němţ bylo přípustné zvaţovat finanční účast studentů na jejich vysokoškolském vzdělávání, coţ se promítlo do návrhu nového zákona o vysokých školách, který byl předloţen 1 skupinou poslanců v dubnu téhoţ roku. Návrh nepředpokládal zavedení přímé platby za vysokoškolské studium, tzv. školné, směřoval ovšem ke zpoplatnění jednotlivých správních úkonů se studiem nezbytně spojených, a to v zákonem omezené výši. Obligatornímu poplatku mělo podléhat zejména přijímací řízení, zápis do studia, vyššího ročníku nebo dalšího bloku, přihlašování se ke zkoušce či ukončení studia. V závislosti na průběhu studia připadaly v úvahu téţ další poplatky, a to za opakování zkoušky, semestru, ročníku či bloku. Počínaje 2. čtením byl souběţně s tímto návrhem projednáván téţ vládní návrh nového zákona o vysokých školách 2, který počítal s tzv. limitovaným školným platbou vázanou na samotné studium v bakalářském či magisterském studijním programu. Její maximální výše měla být odvozena od částky poskytované vysokým školám na vzdělávací činnost ze státního rozpočtu. Vedle limitovaného školného počítal návrh téţ se sankcionováním bezdůvodného natahování studia. V průběhu projednávání vládního návrhu, který se nakonec na rozdíl od návrhu poslaneckého stal platným a účinným zákonem o vysokých školách (č. 111/1998 Sb.), se ukázalo, ţe vůle k zavedení školného není dostatečná, v důsledku čehoţ bylo od jeho zákonného zakotvení ustoupeno; zároveň však bylo přistoupeno k zařazení sankce za násobné studium. Tím byly zavedeny dva sankčně koncipované poplatky související se studiem na veřejných vysokých školách dále v textu označované jako poplatek za delší studium a poplatek za další studium. Vedle nich zákonodárce uloţil veřejným vysokým školám zpoplatňovat studium ve studijním programu uskutečňovaném v cizím jazyce a umoţnil jim zpoplatňovat úkony spojené s přijímacím řízením. Nepřistoupil přitom k obdobné regulaci postavení státních vysokých škol. Naopak soukromým vysokým školám přiznal oprávnění stanovit poplatky spojené se studiem v jejich vnitřních předpisech, aniţ by zároveň uvedl kriteria, jimiţ se školy mají při stanovování řídit. Ustanovení o poplatcích spojených se studiem bylo od doby přijetí zákona o vysokých školách mnohokrát novelizováno, a to jak po hmotné, tak po procesní stránce. Další 1 SKUPINA POSLANCŮ. Sněmovní tisk č. 189 : návrh zákona o vysokých školách. Poslanecká sněmovna : 1997 [online]. [cit. 2011-01-11] Dostupné z www.psp.cz. 2 VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk č. 329 : návrh zákona o vysokých školách. Poslanecká sněmovna : 1997 [online]. [cit. 2011-01-11] Dostupné z www.psp.cz. 5
Úvod novelizace zákona o vysokých školách zamýšlející změnit téţ některé aspekty poplatků spojených se studiem byly plánovány v letech 2011 a 2013, ovšem s ohledem na politický vývoj nebyly realizovány. Nutno dodat, ţe připravované návrhy se v záměru změn neshodovaly a dokonce i pohledy prvního z nich na poplatkovou problematiku se v průběhu jeho přípravy v čase měnily. Nejen legislativní vývoj, ale téţ praxe ukazuje, ţe některé z poplatků spojených se studiem na vysokých školách vyvolávají řadu koncepčních, aplikačních, ale také právně teoretických otázek. Za více neţ patnáct let účinnosti zákona o vysokých školách se postupně ukázalo, ţe jak pravidla, tak i samotný postup při vyměřování poplatků spojených se studiem nepatří k nejpřehlednější problematice, s níţ se vysoké školy a studenti, na něţ poplatky dopadají, musí vyrovnávat. Lze tak ostatně soudit jiţ ze samotné skutečnosti, ţe v ţádné jiné oblasti váţící se k vysokoškolskému studiu nebylo podáno tolik správních ţalob 3 a nepadlo tolik rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 4, jako ve věcech rozhodnutí o vyměření poplatků spojených se studiem. Je otázkou, zda ve svém tradičním působení nezaostala do jisté míry právní věda, resp. činnost právních teoretiků, která zatím postupně vznikající a stále se prohlubující problémy poplatků spojených se studiem ponechávala stranou svého odborného zájmu. Zmírnění tohoto nedostatku je cílem předloţené monografie, která je částečně doplněnou verzí stejnojmenné rigorózní práce autorky obhájené na Právnické fakultě Masarykovy univerzity v roce 2011. Součástí jejího záměru je snaha mezeru postiţenou nezájmem autorů alespoň částečně zaplnit a pomoci tím vysokých školám v jejich jiţ tak nesnadném působení, stejně jako nabídnout zákonodárcům materiál, který by podchycoval některé nedokonalosti právní úpravy obsaţené v zákoně o vysokých školách, čímţ by se mohl stát vhodným podkladem k nutným legislativním změnám. Autorka vychází z Kühnovy 5 koncepce jednoduchých a sloţitých případů aplikace práva. Zatímco pro jednoduché případy aplikace práva platí, ţe existuje všeobecná shoda na tom, co se má rozumět pod pojmem práva, ve sloţitých případech tato všeobecná shoda zaniká a právní vědci i praktici prosazují určitou a často kontroverzní představu o tom, co je po právu v dané situaci. Moţných variant "správného" významu práva v daném případě přitom můţe být celá řada. 6 Jak uvádí Z. Kühn, sloţité případy aplikace práva tvoří velkou plejádu nejrůznějších výkladů, které nejsou pouhým logickým výkladem právního textu nebo jiného pramene práva. Typickým příkladem jsou ustanovení právních předpisů připouštějící různý výklad, ustanovení právních předpisů, z nichţ nevyplývá ţádný jednoznačný výklad za pouţití standardních 3 Autorka získala prostřednictvím práva na svobodný přístup k informacím od krajských soudů více neţ 100 soudních rozhodnutí, podstatnou část agendy tvoří spory týkající se poplatků spojených se studiem. 4 K 31. 5. 2011 rozhodl Nejvyšší správní soud zatím o 10 ţalobách proti rozhodnutím vysokých škol o vyměření poplatků spojených se studiem; naposledy dne 13. 10. 2010 ve věci sp. zn. 1 As 83/2010. DOPOČÍTAT A DOPLNIT K DATU... 5 KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002. 419 s. 6 KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 13. 6
Úvod interpretačních pravidel, popřípadě další případy, v nichţ právní předpis dává soudci jistou míru uváţení (ať jiţ jde o záměr zákonodárce či nikoliv), případy rozporu aplikované právní normy v jejím apriorním významu s jinou právní normou, eventuálně případy napětí mezi funkcionálním smyslem práva a doslovným významem textu (či dokonce případy napětí mezi funkcionálním smyslem práva a jakýmkoliv moţným výkladem textu právního předpisu, k němuţ můţe dojít interpret na základě standardních interpretačních argumentů). 7 Je zřejmé, ţe jsou to sloţité případy aplikace práva, které v praxi vyvolávají interpretační problémy vedoucí k soudním sporům častěji, neţ je tomu ve věcech případů jednoduchých; podle autora citované monografie jsou sloţité případy typické pro rozhodování vyšších soudů 8. Autorka souhlasí s tím, ţe sloţité případy aplikace práva tvoří imanentní součást právního řádu a je přesvědčena, ţe soudci vyšších soudů jsou vzhledem ke svému vzdělání, zkušenostem a schopnostem, které je k působení na daných postech kvalifikovaly, schopní je řešit. Domnívá se však také, ţe téhoţ nejsou ve stejné míře a se stejně uspokojivými výsledky schopni soudci obecných soudů, kteří, jak předpokládá, aţ na výjimky vychází ve svých úvahách zejména z běţných interpretačních postupů a znalostí platného práva. Naprosto neodpovídající kvalifikaci, pokud jde o rozhodování sloţitých případů aplikace práva, předpokládá autorka v obecné rovině u osob rozhodujících v postavení orgánů veřejné správy, a to zejména, pokud zákon nepoţaduje pro výkon svěřených pravomocí právní či alespoň jiné specializované vzdělání 9. Autorka soudí, ţe je s ohledem na nároky, které z podstaty sloţitých případů aplikace práva vyplývají, obecně neţádoucí, aby se osoby bez odpovídající vzdělání se sloţitými případy aplikace vůbec práva setkávaly; jelikoţ to však nelze v praxi vyloučit, alespoň uzavírá, ţe je nezbytné, aby se s nimi setkávaly ojediněle. Autorka vychází z hypotézy, ţe právní úprava vybraných druhů poplatků spojených se studiem vykazuje takové mnoţství koncepční a legislativní nedokonalosti, ţe jejich vyměřování nutně v mnoha případech představuje sloţité případy aplikace práva. S ohledem na výše uvedené je zřejmé, ţe takovou situaci povaţuje za vysoce neţádoucí a tedy vhodnou k legislativní nápravě. Úkolem publikace je proto vedle ověření hypotézy téţ zmíněné nastínění moţných vhodných opatření k nápravě právního zakotvení poplatků spojených se studiem. Pro úplnost zpracovávaného tématu se bude autorka věnovat téţ druhům poplatků, které v praxi aplikační potíţe nevyvolávají, stejně jako bezprostředně souvisejícím tématům. K nalezení odpovědi na poloţenou hypotézu vyuţívá autorka deskriptivní metodu a metodu analýzy právní úpravy za pouţití logických argumentů. Dále vyuţívá závěry judikatury a odborných textů, jakoţ i časovou komparaci právní úpravy. Vzhledem k tomu, ţe hypotéza se váţe k hmotné úpravě poplatků spojených se studiem, není samostatným předmětem zkoumání úprava postupů procesních, jakkoli je zřejmé, ţe i ona by si zaslouţila odbornou pozornost. 7 KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 45. 8 KÜHN, Z. Aplikace práva ve sloţitých případech : k úloze právních principů v judikatuře. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 385. 9 Srovnatelné například vzdělávání dle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů. 7
Část I. Výchozí poznámky Nevyplývá-li z textu jinak, vychází práce z právního stavu platného a účinného k 15. 10. 2013. Část I. Výchozí poznámky 1 Právo na vzdělání Vzdělání jakoţto jedno ze základních lidských práv, alespoň pokud jde o pozornost, která je mu věnována, a stejně tak o důleţitost, která je mu přikládána, patří k oblastem, jimţ věnují značnou pozornost významné mezinárodní organizace. Za celosvětově nejvýznamnější lze povaţovat Organizaci spojených národů pro výchovu, vědu a kulturu (UNESCO), která věří, ţe vzdělání je klíčem ke společenskému a ekonomickému rozvoji. Právě vzdělání pro všechny má být tím správným krokem k vytvoření celosvětové vzdělanostní společnosti propagující kulturu a mír, oslavující rozmanitost a chránící lidská práva. V evropském měřítku je namístě vzpomenout Radu Evropy, která si v oblasti vzdělávání klade řadu cílů spočívajících v plnění významných projektů školního a mimoškolního vzdělávání (zavádění politik, osnov a metod), sdílení idejí, zkušeností a výsledků výzkumu, podpoře vzájemných kontaktů a výměnných akcí, budování sítí a podněcování nových partnerství, podpoře mezinárodního uznávání nabytého vzdělání, publikování studií, příruček a dalších praktických materiálů pro tvůrce politiky a pedagogy a spolupráce s jinými evropskými institucemi a nevládními organizacemi. Zakotvení práva na vzdělání nechybí ve významných mezinárodních smlouvách z oblasti právního postavení jednotlivců a ochrany lidských práv. Z nejvýznamnějších lze odkázat např. na čl. 26 Všeobecné deklarace lidských práv, čl. 13 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech či čl. 2 Právo na vzdělání Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Závaznost a aplikační přednost ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv v právním řádu České republiky je dána čl. 10 Ústavy. Z mezinárodních smluv, jimiţ je Česká republika vázána, lze odvozovat téţ závaznost případných rozsudků mezinárodních soudů 10. V českém právním řádu je právo na vzdělání zakotveno společně s ostatními základními právy v Listině základních práv a svobod, která je katalogem lidských práv a svobod v ústavním pořádku České republiky. Úprava práva na vzdělání obsaţená v Listině je určena 10 Z nejčerstvějších rozhodnutí z oblasti práva na vzdělání ve věci stíţnosti proti České republice lze odkázat na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 11. 2007 ve věci D. H. proti České republice, v němţ se soud zabýval otázkou rasové segregace občanů romského původu v základních školách: Nepřímou diskriminaci lze podle soudu definovat jako nepřiměřeně předpojaté důsledky obecné politiky nebo patření, která, ačkoli mají neutrální povahu, diskriminují určitou skupinu. V souladu s antidiskriminační legislativou Evropských společenství lze konstatovat, ţe pro posouzení určité situace jako nepřímé diskriminace není důleţitá existence úmyslu diskriminovat. Podobně jako v případech týkajících se zaměstnání nebo poskytování sluţeb není ani v oblasti vzdělávání zapotřebí prokazovat existenci úmyslu diskriminovat na straně státních orgánů. Jestliţe stát nezohlední zvláštní potřeby členů znevýhodněné komunity, umístí romské děti do škol pro mentálně retardované, kde je vyučováno podle jiných osnov, a izoluje tyto děti od širší populace, překročí volnou míru uváţení, kterou stát poţívá v oblasti vzdělání. Taková volná míra uváţení by byla dodrţena, kdyby se stát snaţil místo toho dětem pomoci, aby se integrovaly mezi většinovou společnost a rozvinuly své schopnosti tak, aby byly schopny vést ţivot ve většinové společnosti. PODHRÁZKÝ, M. Přehled judikatury z oblasti školství. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 36. 8
Právo na vzdělání kaţdému člověku a to bez ohledu na jeho státní příslušnost; není vázána ani na splnění jiných podmínek jako např. věk či finanční moţnosti. Ústavně zaručené právo na vzdělání je koncipováno jako bezplatné, a to pokud jde o vzdělání v základních, středních a vysokých školách zřizovaných státem a z povahy věci téţ územně samosprávnými celky. V základních školách je vzdělání v délce devíti let povinné, na středních školách při nejmenším všeobecně ţádoucí. Společensky prospěšné je beze sporu téţ vzdělání vysokoškolské, byť jeho poskytování není únosné a ani ţádoucí v takové míře, jako je tomu u stupňů předchozích. Jako bezplatné je proto výrazněji omezeno, a to moţnostmi společnosti a schopnostmi konkrétního jedince 11. Bezplatnost vzdělávání neznamená, ţe by stát měl nést veškeré náklady vznikající při realizaci práva na vzdělání, a to, ani pokud jde o bezplatné poskytování učebnic či jiných učebních potřeb. Naopak dle nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 6. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 25/94, se bezplatnost vzdělání omezuje toliko na roli státu nést náklady na zřizování škol a školských zařízení, na jejich provoz a údrţbu. S nepodmíněnou povahou práva na bezplatné vzdělání na základních a středních školách tedy souvisí zejména nemoţnost vyţadovat v souvislosti se vzděláváním na nich platbu tzv. školného. Pokud jde o obsah bezplatného práva na vzdělání na vysokých školách, navíc podmíněného v souladu s Listinou, lze očekávat přístup při nejmenším obdobný - stát jistě nenese odpovědnost za takové materiální zajištění studenta vysoké školy, které by mu umoţňovalo neinvestovat do svého probíhajícího vzdělávání jeho vlastní finanční prostředky. Nutno ovšem zmínit, ţe téţ občané studující na vysokých školách mají ústavně zaručeno právo na pomoc státu při studiu 12. Kromě výše popsaného práva na bezplatné vzdělání v základních, středních a vysokých školách připouští Listina téţ moţnost vzdělávání za úplatu, a to na školách zřizovaných osobami odlišnými od státu, resp. územně samosprávného celku, tedy osobami soukromého práva. Takové školy, často nazývané jako soukromé (patří mezi ně ale i školy církevní), mohou poskytovat vzdělání za úplatu. Zvláštním případem je vzdělávání na vyšších odborných školách, které nepatří mezi tradiční součást české vzdělávací soustavy. Do vzdělávacího systému bylo zavedeno aţ v roce 1990, a to jako součást původního záměru vybudovat vysoké odborné školství; legislativního zakotvení se mu však dostalo aţ v roce 1995. Dnešní vyšší odborné školy poskytují profesně zaměřené vzdělávání pro absolventy středního vzdělání s maturitní zkouškou se silným důrazem na aplikační stránku studia na dovednosti a kompetence uplatnitelné v příslušném relativně vysoce kvalifikovaném povolání podloţené nezbytným teoretickým základem 13. Pro vyšší odborné vzdělávání platí, ţe je v souladu se školským zákonem poskytováno vţdy za úplatu, a to i na školách zřizovaných státem. Podmínky a limity úplaty, jako i její splatnost 11 Srov. čl. 33 odst. 2 Listiny. 12 Dle čl. 33 odst. 4 Listiny. V souladu s platnou zákonnou úpravou nachází svůj odraz zejména ve statusu nezaopatřeného dítěte a na něj navázaných výhodách či ve zvýhodněném postavení studenta vysoké školy v oblasti daní. 13 KARPÍŠEK, M. a kol. Analýza stavu a moţného vývoje sektoru vyššího odborného vzdělávání. Praha: MŠMT, 2009, s 17. 9
Vysoká škola a moţnost sníţení nebo osvobození, stanoví Ministerstvo školství 14. Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 12. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 27/95, nelze uvedené zpoplatnění povaţovat za protiústavní, neboť vyšší odborné školy jsou sice na straně jedné součástí výchovně vzdělávací soustavy, na straně druhé představují však typ odlišný od středních škol, neboť studium na nich získání středoškolského vzdělání jiţ předpokládá. Touto svou povahou vymykají se tedy vyšší odborné školy z rámce článku 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, zakotvujícího [nepodmíněné pozn. autorky] právo občanů na bezplatné vzdělání v základních a středních školách. Ústavní soud dále uvedl, ţe právo na bezplatné vzdělání na vysokých školách, pod nějţ by případně mohlo spadat téţ vzdělání na vyšších odborných školách, je podmíněno mimo jiné téţ moţnostmi společnosti. Přičemţ platí, ţe pokud není v moţnostech společnosti poskytovat vzdělávání na vyšších odborných školách bezplatně, nelze povaţovat za protiústavní, pokud je poskytováno úplatně. Autorka má za to, ţe v kontextu výše uvedeného názoru Ústavního soudu zdůrazňujícího úlohu moţností společnosti, je třeba chápat i případné zavedení školného, popř. v minulosti zvaţovaného zápisného 15, na vysokých školách. Konstatuje proto, ţe bez ohledu na účelnost zavedení naznačených plateb nepovaţuje za protiústavní, pokud by stát přestal bezplatné vysokoškolské vzdělávání poskytovat, a to v případě, ţe by se v určitém okamţiku ukázalo, ţe to jiţ není v jeho moţnostech (moţnostech společnosti). Při zvaţování hrozby, ţe nebude v moţnostech společnosti poskytovat bezplatné vysokoškolské vzdělání, se jeví jako přípustné, a tím spíše ústavně souladné, případné poskytování částečně zpoplatněného vzdělání či dokonce poskytování bezplatného vzdělání jen za předpokladu jeho určitého ţádoucího, průběhu. Ostatně o takovém částečném či kvalifikovaném zpoplatnění studia by bylo moţno uvaţovat obdobně jako o tzv. regulačních poplatcích ve zdravotnictví, které dle Ústavního soudu mohou ve skutečnosti naplňovat hledisko bezplatnosti, pokud vedou k zefektivnění systému bezplatného poskytování 16. 2 Vysoká škola Vysokou školu by bylo moţné definovat jako instituci, která ve veřejném zájmu poskytuje vysokoškolské vzdělání v akreditovaných studijních programech, případně i jiné vzdělání 17, a zároveň vytváří vhodné podmínky pro uskutečňování vědy a výzkumu jejích zaměstnanců, popř. studentů 18. V kontextu výše uvedeného práva na vzdělání by dále bylo moţno definovat 14 Srov. 123 školského zákona. 15 Podstatou zápisného je svázání zápisu do další části studia (typicky semestru či akademického roku) s poplatkem za tento úkon. 16 Srov. např. bod 127 nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 20. 5. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 1/08: Ústavní soud si je vědom multifunkčnosti regulačního poplatku, neboť vedle regulačního prvku je zde utilitární hledisko, spočívající v tom, ţe zdravotnickému zařízení je regulačními poplatky přispíváno k tomu, aby vedle bezplatné zdravotní péče mohlo lépe fungovat, zajišťovat související činnosti či zkvalitňovat personální aspekty a úroveň prostředí, v němţ je zdravotní péče poskytována, apod. 17 Celoţivotní vzdělávání a vzdělávání v mezinárodně uznávaném kursu dle 60 a 60a zákona o vysokých školách. 18 KUDROVÁ, V. Správní rozhodování vysokých škol. 2012. 202 s. Dizertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta, s. 25. Vedoucí práce Jana Jurníková. 10
Vysoká škola veřejnou vysokou školu, a to jako instituci zřízenou za účelem umoţnění realizace ústavně zaručeného práva na bezplatné vysokoškolské vzdělání. Veřejná vysoká škola není jediným druhem zákon rozlišuje tři druhy vysokých škol, pro které definuje různé reţimy vnitřního uspořádání a nepřímo téţ různou míru samosprávy. Odlišují se od sebe ale také reţimem vzniku a právní subjektivitou, jako i úkoly, které mají (ve veřejném zájmu) plnit. Vedle veřejných vysokých škol, z nichţ některé jsou pokračovatelkami nejstarších českých univerzit, rozlišuje zákon téţ vysoké školy státní a soukromé. Zatímco veřejné a státní vysoké školy slouţí zejména k uspokojování veřejných (státních) potřeb 19, soukromé vysoké školy vznikají zásadně za účelem tvorby vlastního zisku. Pro kaţdý z druhů platí vlastní specifická úprava institucionálních otázek 20, ustanovení o činnostech, jimiţ vysoké školy naplňují své základní poslání, jsou však společná 21. Veřejné vysoké školy jsou právnickými osobami veřejného práva, podle K. Berana 22 přesněji mixtum compositum, kde vedle sebe stojí státní ústav a veřejnoprávní korporace, nadanými samosprávnou působností, v níţ vykonávají jasně vymezené pravomoci vnitřní samosprávné orgány. Jakoţto samosprávné entity disponují vlastním rozpočtem, jehoţ příjmy jsou dle zákona o vysokých školách tvořeny zejména z dotací ze státního rozpočtu, poplatků spojených se studiem, výnosů z majetku a doplňkové činnosti, příjmů z darů a dědictví a jiných příjmů ze státního rozpočtu, ze státních fondů a z rozpočtů obcí. Jejich řízení je uskutečňováno vlastními samosprávnými a jinými orgány, mezi nimiţ fungují různé úrovně vzájemných vazeb a odpovědnostních vztahů. Výčet veřejných vysokých škol je přílohou č. 1 zákona o vysokých školách. Státní vysoké školy sdílí se školami veřejnými podstatnou část právní úpravy a také poslání společensky prospěšného charakteru; přesto se od veřejných vysokých škol institucionálně zcela zásadně odlišují. Státní vysoké školy, které se dále dělí na vojenské a policejní, v prvé řadě nemají právní subjektivitu. Vojenská vysoká škola 23 je součástí organizační sloţky státu - Ministerstva obrany, zatímco Policejní vysoká škola 24, pro niţ zákon zpočátku předpokládal formu právnické osoby 25, kterou měla jakoţto rozpočtová organizace státu 26, je od počátku 19 Veřejné vysoké školy umoţňují získat bezplatné vysokoškolské vzdělání v širokém spektru oblastí a téţ v obdobně širokém spektru vykonávají vědecko-výzkumnou činnost. Státní školy vzdělávají nezbytně potřebné odborníky pro ozbrojené a bezpečnostní sloţky České republiky. 20 Vnitřní uspořádání veřejné vysoké školy je upraveno v části druhé Veřejná vysoká škola a její součásti. Její podstatná část se uplatní téţ pro vysoké školy státní, ještě s úpravou danou částí dvanáctou Vojenské a policejní vysoké školy. Postavení soukromé vysoké školy je věnována část třetí Soukromá vysoká škola. 21 Navzdory systematice zákona je lze rozdělit na ustanovení týkající se vnitřních činností (studijní program, studium, studenti a akademičtí pracovníci) a vztahů s vnějšími subjekty (akreditace, státní správa). 22 BERAN, K. Právnické osoby veřejného práva. Praha : Linde, 2006, s. 125. obdobně téţ BERAN, K. Právní povaha univerzity. Právník. 2005, roč. 144, č. 3, s. 260-286. ISSN 0231-6625. 23 Jedinou vojenskou vysokou školou v České republice je Univerzita obrany v Brně. 24 Jedinou policejní vysokou školou je Policejní akademie České republiky v Praze. 25 Srov. 2 odst. 2 zákona o vysokých školách ve spojení s 95 odst. 1 a contrario. 11
Vysokoškolská samospráva roku 2001 organizační sloţkou státu. Stejně jako veřejné, i státní vysoké školy jsou nadány samosprávnými pravomocemi, v nichţ vykonávají svou působnost kromě samosprávných orgánů také ministr obrany a Ministerstvo obrany (vojenská vysoká škola) a ministr vnitra s Ministerstvem vnitra (policejní vysoká škola). Se strategickým setrváním státních vysokých škol v postavení státních organizací namísto samostatných veřejnoprávních korporací souvisí i jejich ekonomická závislost: na rozdíl od veřejných vysokých škol netvoří vlastní rozpočet, finanční prostředky jsou jim přidělovány z rozpočtových kapitol příslušných ministerstev. Soukromé vysoké školy jsou právnickými osobami, které mají sídlo, svou ústřední správu nebo hlavní místo své podnikatelské činnosti na území některého členského státu Evropské unie, nebo které byly zřízeny nebo zaloţeny podle práva některého členského státu Evropské unie, jimţ byl udělen státní souhlas působit jako vysoká škola 27. Legitimním cílem jejich existence je tvorba zisku, poskytování vysokoškolského vzdělání je tak v podstatě spíše předmětem podnikání neţ poskytováním veřejné sluţby. Výjimkou mohou být zejména vysoké školy působící ve formě obecně prospěšných společností, které se mohou ucházet se o dotaci na vzdělávací činnost. Ostatní vysoké školy jsou povinny samy opatřit finanční prostředky na svou činnost. Zatímco veřejným a státním vysokým školám stanovuje zákon základní strukturu orgánů a jejich kompetencí, soukromé vysoké škole je s ohledem na její specifické postavení uloţeno, aby si soustavu orgánů vykonávajících samosprávné působnosti stanovila sama. 3 Vysokoškolská samospráva Jiţ bylo uvedeno, ţe vysoké školy ve větší či menší míře vykonávají veřejnou správu, a to s ohledem na historické souvislosti ve formě samosprávy. Výslovně zákon přiznává samosprávné působnosti pouze veřejné vysoké škole, řadou z nich však ve skutečnosti pověřuje i ostatní druhy vysokých škol. Zatímco státní správa je označením pro tu část veřejné správy, jejímţ subjektem (nositelem) je stát vykonávající ji přímo prostřednictvím svých orgánů a úřadů nebo nepřímo prostřednictvím jiných osob a kterou jim zákonem nebo rozhodnutím na základě zákona deleguje nebo propůjčuje 28, samosprávu lze definovat jako formu veřejné správy spočívající v tom, ţe územně nebo jinak organizované společenství lidí si spravuje své záleţitosti samostatně a činí rozhodnutí o nich přímo nebo prostřednictvím volených orgánů 29. Tato 26 KOUDELKA, Z. Vysokoškolská samospráva. In Dny práva 2008 Days of Law. Brno : Tribun EU, Masarykova univerzita, 2008. s. 1495-1499. 27 44 soukromých vysokých škol (Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy : Vzdělávání : Vysoké školství : Přehled vysokých škol : Přehled soukromých vysokých škol [online]. [cit. 2012-08-07] Dostupné z http://www.msmt.cz/vzdelavani/prehled-verejnych-soukromych-skol.) působících v České republice podle zákona o vysokých školách má (k 15. 10. 2013) výhradně formu společnosti s ručením omezeným, akciové společnosti či obecně prospěšné společnosti. Formu posledně zmíněné má 19 z nich. S ohledem na limity, které tato forma přináší, je zřejmé, ţe důvodem pro formu obecně prospěšné společnosti je moţnost toliko soukromé vysoké školy v této formě získat dotaci na uskutečňování akreditovaných studijních programů a programů celoţivotního vzdělávání, s nimi spojenou vědeckou, výzkumnou, vývojovou a inovační, uměleckou nebo další tvůrčí činnost. ( 40 odst. 2 zákona o vysokých školách) 28 Výklad k heslu Státní správa. Výklad k heslu veřejná správa. HENDRYCH, D. In HENRYCH, D. a kol. Právnický slovník. 2. rozšířené vydání [CD-ROM]. Praha : C. H. Beck, 2001. 29 Výklad k heslu Samospráva. HŘEBEJK, J. In HENRYCH, D. a kol. Právnický slovník. 2. rozšířené vydání [CD-ROM]. Praha : C. H. Beck, 2001. 12
Vysokoškolská samospráva samostatnost představuje určitou nezávislost samosprávy na státu, především ve smyslu nepodřízenosti orgánům státní správy. Samospráva vzniká na základě ústavou a zákony vymezeného právního rámce, stát můţe do její činnosti zasahovat pouze na základě zákona, v zákonem stanovených mezích a jen způsobem zákonem stanoveným 30. Samospráva bývá nejčastěji dělena na samosprávu územní a zájmovou (či téţ profesní) 31. Zatímco určujícím znakem územní samosprávy je, ţe se její výkon vztahuje primárně k vymezenému území, pro samosprávu zájmovou, tedy neúzemní, je stěţejním vztah členský. Obsahem neúzemní samosprávy, a tedy i vysokoškolské samosprávy, téţ nazývané jako akademické, je v obecné rovině 32 způsobilost k řízení vlastními orgány, vnitřně a nezávisle ustavovanými, s tím související pravomoc přijímat normativní akty, jakoţ i individuálně autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech podřazených subjektů, popř. pravomoc jinými způsoby vykonávat svěřené působnosti. Samospráva je přitom povolána činit tyto úkony vlastním jménem a na vlastní odpovědnost, vedle toho je oprávněna vlastnit majetek a tvořit vlastní rozpočet. Jak uţ bylo naznačeno, uvedené kompetence přitom vykonává nezávisle na státní správě 33. Mezi jednotlivými druhy vysokých škol lze za plně samosprávnou označit pouze veřejnou vysokou školu. Soukromá vysoká škola totiţ jako osoba soukromého práva vykonává v organizační oblasti správu soukromou; ostatně patrně s ohledem na to pro ni zákon nepředepisuje vnitřní organizaci. Státní vysoké škole, přestoţe vykonává některé činnosti vlastními orgány a relativně nezávisle na státu, pak chybí zejména právní subjektivita a s ní související ekonomická nezávislost; téţ vybrané kompetence sdílí s příslušným ministerstvem. 3.1 Veřejná vysoká škola a její orgány Za účelem vyšší přehlednosti textu bude nadále pouţíván samostatně uvedený výraz vysoká škola pouze ve smyslu veřejné vysoké školy, pokud z textu nevyplyne jinak. Pro další druhy vysokých škol bude striktně pouţíváno označení státní vysoká a soukromá vysoká škola. *** Jak bylo jiţ uvedeno, veřejná vysoká škola je právnickou osobou veřejného práva, kterou lze zakládat, měnit a rušit výhradně zákonem. Pakliţe je univerzitního typu 34, můţe se členit na 30 Srov. KLÍMA, K. a kol. Encyklopedie ústavního práva. Praha: ASPI, a.s., 2007, s. 565 566. 31 Srov. např. KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha : Linde, 2007, s. 339. či PRŮCHA, P. Základní pojmy a instituty správního práva. Brno : Masarykova univerzita, 1998, s. 247. 32 Srov. FILIP, J. Ústavní právo České republiky. I. díl : Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. opravené a doplněné vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2003, s. 501. 33 KUDROVÁ, V. Správní rozhodování vysokých škol. 2012. 202 s. Dizertační práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta, s. 33. Vedoucí práce Jana Jurníková. 34 Tedy můţe uskutečňovat všechny typy studijních programů (bakalářské, magisterské a doktorské) a v souvislosti s tím také vědeckou a výzkumnou, vývojovou, uměleckou nebo další tvůrčí činnost. 13
Vysokoškolská samospráva fakulty; bez ohledu na její typ se můţe členit (také) na vysokoškolské ústavy, účelová zařízení a jiná pracoviště. Vnitřní organizaci a činnost veřejné vysoké školy upravuje zákon o vysokých školách a na jeho základě vydávané normativní správní akty nazývané jako vnitřní předpisy (podrobněji o nich v kapitole...). Správa školy probíhá jejími vlastními orgány, a to jak samosprávnými, které vykonávají samosprávné působnosti dané zákonem, tak téţ jinými orgány zákonem předpokládanými. Samosprávnými orgány jsou akademický senát, rektor, vědecká rada a disciplinární komise, dalšími orgány jsou správní rada a kvestor. Je-li vysoká škola členěna na fakulty, pak téţ ty mají vlastní samosprávné a jiné orgány, s výjimkou správní rady, orgánům veřejné vysoké školy obdobné. V čele veřejné vysoké školy stojí rektor, který jedná a rozhoduje ve věcech školy, pokud zákon nestanoví jinak. Jménem vysoké školy můţe vystupovat téţ kvestor, a to v rozsahu stanoveném rektorem. Jakkoli je vysoká škola v rámci zákonných mezí vnitřně více či méně centralizovaná, člení-li se na fakulty, jednají a rozhodují ve věcech, které jim zákon, popř. statut veřejné vysoké školy, svěřuje, příslušní děkani. Jak v případě rektora, tak téţ děkanů, zákon předpokládá, ţe svou působnost rozloţí mezi jimi jmenované prorektory a proděkany, a to v rozsahu, který sami určí. Prorektoři ani proděkani nejsou povaţováni za samostatné orgány vysokých škol, neboť svou působnost odvozují od rektora (děkana). Přesto je rektor (děkan) nucen podrobit osoby, jeţ zamýšlí do těchto funkcí jmenovat, testu politické popularity v akademickém senátu - orgánu, od něhoţ sám odvozuje vlastní legitimitu. Ve vztahu centrální samosprávy vysoké školy k úrovni fakultní, je jistě důleţitým oprávněním rektora za souhlasu akademického senátu odvolat děkana v případě, ţe závaţným způsobem neplní své povinnosti či poškozuje zájem vysoké školy či fakulty. Zatímco rektora (děkana) by bylo moţno povaţovat za vrcholný výkonný orgán, vrcholným zastupitelským orgánem vysoké škole je akademický senát. Svou legitimitu odvozuje přímo od členů akademické obce, kteří také ze zákona tvoří jeho personální substrát. Vztahy mezi rektorem (děkanem) a akademickým senátem jsou kooperačního charakteru, přičemţ určující v mocenském primátu vzájemného postavení je jistě pravomoc akademického senátu kromě návrhu na jmenování rektorem (děkanem) také moţnost navrhnout jeho odvolání. Zákonná působnost akademického senátu se dále rozpadá do dvou hlavních kategorií, z nichţ v jedné autoritativně rozhoduje o předloţených návrzích ( 9 (27) odst. 1 zákona) a v druhé se k předloţeným věcem jen povinně vyjadřuje ( 9 (27) odst. 2 zákona). S ohledem na nenormativnost vyjadřování se, jistě není porušením zákona vyjádření se téţ k jiným věcem, přestoţe tak zákon nestanoví. Taková vyjádření budou mít toliko politickou váhu, proto není třeba zkoumat jejich platnost či případnou nicotnost. Zcela legitimní jsou jistě úkony, jimiţ akademický senát zavazuje rektora (děkana) k nějakému (zákonnému) jednání, neboť stanovíli zákon akademickému senátu moţnost navrhnout odvolání rektora (děkana), aniţ by stanovoval byť i demonstrativní výčet podmínek, při jejichţ nastoupení je vhodné tak učinit, tj. stanovuje de facto absolutní odpovědnost rektora (děkana) senátu, pak tato jistě implicitně zahrnuje téţ oprávnění senátu poţadovat po něm, aby určitým způsobem jednal nebo se naopak určitého jednání zdrţel. Akademický senát je spolu s disciplinární komisí jediným orgánem, který je přímo ze zákona obsazen výlučně členy příslušné akademické obce (tedy akademickými pracovníky a 14
Vysokoškolská samospráva studenty). Minimální počet jeho členů je 11 (9) a pro jejich poměr platí, ţe studenti jsou v něm ze zákona zastoupeni nejméně z jedné třetiny, nejvíce však z jedné poloviny 35. Vědecká rada je orgánem sloţeným z významných představitelů oborů, v nichţ vysoká škola (fakulta) působí, přičemţ platí, ţe nejméně jedna třetina jejích členů nesmí být příslušníkem akademické obce dané vysoké školy. V kompetenci vědecké rady je zejména schvalování studijních programů a působnost v habilitačním a profesorském řízení, vyjadřuje se téţ k dlouhodobému záměru vysoké školy (fakulty) a dalším otázkám, které jí předloţí rektor (děkan). Ten je ze zákona jejím předsedou. Rektor (děkan) je téţ orgánem, který se souhlasem akademického senátu členy vědecké rady jmenuje. Posledním samosprávným orgánem veřejné vysoké školy (fakulty), který je ustavován stejným postupem jako vědecká rada, je disciplinární komise. Jejími členy mohou být naopak pouze členové příslušné akademické obce, pro poměr akademických pracovníků a studentů platí poţadavek parity. Disciplinární komise fakulty vykonává působnost v disciplinárním řízení, a to pro studenty fakulty, na níţ je zřízena. Disciplinární komise vysoké školy se zřizuje jen tehdy, má-li daná vysoká škola studenty, kteří nejsou zapsáni na ţádné z fakult, neboť pouze ohledně nich je dána její působnost. Ve vztahu univerzitních a fakultních samosprávných orgánů zásadně platí, byť v různých formách, princip dvojstupňovosti. V případě akademických senátů se projevuje v tom, ţe předpis schválený fakultním senátem nabývá platnosti aţ po jeho následujícím schválení senátem univerzitním. Rektor je orgánem, který zásadně 36 ve druhém stupni na návrh přezkoumává rozhodnutí děkana. Univerzitní vědecká rada posuzuje návrh na jmenování docentem, pakliţe rektor nesouhlasí se jmenováním pouze na základě návrhu fakultní vědecké rady, v řízení o jmenování profesorem je potom vědecká rada univerzity vţdy povolána rozhodovat o návrhu na jmenování profesorem, a to jako jediný rozhodující orgán (není-li k řízení akreditována fakulta a tedy nerozhoduje-li vědecká rada fakulty), případně druhý rozhodující orgán, který rozhoduje o návrhu na jmenování potom, co se pro něj vyslovila vědecká rada fakulty. Zcela nezávislé jsou na sobě pouze disciplinární komise, a to logicky s ohledem na to, ţe jejich působnost je vázána na příslušenství k uskutečňovateli studia, v němţ je její působnosti podřazený student zapsán. Příslušnost k disciplinární komisi nelze ztotoţňovat s příslušností k akademické obci 37. Orgány vykonávající působnost ve věcech hospodaření a vnitřní správy, kvestor a tajemník, jsou obsazovány zcela dle libovůle rektora (děkana), a to bez ohledu na jejich (ne)příslušnost k akademické obci. Z hlediska pracovněprávních vztahů jsou, nicméně, zaměstnanci vysoké školy. 35 Zajímavou teoretickou otázkou by vzhledem k této podmínce bylo zkoumání důsledku stavu, kdy by byli v akademickém senátu zastoupeni akademičtí pracovníci, kteří jsou zároveň studenty, a to zejména za situace, kdy součet jejich příslušenství k dané části akademické obce, porušoval zákonný limit podílu studentů. 36 Je-li ve věcech, ohledně nichţ zákon příslušnost výslovně nestanoví, zaloţena děkanova působnost statutem vysoké školy. 37 Student náleţí k akademické obci kaţdé z fakult, na níţ studuje, a zároveň k akademické obci vysoké školy jako takové. 15
Vysokoškolská samospráva Zaměstnanecký poměr k dané vysoké škole je naopak vylučujícím kriteriem pro členy správní rady. Její postavení (vnitřní orgán) a sloţení (na instituci nezávislí členové) má poskytovat dostatečnou garanci pro kvalifikované provádění dohledu nad majetkem vysoké školy. Správní rada dává svůj souhlas k nakládání s podstatnými majetkovými hodnotami ( 15 odst. 1 zákona o vysokých školách), k některým ostatním otázkám týkajícím se financí se alespoň vyjadřuje. Sankce neplatnosti, která stíhá všechna nakládání s majetkem, pro něţ byl stanoven, avšak neudělen, poţadavek souhlasu správní rady, bohuţel není zákonem vyřešena zcela ideálně, neboť na rozdíl od územních samosprávných celků, nebyla vysokým školám stanovena povinnost připojit k listinám o právních úkonech doloţku o jejich schválení. Tím můţe dojít k poškození strany, která o poţadavku na souhlas správní rady nevěděla a omylně věřila v platnost učiněného úkonu 38. *** Veřejné vysoké školy rozhodují a jednají v samosprávné působnosti ve většině věcí s jejich činností souvisejících, činí tak jakoţto nestátní orgány veřejné moci 39. Přesto lze nalézt i oblast, v níţ v přenesené působnosti vykonávají státní správu: ve věcech uznávání kvalifikací ( 89 90 zákona). Zákon pro uznávání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace stanoví hmotné i některé procesní podmínky, podpůrně přitom připouští pouţití správního řádu. 3.2 Státní správa vysokého školství Zákon zaručuje vysokým školám mimořádně vysokou míru autonomie, kdyţ výslovně stanoví, ţe státní orgány mohou zasahovat do činnosti veřejné (státní) vysoké školy jen na základě a v mezích zákona a způsobem zákonem stanoveným ( 6 odst. 3 zákona). Tím je vysokým školám zajištěna samosprávná autonomie nejen v oblastech výuky a vědeckého bádání, ale obecně ve všech správních věcech. Orgánem státní správy vysokého školství je zásadně Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy 40, které disponuje řadou různých pravomocí 41 soustřeďujících se zejména do oblasti dozoru nad vnitřním fungováním vysokých škol. Ve vztahu k vnitřním předpisům je jeho pravomocí registrovat vnitřní předpisy vysoké školy (nikoli fakulty) a jejich změny, resp. neregistrovat v případě, ţe shledá jejich nezákonnost. Nelze se ovšem ztotoţnit s názorem, jímţ vysoké školy v některých případech odvozují zákonnost svých předpisů od registrace Ministerstvem. Registrace z nezákonného předpisu zákonný neudělá, akt registrace můţe zajistit nanejvýš takovou míru zákonnosti 38 Srov. HAVLAN, P., NEUMANNOVÁ, H. Veřejné vysoké školy jako subjekty vlastnického a jiných majetkových práv. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 6, s. 204. ISSN 1210-6410. 39 Srov. SVOBODA, P. Ústavní základy správního řízení v České republice : Právo na spravedlivý proces a české správní řízení. Praha : Linde Praha a.s., 2007, s. 152. 40 V případě státních vysokých škol je jím podle druhu státní vysoké školy Ministerstvo obrany či Ministerstvo vnitra. 41 Srov. 87 zákona o vysokých školách. 16
Poplatek vnitřního předpisu vysoké školy, jakou je schopno zajistit schválení zákona poslaneckou sněmovnou. Zmíněný názor je proto třeba rázně odmítnout. 42 4 Poplatek Poplatek chápe Bakeš 43 jako jednorázovou platbu, která je vybírána v souvislosti s nějakým protiplněním ze strany státu či jeho orgánů, kraje, obce apod. Má tedy většinou povahu určitého ekvivalentu za poskytnutí sluţby veřejnoprávního charakteru. Obdobně téţ Mrkývka 44 jej definuje jako nenávratnou peněţitou dávku stanovenou zákonem, vybíranou státem nebo jinými veřejnoprávními korporacemi za zákonem stanovené úkony jejich orgánů. Tuto definici lze s ohledem na prostředí zákona o vysokých školách jistě přizpůsobit do té míry, ţe jde téţ o sluţby veřejnoprávního charakteru, které jsou poskytovány veřejnoprávními korporacemi, aniţ by sestávaly jen z úkonů činěných jejich orgány. Zatímco od veřejnoprávního finančního institutu daně odlišuje poplatek zejména skutečnost, ţe je vybírán nepravidelně a v zásadě v souvislosti s poskytnutím nějakého protiplnění, od soukromoprávní ceny, která je téţ konstruována jako platba za určité plnění, jej odlišuje právě jeho veřejnoprávní povaha, s níţ je mj. spjata téţ skutečnost, ţe výši poplatku nelze stanovit dohodou 45. Pojem poplatek, jak dále uvádí Mrkývka, je často nesprávně pouţíván pro označení jiných institutů týkající se peněţního plnění. V praxi je typicky zaměňován s cenou, která vyjadřuje peněţitou hodnotu určitého plnění vykonstruovanou součtem řady sloţek (od hodnoty pouţitého materiálu, sluţby aţ po rabat a zahrnutou daň s přidané hodnoty): např. poplatek za šatnu, poplatek za vedení účtu či poplatek za pouţití WC. Jeho nesprávné uchopení lze ovšem spatřovat téţ v textu zákona, kdy je např. pojem poplatek z prodlení chápán nikoli jako úhrada za veřejnou sluţbu, ale jako úhrada za sluţbu soukromou (materiálně: při respektování konstrukce, dle níţ má být prospěch dluţníka z prodlení vyrovnán prospěchem věřitele z půjčky (byť nedobrovolné)) či jako soukromoprávní sankce (formálně). Konstrukční prvky Dle Bakeše 46 lze ve správních a soudních poplatcích vysledovat následující konstrukční prvky: subjekt, objekt, moţnost osvobození, základ a sazbu a splatnost. Z hlediska posuzované právní úpravy je v případě vybraných druhů poplatku vhodné zabývat se téţ okamţikem vzniku poplatkové povinnosti a účelem stanovení poplatku, resp. funkcí, kterou má poplatek splnit. Naopak základ poplatků spojených se studiem není v tomto kontextu relevantní, neboť se neodvíjí v různých případech od různých skutečností, namísto toho je pro všechny poplatky na veřejných vysokých školách společný odvozený od částky (tzv. 42 Lze ovšem upozornit na případnou odpovědnost Ministerstva školství podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). 43 BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 96 7. 44 MRKÝVKA, P a kol. Finanční právo a finanční správa. 2. díl. Brno : Masarykova univerzita, 2004, s. 6. 45 MRKÝVKA, P a kol. Finanční právo a finanční správa. 2. díl. Brno : Masarykova univerzita, 2004, s. 6. 46 BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 345 a násl. 17
Studium základu), kterou stanoví Ministerstvo v návaznosti na finanční prostředky vynaloţené na vzdělávací činnost; pro soukromé vysoké školy, jak plyne z výkladu o právní povaze poplatků spojených se studiem na soukromých vysokých školách provedeného v kapitole 0, je potom základ veličinou zcela irelevantní. Subjektem poplatku je fyzická nebo právnická osoba, na níţ dopadá poplatková povinnost (poplatník), objektem je zpoplatněná veřejnoprávní sluţba. Osvobození definuje určité okolnosti, zejm. na straně subjektu či objektu, za nichţ se poplatek nebo jeho část nevybírá. Splatnost představuje okamţik, kdy má nastat splnění poplatkové povinnosti (zaplacení). Vznik poplatkové povinnosti označuje okamţik, od něhoţ se fyzická nebo právnická osoba stává poplatníkem, tedy zásadně okamţik, kdy dochází k naplnění skutkové podstaty poplatku, která zakládá poplatkovou povinnost. Hlavními funkcemi poplatku jsou funkce fiskální (poplatek je zdrojem příjmu státního rozpočtu) a úhradová (obdrţené finanční prostředky slouţí k úhradě nákladů vzniklých v souvislosti s poskytnutím veřejnoprávní sluţby). V úvahu přichází téţ funkce regulační (existence a výše poplatku má ovlivnit četnost vyuţívání sluţby). Vycházejíce z názoru, ţe v systematice zákona o vysokých školách není jedna z náleţitostí statutu veřejné vysoké školy dle 17 odst. 2 písm. g) ustanovení o poplatcích spojených se studiem jen protipólem k poţadavku stanovenému ustanovením 58 odst. 6 zákona 47, je třeba vzít úvahu jak úpravu zákonnou, tak moţnou úpravu provedenou statutem veřejné vysoké školy (v rozsahu zákonem stanoveného rámce). 5 Studium Studium je jedním z ústředních institutů zákona o vysokých školách, jeho prostřednictvím dochází k realizaci základní funkce všech typů vysokých škol: funkce vzdělávací. Děje se tak prostřednictvím akreditovaného studijního programu, a to za zákonných podmínek, jejichţ konkretizace náleţí do samosprávné působnosti vysokých škol. Studium v akreditovaném studijním programu začíná dnem zápisu do studia, došlo-li ke vzniku práva na zápis na základě rozhodnutí děkana (rektora) o přijetí uchazeče ke studiu, případně dnem opakovaného zápisu do studia v případě, ţe bylo studium přerušeno. Ukončuje se buď řádně (dále téţ úspěšně ) absolvováním studijního programu zakončeného vykonáním státní závěrečné zkoušky (nebo její poslední části), anebo jinak, neţ řádně (dále téţ neúspěšně ), a to zanecháním studia dnem, kdy bylo vysoké škole (fakultě) doručeno písemné prohlášení o zanechání studia, rozhodnutím příslušného orgánu vysoké školy o ukončení studia (pro nesplnění studijních poţadavků) či o vyloučení ze studia (v důsledku sankce za disciplinární přestupek či podvodné jednání při přijímacím řízení) dnem stanoveným studijním a zkušebním řádem či dnem, kdy rozhodnutí o vyloučení nabylo právní moci a zánikem akreditace (odnětím 48 či zánikem v uţším slova smyslu 49 ) studijního 47 Veřejná vysoká škola zveřejní výši poplatků spojených se studiem podle odstavců 1 aţ 5 pro příští akademický rok před termínem pro podávání přihlášek ke studiu. Výši, formu placení a splatnost poplatků určí statut veřejné vysoké školy. 48 Podle 85 zákona o vysokých školách. 49 Podle 80 odst. 4 zákona o vysokých školách. 18
Studium programu - samotným vznikem předpokládané situace, nejpozději dnem, kdy uplynula lhůta stanovená v rozhodnutí Ministerstva. Ukončení studia následkem zániku akreditace se ve vztahu ke studentovi od ostatních způsobů neúspěšného ukončení studia odlišuje zejména tím, ţe ho student nemá moţnost svým chováním jakkoli ovlivnit. Přesto i tento způsob, jak bude později vysvětleno, je způsobilý negativně zasáhnout do jeho sféry nejen ve vztahu ke studiu, které jím zaniká. Obdobná je situace v případě zániku studia v důsledku zániku vysoké školy 50. Za povšimnutí v této souvislosti jistě stojí téţ skutečnost, ţe zákon o vysokých školách nezná ukončení studia přestupem, resp. neúspěšné neukončení studia v důsledku tzv. přestupu, a to navzdory tomu, ţe jde v praxi o poměrně běţný jev. Nezohledňuje jej pravděpodobně s ohledem na skutečnost, ţe ani samotný institut přestupu zákon o vysokých školách neupravuje. Přesto jej některé vysoké školy nejen, ţe fakticky uskutečňují, ale téţ podmínky pro něj závazně upravují 51. Tato praxe pravděpodobně přetrvává z období před účinností zákona č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, v němţ zákon č. 39/1980 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů, v 38 odst. 4 stanovoval, ţe studentovi lze povolit přestup na příbuzný studijní obor téţe fakulty nebo vysoké školy, popřípadě na stejný nebo příbuzný studijní obor jiné fakulty nebo vysoké školy, popřípadě na jinou formu řádného studia stejného studijního oboru. V zákoně z roku 1990, ani v aktuálním zákoně o vysokých školách, však tento institut právní oporu nenalézá. Legislativně nepokrytá, pokud jde o neúspěšné ukončení studia, je téţ situace, kdy studentovi zanikne studium v důsledku zániku akreditace studijního programu (v širším slova smyslu), s čímţ je spojena povinnost vysoké školy zajistit studentům moţnost pokračovat ve studiu stejného nebo obdobného studijního programu na téţe nebo jiné vysoké škole. S ohledem na to, ţe neúspěšně ukončené studium je způsobilé vyvolat negativní důsledky v podobě splnění podmínek pro poplatky spojené se studiem, v kterémkoli budoucím studiu, byť v případě, kdy materiálně pokračuje 52, lze takovou situaci povaţovat za nevhodnou. De lege ferenda by proto bylo ţádoucí, stanovit, ţe pro účely ustanovení o poplatcích spojených se studiem studium nezaniká v případě, ţe materiálně pokračuje. Na závěr je vhodné doplnit, ţe po dobu přerušení studia se přerušuje téţ jeho běh, tedy doba, po kterou je studium přerušeno, se do jeho délky nezapočítává 53. 50 V případě soukromé vysoké školy zejména v souvislosti s odebráním státního souhlasu působit jako soukromá vysoká škola. 51 Srov. např. čl. 13 Přestupy a uznávání studia Studijního a zkušebního řádu v bakalářských a navazujících magisterských studijních programech České zemědělské univerzity v Praze, Opatření děkana [Filozofické fakulty Univerzity Karlovy v Praze pozn. autorky] č. 3/2011 k realizaci vnitrofakultního přijímacího řízení pro akademický rok 2011/2012 či Směrnice děkana [Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity pozn. autorky] č. 6/2010, o zásadách při schvalování přestupů. 52 Autorka má za to, ţe i v případě přestupu podle 80 odst. 4 či 86 zákona o vysokých školách, podle něhoţ v případě zániku akreditace je povinností vysoké školy zajistit studentům moţnost pokračovat ve studiu stejného nebo obdobného studijního programu na téţe nebo jiné vysoké škole, dochází k formálnímu ukončení dosavadního studia a započetí studia jiného. 53 To ostatně nepřímo potvrdil téţ Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 28. 8. 2008, sp. zn. 7 As 38/2008, kdyţ konstatoval, ţe k maximální době studia podle studijního a zkušebního řádu je nutné připočíst dobu, po kterou bylo studentovi řádně povoleno přerušení studia. 19
Studium Právní povaha studia Při realizaci studia definovaného ustanoveními zákona o vysokých školách vzniká mezi vysokou školou a studentem právní vztah. Mohlo by se zdát, ţe povaha tohoto vztahu je veřejnoprávní, je-li studium uskutečňováno na veřejné či státní vysoké škole, a soukromoprávní, je-li poskytovatelem škola soukromá. Tak tomu ovšem není. Pro rozlišení soukromoprávních vztahů od veřejnoprávních vztahů není určující, zda na některé z jeho stran vystupuje subjekt veřejného práva, rozhodující je především posouzení vzájemného postavení jejich subjektů, jak vyplývá z příslušných ustanovení, která na tyto vztahy dopadají. Pro soukromoprávní vztahy je typické rovné postavení účastníků spočívajícím v tom, ţe ve vzájemném právním vztahu nemá ţádný z nich nadřazené postavení a není oprávněn rozhodovat o právech a povinnostech účastníka druhého. Základní právní formou, jíţ se uplatňuje metoda právní regulace v těchto vztazích, je smlouva. Naproti tomu pro vztahy veřejnoprávní, pro něţ je naopak charakteristický prvek nadřízenosti a podřazenosti v různých formách a intenzitě, je zaloţena způsobilost autoritativně rozhodovat jednou stranou právního vztahu o právech a povinnostech strany druhé a základní metodou právní regulace je zde tedy rozhodnutí orgánu veřejné moci 54. Veřejnou moc mohou vedle státních orgánů vykonávat téţ nestátní orgány veřejné moci, tedy orgány jiných právnických osob neţ státu, případně jiné právnické osoby jako takové, na které stát přenesl určitou oblast veřejné moci a svěřil ji do samostatné dispozice a odpovědnosti 55. Nejčastěji jde o právnické osoby veřejného práva, není ovšem vyloučeno, aby jimi byly téţ právnické osoby práva soukromého (či téţ fyzické osoby). Určujícím je právě přenesení výkonu veřejné moci. Výkon veřejné moci v oblasti vysokoškolského vzdělávání byl výslovně přenesen na veřejné a státní vysoké školy, a to ustanovením 6 zákona o vysokých školách, v němţ jsou deklarovány věci spadající do jejich samosprávné působnosti. Jmenovitě jde zejména o určování počtu přijímaných uchazečů o studium, podmínek pro přijetí ke studiu a rozhodování v přijímacím řízení, (a jiné) rozhodování o právech a povinnostech studentů, organizaci studia a stanovení výše poplatků spojených se studiem. V dalších ustanoveních potom zákon stanovuje, které konkrétní orgány veřejné (státní) vysoké školy vykonávají působnost v jednotlivých oblastech. Je-li prostředkem k výkonu svěřené působnosti vydávání normativních právních aktů, jsou jimi vnitřní předpisy ( 17 a 33 zákona) vydávané v souladu s ustanoveními 9, 27 a 36 zákona, vydávání individuálních právních aktů, jimiţ je rozhodováno o právech a povinnostech studentů je potom upraveno 50 (pro rozhodování v rámci přijímacího řízení) a 68 69 (v ostatních věcech). Výkon veřejné moci v oblasti vysokoškolského vzdělávání byl ovšem, byť legislativně méně přehledným způsobem, ve stejném rozsahu přenesen i na soukromé vysoké školy. Lze tak soudit jednak ze systematického výkladu zákona - právní úprava institutů souvisejících s vysokoškolským studiem je společná pro všechny druhy vysokých škol, tak téţ z výslovného zmocnění soukromé vysoké školy ke stanovení orgánů, které mají působnost 54 Z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 2. 2002, sp. zn. 25 Cdo 1211/2001. 55 SVOBODA, P. Ústavní základy správního řízení v České republice : Právo na spravedlivý proces a české správní řízení. Praha : Linde Praha a.s., 2007, s. 152. 20