Sbírka soudních rozhodnutí

Transkript

1 Sbírka soudních rozhodnutí NÁZOR GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY JULIANE KOKOTT 1 ze dne 13. června 2014 Řízení o posudku 2/13 zahájené na žádost Evropské komise Uzavírání mezinárodních dohod Unií Přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (EÚLP) Zachování specifických rysů Unie a práva Unie Zachování pravomocí Unie a jejích orgánů Účast Unie v orgánech zřízených mezinárodní dohodou Uznání jurisdikce Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) Účinná soudní ochrana v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky Obsah I II Úvod Dosavadní průběh procesu přistoupení III Žádost Komise o posudek IV Právní rámec V Přípustnost žádosti o posudek VI K věci samé Úvodní poznámka A Zachování pravomocí Unie Žádné zúžení pravomocí Unie v důsledku přistoupení Žádné rozšíření pravomocí Unie v důsledku přistoupení Žádná potřeba nových pravomocí pro Unii v důsledku přistoupení a) Předběžné řízení CS 1 Původní jazyk: němčina ECLI:EU:C:2014:2475 1

2 b) c) Povinnost zajistit naplňování rozsudků ESLP Soudní ochrana v rámci SZBP Dílčí závěr B Zachování pravomocí unijních orgánů Pravomoci Soudního dvora Evropské unie a) b) Monopol unijních soudů k řešení sporů (článek 344 SFEU) Pravomoci unijních soudů v souvislosti s výkladem unijního práva a s přezkumem 20 c) d) legality unijních právních aktů Účinky 16. dodatkového protokolu k EÚLP pro pravomoci Soudního dvora Dílčí závěr Pravomoci jiných unijních orgánů a) b) Obecné poznámky Institucionální systém Unie k ukládání sankcí za protiprávní jednání v oblasti práva 25 hospodářské soutěže i) Institucionální role Komise coby orgánu hospodářské soutěže ii) Zásada ne bis in idem iii) Zásada přiměřené délky řízení iv) Shrnutí C Zachování specifických rysů Unie a práva Unie Uznání jurisdikce ESLP a) Obecné úvahy b) Zvláštní opatření k zajištění autonomie unijního právního řádu v návrhu dohody i) K určení odpovědnosti ve vztahu mezi Unií a jejími členskými státy (čl. 3 odst. 7 návrhu dohody) ii) K posouzení otázky, zda je předběžné řízení před Soudním dvorem Evropské unie nezbytné iii) K diskrepanci mezi rozsahem pravomocí ESLP a rozsahem pravomocí Soudního c) dvora Evropské unie v rámci SZBP Dílčí závěr Zásada přímého účinku a zásada přednosti unijního práva Mechanismy pro správné určení žalovaného v řízeních před ESLP ECLI:EU:C:2014:2475

3 a) b) Zajištění účinného dohledu v kontrolním systému EÚLP Zajištění účinné obhajoby unijního práva před ESLP i) Neexistence dostatečných informací o řízeních probíhajících před ESLP ii) Pravomoc ESLP k ověřování akceptovatelnosti návrhu na vstup spolužalovaného c) do řízení Shrnutí Dílčí závěr D Nezbytná opatření k účasti Unie v kontrolních orgánech EÚLP Účast Unie v ESLP Účast Unie ve Výboru ministrů Rady Evropy Dílčí závěr E Zohlednění zvláštního postavení členských států ve vztahu k EÚLP Zvláštní postavení členských států ve vztahu k dodatkovým protokolům k EÚLP Zvláštní postavení členských států ve vztahu k článku 15 EÚLP Zvláštní postavení členských států ve vztahu k jejich mezinárodněprávním výhradám a) b) 4. k EÚLP Zásada společné odpovědnosti žalovaného a spolužalovaného EÚLP jakožto součást unijního práva, pro niž platí zásada přednosti Zvláštní postavení členských států v rámci institutu spolužalovaného Dílčí závěr Závěrečná poznámka VII Závěry I Úvod 1. Zamýšlené přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních 2 svobod (EÚLP) má zajistit účinnější a jednotnější uplatňování základních práv v Evropě. Tímto přistoupením se ale Unie především sama podrobí externí kontrole v oblasti dodržování elementárních standardů základních práv, která je již dlouhou dobu z mnoha stran požadována. Takto se Unie konečně sama podřídí stejným pravidlům, jejichž uznání též soustavně vyžaduje od svých současných i budoucích členských států. 2 Podepsané v Římě dne 4. listopadu ECLI:EU:C:2014:2475 3

4 2. Zamýšlené přistoupení k EÚLP je záměrem mimořádného významu, a to nejen tím, že dává velmi silný politický signál, ale také vlivem svého ústavněprávního rozměru. Tento projekt po desetiletí opakovaně zaměstnával evropské orgány a Soudní svůj se má nyní již podruhé zabývat právními 3 aspekty tohoto záměru Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je z čl. 6 odst. 2 SEU zřejmé nejen to, že má Unie pravomoc přistoupit k EÚLP, ale také to, že jí členské státy uložily povinnost tuto cestu nastoupit. Přistoupení k EÚLP je cílem, který má od té doby v unijním právu ústavněprávní charakter. 4. Jak tomu ale často bývá, ďábel se skrývá v detailech. Za jakých podmínek smí Unie k EÚLP přistoupit a jakým způsobem lze zajistit, aby se takové přistoupení nedotklo zvláštních rysů unijního práva a pravomocí Unie a jejích orgánů? To je podstata právních otázek, s nimiž se má Soudní dvůr v tomto řízení o posudku na žádost Evropské komise vypořádat. Půjde tedy o to důkladně ověřit, zda jsou detaily zamýšleného přistoupení v souladu se zakládacími Smlouvami Unie. Podkladem pro toto ověření je přepracovaný návrh dohody o přistoupení, tak jak jej vyjednavači předložili ve Štrasburku v červnu roku 2013 Řídícímu výboru pro lidská práva coby příslušnému orgánu Rady Evropy. II Dosavadní průběh procesu přistoupení 5. Na doporučení Komise ze dne 17. března 2010 udělila Rada Evropské unie dne 4. června 2010 zmocnění k zahájení jednání o přistoupení Unie k EÚLP, ustanovila Komisi vyjednavačem a udělila jí směrnice pro jednání. 6. Přístupová jednání probíhala v institučním rámci Rady Evropy, přesněji řečeno ve dvou po sobě následujících pracovních skupinách pověřených Výborem ministrů Rady Evropy. Na jednáních se vedle Komise podílely též zainteresované smluvní státy Rady Evropy, z nichž některé jsou členy Unie a jiné nikoli. 7. V červnu roku 2013 byla Řídícímu výboru pro lidská práva Rady Evropy předložena závěrečná 5 6 zpráva z jednání, k níž jsou vedle přepracovaného návrhu dohody o přistoupení připojeny ještě některé další návrhy právních aktů, jmenovitě návrh prohlášení Evropské unie, které učiní v okamžiku podepsání dohody o přistoupení, návrh pravidla, které se doplní k Pravidlům Výboru ministrů, návrh memoranda o porozumění mezi Evropskou unií a smluvní stranou X a návrh vysvětlující zprávy 7 k dohodě o přistoupení. Vyjednavači se shodli na tom, že všechny tyto dokumenty tvoří jeden celek 8 a že jsou všechny ve stejné míře nutné pro přistoupení Unie k EÚLP. 3 Je známo, že když se Soudní dvůr tímto tématem zabýval poprvé, shledal dne 28. března 1996, že tehdejší Evropské společenství nemělo pravomoc přistoupit k EÚLP (posudek 2/94, EU:C:1996:140, bod 36 a výrok). 4 Toto ustanovení má předlohu v čl. I-9 odst. 2 Smlouvy o Ústavě pro Evropu (podepsané v Římě dne 29. října 2004, Úř. věst. 2004, C 310, s. 1), která nakonec nebyla přijata. 5 Závěrečná zpráva pro Řídící výbor pro lidská práva (Rapport final au CDDH), dok. č (2013)008 rev2, předložená ve Štrasburku dne 10. června 2013; dále jen závěrečná zpráva. 6 Dále jen návrh dohody. 7 Dále jen vysvětlující zpráva. 8 Bod 9 závěrečné zprávy. 4 ECLI:EU:C:2014:2475

5 III Žádost Komise o posudek 8. S ohledem na ústavněprávní rozměr zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP a v zájmu zajištění právní jistoty předložila Komise Soudnímu dvoru prostřednictvím spisu ze dne 4. července 2013 na základě čl. 218 odst. 11 SFEU žádost o vydání posudku k následující otázce: Je návrh dohody o přistoupení Evropské unie k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod slučitelný se Smlouvami? 9. K žádosti Komise o posudek jsou vedle návrhu dohody přiloženy také všechny ostatní návrhy právních aktů uvedené v bodě 7 výše. Tyto dokumenty jsou ale bohužel k dispozici pouze ve francouzském a anglickém jazyce. 10. O žádosti Komise o posudek proběhla před Soudním dvorem nejprve písemná část řízení a poté se ve dnech 5. a 6. května 2014 konalo jednání. Písemné části řízení se vedle Komise jakožto předkladatelky žádosti účastnila Rada Evropské unie a Evropský parlament a dále Bulharsko, Česká republika, Dánsko, Německo, Estonsko, Irsko, Řecko, Španělsko, Francie, Kypr, Lotyšsko, Litva, Maďarsko, Nizozemsko, Rakousko, Polsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovensko, Finsko, Švédsko a Spojené království Velké Británie a Severního Irska. Kromě Bulharska a Polska přednesli tito zúčastnění též ústní vyjádření, na jednání byly navíc zastoupeny Belgie a Itálie. IV Právní rámec 11. Právní rámec pro přistoupení Unie k EÚLP tvoří článek 6 SEU, protokol č. 8 k SEU a SFEU (dále 9 10 jen protokol č. 8 ) a prohlášení k čl. 6 odst. 2 SEU (dále jen prohlášení č. 2 ). 12. Článek 6 SEU stanoví: 1. Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie ze dne 7. prosince 2000, ve znění upraveném dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku, jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy. Listina nijak nerozšiřuje pravomoci Unie vymezené ve Smlouvách. Práva, svobody a zásady obsažené v Listině se vykládají v souladu s obecnými ustanoveními v hlavě VII Listiny, jimiž se řídí její výklad a použití, a s náležitým přihlédnutím k vysvětlením zmíněným v Listině, jež uvádějí zdroje těchto ustanovení. 2. Unie přistoupí k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Přistoupení k této úmluvě se nedotkne pravomocí Unie vymezených Smlouvami. 3. Základní práva, která jsou zaručena Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, tvoří obecné zásady práva Unie. 9 Protokol (č. 8) k čl. 6 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii o přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. 10 Prohlášení č. 2 připojené k závěrečnému aktu mezivládní konference, která přijala Lisabonskou smlouvu podepsanou dne 13. prosince ECLI:EU:C:2014:2475 5

6 13. Protokol č. 8 zní: Článek 1 Dohoda o přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen Evropská úmluva ) podle čl. 6 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii musí odrážet nezbytnost zachování specifických rysů Unie a práva Unie, zejména pokud jde o: a) zvláštní úpravu případné účasti Unie v kontrolních orgánech Evropské úmluvy; b) mechanismy nezbytné k zajištění toho, aby stížnosti podané jinými než členskými státy a stížnosti podané fyzickými osobami [individuální stížnosti] byly správně podávány podle případu proti členským státům nebo Unii. Článek 2 Dohoda uvedená v článku 1 zajistí, aby se přistoupení nedotklo působnosti [pravomocí] Unie ani pravomocí jejích orgánů. Zajistí, aby se žádné z jejích ustanovení nedotýkalo zvláštního postavení členských států ve vztahu k Evropské úmluvě, zejména k jejím protokolům, opatřením přijatým členskými státy odchylně od Evropské úmluvy v souladu s jejím článkem 15 a výhradám členských států k Evropské úmluvě, jež byly formulovány v souladu s jejím článkem 57. Článek 3 Žádné ustanovení dohody uvedené v článku 1 se nedotkne článku 344 Smlouvy o fungování Evropské unie. 14. V Prohlášení č. 2 se navíc mezivládní konference, jež přijala Lisabonskou smlouvu, vyjádřila následovně: Konference se dohodla, že přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod se uskuteční tak, aby byly zachovány zvláštnosti právního řádu Unie. Konference bere v této souvislosti na vědomí existenci pravidelného dialogu mezi Soudním dvorem Evropské unie a Evropským soudem pro lidská práva; tento dialog může být posílen po přistoupení Evropské unie k této úmluvě. 15. Pro doplnění je třeba odkázat na čl. 52 odst. 3 Listiny základních práv: Pokud tato listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu. V Přípustnost žádosti o posudek 16. Někteří ze zúčastněných vyjádřili dílčí pochybnosti o přípustnosti žádosti o posudek. Jejich výhrady se týkají prohlášení Komise k zamýšleným interním unijním prováděcím opatřením pro účely přistoupení k EÚLP. Zatímco někteří zúčastnění narážejí na to, že vůbec Komise k tomuto tématu činí prohlášení, pro jiné zúčastněné naopak tato prohlášení nejdou dostatečně daleko. 6 ECLI:EU:C:2014:2475

7 17. Podle čl. 218 odst. 11 SFEU si mohou posudek Soudního dvora o slučitelnosti zamýšlených mezinárodních dohod se Smlouvami vyžádat Parlament, Rada, Komise nebo členský stát. Cílem řízení o posudku je předcházet obtížím, které by vyplývaly z pozdějších soudních sporů ohledně slučitelnosti 11 mezinárodních dohod zavazujících Unii s primárním unijním právem. 18. Přípustným předmětem řízení o posudku je podle čl. 218 odst. 11 SFEU zamýšlená dohoda, což předpokládá, že Soudní dvůr má k dispozici dostatečné informace o samotném obsahu uvedené 12 dohody. 19. V projednávaném případě předložila Komise Soudnímu dvoru úplné znění návrhu dohody a k němu připojených dokumentů. Z těchto podkladů jako celku lze jasně a jednoznačně vyvodit, za jakých podmínek má k přistoupení Unie k EÚLP dojít, a zejména za jakých podmínek se Unie hodlá 13 podřídit mechanismům soudní kontroly zavedeným v EÚLP. Tyto informace jsou dostatečné na to, aby bylo možné posoudit slučitelnost zamýšleného přistoupení k EÚLP se Smlouvami. 20. Skutečnost, že Komise v projednávané věci nepředložila Soudnímu dvoru žádné návrhy interních unijních prováděcích opatření k zamýšlené dohodě o přistoupení, není na překážku přípustnosti její žádosti o posudek. Předmětem řízení o posudku je totiž pouze zamýšlená dohoda o přistoupení jako taková, a nikoli případně vyžadovaná interní unijní prováděcí opatření. K pochopení obsahu a dopadů návrhu dohody a k němu připojených dokumentů nejsou zapotřebí žádné informace o zamýšlených interních unijních prováděcích opatřeních. 21. Ani okolnost, že se zúčastnění v současnosti neshodnou na tom, jakou právní podobu a jaký obsah mají mít interní unijní prováděcí opatření, Soudnímu dvoru nebrání v ověření slučitelnosti návrhu dohody se Smlouvami. Pokud Soudní dvůr už v minulosti nevyžadoval konečnou shodu dotyčných 14 orgánů o konkrétním obsahu zamýšlené mezinárodní dohody, nemůže tím spíše ani v projednávané věci podmiňovat přípustnost žádosti o posudek shodou dotyčných orgánů o přesné podobě případných interních unijních prováděcích opatření. 22. Vzhledem k zásadě institucionální rovnováhy, jež znamená, že každý z orgánů vykonává své 15 pravomoci s ohledem na pravomoci orgánů ostatních (viz také čl. 13 odst. 2 SEU), nemůže být ostatně v tomto řízení o posudku úkolem Soudního dvora dávat příslušným orgánům v tomto stadiu rozsáhlé a podrobné pokyny ohledně interních unijních prováděcích opatření k zamýšlené dohodě o přistoupení. 23. Pokud by se v rámci zkoumání návrhu dohody po obsahové stránce ukázalo, že k jejímu vstupu v platnost je nezbytně nutné vydání určitých interních unijních prováděcích opatření, může to Soudní dvůr ve své odpovědi na žádost Komise o posudek vyslovit jako podmínku pro slučitelnost zamýšlené dohody o přistoupení se Smlouvami. 24. Celkově vzato je ale žádost Komise o posudek přípustná, nehledě na případné neshody zúčastněných o konkrétním obsahu interních unijních prováděcích opatření, která ještě bude třeba přijmout. 11 Posudek 2/94 (EU:C:1996:140, bod 3), posudek 1/08 (EU:C:2009:739, bod 107) a posudek 1/09 (EU:C:2011:123, bod 47). 12 Posudek 2/94 (EU:C:1996:140, body 20 až 22) a posudek 1/09 (EU:C:2011:123, bod 49). 13 Viz také posudek 2/94 (EU:C:1996:140, bod 20). 14 Posudek 1/09 (EU:C:2011:123, bod 55). 15 Rozsudky Parlament v. Rada (C-70/88, EU:C:1990:217, bod 22) a Parlament v. Rada (C-133/06, EU:C:2008:257, bod 57) a posudek 1/09 (EU:C:2011:123, bod 55). ECLI:EU:C:2014:2475 7

8 VI K věci samé A Úvodní poznámka 25. Zamýšleným přistoupením Unie k EÚLP nastane zvláštní, ne-li ojedinělá situace, kdy se mezinárodní, nadnárodní organizace Evropská unie podřídí kontrole jiné mezinárodní organizace Rady Evropy v otázce dodržování elementárních standardů základních práv. Nejen vnitrostátní a unijní soudy, ale také Evropský soud pro lidská práva (ESLP) tedy budou v oblastech upravených unijním právem napříště povolány k tomu, aby střežily dodržování základních práv. 26. Vyjednávající delegace zakotvily v návrhu dohody řadu ustanovení s cílem zajistit, aby bylo přistoupení Unie k EÚLP v souladu s platným unijním primárním právem. V protikladu k tomu, co je občas naznačováno, tím nebude Unii zajištěno jakési přednostní zacházení oproti ostatním smluvním stranám EÚLP, nýbrž má být prostřednictvím výhledových ustanovení zohledněna zvláštní situace Unie a jejích členských států. Tato situace se v neposlední řadě vyznačuje tím, že v záležitostech Evropské unie dochází často ke komplexní souhře aktů a pravomocí Unie a členských států, zejména platí, že členské státy jsou zpravidla zapojeny do uplatňování unijního práva. 27. Je zjevné, že tato specifická a složitá situace v otázkách ochrany základních práv musí být zohledněna prostřednictvím vhodných opatření. Zvláště je třeba zdůraznit tři novinky obsažené v návrhu dohody, které se týkají určení odpovědnosti Unie, institutu spolužalovaného a předběžného řízení před Soudním dvorem. 28. Co se předně týče odpovědnosti Unie za případné porušení EÚLP, z čl. 1 odst. 3 věty první návrhu dohody jasně vyplývá, že přistoupením Unie k EÚLP jí vznikají povinnosti pouze ve vztahu k aktům, opatřením nebo opomenutím jejích orgánů, institucí a jiných subjektů. V článku 1 odst. 3 větě druhé návrhu dohody se dodává, že v žádném z ustanovení EÚLP nebo jejích dodatkových protokolů nemůže být Unii uložena povinnost provést určitý akt nebo přijmout určité opatření, k nimž by podle unijního práva neměla pravomoc. V článku 1 odst. 4 větě první návrhu dohody je konečně jasně stanoveno, že akty, opatření nebo opomenutí orgánů členského státu nebo osob jednajících jejich jménem se přičítají tomuto státu, i když k nim dojde při uplatňování unijního práva, a to včetně rozhodnutí přijatých na základě Smlouvy o EU a Smlouvy o FEU. Podle čl. 1 odst. 4 věty druhé návrhu dohody však může Unie v takových případech odpovídat coby spolužalovaná za případné porušení EÚLP společně s dotyčným členským státem nebo členskými státy. 29. Nový institut spolužalovaného zavedený v článku 3 návrhu dohody občas také označovaný jako institut dalšího žalovaného umožňuje, aby v určitých případech byly Unie a jeden nebo více členských států společně žalovanými, a tím i rovnoprávnými účastníky řízení před ESLP, i když stížnost stěžovatele směřuje jen proti Unii, respektive jen proti jednomu nebo více členským státům. Podle čl. 1 odst. 4 věty druhé návrhu dohody to jmenovitě platí v případě aktů, opatření nebo opomenutí orgánů členských států při uplatňování unijního práva. 30. S institutem spolužalovaného je úzce spjato předběžné řízení podle čl. 3 odst. 6 návrhu dohody. Toto řízení, které je mnohdy označováno jako předběžné interní přezkumné řízení, má Soudnímu dvoru umožnit, aby v právním sporu, který vyvstal před vnitrostátními soudy a nikdy nebyl 16 předmětem řízení o předběžné otázce podle článku 267 SFEU, rozhodl o slučitelnosti unijního práva s EÚLP před tím, než ve věci rozhodne ESLP. 16 To by mohlo být v určitých případech způsobeno porušením povinnosti soudů nejvyššího stupně položit předběžnou otázku ve smyslu čl. 267 třetího pododstavce SFEU, ale stejně tak by se to mohlo opírat o některou ze tří výjimek z povinnosti položit předběžnou otázku, které Soudní dvůr uznal ve své judikatuře CILFIT (viz hlavně rozsudek Cilfit a další, 283/81, EU:C:1982:335). 8 ECLI:EU:C:2014:2475

9 31. Otázku, zda tyto a další novinky upravené v návrhu dohody dokážou zajistit, že přistoupení Unie k EÚLP bude slučitelné se Smlouvami, bude třeba posoudit v tomto řízení o posudku. V tomto ohledu je vhodné projít v souladu s členěním žádosti Komise o posudek postupně jednotlivé právní požadavky kladené unijním primárním právem na dohodu o přistoupení. Jak úprava odpovědnosti Unie, tak institut spolužalovaného a předběžné řízení přitom budou relevantní v nejrůznějších souvislostech. Zvláště je nutno ověřit následující: zda jsou zachovány pravomoci Unie (oddíl A) zda zůstávají nedotčeny pravomoci orgánů Unie (oddíl B) zda jsou zachovány specifické rysy Unie a práva Unie (oddíl C) zda byla přijata nezbytná opatření pro účast Unie v kontrolních orgánech EÚLP (oddíl D), 17 zda bylo náležitě přihlédnuto ke zvláštnímu postavení členských států ve vztahu k EÚLP (oddíl E) 32. Zvláštní pozornost si přitom zasluhuje také otázka, zda je uznání jurisdikce ESLP slučitelné 22 s autonomií unijního práva a zda soudní přezkum činnosti Unie v rámci její společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) vyhovuje požadavkům na účinnou soudní ochranu ve smyslu článků 6 23 a 13 EÚLP. 18, 19, 20 a 21. B Zachování pravomocí Unie 33. Podle čl. 6 odst. 2 věty druhé SEU se přistoupení Unie k EÚLP nesmí dotknout pravomocí Unie vymezených smlouvami. 34. V tomto ustanovení se odráží principiální požadavek členských států, který se vine jako červená nit Lisabonskou smlouvou, a sice že rozvoj ochrany základních práv na evropské úrovni, ať již prostřednictvím Listiny základních práv nebo přistoupením k EÚLP, nesmí vést k žádným zvratům v citlivě vyváženém systému pravomocí, na němž je Evropská unie založena a kterým je 24 charakterizován její vztah k členským státům. 35. Článkem 6 odst. 2 větou druhou SEU má být konečně zajištěno, že přistoupením Unie k EÚLP nedojde k obcházení postupů k přijímání změn Smluv (článek 48 SEU), a tím k zásahu do základní 25 ústavní listiny Unie. 36. Potřeba ratifikace zamýšlené dohody o přistoupení všemi členskými státy Unie (viz čl. 218 odst. 8 druhý pododstavec SFEU, část věty za středníkem) v žádném případě neznamená, že by se její ustanovení mohla odchylovat od unijního primárního práva. Takovou mezinárodní dohodu, jako je zamýšlená dohoda o přistoupení, smí naopak Unie uzavřít jen tehdy, je-li tato dohoda v souladu se Smlouvami a jen v rozsahu, v němž je s nimi v souladu. Pokud tomu tak není, je zapotřebí před 17 Body 33 až 104 tohoto názoru. 18 Body 105 až 156 tohoto názoru. 19 Body 157 až 236 tohoto názoru. 20 Body 237 až 248 tohoto názoru. 21 Body 249 až 279 tohoto názoru. 22 V tomto ohledu viz body 162 až 196 a konkrétně k SZBP body 185 až 194 tohoto názoru. 23 V tomto ohledu viz body 82 až 103 tohoto názoru. 24 V tomto ohledu viz čl. 6 odst. 1 druhý pododstavec SEU a čl. 51 odst. 2 Listiny základních práv, do nichž byl nakonec převzat obsah čl. I-9 odst. 2 věty druhé a čl. II-111 odst. 2 Smlouvy o Ústavě pro Evropu. 25 V témž smyslu viz posudek 2/94 (EU:C:1996:140, bod 35, poslední věta). ECLI:EU:C:2014:2475 9

10 26 uzavřením mezinárodní dohody na úrovni Unie výslovná změna Smluv. Unijním orgánům není 27 v žádném případě dovoleno mlčky prolomit unijní primární právo ( treaty override ), i kdyby jim v tom členské státy Unie nabídly v rámci vyjednávání a ratifikace mezinárodní dohody pomocnou ruku. 37. Za těchto souvislostí je v tomto řízení o posudku třeba ověřit, zda zamýšlená dohoda o přistoupení vede v rozporu se Smlouvou o EU nebo se Smlouvou o FEU k zúžení pravomocí Unie (v tomto ohledu viz oddíl 1 níže) nebo k rozšíření jejích pravomocí (v tomto ohledu viz oddíl 2 níže); dále je třeba posoudit, zda by v důsledku povinností, které by Unii uzavřením dohody o přistoupení vznikly, bylo nezbytné přiznat jí nové pravomoci (v tomto ohledu viz oddíl 3 níže). 1. Žádné zúžení pravomocí Unie v důsledku přistoupení 38. Podle čl. 6 odst. 2 věty druhé SEU musí být předně zajištěno, aby pravomoci Unie nebyly v důsledku jejího přistoupení k EÚLP zúženy. To je navíc zdůrazněno v čl. 2 větě první Protokolu č. 8, podle kterého musí být v dohodě o přistoupení zajištěno, aby se přistoupení k EÚLP nedotklo pravomocí Unie. 39. Z návrhu dohody ani z dokumentů k ní připojených, které má Soudní dvůr v rámci tohoto řízení o posudku k dispozici, nelze vyvodit nic, co by mohlo ukazovat na zúžení pravomocí Unie vlivem jejího přistoupení k EÚLP. Ani z vyjádření zúčastněných nic takového nevyplývá. 40. Z mezinárodněprávní vazby na EÚLP budou pro Unii nepochybně vyplývat omezení při výkonu jejích stávajících pravomocí. EÚLP jakožto mezinárodní dohoda uzavřená Unií totiž bude mít po jejím přistoupení závazné účinky pro orgány Unie (čl. 216 odst. 2 SFEU). 41. Taková omezení při výkonu pravomocí ale vycházejí z povahy každé právní úpravy, v níž jsou zaručena základní práva. Primární funkcí základních práv je totiž klást meze jednání státních i mezinárodních orgánů v zájmu ochrany subjektů práv. Závazek přistoupení k EÚLP obsažený v čl. 6 odst. 2 větě první SEU by postrádal smysl, kdyby Unie nemohla akceptovat omezení vyplývající z EÚLP pro výkon jejích pravomocí. 42. Tak jako tak Unie již nyní, tj. před svým oficiálním přistoupením, uplatňuje standardy plynoucí z EÚLP pro ochranu základních práv, takže omezení, která mohou v budoucnu plynout z přistoupení k EÚLP pro výkon pravomocí unijních orgánů, již z čistě obsahového hlediska dávno platí (viz 28 zejména čl. 6 odst. 3 SEU a čl. 52 odst. 3 větu první 1 Listiny základních práv). 43. Celkově vzato se tedy v důsledku zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP nelze obávat žádného zúžení jejích pravomocí ve smyslu čl. 6 odst. 2 věty druhé SEU a čl. 2 věty první Protokolu č Žádné rozšíření pravomocí Unie v důsledku přistoupení 44. Dále je nutno zkoumat, zda může zamýšlené přistoupení k EÚLP jako takové ve svém důsledku jakkoli rozšiřovat stávající pravomoci Unie. I to by bylo podle čl. 6 odst. 2 věty druhé SEU zakázáno. 26 Tato zásada je vyjádřena mimo jiné v čl. 218 odst. 11 větě druhé SFEU. 27 V tomto smyslu viz také rozsudek Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C-402/05 P a C-415/05 P, EU:C:2008:461, bod 285), podle něhož povinnosti, které ukládá mezinárodní dohoda, nemohou mít za následek porušení ústavních zásad zakotvených ve Smlouvách. 28 V témž smyslu viz dřívější judikaturu Soudního dvora a z mnoha dalších rozsudky Hauer (44/79, EU:C:1979:290, body 15 a 17), Johnston (222/84, EU:C:1986:206, bod 18) a Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C-402/05 P a C-415/05 P, EU:C:2008:461, bod 283). 10 ECLI:EU:C:2014:2475

11 45. Konečně smyslem zákazu rozšiřování pravomocí Unie, tak jak je stanoven v čl. 6 odst. 2 větě druhé SEU, je zachování zásady svěřených pravomocí. Jak je známo, podle této zásady jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách (čl. 5 odst. 1 věta první a odst. 2 věta první SEU) a pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům (čl. 4 odst. 1 SEU a čl. 5 odst. 2 věta druhá SEU). 46. Již ve svém prvním posudku k přistoupení k EÚLP Soudní dvůr určil, že žádné ustanovení tehdejší Smlouvy o ES obecně neuděluje unijním orgánům pravomoc přijímat pravidla v oblasti lidských práv 29 nebo uzavírat mezinárodní úmluvy v této oblasti. Na tom nic nezměnily ani následné změny unijního primárního práva až po Lisabonskou smlouvu. Unie ani nadále nemá obecnou pravomoc v oblasti základních a lidských práv. V důsledku toho nemůže ani přistoupením k EÚLP žádnou 30 takovou pravomoc získat. 47. Jakékoli obavy z toho, že by zamýšleným přistoupením k EÚLP mohlo dojít k takovému rozšíření pravomocí Unie, jsou přitom neopodstatněné. Mnohé formulace v návrhu dohody a v dokumentech, které jsou k němu připojeny, svědčí naopak o tom, že autoři těchto textů usilovali o to, aby tyto pochybnosti byly rozptýleny již od počátku. 48. Především je jak v čl. 1 odst. 3 větě druhé, tak v čl. 1 odst. 4 návrhu dohody zaručeno, že v případě přistoupení Unie k EÚLP zůstane unijním právem upravené vymezení pravomocí a odpovědnosti mezi Unií a jejími členskými státy zachováno. 49. Článek 1 odst. 3 věta druhá návrhu dohody vyzdvihuje skutečnost, že žádné ustanovení EÚLP nebo jejích dodatkových protokolů neukládá Unii povinnost provést určitý akt nebo přijmout určité opatření, pro něž podle unijního práva nemá pravomoc. Tímto ustanovením je zajištěno, že Unie na základě svého přistoupení k EÚLP nemusí činit nic, k čemuž by jí podle unijního práva scházela pravomoc. 50. Dále z čl. 1 odst. 4 návrhu dohody vyplývá, že Unii nelze přičíst žádné akty, opatření či opomenutí jejích členských států, i když se jedná o uplatňování unijního práva členskými státy. 51. Tu a tam vyvstane otázka, zda účast Unie v kontrolních orgánech EÚLP upravená v návrhu dohody může znamenat rozšíření pravomocí Unie. Tak tomu ale není. Účast Unie v kontrolních orgánech EÚLP nevede k tomu, že by Unie musela jakkoli jednat mimo rámec pravomocí, kterou jsou jí svěřeny Smlouvou o EU a Smlouvou o FEU. Její spolupůsobení ve štrasburských orgánech ať se jedná o účast na určitých rozhodnutích Parlamentního shromáždění nebo Výboru ministrů nebo o jmenování kandidátů na funkci soudce ESLP je naopak v unijním primárním právu dokonce výslovně předpokládána (v tomto ohledu viz čl. 1 písm. a) Protokolu č. 8). 52. Pokud jde zvlášť o dohled Výboru ministrů nad výkonem konečných rozsudků ESLP (čl. 46 odst. 2 až 5 EÚLP) a nad plněním podmínek smírného urovnání (čl. 39 odst. 4 EÚLP), nelze spolupůsobení Unie v tomto orgánu omezovat jen na ty případy, které se týkají jí samotné nebo také členských států při uplatňování unijního práva. Externí kontrola, kterou EÚLP zavádí, má právě naopak za cíl, aby každá smluvní strana EÚLP zajišťovala dohled nad případy, které spadají do sféry odpovědnosti jiné smluvní strany či stran. Rozsáhlé spolupůsobení Unie v tomto systému vzájemného dohledu odpovídá duchu externí kontroly, na němž je EÚLP založena, a je tedy přímo zahrnuta v požadavku na přistoupení k EÚLP, který je obsažen v čl. 6 odst. 2 větě první SEU. 29 Posudek 2/94 (EU:C:1996:140, bod 27). 30 Bod 2 usnesení Evropského parlamentu ze dne 19. května 2010 o institucionálních aspektech přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, dok. P7_TA(2010)0184 (2009/2241/INI), dále jen usnesení Parlamentu z roku ECLI:EU:C:2014:

12 53. Na závěr je třeba poznamenat, že zamýšlená dohoda o přistoupení rovněž předem neřeší otázku, zda a za jakých okolností má Unie pravomoc přistoupit k dalším mezinárodním dohodám na ochranu základních a lidských práv, včetně stávajících či budoucích dodatkových protokolů k EÚLP. Z pohledu 31 Rady Evropy totiž návrh dohody prostřednictvím zamýšlené změny čl. 59 odst. 2 EÚLP pouze otevírá Unii v rámci mezinárodního práva možnost přistoupit i k dalším dodatkovým protokolům k EÚLP než jen k prvnímu a šestému protokolu, k nimž má Unie přistoupit již nyní. K uskutečnění takového 32 přistoupení je ale zapotřebí zvláštních přístupových instrumentů, pro jejichž ratifikaci uvnitř Unie znovu platí postup podle čl. 218 odst. 8 druhého pododstavce SFEU. 54. Zajisté by bylo možné si položit otázku, zda Unie, jakmile přistoupí k EÚLP, nenabude na základě 33 tzv. doktríny AETR výlučnou pravomoc k uzavření dalších mezinárodních dohod v oblasti základních a lidských práv. V důsledku přistoupení se EÚLP každopádně stane nedílnou součástí 34 unijního právního řádu. Bylo by tedy teoreticky možné argumentovat tak, že Unie na základě svého přistoupení k EÚLP nabude novou výlučnou vnější pravomoc dle posledního znění čl. 216 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 2 SFEU, tj. vnější pravomoc, která dovoluje uzavírání budoucích mezinárodních smluv jen jí samotné, pokud by takovými dohodami mohla být dotčena ustanovení EÚLP coby součásti společných pravidel platných v rámci Unie nebo pokud by mohla být změněna jejich oblast působnosti. Dle mého názoru ale takovému efektu AETR brání čl. 6 odst. 2 věta druhá SEU coby lex specialis, podle kterého se přistoupení k EÚLP nedotkne pravomocí Unie vymezených Smlouvami tzn. jejích pravomocí existujících před přistoupením. 55. Celkově vzato nepřipadá v těchto souvislostech v úvahu, že by zamýšlené přistoupení k EÚLP mělo ve svém důsledku jakkoli rozšiřovat pravomoci Unie. 3. Žádná potřeba nových pravomocí pro Unii v důsledku přistoupení 56. Nakonec je nutno vyjasnit, zda přistoupení k EÚLP vyžaduje, aby členské státy na Unii přenesly dodatečné pravomoci. 57. Je jisté, že za současného stavu nelze na tuto otázku dát jednou provždy závaznou a definitivní odpověď. Nelze totiž vyloučit, že ESLP v budoucnu některé z ustanovení EÚLP vyloží tak, že by mohla vzniknout potřeba změny unijního primárního práva. 58. Je třeba připustit, že takový scénář je málo pravděpodobný, neboť zaprvé se Unie již nyní řídí standardy plynoucími z EÚLP pro ochranu základních práv (viz zejména čl. 6 odst. 3 SEU a čl. 52 odst. 3 větu první Listiny základních práv) a zadruhé je v čl. 1 odst. 3 větě druhé návrhu dohody jasně stanoveno, že EÚLP neukládá Unii žádné povinnosti, k jejichž splnění by jí scházela pravomoc podle unijního práva. 59. V tomto řízení o posudku je nicméně úkolem Soudního dvora zajistit, aby Unie svým zamýšleným přistoupením k EÚLP na sebe lehkovážně nevzala mezinárodněprávní závazky, které již dnes zjevně není schopna plnit vzhledem k její stávající institucionální struktuře. 60. V této souvislosti je třeba důkladně analyzovat tři aspekty zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP, a to zaprvé předběžné řízení (viz oddíl a) níže), zadruhé povinnost zajistit naplňování rozsudků ESLP, v nichž je shledáno porušení EÚLP (viz oddíl b) níže), a zatřetí problematiku soudní ochrany v rámci SZBP (viz oddíl c) níže). 31 Viz čl. 1 odst. 2 první pododstavec návrhu dohody. 32 Viz také bod 17 vysvětlující zprávy. 33 Doktrína AETR vychází z rozsudku Komise v. Rada (22/70, EU:C:1971:32, body 15 až 19); její novější shrnutí lze nalézt například v posudku 1/03 (EU:C:2006:81, body 114 až 133). 34 Rozsudky Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, bod 5), IATA a ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, bod 36) a Air Transport Association of America a další (C-366/10, EU:C:2011:864, bod 73). 12 ECLI:EU:C:2014:2475

13 a) Předběžné řízení 61. V článku 3 odst. 6 návrhu dohody je upraveno předběžné řízení. Podle tohoto ustanovení poskytne ESLP za určitých předpokladů v rámci před ním probíhajícího řízení Soudnímu dvoru možnost vyslovit se předem k slučitelnosti určitého ustanovení unijního práva s EÚLP. 62. Na interní unijní úrovni to znamená, že Unie musí být nadána nezbytnými pravomocemi k zavedení takového předběžného řízení. Pokud by se zjistilo, že Unii v interní rovině scházejí právní předpoklady k zavedení předběžného řízení, nemohla by dohodu o přistoupení uzavřít. 63. Ve veřejné debatě o přistoupení Unie k EÚLP byly v ojedinělých případech vyjadřovány pochybnosti o tom, zda lze předběžné řízení zavést bez předchozí změny zakládacích smluv Evropské unie. V tomto řízení o posudku zastávalo jmenovitě Polsko názor, že zavedení předběžného řízení je za současného stavu se Smlouvami neslučitelné. 64. Je skutečností, že předběžné řízení nefiguruje mezi soudními řízeními výslovně upravenými ve Smlouvách o EU a o FEU, jejichž vedením je Soudní dvůr Evropské unie jakožto orgán (čl. 19 odst. 1 věta první SEU) pověřen. Tato okolnost ale ještě sama o sobě neopravňuje k závěru, že primární právo za svého současného stavu brání zavedení předběžného řízení. 65. Soudní dvůr totiž uznal, že mezinárodní dohoda uzavřená se třetími státy může Soudnímu dvoru dokonce svěřit nové soudní pravomoci za podmínky, že přiznání těchto pravomocí nezasahuje do 35 samotné podstaty funkce Soudního dvora tak, jak je koncipována ve Smlouvách o EU a o FEU. 66. V případě předběžného řízení upraveného v čl. 3 odst. 6 návrhu dohody je nejisté již to, zda se vůbec jedná o novou soudní pravomoc Soudního dvora. Lze totiž zcela jistě argumentovat, že se v případě předběžného řízení před Soudním dvorem během probíhajícího řízení před ESLP jedná pouze o nový způsob výkonu již existujících soudních pravomocí unijního soudu podle čl. 19 odst. 1 věty druhé a odst. 3 SEU. 67. I kdyby se ale mělo připustit, že zavedením předběžného řízení vzniká Soudnímu dvoru nová soudní pravomoc, nejedná se každopádně o pravomoc, jež by zasahovala do samotné podstaty funkce Soudního dvora stanovené ve Smlouvách. Předběžné řízení právě naopak přispívá k tomu, aby mohl Soudní dvůr lépe plnit úkol, který je mu od počátku svěřen, a aby mu byl navíc zachován monopol přinejmenším v oblasti komunitarizovaných politik k přezkumu legality aktů orgánů, institucí 36 a jiných subjektů Unie. 68. Podstatou úkolu Soudního dvora je zajišťovat dodržování práva při výkladu a provádění Smluv (čl. 19 odst. 1 věta druhá SEU). Za tím účelem mu zejména přísluší vykládat unijní právo (čl. 267 první pododstavec písm. a) a b) SFEU) a přezkoumávat legalitu aktů orgánů, institucí a jiných subjektů Unie (čl. 263 první pododstavec SFEU a čl. 267 první pododstavec písm. b) SFEU). 69. Tatáž funkce, tj. výklad unijního práva a přezkum legality aktů orgánů, institucí a jiných subjektů Unie, je Soudnímu dvoru určena v podstatě též v rámci předběžného řízení ve smyslu čl. 3 odst. 6 návrhu dohody. 70. Procesní rámec, ve kterém bude Soudní dvůr tuto funkci v případě takového předběžného řízení vykonávat, bude zajisté jiný než v případě žaloby na neplatnost nebo řízení o předběžné otázce (články 263 SFEU a 267 SFEU). Rozdíly mohou existovat zvláště v souvislosti s aktivní legitimací, s průběhem řízení, s případnými závaznými lhůtami a s účinky rozhodnutí Soudního dvora Posudek 1/92 (EU:C:1992:189, bod 32) a posudek 1/09 (EU:C:2011:123, bod 75). V tomtéž smyslu viz posudek 1/00 (EU:C:2002:231, bod 24). ECLI:EU:C:2014:

14 71. Takové rozdíly samy o sobě nezmění podstatu pravomocí Soudního dvora ani dalších unijních orgánů případně zapojených do předběžného řízení; v žádném případě přitom nebude do jejich podstaty zasaženo v takové míře, že by bylo odůvodněné prohlásit návrh dohody za neslučitelný se 37 Smlouvami. 72. Předběžné řízení naopak patří, jak zdůraznil Soudní dvůr, k bezpodmínečným předpokladům pro 38 přistoupení Unie k EÚLP. Zavedení takového řízení přispívá k zachování specifických rysů Unie 39 a práva Unie, jakož i pravomocí Soudního dvora (článek 1 a čl. 2 věta první Protokolu č. 8). 73. Takové řízení je tedy nezbytnou součástí opatření vyžadovaných v souvislosti s tímto přistoupením, k jehož uskutečnění čl. 6 odst. 2 věta první SEU a Protokol č. 8 nejen zmocňují, ale též zavazují. V článku 1 písm. a) Protokolu č. 8 je navíc výslovně stanoveno, že bude přijata taková zvláštní úprava případné účasti Unie v kontrolních orgánech EÚLP. 74. K úpravě konkrétní podoby předběžného řízení na unijní úrovni bude nezbytné doplnění statutu Soudního dvora, které ale nebude mít povahu ústavní změny, a bude tedy proveditelné řádným legislativním postupem (čl. 281 druhý pododstavec SFEU) bez nutnosti formálního postupu pro 40 přijímání změn Smluv (článek 48 SEU). 75. Dle mého mínění by ale prosté převzetí příslušné procesní úpravy do rozhodnutí Rady o schválení zamýšlené dohody o přistoupení nebylo dostačující, neboť by se tím obcházel řádný legislativní postup upravený v čl. 281 druhém pododstavci SFEU a vydávané procesní úprava by navíc neměla stejné účinky a stejnou právní sílu jako ustanovení statutu. 76. Teprve až budou požadovaná ustanovení zvláště ustanovení o aktivní legitimaci, o průběhu řízení a o účinku rozhodnutí Soudního dvora zakotvena ve statutu Soudního dvora, bude předběžné řízení plně funkční a podle čl. 19 odst. 3 písm. c) SEU ve spojení s čl. 281 druhým pododstavcem SFEU a článkem 51 SEU bude možné ho zařadit mezi ostatní případy uvedené ve Smlouvách, k jejichž rozhodování je Soudní dvůr povolán. b) Povinnost zajistit naplňování rozsudků ESLP 77. Ani povinnost zakotvená v čl. 46 odst. 1 EÚLP zajistit naplňování rozsudků ESLP, v nichž je shledáno porušení EÚLP ze strany orgánů, institucí nebo jiných subjektů Unie, nevyžaduje žádné přenesení nových pravomocí na Unii. 78. Takové rozsudky ESLP mají deklaratorní povahu a EÚLP svým smluvním stranám nepředepisuje, jak mají konkrétně naplnit rozsudky, které vůči nim byly vydány, ale ponechává jim za tím účelem 41 určitý prostor pro uvážení. 37 V tomto smyslu viz také posudek 1/00 (EU:C:2002:231, bod 14 ve spojení s body 18 a 23). 38 Diskuzní dokument Soudního dvora Evropské unie o některých aspektech přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, předložený dne 5. května 2010, dostupný na internetové stránce Soudního dvora Evropské unie: (naposledy navštívena dne 12. května 2014), zejména body 9, 11 a 12; v tomtéž smyslu viz Společné sdělení předsedů Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora Evropské unie v návaznosti na setkání mezi oběma soudními orgány v lednu 2011, zveřejněné dne 24. ledna 2011, dostupné na internetové stránce Soudního dvora Evropské unie: (naposledy navštívena dne 12. května 2014), zejména bod 2 poslední odstavec. 39 Viz níže body 121 až 135 a 180 až 184 tohoto názoru. 40 Nová ustanovení statutu Soudního dvora by musela být případně doplněna o dodatečnou podrobnější úpravu v jednacím řádu Soudního dvora. 41 V tomto ohledu viz také bod 11 Deklarace smluvních států EÚLP u příležitosti jejich konference na nejvyšší úrovni o budoucnosti Evropského soudu pro lidská práva ( Brightonská deklarace ), přijaté v Brightonu v dubnu 2012, dostupné ve francouzském a anglickém jazyce na internetové stránce Rady Evropy: (naposledy navštívena dne 14. května 2014). 14 ECLI:EU:C:2014:2475

15 79. Porušení EÚLP, které konstatuje ESLP, bude zpravidla na úrovni Unie odstraněno tím, že sporný právní akt unijního orgánu bude zrušen nebo změněn. Unie je nepochybně nadána pro případ takového actus contrarius nezbytnými pravomocemi; jedná se o tytéž pravomoci, jež sloužily jako podklad pro vydání uvedeného právního aktu. K tomu se připojuje pravomoc unijních soudů zrušit unijní právní akt nebo jej prohlásit za neplatný za podmínek stanovených ve Smlouvách (článek 263 SFEU a 267 SFEU). 80. Je také možné, že rozsudek ESLP bude vyžadovat prvotní přijetí unijního právního aktu nebo bude podkladem pro přiznání náhrady škody. I takovéto povinnosti budou moci unijní orgány v rámci pravomocí, které jim svěřují Smlouvy, bez problémů dostát, zvláště když čl. 1 odst. 3 věta druhá návrhu dohody jasně stanoví, že EÚLP nezavazuje Unii k ničemu, k čemuž by jí podle Smluv scházela pravomoc. 81. Pokud by porušení EÚLP, které konstatoval ESLP, bylo důsledkem pravomocného rozhodnutí některého z unijních soudů, mohlo by být v určitých případech nutné znovuzahájení dotyčného 42 soudního řízení. Doplnění článku 44 statutu Soudního dvora, které by k tomu bylo nezbytné, se může uskutečnit podle čl. 281 druhého pododstavce SFEU, přičemž se nelze obávat, že dojde k zásahu do samotné podstaty funkcí unijních soudů. V tomto rozsahu platí odpovídajícím způsobem to, co bylo 43 uvedeno výše k předběžnému řízení. c) Soudní ochrana v rámci SZBP 82. Mnohem spornější než oba výše posuzované aspekty je ale otázka, zda současné pravomoci Unie přesněji řečeno pravomoci Soudního dvora Evropské unie jakožto orgánu (čl. 19 odst. 1 věta první SEU) stačí k tomu, aby byla v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky zajištěna úroveň 44 soudní ochrany vyhovující požadavkům stanoveným v článcích 6 a 13 EÚLP. 83. Na jednu stranu totiž bude mít přistoupení k EÚLP nepochybně za následek, že Unie bude muset ve všech svých činnostech, včetně SZBP, dodržovat záruky základních práv vyplývající z EÚLP, a tím 45 i zásadu účinné soudní ochrany podle článků 6 a 13 EÚLP. Těchto povinností by se Unie nemohla zprostit ani prostřednictvím mezinárodněprávní výhrady při podpisu dohody o přistoupení nebo při uložení své ratifikační listiny, neboť podle čl. 57 odst. 1 věty druhé EÚLP nejsou výhrady všeobecné 46 povahy povoleny a navíc článek 11 návrhu dohody žádné výhrady k dohodě o přistoupení neumožňuje. 84. Na druhou stranu ale platí v rámci Unie zásada, že Soudní dvůr Evropské unie nemá pravomoc ve vztahu k ustanovením primárního práva o SZBP ani k aktům přijatým na jejich základě (čl. 24 odst. 1 druhý pododstavec věta šestá SEU a čl. 275 první pododstavec SFEU). Jen zcela výjimečně mají v oblasti SZBP unijní soudy pravomoc podle čl. 275 druhého pododstavce SFEU; tato jejich pravomoc zahrnuje jednak kontrolu dodržování tzv. doložky o nedotknutelnosti (článek 40 SEU) a jednak žaloby na neplatnost podávané jednotlivci (čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU) proti omezujícím opatřením přijatým Radou v rámci SZBP. 42 V tomto ohledu viz doporučení Výboru ministrů Rady Evropy členským státům č. R (2000) 2 ze dne 19. ledna 2000 o opětovném přezkumu nebo znovuzahájení řízení v některých věcech na vnitrostátní úrovni v návaznosti na rozsudky Evropského soudu pro lidská práva. Jako vzor mohou sloužit například důvody pro znovuzahájení řízení, které zná německé právo a které jsou obsaženy v 580 bodě 8 Zivilprozessordnung (občanského soudního řádu) a v 359 bodě 6 Strafprozessordnung (trestního řádu). 43 Viz body 64 až 74 tohoto názoru. 44 K příbuzné problematice, zda zvláštnosti SZBP brání uznání jurisdikce ESLP ze strany Unie, viz níže body 185 až 195 tohoto názoru. 45 V souladu s bodem 23 vysvětlující zprávy platí odpovědnost Unie nezávisle na souvislostech, v nichž k aktům, opatřením nebo opomenutí jejích orgánů, institucí a jiných subjektů došlo, a výslovně zahrnuje záležitosti týkající se SZBP; viz také čl. 3 odst. 2 návrhu dohody, podle kterého jsou do odpovědnosti Unie zahrnuta také její rozhodnutí vydávaná na základě Smlouvy o EU. 46 Štrasburský soud v každém jednotlivém případě velmi důkladně ověřuje, zda je výhrada učiněná smluvní stranou přípustná a zvláště zda je formulována dostatečně přesně; viz rozsudek ESLP ze dne 4. března 2014, Grande Stevens a další v. Itálie (stížnosti č /10, 18647/10, 18663/10, 18668/10 a 18698/10, body 204 až 211). ECLI:EU:C:2014:

16 85. Lze soudní ochranu v rámci SZBP poskytovanou v unijním právním řádu považovat z hlediska uvedeného omezení soudních pravomocí unijních soudů za účinnou soudní ochranu ve smyslu článků 6 a 13 EÚLP? Nebo by Unie na sebe přistoupením k EÚLP, tak jak je předpokládáno v návrhu dohody, vzala v souvislosti se soudní ochranou v rámci SZBP mezinárodněprávní závazky, k jejichž splnění schází jejím orgánům jmenovitě Soudnímu dvoru Evropské unie nezbytné pravomoci? Pokud by Soudní dvůr zjistil, že platí posledně uvedené tvrzení, pak by to nejen bránilo Unii v přistoupení k EÚLP, ale rovněž by tím byla odhalena v rámci Unie mezera v systému soudní ochrany, která by již nyní a to nejen z hlediska zásady homogenity podle čl. 52 odst. 3 věty první Listiny základních práv byla vysoce problematická Komise navrhuje, aby bylo na případné pochybnosti o účinnosti soudní ochrany jednotlivců v rámci SZBP reagováno zvlášť širokým výkladem druhé možnosti uvedené v čl. 275 druhém pododstavci SFEU. Podle Komise by mělo být uvedené ustanovení chápáno tak, že Soudní dvůr Evropské unie má pravomoc nejen v případě žalob na neplatnost podávaných jednotlivci proti omezujícím opatřením, ale že může nadto rozhodovat také o žalobách na náhradu škody a odpovídat na žádosti vnitrostátních soudů o rozhodnutí o předběžné otázce v oblasti SZBP. Dále je Komise zastáncem toho, aby byly možnosti soudní ochrany jednotlivců v rámci SZBP uzpůsobeny tak, že pod ně budou spadat nejen akty ve smyslu čl. 263 prvního pododstavce SFEU, které mají právně závazné účinky, ale také prosté faktické úkony, tj. úkony bez právních účinků. 87. Na jednání Komise dodala, že kontrola dodržování článku 40 SEU upravená v rámci první možnosti uvedené v čl. 275 druhém pododstavci SEU umožňuje unijním soudům zajistit v rámci SZBP přiměřenou soudní ochranu Podobně jako mnozí ze zúčastněných mám značné pochybnosti o tom, zda chápání obou alternativ podle čl. 275 druhého pododstavce SFEU, ze kterého Komise vychází, představuje právně schůdnou cestu k zaručení účinné soudní ochrany jednotlivcům v rámci SZBP ve smyslu článků 6 a 13 EÚLP. 89. Zaprvé Komise svým výkladem opomíjí vztah mezi pravidlem a výjimkou, na kterém je článek 275 SFEU postaven; zásadu neexistence pravomoci unijních soudů v rámci SZBP, která je zakotvena v čl. 24 odst. 1 druhém pododstavci větě šesté SEU a v čl. 275 prvním pododstavci SFEU, přetváří v její pravý opak. Zadruhé takto chápanou pravomocí Soudního dvora v případě řízení o předběžné otázce a o žalobě na náhradu škody v rámci SZBP naráží na jasné znění druhé možnosti uvedené v čl. 275 druhém pododstavci SFEU, kde se hovoří pouze o pravomoci v případě žalob na neplatnost podávaných jednotlivci podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU proti omezujícím opatřením, nikoli však o žalobách s jiným předmětem nebo jiné povahy a již vůbec ne o otázkách vnitrostátních soudů ve smyslu článku 267 SFEU Geneze článku 275 SFEU potvrzuje, že názor Komise nelze přijmout. Toto ustanovení mělo být původně zařazeno do Smlouvy o Ústavě pro Evropu jako článek III-376. Jeho formulace v podstatě vychází z prací Evropského konventu, které se projevily v článku III-282 návrhu Smlouvy o Ústavě pro 50 Evropu. Jak vyplývá z materiálů Evropského konventu, bylo v dané době skutečně diskutováno o velkorysejším nastavení pravomocí unijních soudů v rámci SZBP, ukázalo se však, že s takovými 47 V podobném smyslu se vyjádřila menšina členských států zúčastněných v řízení o posudku. 48 Francie, Spojené království a Rada se ve svých písemných a ústních vyjádřeních postavily zvlášť rezolutně proti postojům Komise. 49 Obecně k možnosti zohlednění geneze při výkladu ustanovení Smluv viz rozsudky Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756, bod 135), Komise v. Parlament a Rada (C-427/12, EU:C:2014:170, bod 36) a Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada (C-583/11 P, EU:C:2013:625, body 50, 59 a 70), jakož i mé stanovisko v posledně uvedené věci (EU:C:2013:21, bod 32). 50 Přijatý Evropským konventem ve dnech 13. června 2003 a 10. července 2003 a předložený předsedovi Evropské rady v Římě dne 18. července ECLI:EU:C:2014:2475