Zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra občanského práva Diplomová práce Zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc Jana Mikšánková 2012/2013

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury. Jana Mikšánková 1

Ráda bych touto cestou poděkovala vedoucí své diplomové práce doc. JUDr. Zdeňce Králíčkové, Ph.D. za odborné vedení, cenné rady a připomínky při vypracování této práce. Dále bych chtěla poděkovat všem zařízením pro děti vyžadující okamžitou pomoc, která se zúčastnila mého dotazníkového šeření a přispěla tak velmi cennými informacemi. 2

Abstrakt Diplomová práce se věnuje aktuálnímu tématu zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc, zejména aspekty významnými z pohledu rodinného práva. Jádrem práce je podrobná analýza způsobů a situací, kdy dochází k umisťování dětí do těchto zařízení na základě platného práva, zhodnocení současné právní úpravy a úvahy de lege ferenda. Problematika je řešena za pomoci odborné literatury, právních norem i vlastního dotazníkového šetření. Přínos práce spočívá v komplexním zpracování současných poznatků týkajících se umisťování dětí do zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc, čemuž se odborná literatura věnovala doposud pouze okrajově. Klíčová slova Sociálně-právní ochrana dětí, výchovná opatření, náhradní výchova, alternativy k ústavní výchově, zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc, předběžné opatření, financování. Abstract This diploma thesis deals with the current topic of facilities for children requiring immediate help, particularly from the perspective of family law. The core of the work is a detailed analysis of ways and situations where there is a placement of children in these facilities under applicable law, evaluation of current legislation and considerations de lege ferenda. The problem is solved with the help of literature, laws and own survey. The contribution of this work lies in a comprehensive treatment of current knowledge of the placement of children in facilities for children requiring immediate help, which is mentioned in the literature only marginally. Key words Socio-legal child protection, educational measures, substitute care, alternatives to institutional care, facilities for children requiring immediate help, preliminary ruling, funding. 3

Obsah Seznam použitých zkratek... 5 Úvod... 6 1 Vymezení pojmu a stručný vývoj zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc... 10 1.1 Charakteristika zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc... 10 1.2 Organizace péče o děti v jednotlivých typech ZDVOP... 11 1.3 Vývoj právní úpravy zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc... 14 2 Legislativní rámec fungování ZDVOP... 18 2.1 Stručně k právní úpravě v ZSPOD... 18 2.2 Financování činnosti ZDVOP... 19 3 Analýza umisťování a pobytu dětí v ZDVOP... 23 3.1 Umístění dítěte na základě rozhodnutí soudu... 25 3.2 Umístění dítěte na žádost obecního úřadu obce s rozšířenou působností... 37 3.3 Umístění dítěte na žádost jeho zákonného zástupce... 39 3.4 Umístění dítěte na jeho vlastní žádost... 41 3.5 Řešení kolizí práv při umístění dítěte do ZDVOP... 42 3.6 Některé obecné aspekty pobytu dětí v ZDVOP... 44 3.7 Dílčí závěr... 47 4 Dopad novely ZSPOD na činnost ZDVOP (vlastní výzkum)... 48 4.1 Dotazníkové šetření... 48 4.2 Vyhodnocení dotazníku... 49 4.3 Závěry z provedeného dotazníkového šetření... 55 5 Zhodnocení platné právní úpravy ZDVOP a úvahy de lege ferenda... 57 5.1 Současná právní úprava ZDVOP... 58 5.2 Vhodné změny v koncepci ZDVOP... 62 Závěr... 64 Seznam použitých pramenů... 67 Příloha... 73 4

Seznam použitých zkratek FOD Fond ohrožených dětí Listina základních práv a svobod Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů MPSV Ministerstvo práce a sociálních věcí NOZ Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník OSPOD Orgán sociálně-právní ochrany dětí OSŘ Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 Úmluva o právech dítěte Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 104/1991 Sb., o Úmluvě o právech dítěte Ústava Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon o ústavní výchově Zákon č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů ZDVOP Zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc ZOR Zákon č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů ZSPOD Zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů 5

Úvod Pro svou diplomovou práci jsem si zvolila velmi aktuální téma stojící na pomezí rodinného práva a sociálně-právní ochrany dětí. Zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc (dále také ZDVOP ) jsou zvláštními pobytovými zařízeními pro ohrožené děti zakotvenými v 42 a následující zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů (dále také ZSPOD ). Dle původního záměru měla ZDVOP fungovat pouze jako krizová zařízení pro akutní, krátkodobou pomoc ohroženým dětem, avšak v důsledku poslanecké iniciativy došlo k jejich začlenění mezi instituty náhradní výchovy v zákoně č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů (dále také ZOR ), čímž byla naprosto změněna koncepce těchto zařízení, a jejich vývoj se začal ubírat zcela jiným směrem, než si kdokoliv v době jejich vzniku dokázal představit. V době, kdy jsem si vybírala téma pro svou diplomovou práci, byla právní úprava tohoto institutu dlouhodobě kritizována pro svou nedostatečnost, nejednoznačnost a roztříštěnost. Byla však připravována novela Ministerstvem práce a sociálních věcí (dále také MPSV ), která si mimo jiné kladla za cíl zpřesnit právní úpravu týkající se ZDVOP, nastavit podrobnější pravidla činnosti a přiblížit tato zařízení podobným zařízením spadajícím pod rezort Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, avšak s důrazem na individualizaci péče o děti v ZDVOP. Diskuse ohledně ZDVOP a připravované novely mne velmi zaujala a rozhodla jsem se do této problematiky proniknout hlouběji. V současné době je zákon novelizující mj. i ZDVOP již účinný a nabízí se mi tak jedinečná příležitost ověřit některé aspekty této novelizace v praxi. Institut ZDVOP vychází z jedné ze základních politik právního státu, kterou je zajištění ochrany svým obyvatelům. O to silnější je pak potřeba ochrany, pokud se jedná o ty nejzranitelnější, tedy děti. Stát tak musí mít nastaven propracovaný systém sociálně-právní ochrany dětí, který začíná u podpory dítěte a jeho vývoje v biologické rodině. Až v případě, že dojde k vážnému ohrožení či narušení příznivého vývoje dítěte v jeho vlastní rodině, je stát povinen zasáhnout. Vždy je však nutné, aby byly využívány co nejmírnější prostředky vedoucí k napravení nepříznivé situace a setrvání dítěte v jeho přirozeném prostředí a aby krajní prostředky, jakými je odebrání dítěte jeho rodičům či zásah do rodičovské zodpovědnosti, byly využívány až v naprosto nezbytných 6

případech. Nedochází však jen k situacím, kdy dítě vyrůstá ve své rodině, která z určitých subjektivních či objektivních důvodů není schopna zajistit jeho řádnou výchovu, naopak časté jsou případy, kdy se dítě ocitne bez jakékoliv péče například v důsledku úmrtí rodičů či jejich náhlé hospitalizace. I v takových situacích pak musí být zakotvena vhodná opatření, která zajistí ochranu pro takto ohrožené dítě. Umístění dítěte do ZDVOP pak může v takových i mnohých dalších případech fungovat jako vhodné řešení nastalé situace. Cílem mé práce je provést podrobnou analýzu umisťování dětí do ZDVOP a jejich pobytu v něm, přičemž se zaměřím na zhodnocení účinné právní úpravy i změn, které přináší zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále také NOZ ), jehož účinnost je stanovena na 1. 1. 2014. V rámci této analýzy upozorním na některé kolize, které mohou vznikat v právech rodičů při umístění dítěte do ZDVOP. Samostatný prostor bude také věnován úvahám o dalších vhodných legislativních změnách týkajících se ZDVOP. Práce je zaměřena na ZDVOP zejména z pohledu rodinného práva, nejedná se tedy o komplexní analýzu tohoto institutu ve všech souvislostech. Stěžejní částí práce je tedy analýza umísťování dětí do těchto zařízení, avšak z důvodu pochopení celé problematiky považuji za vhodné nastínit i širší souvislosti jejich fungování a činnosti. Pokusím se také zamyslet nad tím, zda účinná právní úprava ZDVOP odpovídá evropským standardům a tendencím v oblasti náhradní výchovy dětí. V samostatných částech práce bude charakterizován samotný pojem ZDVOP, nastíněn vývoj právní úpravy těchto zařízení a analyzován legislativní rámec činnosti s důrazem na teoretické i praktické aspekty financování ZDVOP. Dále považuji za vhodné věnovat zvláštní prostor novele ZSPOD a souvisejících zákonů provedené zákonem č. 401/2012 Sb., která s účinností od 1. 1. 2013 výrazně změnila mnohé aspekty činnosti ZDVOP. Pokusím se tak na základě vlastního výzkumu zodpovědět otázku, zda tato novela splnila očekávání praxe v souvislosti s úpravou činnosti ZDVOP. Pro dosažení vytýčeného cíle využívám různé metody práce. Kromě metody deskriptivní, která samozřejmě není základem, ale je nebytná pro pochopení celé problematiky, používám zejména analytickou metodu, kdy se zamýšlím nad úskalími minulé, současné i případné budoucí právní úpravy zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. Využita je i metoda historická a komparativní. 7

Odborná literatura, která se zabývá podrobně tématikou ZDVOP, se vyskytuje jen ve velmi malé míře. Pro základní vymezení problému tedy využiji zejména literatury komentářové a učebnic, v nichž je těmto zařízením věnována zvláštní pozornost. S ohledem na úzké zaměření práce jsou nezbytnými zdroji informativní materiály, stanoviska a metodické pokyny získané z internetových stránek MPSV. Dalším důležitým zdrojem jsou články v odborných časopisech, kterých však k tomuto tématu není velké množství, sborníky z konferencí a odborné studie provedené v oblasti péče o ohrožené děti. Základní informace k problematice ZDVOP vychází samozřejmě z právních předpisů a sněmovních tisků, především důvodových zpráv k návrhům zákonů. Tématika ZDVOP není řešena judikaturou, proto tento zdroj využiji pouze okrajově. Jako praktický zdroj informací mi dále poslouží vlastní dotazníkové šetření, které bude vyhodnoceno v samostatné kapitole. Práce je členěna do pěti částí, které na sebe logicky navazují a jsou provázány vzájemnými souvislostmi. V první kapitole je provedena obecná charakteristika ZDVOP a nástin právní úpravy těchto zařízení. V rámci charakteristiky institutu také považuji za důležité objasnit, jakým způsobem probíhá péče v ZDVOP, jelikož její organizace není zákonem nijak stanovena a v jednotlivých zařízeních se velmi liší. Důležitou částí této kapitoly je také stručný nástin vývoje právní úpravy dotýkající se činnosti ZDVOP. Vzhledem k požadavku komplexnosti a srozumitelnosti práce považuji za nezbytné zabývat se i celkovým pohledem na činnost ZDVOP, a v druhé kapitole tedy stručně vymezím legislativní rámec fungování ZDVOP, jenž je upraven v ZSPOD. Podrobněji se zaměřím na financování činnosti ZDVOP, jelikož se jedná dle mého názoru nejvýznamnější prvek, který může při špatném nastavení ovlivnit veškerou provozuschopnost těchto zařízení a je tedy nutné mu věnovat zvláštní pozornost. Stěžejní částí této práce je analýza a zhodnocení právní úpravy a praxe umisťování a pobytu dětí v ZDVOP. Zákon o sociálně-právní ochraně dětí v současné době upravuje čtyři způsoby, jimiž je možno dítě do ZDVOP umístit - jedná se o rozhodnutí soudu, žádost obecního úřadu obce s rozšířenou působností, žádost zákonných zástupců dítěte a dokonce žádost samotného dítěte. Třetí kapitola je tedy celá věnována rozboru jednotlivých situací, kdy je možno dítě umístit do ZDVOP de lege lata s důrazem na novelu provedenou zákonem č. 401/2012 Sb. a nadcházející změnu, kterou přináší 8

NOZ. V této kapitole jsou nastíněny některé kolize práv, které mohou nastat při umístění dětí do zařízení. Prostor je také věnován analýze některých obecných aspektů pobytu dětí v ZDVOP. Čtvrtá kapitola je věnována zhodnocení dopadu novely zákona o sociálně-právní ochraně dětí s účinností od 1. 1. 2013, které je založeno na výsledcích vlastního dotazníkového šetření. V rámci tohoto šetření oslovím jednotlivá ZDVOP a pokusím se zjistit jejich názor na některé provedené změny. Poslední kapitola je věnována zhodnocení současné právní úpravy ZDVOP a úvahám de lege ferenda, které jsou založeny zejména na provedené analýze tohoto institutu a informacích zjištěných z dotazníkového šetření. Upozorním zde na některé nedostatky v úpravě ZDVOP, které by dle mého názoru bylo vhodné změnit, a vyslovím vlastní návrhy na to, jakým směrem by se právní úprava ZDVOP mohla v budoucnu ubírat. Jak jsem již naznačila v předchozím textu, práce se nezabývá komplexní analýzou všech aspektů fungování a činnosti ZDVOP, tyto budou pouze stručně nastíněny. Velký prostor také není věnován zmiňovaným kolizím v právech dětí a rodičů, které jen krátce naznačím. Je tomu tak proto, že je dle mého názoru vhodné věnovat větší pozornost aktuálním změnám v právní úpravě ZDVOP provedeným zákonem č. 401/2012 Sb. s účinností od 1. 1. 2013. Další výslovně neuvedené otázky a problémy týkající se problematiky ZDVOP jsou mi známé, ale jejich zpracování by výrazně přesahovalo rámec této práce. 9

1 Vymezení pojmu a stručný vývoj zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc 1.1 Charakteristika zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc Zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc byla do českého právního řádu začleněna spolu se vznikem zákona o sociálně právní ochraně dětí z roku 1999, s účinností od 1. 4. 2000. Již v původním znění ZSPOD bylo v 42 stanoveno, že ZDVOP poskytují ochranu a pomoc dítěti, které se ocitlo bez jakékoliv péče nebo jehož život nebo příznivý vývoj jsou vážně ohroženy, případně pokud jde o dítě tělesně nebo duševně týrané nebo zneužívané anebo o dítě, které se ocitlo v prostředí nebo situaci, kdy jsou závažným způsobem ohrožena jeho základní práva. Ochrana a pomoc takovému dítěti spočívá v uspokojování základních životních potřeb, včetně ubytování, a v zajištění lékařské péče zdravotnickým zařízením, psychologické a jiné obdobné nutné péče. Prakticky stejné znění tohoto ustanovení nalezneme v ZSPOD dodnes, pouze byl rozšířen okruh dětí, na které se okamžitá pomoc v ZDVOP vztahuje, o děti vymezené v 15 ZSPOD, tedy o děti, které se ocitnou bez péče přiměřené jejich věku zejména v důsledku úmrtí rodičů nebo jejich pobytu ve zdravotnickém zařízení. Tato zařízení tedy dle původního záměru zákonodárce vyplývajícího z důvodové zprávy k návrhu zákona o sociálně-právní ochraně dětí měla poskytovat péči ohroženým dětem, a to péči po nezbytnou, zpravidla krátkou dobu, než bude jejich situace vyřešena jiným odpovídajícím způsobem, myšleno např. ústavní péčí nebo péčí jinou osobou než rodiči. 1 Jenomže právní úprava ZDVOP se začala vyvíjet naprosto jiným směrem, kdy možnost rozhodnout o umístění dítěte do ZDVOP byla v souvislosti s novelou zákona o rodině dána soudu při rozhodování o nařízení ústavní výchovy dle 46 ZOR. Péče v ZDVOP tak přestala být péčí okamžitou, naopak se stala alternativou k ústavní péči a pobyt dětí v ZDVOP se stal v mnoha případech dlouhodobým. Donedávna navíc nebyla nijak upravena délka pobytu dítěte v ZDVOP a děti tak zde prakticky mohly prožít celé dětství až do dosažení zletilosti. Z těchto důvodů se projevují výrazné snahy 1 Sněmovní tisk 260/0, vládní návrh zákona o sociálně-právní ochraně dětí [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky [cit. 8. 3. 2013]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=3&ct=260&ct1=0 10

přiblížit péči v ZDVOP péči poskytované v ústavních zařízeních, jež jsou zřizovány dle zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o ústavní výchově ), a zajistit tak obdobnou kvalitu péče v obou typech pobytových zařízení. 2 V ZDVOP je poskytována péče dětem s trvalým pobytem nebo povoleným pobytem na území České republiky a za určitých podmínek také dětem, které jsou cizinci. Dítětem se rozumí osoba do dosažení zletilosti, tedy do věku 18 let, pokud nedosáhne zletilosti dříve. 3 Na rozdíl od školských zařízení pro výkon ústavní výchovy není možné, aby v ZDVOP v režimu zákona o sociálně-právní ochraně dětí pobývaly i osoby starší 18 let. Pobyt je teoreticky možné prodloužit i po dosažení zletilosti v případě, že jsou zřizovatelé ZDVOP například současně registrováni jako poskytovatelé sociálních služeb a pobyt takovéto osoby je pak uskutečňován v tomto režimu. Jedná se však o odlišný režim podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, který se netýká přímo činnosti ZDVOP. Zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc jsou v 39 ZSPOD systematicky zařazena mezi zařízení sociálně-právní ochrany spolu se zařízeními odborného poradenství pro péči o děti, zařízeními sociálně výchovné činnosti a výchovně rekreačními tábory pro děti. Jako taková mohou být zřizována fyzickými a právnickými osobami či obci a kraji na základě pověření ke zřizování takových zařízení, která dle 49 ZSPOD vydává krajský úřad. 1.2 Organizace péče o děti v jednotlivých typech ZDVOP Vzhledem ke skutečnosti, že ZSPOD podrobně nestanovuje, jak by péče o děti v ZDVOP měla být organizována, je to prakticky volbou každého zařízení. Mezi jednotlivými ZDVOP tak panují velké rozdíly. Některá jsou provozována samostatně, nezávisle na jiném pobytovém zařízení, jiná jsou provozována při již existujícím dětském domově, dětském centru, kojeneckém ústavu, případně při jiné organizaci 2 Důkladněji: Viz podkapitola 1.3 Vývoj právní úpravy zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. 3 KRAUSOVÁ, Lucie, NOVOTNÁ, Věra. Sociálně-právní ochrana dětí. Praha: ASPI, a. s., 2006. 228 s. ISBN 80-7357-214-1. S. 19-20. 11

poskytující služby pro rodiny a děti. 4 Většina ZDVOP má přesně vyčleněnou kapacitu pro lůžka okamžité pomoci, přesto se často stává, zejména u ZDVOP při ústavních zařízeních, že se dítě fakticky pohybuje v kolektivu dětí celé organizace a je tedy pouze administrativně vedeno v režimu okamžité pomoci. 5 V současné době je v České republice největším zřizovatelem ZDVOP Fond ohrožených dětí, o. s. (dále jen FOD ), který provozuje celkem 32 ZDVOP jako projekt Klokánek s celkovou kapacitou 469 dětí. Klokánky jsou provozovány ve dvou velmi specifických formách, které se naprosto liší od ostatních ZDVOP, proto považuji za důležité alespoň okrajově nastínit jejich organizaci. Jedná se o Klokánky se střídavou péčí dvou tet (16 ZDVOP s celkovou kapacitou 427 míst) a rodinné Klokánky, provozované v bytech tet a strýců (16 ZDVOP s kapacitou 42 míst). 6 Klokánky se střídavou péčí jsou provozovány v samostatných služebních bytech FOD, kde se maximálně o 4 děti nepřetržitě starají dvě stabilní tety, které se střídají po týdnu. Dětem se teta naplno věnuje, hraje s nimi, pomáhá s úkoly, sama nakupuje, uklízí, jednoduše se snaží simulovat běžnou domácnost. 7 V rodinných Klokáncích je princip péče o děti obdobný, avšak navíc jsou děti umístěny přímo v bytech zaměstnanců, kteří o ně taktéž nepřetržitě pečují. 8 V Klokáncích FOD jsou tedy zaměstnány tety, kterým navíc pomáhají se zajištěním chodu Klokánku tzv. pomocné tety, a mezi další kmenové zaměstnance patří sociální pracovník a psycholog, dále nejčastěji formou externí spolupráce jsou zajišťovány služby speciálního pedagoga, psychiatra a právníka. 9 FOD prezentuje systém péče v Klokáncích jako rodinnou alternativu ústavní péče, jejímž cílem je nabídnout dětem namísto ústavní výchovy přechodnou rodinnou péči na dobu, dokud se nemohou vrátit zpět do své rodiny, nebo dokud pro ně není nalezena trvalá náhradní 4 BARVÍKOVÁ, Jana, PALONCYOVÁ, Jana. Zřízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc - umisťování dětí, podmínky péče o děti, financování provozu. Praha: Výzkumný ústav práce a sociálních věcí, v. v. i., 2012. 112 s. ISBN 978-80-7416-100-1. S. 12. 5 Tamtéž, s. 22. 6 Přehled Klokánků [online]. Fond ohrožených dětí [cit. 2. 3. 2013]. Dostupné z: http://www.fod.cz/stranky/klokanek/prehled.htm 7 BARVÍKOVÁ, PALONCYOVÁ op. cit., s. 54-55. 8 Tamtéž, s. 77 9 Tamtéž, s. 55. 12

rodinná péče. 10 Dle předsedkyně FOD Marie Vodičkové jsou Klokánky se střídavou péči vhodné spíše pro přechodnou péči, zatímco rodinné Klokánky jsou vhodné pro dlouhodobější, případně i trvalou péči. 11 Oproti tomuto konceptu Klokánků, ostatní ZDVOP mají péči organizovánu jinak, různě podle typu zařízení. Obecně se dá říci, že nejčastěji osobní péči o děti zajišťuje vychovatel, některá zařízení odlišují i denního a nočního vychovatele. Často je také kmenovým zaměstnancem ZDVOP speciální pedagog, některá zařízení s ním však spolupracují pouze externě. K dispozici jsou samozřejmě vždy také služby sociálního pracovníka a psychologa, případně zařízení zajišťují služby lékaře, psychiatra apod., někdy ve formě kmenového zaměstnance, jindy pouze externě. V naprosté většině ZDVOP má jeden zaměstnanec v osobní péči 4-5 dětí, přičemž situace se občas liší v nočních hodinách. 12 Problematický tento moment může být s ohledem na novelu zákona o sociálně-právní ochrany dětí účinnou od 1. 1. 2013, kdy je stanoven požadavek na péči jednoho zaměstnance maximálně o 4 děti. Z tohoto důvodu se i na tuto oblast zaměřím ve svém dotazníku, jeho vyhodnocení provedu v samostatné kapitole. Významným faktem je také to, že ZDVOP, ačkoliv mohou poskytovat péči všem dětem bez rozdílu věku a bez omezení spodní hranice (tedy děti 0-18 let), ne všechna se zaměřují na všechny věkové skupiny dětí. Nutno podotknout, že v Klokáncích FOD není péče o děti z hlediska věku rozlišována a Klokánky přijímají všechny věkové kategorie dětí. Stejně tak některá další ZDVOP mimo FOD, ale mnoho ZDVOP mimo FOD neposkytuje péči všem dětem bez ohledu na věk. Často lze také vypozorovat souvislost mezi tímto věkovým rozmezím a typem zařízení, pokud je zřízeno při jiném ústavním zařízení - kupříkladu ZDVOP při kojeneckých ústavech, dětských centrech a dětských domovech pro děti do tří let věku poskytují nejčastěji péči jen velmi malým dětem (cca do šesti let věku). 13 10 Principy [online]. Fond ohrožených dětí [cit. 3. 3. 2013]. Dostupné z: http://www.fod.cz/stranky/klokanek/principy.htm#1 11 BARVÍKOVÁ, PALONCYOVÁ op. cit., s. 77. 12 Tamtéž, s. 55-56. 13 Tamtéž, s. 22-23. 13

1.3 Vývoj právní úpravy zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc 1.3.1 Zákon o sociálně-právní ochraně dětí Jak již bylo zmíněno výše, zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc se v českém právním řádu poprvé objevila spolu se vznikem zákona o sociálně-právní ochraně dětí, který nabyl účinnosti 1. 4. 2000. Jednalo se o zcela nový institut, který byl zákonem upraven v pouhém jednom ustanovení, v 42 ZSPOD v původním znění. Ve dvou odstavcích bylo stručně vymezeno, co jsou ZDVOP, jaká péče se v nich poskytuje a v jakých případech. Nebyly stanoveny žádné podmínky provozu, žádné předpoklady pro umístění dítěte, žádné kvalifikační předpoklady, žádné standardy péče apod., avšak vzhledem k účelu těchto zařízení, jímž byla krátkodobá pomoc ohroženým dětem, která měla být poskytována pouze v nezbytném rozsahu, i tato strohá úprava pro bezproblémový chod zařízení postačovala. Problém však nastal zhruba po dvou letech od počátku účinnosti zákona o sociálně-právní ochraně dětí a vzniku institutu ZDVOP, a to z důvodu změny provedené v zákoně o rodině. 1.3.2 Změna zákona o rodině v roce 2002 V souvislosti se vznikem zákona o ústavní výchově byla do 46 zákona o rodině včleněna povinnost soudců před vydáním rozhodnutí o nařízení ústavní výchovy zkoumat, zda nelze péči o dítě zajistit náhradní rodinnou péčí či rodinnou péči v ZDVOP. Ač se možná na první pohled tato změna nemusí jevit jako zásadní, znamenala naprostý odklon od původní koncepce ZDVOP, která, opět zdůrazňuji, byla nastavena na poskytování pouze krátkodobé a krizové pomoci ohroženým dětem. Přitom touto změnou bylo prakticky umožněno, aby v ZDVOP pobývaly děti dlouhodobě, stejně jako při nařízení ústavní výchovy. Při tehdejším stavu právní úpravy ZDVOP v zákoně o sociálně-právní ochraně dětí však tento krok bez dalších úprav znamenal velké komplikace z hlediska náležité ochrany dětí. Zajímavý je fakt, že v původním znění návrhu zákona o ústavní výchově se tato změna zákona o rodině 14

nevyskytovala 14 a do konečného znění zákona se dostala až zapracováním pozměňovacího návrhu poslankyně Evy Dundáčkové z podnětu FOD. Velmi sporným bodem této novelizace, jenž vyvolal mnoho pochybností a interpretační problémů, bylo označení péče v ZDVOP za rodinnou. Najednou jako by se péče o děti v ZDVOP měla řadit mezi instituty náhradní rodinné péče. Avšak taková kategorizace je téměř nemožná. I kdybychom pominuli všechny další rozdíly, stačí samotný fakt, že při svěření dítěte do náhradní rodinné péče, dochází k jeho svěření konkrétní osobě, kdežto v případě ZDVOP je dítě svěřeno zařízení, což odpovídá formě péče v ústavních zařízeních. 15 1.3.3 Následné novely zákona o sociálně-právní ochraně dětí Novela zákona o rodině přesvědčila zákonodárce o nutnosti nově upravit a blíže specifikovat podmínky, za kterých mohou ZDVOP poskytovat sociálně-právní ochranu dětem. Přiblížila totiž ZDVOP školským zařízením pro výkon ústavní výchovy a bylo tak potřeba zajistit, aby splňovala obdobné požadavky na vybavení a provoz. 16 Vládní návrh zákona byl nakonec schválen jako zákon č. 134/2006 Sb., který nabyl účinnosti 1. 6. 2006. Tato novela stanovila, jakým způsobem může být dítě v ZDVOP umístěno, zpřesnila požadavky na rozsah poskytované péče, stanovila povinnost vést evidenci o všech dětech, které se nacházejí či nacházely v ZDVOP, zakotvila dozor ze strany orgánu sociálně-právní ochrany dětí a zavedla také povinnost rodičů nebo jiných osob odpovědných za výchovu dítěte platit příspěvek na úhradu pobytu a péče odstupňovaný pevnými částkami dle věku dítěte. 14 Sněmovní tisk 837/0, vládní návrh zákona o výkonu ústavní výchovy [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky [cit. 8. 3. 2013]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=3&ct=837&ct1=0 15 WESTPHALOVÁ, Lenka. Jak přispět k ochraně dětí, které vyžadují okamžitou pomoc? Právní fórum. 2012, roč. 9, č. 7, s. 283-287. ISSN 1214-7966. S. 283. 16 Sněmovní tisk 995/0, vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky [cit. 8. 3. 2013]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=4&ct=995&ct1=0 15

Po této významné novele se v období do roku 2012 ZDVOP týkaly některé další novelizace ZSPOD. Novelou provedenou zákonem č. 112/2006 Sb., s účinností od 1. 1. 2007 došlo k navýšení státního příspěvku pro zřizovatele ZDVOP. K dalšímu navýšení státního příspěvku došlo také následující novelizací zákonem č. 176/2007 Sb., s účinností od 1. 9. 2007. Touto novelou došlo také k úpravě pravomoci k rozhodování o příspěvku na úhradu pobytu a péče v ZDVOP, nově již o tomto nerozhodoval obecní úřad obce s rozšířenou působností, nýbrž ředitel zařízení, a jako odvolací orgán proti tomuto rozhodnutí byl stanoven krajský úřad. Došlo také ke změně stanovení výše příspěvku na úhradu pobytu a nově byl vypočítáván z částky životního minima. Kromě již zmíněného navýšení státního příspěvku pro zřizovatele ZDVOP byla také zavedena možnost získat státní příspěvek i v případě, že je dítě umístěno na základě žádosti rodičů, a to za předpokladu, že obecní úřad obce s rozšířenou působností považuje umístění tohoto dítěte za důvodné. Jednalo se o velmi významný krok, který měl za cíl zlepšit finanční situaci ZDVOP natolik, aby mohla tato zařízení i nadále existovat. 17 1.3.4 Reforma systému péče o ohrožené děti s účinností od 1. 1. 2013 a její dopad na ZDVOP Jak je vidět ze stručně nastíněného vývoje právní úpravy ZDVOP provedeného v předchozích oddílech, doznal tento institut během relativně krátké doby své existence nespočet změn, které prakticky vedly až k naprostému přeformování původní koncepce ZDVOP. Od roku 2007, kdy došlo k poslední výraznější změně, se prakticky v oblasti právní úpravy ZDVOP nic nedělo, její vývoj se zastavil. To však neznamenalo, že by tato úprava byla ideální, právě naopak, byla silně kritizována a jevila se jako naprosto nedostatečná. Tento nevyhovující stav se pokusila vyřešit novela zákona o sociálně-právní ochraně dětí a souvisejících zákonů, provedená zákonem č. 401/2012 Sb., která nabyla účinnosti 1. 1. 2013 a zásadním způsobem zasáhla nejen do činnosti ZDVOP, ale i do činnosti orgánů sociálně-právní ochrany dětí obecně, do úpravy pěstounské péče a vůbec do koncepce poskytování sociálně-právní ochrany dětem a jejich rodinám. 17 Sněmovní tisk 106/0, Novela z. o sociálně-právní ochraně dětí [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky [cit. 8. 3. 2013]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=5&ct=106&ct1=0 16

Novela byla provedena jako součást celkové reformy péče o ohrožené děti, která má vést ke zkvalitnění systému této péče a k naplnění mezinárodních závazků České republiky a doporučení OSN ke změnám v systému ochrany práv dětí. Cílem reformy by mělo být značné omezení množství dětí umístěných v ústavních zařízeních a naopak rozvoj komunitních služeb rodinného typu a pěstounské péče. 18 ZDVOP by postupně měla získat formu zařízení spíše rodinného typu a poskytovat pomoc nejen umístěným dětem, ale i jejich rodinám. Také by mělo dojít k částečnému návratu k původní koncepci ZDVOP a mělo by se jednat o poskytování pomoci okamžité, krizové. 19 Ze změn, které se dotkly přímo ZDVOP zmíním například zavedení standardů kvality sociálně-právní ochrany, sjednocení výše státního příspěvku pro zřizovatele ZDVOP bez ohledu na věk dítěte a jeho poměrné snižování při nepřítomnosti dítěte v zařízení delší než dva dny, dále byl stanoven maximální počet dětí umístěných v zařízení a maximální délka pobytu dětí, s ohledem na zvyšování individualizace péče o děti v ZDVOP došlo k omezení počtu dětí, které může mít v osobní péči jeden zaměstnanec, novelou došlo také k vymezení konkrétních práv a povinností ředitele ZDVOP a mnohé další. Tato novela tak přinesla mnoho změn, z nichž některé byly očekávány a vítány, některé naopak vyvolaly diskuse a nejasnosti ohledně jejich přínosu pro činnost ZDVOP. Blíže budou některé z těchto změn rozebrány v následujících kapitolách. 18 Sněmovní tisk 564/0, návrh novely zákona o sociálně-právní ochraně dětí [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky [cit. 8. 3. 2013]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=6&ct=564&ct1=0 19 Informace k vybraným ustanovením zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění zákona č. 401/2012 Sb. k 21. 12. 2012 [online]. Ministerstvo práce a sociálních věcí [cit. 7. 3. 2013]. Dostupné z: http://www.mpsv.cz/files/clanky/14227/informace_1.pdf 17

2 Legislativní rámec fungování ZDVOP 2.1 Stručně k právní úpravě v ZSPOD V čele zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc stojí ředitel, který disponuje určitými vymezenými právy a povinnostmi vůči umístěným dětem a jejich rodičům či jiným osobám. Nebylo tomu tak vždy, do účinnosti novely ZSPOD provedené zákonem č. 401/2012 Sb. nebyly pravomoci ředitele v zákoně nijak vyjádřeny, a často tak vznikaly kolizní situace mezi zařízením a rodiči dětí, orgány sociálně-právní ochrany a soudy. Nově tedy došlo k zakotvení jasného vymezení pravomocí ředitele, které by takovým situacím měly zabránit. 20 Ředitel je například oprávněn přerušit návštěvu rodičů v případě jejich nevhodného chování, pokud jde o děti umístěné na základě rozhodnutí soudu, zastoupit dítě v běžných záležitostech, převzít od něj dočasně předměty ohrožující jeho výchovu apod. Naopak má povinnost seznámit dítě s jeho právy a povinnostmi, spolupracovat ve vymezených oblastech s orgány sociálně-právní ochrany dětí (dále také OSPOD ), soudy, budoucími pěstouny, rodiči dítěte apod. Obdobná úprava je obsažena i v zákoně o ústavní výchově v oblasti práv a povinností ředitele ústavního zařízení, čímž došlo k dalšímu přiblížení ZDVOP k těmto zařízením. Úprava pravomocí ředitele ZDVOP je dle mého názoru velmi potřebná, jelikož může zabránit mnohým nejběžnějším konfliktům vznikajícím mezi zařízením a rodiči, orgány sociálně-právní ochrany dětí a soudy. Tyto situace nebyly do účinnosti novely nijak ošetřeny a domnívám se, že ZDVOP tak neměla možnost vykonávat řádně výchovu dítěte, aniž by nepřekračovala svoje pravomoci. Aby byla zajištěna komplexnost poskytnutí sociálně-právní ochrany orgány sociálně-právní ochrany a soudy, jsou ZDVOP povinna vést o dětech evidenci, z níž se podávají osobní údaje dítěte, jako je jméno a příjmení, datum narození, adresa trvalého pobytu, dále údaje o přijetí dítěte do zařízení, tedy kdy a z jakého důvodu bylo přijato, případně datum ukončení pobytu. Kromě evidence jsou zařízení povinna vést i spisovou dokumentaci, která obsahuje veškeré údaje z evidence, dokumenty dokladující titul přijetí dítěte do zařízení a další potřebné údaje a záznamy o spolupráci s OSPOD, 20 Informace k vybraným ustanovením zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění zákona č. 401/2012 Sb. k 21. 12. 2012 [online]. Ministerstvo práce a sociálních věcí [cit. 7. 3. 2013]. Dostupné z: http://www.mpsv.cz/files/clanky/14227/informace_1.pdf 18

o léčbě dítěte apod. 21 Evidenci dětí přijatých do zařízení je dle 42 odst. 11 ZSPOD povinen vést také jeho zřizovatel, tato je však méně obsáhlá a obsahuje pouze osobní údaje o dítěti, datum jeho přijetí do zařízení, případně datum propuštění a záznam o splnění povinnosti stanovené v 10 odst. 4 ZSPOD ohlásit přijetí dítěte do zařízení příslušnému obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností. Novelou zákona o sociálně-právní ochraně dětí s účinností od 1. 1. 2013 byly zavedeny standardy sociálně-právní ochrany, které jsou kritérii určujícími úroveň kvality poskytování sociálně-právní ochrany a jejichž plnění se hodnotí systémem bodů. 22 Standardy by měly zajistit potřebnou kvalitu sociálně-právní ochrany a ZDVOP mají povinnost je vypracovat a řídit se jimi nejpozději do 31. 12. 2014. Zákon definuje základní okruhy standardů, které jako takové jsou podrobněji upraveny v prováděcí vyhlášce. 23 Považuji jejich zavedení za krok správným směrem, ačkoliv jejich vypracování znamená pravděpodobně dočasně zvýšení administrativní zátěže pro ZDVOP. Je to však cena za to, že dojde ke zpřehlednění činnosti ZDVOP a k zajištění vysoké kvality poskytované péče, což je vzhledem k potřebě zvýšené ochrany ohrožených dětí jistě žádoucí. Další důležitou oblastí, kterou upravuje zákon o sociálně-právní ochraně dětí a kterou bych ráda zmínila, je financování činnosti ZDVOP. Jak jsem však uvedla již v úvodu, považuji tuto oblast za natolik důležitou pro samotné fungování ZDVOP, že jí věnuji více prostoru v samostatné podkapitole. 2.2 Financování činnosti ZDVOP Jakákoliv činnost se odvíjí od skutečnosti, zda dotyčný subjekt disponuje dostatečnými finančními prostředky pro její provozování. Péče o děti, o které se nemohou postarat vlastní rodiče, je velmi bohulibá, avšak ani tato se nedá provozovat bez zajištění 21 NOVOTNÁ, Věra. Jaké změny přináší novela zákona o sociálně-právní ochraně dětí? Právo a rodina. 2006, roč. 8, č. 5, s. 18-28. ISSN 1212-866X. S. 23. 22 TRUBAČOVÁ, Klára. Reforma systému péče o ohrožené děti a novela zákona o sociálně-právní ochraně dětí. In: Aktuální otázky péče o děti separované od rodičů: Sborník z XI. celostátního semináře Brno, 12. - 13. 10. 2011. Brno: Triada - Poradenské centrum, o. s., 2011. 60 s. ISBN 978-80-260-1299-3. S. 17. 23 Příloha č. 3 vyhlášky č. 473/2012 Sb., o provedení některých ustanovení zákona o sociálně-právní ochraně dětí. In: CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting. 19