Finanční a rozpočtové právo. JUDr. Ing. Otakar Schlossberger, Ph.D.

Transkript

1 Finanční a rozpočtové právo JUDr. Ing. Otakar Schlossberger, Ph.D.

2 Obsah přednášky: 1. Základní pojmy 2. Historie kontroly 3. Zákon o finanční kontrole 2

3 3 Ad 1) Základní pojmy Kontrola > z angl. control (ověřovat, kontrolovat, regulovat) > z lat. contrarotulus (pult, registr středověk. praxe kontrola účetnictví pomocí zdvojeného rejstříku). Cíl kontroly sledovat určitou činnost, popisovat ji, hodnotit a analyzovat. Kontrola je součástí právního řádu každého státu a vyskytuje se v různých oblastech. Kontrola parlamentní, soudní, státní, ÚSC, správní, účetní, rozpočtová, finanční, veřejností, ombudsmanem, externí, interní aj.

4 (FK) subsystém kontroly, jehož úkolem je provádět kontrolu finančního řízení a nakládání s fin. prostředky, ve všech oblastech finanční činnosti, při nakládání se soukromými i veřejnými prostředky. 4

5 Z hlediska FP je zkoumána funkce FK, která má veřejno-mocenský charakter. týká se kontroly hospodaření s finančními prostředky a majetkem při zajišťování úkolů ve veřejné správě, postupy vykonávané podle zvláštních právních předpisů o zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, o zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, o zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze o zákon č. 128/2000 Sb., o obcích o zákon č. 129/2000 Sb., o krajích aj. 5

6 6 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě (úč ): věcně identická materie jako u předchozích zákonů, nový pojem finanční kontrola ve veřejné správě, umožňuje kontrolu hospodaření s rozpočtovými prostředky a s prostředky poskytovanými ze zahraničí, jež jsou vynakládány za účasti státního rozpočtu.

7 Ad 2) Historie kontroly Historie kontroly prováděné státními orgány v českých zemích: Nejvyšší účetní kontrolní úřad, Ministerstvo státní kontroly, Ústřední komise státní kontroly a statistiky, Výbor lidové kontroly ČSSR (republikový a federální), Po roce zákon č. 405/1991 Sb., o kontrole v ČSFR, zákon č. 418/1991 Sb., o štátnej kontrole a zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole (zaměření státní kontroly - hospodaření s finančními prostředky ČR a plnění povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů). 7

8 8 Nová zákonná úprava již neupravovala kontroly vykonávané v rámci vztahu nadřízenosti a podřízenosti. Scházelo i zřízení vnitřních kontrolních útvarů v ústředních a jiných správních úřadech a vymezení jejich funkce při zajišťování finanční kontroly, výměna kontrolních informací a sjednocení kontrolní dokumentace v návaznosti na čl. 84 Evropské dohody zakládající přidružení mezi Českou republikou a ES.

9 9 Zrušením Ministerstva státní kontroly zákonem č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, a vypuštěním všeobecného dozoru z působnosti nově zřízených státních zastupitelství zákonem č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ztratil stát řadu nástrojů k ovlivňování kontrolních mechanismů ve veřejné správě. NKÚ vykonává především kontrolu: o hospodaření se státním majetkem, o kontrolu plnění státního rozpočtu a o kontrolu hospodaření s prostředky poskytnutými ze zahraničí a s prostředky za něž stát převzal záruky. NKÚ jako nezávislý orgán nemůže ukládat povinnosti k zajištění nápravy zjištěných nedostatků.

10 10 Vláda České republiky řešila tuto nepříznivou situaci v letech přijetím usnesení k posílení kontrolních systémů zejména u ústředních správních úřadů. Součástí těchto opatření byl mj. i návrh zákona o kontrole ve veřejné správě, který byl předložen vládou Poslanecké sněmovně dne návrh zákona byl zamítnut. Z důvodu reformy veřejné správy bylo potřeba upravit právní rámec pro zapojení kontrolních mechanismů orgánů veřejné samosprávy do kontrolního systému veřejné správy, který by byl srovnatelný s kontrolními systémy států ES. V rozhodné době chyběla jednotná koncepce útvarů kontroly ve správních úřadech, jednotné metodické řízení na úseku finanční kontroly na všech jejich stupních.

11 11 MF, NKÚ a další resorty proto zahájily v roce 2000 práce na vypracování nového zákona, který zohlední teoretická východiska správního práva o úloze státu při zajišťování úkolů veřejné správy. Předmětem právní úpravy se staly otázky transformace systému finanční kontroly ve veřejné správě ve vztahu k implementaci evropských standardů, základních cílů a obecných zásad vnitřního řízení a kontroly v orgánech veřejné správy a postavení kontrolních orgánů mezinárodních organizací při kontrole hospodaření s prostředky poskytovanými v rámci zahraniční pomoci.

12 Legislativní rada vlády v této souvislosti doporučila mj.: přepracovat předložený návrh zákona o kontrole ve veřejné správě na zákon o finanční kontrole ve veřejné správě, doplnit v připravovaném návrhu kompetenčního zákona působnost ústředních správních úřadů ke zřizování vnitřního systému řízení a kontroly a odpovědnosti za něj a řešit obdobně kompetence územní samosprávy v zákonech o krajském a obecním zřízení. 12

13 13 V oblasti finanční kontroly byl dovršen proces přijetí zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, který nabyl účinnosti dne : vymezil uspořádání a rozsah finanční kontroly vykonávané mezi orgány veřejné správy, mezi orgány veřejné správy a žadateli nebo příjemci veřejné finanční podpory a uvnitř orgánů veřejné správy, stanoví předmět, hlavní cíle a zásady finanční kontroly, soustřeďuje se na zdůraznění účelu, ten spočívá ve vymezení právního rámce pro založení systému finanční kontroly ve veřejné správě.

14 14 Ad 3) Zákon o finanční kontrole Zákon o finanční kontrole ve veřejné správě se zaměřuje na generaci komplexního vertikálního a horizontálního systému finanční kontroly jako nedílné součásti řízení na všech stupních veřejné správy. Dále na jednotné metodické řízení finanční kontroly v celé veřejné správě, vytvoření právních a institucionálních podmínek pro zajištění finanční kontroly a prostředků poskytnutých České republice ze zahraničí a řešení oprávnění kontrolních orgánů mezinárodních organizací pro provádění finanční kontroly v souladu s uzavřenými mezinárodními smlouvami. A dále na prohloubení provádění předběžné, průběžné a následné finanční kontroly v působnosti řídících struktur (finančního a ostatního managementu veřejné správy a organizací veřejného sektoru) a kontroly systému řídící (manažerské) finanční kontroly nezávislými specializovanými útvary včetně zajištění vzájemné spolupráce a výměny informací.

15 15 Hospodárnost se v zákoně definuje jako takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů. Efektivností se rozumí takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění. Účelnost se vymezuje jako takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů.

16 16 Zákon upravuje třístupňovou organizační strukturu systému finanční kontroly, která je tvořena: 1. Ministerstvem financí ČR, v souladu s kompetenčním zákonem, jako ústředním správním úřadem a gestorem pro finanční kontrolu. MF zabezpečuje funkci centra metodického řízení, koordinaci a usměrňování finanční kontroly ve veřejné správě. Zajišťuje vliv na koordinaci a výstupy zpravodajského systému o fungování kontrolních mechanismů prostřednictvím vlastní kontrolní činností a analýzou předkládaných zpráv správci kapitol a vyššími územními samosprávnými celky; 2. správci rozpočtových kapitol státního rozpočtu a orgány územních samosprávných celků jako správci veřejných rozpočtů; 3. ostatními organizačními složkami státu, organizačními složkami územních samosprávných celků a právnickými osobami, které hospodaří s veřejnými prostředky.

17 17 Systém finanční kontroly: Systém finanční kontroly vykonávané kontrolními orgány (MF ČR, SK, ÚSC). Systém finanční kontroly realizovaný kontrolními orgány zahrnuje finanční kontrolu skutečností rozhodných pro hospodaření s veřejnými prostředky, zejména při vynakládání veřejných výdajů včetně veřejné finanční podpory u kontrolovaných osob, a to před jejich poskytnutím, v průběhu jejich použití a následně po jejich použití. Označuje se pojmem veřejnosprávní kontrola. Systém finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv (mezinárodními organizacemi nebo orgány veřejné správy ČR). Systém finanční kontroly podle mezinárodních smluv zahrnuje finanční kontrolu zahraničních prostředků vykonávanou mezinárodními organizacemi podle vyhlášených mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána.

18 18 Vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy (řídící kontrola a interní audit), který obsahuje: finanční kontrolu zajišťovanou odpovědnými vedoucími zaměstnanci jako součást vnitřního řízení orgánu veřejné správy při přípravě operací před jejich schválením, při průběžném sledování uskutečňovaných operací až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování a následném prověření vybraných operací v rámci hodnocení dosažených výsledků a správnosti hospodaření (označuje se pojmem řídící kontrola ), organizačně oddělené a funkčně nezávislé přezkoumávání a vyhodnocování přiměřenosti a účinnosti řídící kontroly, včetně prověřování správnosti vybraných operací - interní audit.

19 19 Hlavními cíli finanční kontroly je prověřovat: a) dodržování právních předpisů a opatření přijatých orgány veřejné správy při hospodaření s veřejnými prostředky, b) zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů, nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky nebo trestnou činností, c) včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů veřejné správy o nakládání s veřejnými prostředky, o prováděných operacích, o jejich průkazném účetním zpracování za účelem účinného usměrňování činnosti orgánů veřejné správy v souladu se stanovenými úkoly, d) hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy.

20 Veřejnosprávní kontrola 20 Finanční kontrolu metodicky řídí a koordinuje Ministerstvo financí ČR jako ústřední správní úřad pro výkon finanční kontroly ve veřejné správě. Ministerstvo má k dispozici příslušný aparát, jako jsou územně finanční orgány (osm Finančních ředitelství a přes dvě stovky Finančních úřadů). MF a územní finanční orgány vykonávají veřejnosprávní kontrolu u organizačních složek státu, státních fondů a u ostatních státních organizací. U ozbrojených sil, ozbrojených bezpečnostních sborů a u zpravodajských služeb vykonává veřejnosprávní kontrolu pouze MF.

21 21 Správce kapitoly je odpovědný za hospodaření s prostředky státního rozpočtu a jinými peněžními prostředky státu ve své kapitole. Každý správce kapitoly státního rozpočtu proto byl povinen vytvořit systém finanční kontroly, kterým zajišťuje finanční kontrolu jak svého hospodaření, tak i hospodaření organizačních složek státu a příspěvkových organizací ve své působnosti. Současně zabezpečuje prověřování přiměřenosti a účinnosti tohoto systému a pravidelně, nejméně jednou ročně, jeho hodnocení.

22 22

23 23 Územní samosprávné celky vytvořily systém finanční kontroly, kterým zabezpečují finanční kontrolu jak svého hospodaření, tak i hospodaření svých organizačních složek a příspěvkových organizací ve své působnosti. Současně prověřují přiměřenost a účinnost tohoto systému a pravidelně, nejméně jednou ročně ho hodnotí. Obce a kraje rovněž provádějí veřejnosprávní kontrolu u žadatelů o veřejnou finanční podporu nebo u příjemců veřejné finanční podpory, kterou jim poskytují. K realizaci těchto kontrolních úkolů u územních samosprávných celků vznikly příslušné kontrolní orgány, resp. kontrolní útvary (kontrolní oddělení, kontrolní odbory apod.).

24 24 Krajské úřady v přenesené působnosti plní kontrolní funkce vůči obcím. Při výkonu veřejnosprávní kontroly u obcí a jimi zřízených organizací prověřují krajské úřady pouze skutečnosti rozhodné pro poskytnutí prostředků ze státního rozpočtu nebo jiných peněžních prostředků státu, ze státního fondu nebo Národního fondu. Dále pak soulad s právními předpisy, hospodárnost, účelnost a efektivnost při nakládání s prostředky státního rozpočtu, s jinými peněžními prostředky státu nebo s prostředky poskytnutými ze státního rozpočtu, ze státního fondu, ze státních finančních aktiv nebo z Národního fondu.

25 25 Kontrolní orgány při předběžné veřejnosprávní kontrole tak posuzují, zda plánované a připravované operace odpovídají stanoveným úkolům veřejné správy a jsou v souladu s právními předpisy, schválenými rozpočty, programy, projekty, uzavřenými smlouvami nebo jinými rozhodnutími o nakládání s veřejnými prostředky. Při průběžné veřejnosprávní kontrole hospodaření kontrolovaných osob s veřejnými prostředky kontrolní orgány prověřují zejména, zda tyto osoby dodržují stanovené podmínky a postupy při uskutečňování, vypořádávání a vyúčtování schválených operací. Dále jak přizpůsobují uskutečňování operací při změnách ekonomických, právních, provozních a jiných podmínek vůči novým rizikům. Dále zda provádějí včas a přesně zápisy o uskutečňovaných operacích v zavedených evidencích a automatizovaných informačních systémech a zda zajišťují včasnou přípravu stanovených finančních, účetních a jiných výkazů, hlášení a zpráv.

26 26 Při veřejnosprávní kontrole vykonávané následně po vyúčtování operací kontrolní orgány prověřují, zkoumají a vyhodnocují u vybraného vzorku těchto operací zejména, zda údaje o hospodaření s veřejnými prostředky věrně zobrazují zdroje, stav a pohyb veřejných prostředků a zda tyto údaje odpovídají skutečnostem rozhodným pro uskutečnění veřejných příjmů, výdajů a nakládání s veřejnými prostředky. Dále se zaměřují na to, zda přezkoumávané operace jsou v souladu s právními předpisy, schválenými rozpočty, programy, projekty, uzavřenými smlouvami nebo jinými rozhodnutími přijatými v rámci řízení a splňují kritéria hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti.

27 27 Veřejnosprávní kontrola se realizuje jak cestou ověřování a analýzy příslušných dokumentů a písemností, tak i kontrolou na místě. Veřejnosprávní kontrola vykonávaná na místě je zahájena předložením písemného pověření kontrolního orgánu kontrolované osobě. Kontrolovaná osoba je povinna na vyžádání kontrolního orgánu předložit výsledky předchozích kontrol. Veřejnosprávní kontrola vykonávaná na místě je ukončena uplynutím lhůty pro podání námitek nebo odvolání nebo dnem doručení rozhodnutí kontrolního orgánu, proti kterému se nelze dále odvolat.

28 Kontrolní orgány ukládají kontrolovaným osobám opatření k nápravě nebo předávají svá kontrolní zjištění orgánům veřejné správy, které jsou oprávněny uložit kontrolovaným osobám opatření k nápravě. Kontrolovaná osoba je povinna přijmout opatření k odstranění nedostatků zjištěných při veřejnosprávní kontrole ve lhůtě stanovené kontrolním orgánem. 28

29 O výsledcích finanční kontroly se podávají zprávy ve stanovených termínech. O závažných zjištěních z vykonaných finančních kontrol informují kontrolní orgány MF nejpozději do 1 měsíce od ukončení finanční kontroly. Za závažné zjištění se považuje zjištění, na jehož základě kontrolní orgán oznámil státnímu zástupci nebo policejním orgánům skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin. Dále zjištění neoprávněného použití, zadržení, ztráty nebo poškození veřejných prostředků v hodnotě přesahující Kč. 29

30 30 podle mezinárodních smluv Stanoví-li tak vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána (např. EU a NATO), mohou vykonávat mezinárodní organizace svými kontrolními orgány nebo určenými zmocněnci finanční kontrolu. Mezinárodní organizace jsou oprávněny vyžadovat si u orgánů veřejné správy České republiky spolupráci při finanční kontrole nebo zajištění jejího výkonu. Dožádaný orgán veřejné správy je povinen tomuto požadavku vyhovět.

31 31 V rámci spolupráce se dotčené orgány vzájemně informují o předmětu, účelu a výsledku finanční kontroly, koordinují její výkon a postupují při finanční kontrole ve vzájemné součinnosti. Orgány veřejné správy jako kontrolované osoby jsou povinny výkon finanční kontroly umožnit. Umožňuje-li to smlouva, mohou si příslušné orgány veřejné správy České republiky vyžádat od mezinárodních organizací zprávy o jimi provedených finančních kontrolách. Orgány veřejné správy jsou také povinny poskytnout Ministerstvu financí informace o finančních kontrolách a jejich výsledcích, které poskytly mezinárodním organizacím na základě jejich vyžádání.

32 Vnitřní kontrolní systém Vnitřní kontrolní systém vytváří podmínky pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy. Vnitřní kontrolní systém je způsobilý včas zjišťovat, vyhodnocovat a minimalizovat provozní, finanční, právní a jiná rizika vznikající v souvislosti s plněním schválených záměrů a cílů orgánu veřejné správy. Současně zahrnuje postupy pro včasné podávání informací příslušným úrovním řízení o výskytu závažných nedostatků a o přijímaných a plněných opatřeních k jejich nápravě. 32

33 33 Ke splnění uvedených povinností každý vedoucí orgánu veřejné správy vymezil postavení a působnost organizačních složek státu, které nejsou účetními jednotkami, organizačních složek územních samosprávných celků, organizačních útvarů, vedoucích a ostatních zaměstnanců tak, aby zajistil fungování řídící kontroly a interního auditu. Všichni vedoucí zaměstnanci orgánu veřejné správy jsou v rámci vymezených povinností, pravomocí a odpovědností povinni zajistit fungování vnitřního kontrolního systému.

34 34 Uvnitř orgánu veřejné správy zajišťují předběžnou kontrolu plánovaných a připravovaných operací vedoucí tohoto orgánu nebo vedoucí zaměstnanci jím pověření k nakládání s veřejnými prostředky orgánu veřejné správy jako tzv. příkazci operací. Jde např. o podepisování smluvních závazků. V případě menších organizací to zřejmě bude jejich vedoucí, u větších organizací nebo u ministerstva lze předpokládat rozložení činnosti příkazce mezi více vedoucích zaměstnanců.

35 35 Vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za správu rozpočtu orgánu veřejné správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu se označuje jako tzv. správce rozpočtu. Může se jednat o správce rozpočtu celého orgánu nebo může jít o správce části rozpočtu (rozpočtové položky). Konkrétní řešení opět záleží na vnitřních předpisech organizace. V krajích je správcem rozpočtu vedoucí zaměstnanec útvaru zodpovědný na správu rozpočtu nebo jiný zaměstnanec, kterého ředitel krajského úřadu tímto pověří. Vzhledem k tomu, že vedoucí ekonomického odboru bude zřejmě také příkazcem operací, nemůže být zároveň správcem rozpočtu.

36 36 Vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za vedení účetnictví orgánu veřejné správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu je pak vymezen jako hlavní účetní. Tato funkce je zřejmě přítomna v každé organizaci (často je tak přímo nazývána) a v praxi nemůže její identifikace a oprávnění činit žádné problémy. Rovněž ve struktuře zaměstnanců krajského a obecního úřadu jsou tyto funkce zřízeny, a tudíž jsou pověřeni ředitelem krajského úřadu, resp. starostou. Sloučení funkcí je v zásadě nepřípustné, až na výjimky (např. malé obce).