OBLAST VNITŘNÍ SPRÁVY A OCHRANY OBYVATEL

Transkript

1 V OBLAST VNITŘNÍ SPRÁVY A OCHRANY OBYVATEL AUTORSKÝ KOLEKTIV Kap. 1 Kap. 2 Kap. 3 Kap. 4 Kap. 5 Kap. 6 JUDr. Lenka Cundová Krajský úřad Jihomoravského kraje Doc. JUDr. Soňa Skulová, Ph.D. PF MU v Brně Doc. JUDr. Soňa Skulová, Ph.D. PF MU v Brně Doc. PhDr. František Ochrana, DrSc. VŠE Praha Ing. Josef Vilášek Ministerstvo financí ČR Ing. Josef Vilášek Ministerstvo financí ČR Ing. Zdeněk Vlkojan HZS JMK Editor Kap. 1 6 Doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc. ESF MU v Brně 229

2 V Oblast vnitřní správy a ochrany obyvatel V/1 Krajská a obecní normotvorba, přestupky Cíl kapitoly Cílem kapitoly je seznámit vedoucí úředníky ÚSC s legislativním procesem na úrovni územních samosprávných celků, spolu s objasněním relevantních pojmů právních předpisů (platnost a účinnost, legisvakance apod.). Dále poskytnout základní znalosti v oblasti přestupkového práva. 1.1 Právní předpisy územních samosprávných celků Právními předpisy územních samosprávných celků jsou: v oblasti samostatné působnosti: obecně závazné vyhlášky obcí, obecně závazné vyhlášky krajů. v oblasti přenesené působnosti: nařízení obcí, nařízení krajů. Právní předpisy obcí a krajů (místní právní předpisy) tvoří nedílnou součást českého právního řádu. Z pohledu právní síly neexistuje mezi místními právními předpisy navzájem žádná hierarchie. Podléhají pouze dozoru státu z hlediska zákonnosti a ústavnosti. Právním předpisem kraje tedy nelze rušit právní předpis obce. Obecně závazné vyhlášky obcí a krajů K vydávání obecně závazných vyhlášek jsou článkem 104 odst. 3 Ústavy zmocněna zastupitelstva územních samosprávných celků. Zastupitelstva obcí a krajů tedy mohou obecně závazné vyhlášky vydávat v mezích své působnosti, která může být stanovena jen zákonem. Zákon o obcích (zákon č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů) a zákon o krajích (zákon č. 129/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů) vymezují pravomoc zastupitelstev místní samosprávy vydávat obecně závazné vyhlášky jako pravomoc tzv. vyhrazenou, kterou nelze přenést na jiný orgán územního samosprávného celku. Při vydávání obecně závazných vyhlášek se zastupitelstva obcí a krajů řídí jen zákony, ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, kterými je Česká republika vázána, neboť jde o výkon samostatné působnosti. Tento druh místních právních předpisů, resp. jeho vydání není dle čl. 104 odst. 3 Ústavy vázán na konkrétní zákonné zmocnění, jako je tomu u nařízení obcí a krajů, jak bude pojednáno níže. Obecně závazné vyhlášky obcí a krajů mají širší základ ve vymezení samostatné působnosti obcí a krajů Ústavou. Ústava tedy chápe v citovaném ustanovení normotvornou pravomoc zastupitelstev jako originární, čili neodvozenou. V nesouladu s čl. 104 odst. 3 Ústavy jsou zákon o obcích a zákon o krajích, které rozlišují vyhlášky na ty, které stanoví subjektům povinnosti a ty, které jim nestanoví povinnosti (viz 10 zákona o obcích a 6 zákona o krajích). Tyto zákony totiž reflektovaly názory Ústavního soudu, který k této problematice judikoval argumentací, že podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, jakožto součásti ústavního pořádku, mohou být povinnosti ukládány pouze na základě zákona a v jeho mezích; rovněž podle čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny nesmí být nikdo nucen činit nic, co zákon neukládá. 230

3 V/1 Krajská a obecní normotvorba, přestupky Z těchto ustanovení pak Ústavní soud dovodil, že pokud obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy, platí ustanovení čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny. Obecně závazné vyhlášky ukládající povinnosti S ohledem na uvedenou judikaturu Ústavního soudu jsou obce a kraje nadále zákonem k úpravě povinností v obecně závazných vyhláškách výslovně zmocněny. V případě zákona o obcích je to zmocňovací ustanovení 10, kdy obec může obecně závaznou vyhláškou ukládat v samostatné působnosti povinnosti: a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány, b) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku, c) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti, d) stanoví-li tak zvláštní zákon. Pokud jde o stanovení povinností v obecně závazných vyhláškách obcí dle speciálních zmocňovacích ustanovení jednotlivých zvláštních zákonů lze například citovat 17 odst. 2 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, kterým je obec zmocněna stanovit obecně závaznou vyhláškou obce systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vznikajících na jejím katastrálním území, včetně systému nakládání s odpadem. Podle ustanovení 6 zákona o krajích je v obecně závazných vyhláškách krajů výslovně zakázáno stanovovat povinnosti bez příslušného zákonného zmocnění. I zde se tak odráží dřívější judikatura Ústavního soudu ve věcech rušení obecně závazných vyhlášek obcí, což pak vede k faktickému stírání rozdílů mezi obecně závaznou vyhláškou v samostatné působnosti a nařízením v přenesené působnosti. Příkladem zákonného zmocnění pro ukládání povinností kraji v obecně závazných vyhláškách je např. 43 odst. 11 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, kde je kraj zmocněn vyhlásit obecně závaznou vyhláškou kraje závaznou část řešení plánu odpadového hospodářství a její změnu. Nařízení obcí a krajů Zmocnění pro orgány územních samosprávných celků k vydávání předpisů jiného druhu než jsou obecně závazné vyhlášky územních samosprávných celků obsahuje čl. 79 odst. 3 Ústavy, dle kterého orgány územní samosprávy mohou na základě zákona a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Ústava tedy v cit. čl. 79 odst.3 nestanoví konkrétní název těchto právních předpisů. Na rozdíl od obecně závazných vyhlášek obcí a krajů není Ústavou založena originární pravomoc k vydávání jiných právních předpisů územních samospráv, než jsou obecně závazné vyhlášky, neboť jejich vydávání podmiňuje již samotná Ústava ještě dalším speciálním zákonným zmocněním. Název jiných právních 231

4 V Oblast vnitřní správy a ochrany obyvatel předpisů územních samosprávných celků stanoví až zákon o obcích, a to v ust. 11, dle kterého obec může v přenesené působnosti vydávat na základě zákona a v jeho mezích nařízení obce, je-li k tomu zákonem zmocněna. Obdobně je tomu pak v ust. 7 zákona o krajích, dle kterého na základě a v mezích zákona rada kraje vydává právní předpisy v přenesené působnosti, je-li k tomu kraj zákonem zmocněn; tyto právní předpisy se nazývají nařízení kraje. Jak v případě nařízení obce, tak v případě nařízení kraje jde tedy o vydávání právních předpisů ve věcech svěřeného výkonu státní správy; při jejich vydávání se obce a kraje řídí zákony. Společným příkladem zákonného zmocňovacího ustanovení pro vydání nařízení obce i nařízení kraje v přenesené působnosti je ustanovení 27 odst. 6 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, dle kterého příslušný kraj nebo obec s rozšířenou působností svým nařízením vymezí úseky silnic, na kterých se pro jejich malý dopravní význam nezajišťuje sjízdnost a schůdnost odstraňováním sněhu a náledí. 1.2 Vyhlášení právních předpisů územních samosprávných celků, platnost a účinnost Platnost právních předpisů obcí a krajů Platností právních předpisů územních samosprávných celků se rozumí skutečnost, že přijatý právní předpis je předepsaným způsobem vyhlášen. Samotným nabytím platnosti však ještě právní předpisy nepůsobí vznik práv a povinností svých adresátů. Jejich vznik začne působit teprve nabytím účinnosti. Platnost právního předpisu je tedy základním předpokladem účinnosti. Z toho také vyplývá, že právní předpis z hlediska časového nemůže nikdy nabýt účinnosti dříve, než se stane platným. Předpis pozbývá platnosti jeho zrušením, ať již samotným orgánem, který jej vydal, či orgánem k tomu zákonem zmocněným. Vyhlášení právních předpisů obcí Zákon o obcích stanoví shodné podmínky pro způsob vyhlášení obecně závazných vyhlášek i nařízení obcí a pro jejich platnost a účinnost. Podmínkou platnosti právního předpisu obce je jeho vyhlášení publikace. Vyhlášení se provede tak, že se právní předpis obce vyvěsí na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů. Dnem vyhlášení je první den vyvěšení právního předpisu na úřední desce. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že den schválení (vydání) právního předpisu příslušným orgánem musí předcházet nebo se shodovat se dnem vyhlášení (vyvěšení) právního předpisu. Platnosti nabývá právní předpis již prvním dnem vyhlášení (vyvěšení) na úřední desce, nikoli až po uplynutí 15 dnů od jeho vyhlášení (vyvěšení). Obec může právní předpis obce zveřejnit způsobem v místě obvyklým, což však samo o sobě nezakládá žádné právní účinky. Obec je dle zákona o obcích povinna vést evidenci vydaných právních předpisů obce, která obsahuje číslo a název předpisu, datum jeho přijetí (schválení), datum platnosti, datum účinnosti. Právní předpisy obce se označují pořadovými čísly; číselná řada se uzavírá koncem kalendářního roku. Vyhlášení právních předpisů krajů Pro právní předpisy krajů stanoví zákon o krajích odlišný způsob vyhlášení, což se provede tak, že se zveřejní ve Věstníku právních předpisů kraje. Den vyhlášení ve Věstníku je tedy dnem platnosti právního předpisu kraje, což je den rozeslání částky Věstníku, který musí být v záhlaví příslušné částky Věstníku uveden. Věstník je tiskovinou, vydává se v postupně číslovaných částkách označených pořadovými čísly; právní předpisy kraje se označují rovněž 232

5 V/1 Krajská a obecní normotvorba, přestupky pořadovými čísly. Číselná řada právních předpisů kraje i číselná řada jednotlivých částek Věstníku se uzavírá koncem kalendářního roku. Novela zákona o krajích zavedla s účinnosti od povinnost kraje zveřejnit stejnopis Věstníku i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Věstník právních předpisů kraje zároveň nahrazuje evidenci právních předpisů, kterou vedou obce. Po vyhlášení právního předpisu kraje jej zašle krajský úřad neprodleně ministerstvu. Účinnost právních předpisů obcí a krajů Účinností právních předpisů územních samosprávných celků se rozumí skutečnost, že od určitého okamžiku z právního předpisu vznikají adresátům v rámci jeho územní působnosti práva a povinnosti. Ustanovení o účinnosti nemusí být v právním předpise obce nebo kraje výslovně uvedeno, pak platí pro všechny předpisy územních samosprávných celků, že nabývají účinnosti 15. dnem po jejich vyhlášení, pokud přímo předpisem územní samosprávy není stanovena účinnost pozdější. Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, je možné stanovit právním předpisem obce (kraje) i dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení, dřívější počátek účinnosti musí být v prvním předpise kraje uveden. To platí logicky i pro právní předpis obce, i když v případě právních předpisů obcí toto výslovně platný zákon o obcích (na rozdíl od zákona o krajích) neuvádí. U právních předpisů krajů zakládá dřívější počátek jejich účinnosti jiný postup v souvislosti s publikací právního předpisu kraje. V tomto případě se právní předpis kraje zveřejní rovněž na úřední desce krajského úřadu a na úředních deskách obecních úřadů, kterých se dotýká, a v hromadných informačních prostředcích, což kraj nijak nezbavuje povinnosti zveřejnit právní předpis kraje ve Věstníku, neboť jinak by právní předpis kraje nenabyl platnosti, tj. nebyl by předepsaným způsobem vyhlášen. Dle zákona o obcích účinného do nabýval právní předpis obce účinnosti, nebyla-li stanovena účinnost pozdější, patnáctým dnem následujícím po dni jeho vyhlášení. S účinností od zákon o obcích stanoví, že právní předpis obce nabývá účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení. Z toho vyplývá, že patnáctidenní lhůta pro stanovení účinnosti začíná běžet od účinnosti novely zákona o obcích již dnem vyhlášení - vyvěšení právního předpisu obce na úřední desce, není-li z důvodu naléhavého obecního zájmu stanoven dřívější počátek účinnosti. Legisvakance Legisvakance je doba mezi okamžikem platnosti a účinnosti právního předpisu. Předpis je platný, ale ještě se neaplikuje, tj. není účinný. Smyslem legisvakanční lhůty je, aby se adresáti právního předpisu mohli seznámit s jeho obsahem, aby byla provedena potřebná organizační technická opatření pro aplikovatelnost právního předpisu územní samosprávy, aby se na aplikaci připravily i příslušné orgány veřejné moci. V zásadě existují tři modely legisvakanční lhůty: a) legisvakance je nulová, okamžik platnosti a účinnosti splývají, b) účinnost je dána speciálním ustanovením předpisu a legisvakanční lhůta se rovná rozdílu účinnost - platnost, c) účinnost je dána generálním ustanovením zákona a legisvakanční lhůta činí 15 dní. 233

6 V Oblast vnitřní správy a ochrany obyvatel 1.3 Dozor státu nad zákonností místních právních předpisů Dozor nad právními předpisy obcí Zákon o obcích svěřuje dozor nad výkonem samostatné a přenesené působnosti obcí krajskému úřadu a Ministerstvu vnitra. Dozor se provádí následně a zjišťuje se při něm soulad obecně závazných vyhlášek a nařízení obce se zákony. Zákon o obcích stanoví, že právní předpis obce zašle obecní úřad neprodleně po jeho vyhlášení příslušnému krajskému úřadu. Vlastní lhůta pro zaslání je stanovena jako neprodleně, tuto lhůtu lze z právní praxe definovat do tří pracovních dnů. Výkonu dozoru podléhá celý postup orgánů obce od počátku až po ukončení, zkoumá se vždy soulad jak samotného rozhodnutí obce a samostatné, resp. přenesené působnosti, tak i řízení či postupu, tedy i řádnost vyhlášení právního předpisu, které mu předcházelo, nejen se zákony a ústavními zákony, ale i s ostatními obecně závaznými předpisy. Z tohoto důvodu je nezbytné, aby obec poskytla krajskému úřadu následně i doklad o snětí právního předpisu z úřední desky obecního úřadu. Dále je třeba zdůraznit, že v případě zasílání právního předpisu dozorovému orgánu je třeba zaslat právní předpis celý včetně jeho případných příloh. V případě zasílání právních předpisů, které doplňují či mění jiný právní předpis, je třeba zaslat i tento (původní) právní předpis, opět včetně případných příloh a dokladu o jeho vyvěšení (a sundání) na úřední desce obecního úřadu. Odporuje-li obecně závazná vyhláška obce či nařízení obce zákonu, vyzve krajský úřad obec ve lhůtě 30 dnů ke zjednání nápravy. Pokud obec v zákonem stanovené lhůtě nápravu nezjedná, navrhne krajský úřad Ministerstvu vnitra pozastavení účinnosti právního předpisu obce. Pokud krajský úřad nepodá návrh na pozastavení obecně závazné vyhlášky či nařízení obce do 30 dnů ode dne účinnosti právního předpisu obce, ministerstvo je povinno pozastavit jeho účinnost i bez návrhu. Rozhodnutí Ministerstva vnitra o pozastavení účinnosti právního předpisu obce nabývá právní moci dnem doručení jeho písemného vyhotovení obecnímu úřadu. Ministr vnitra má pak následně povinnost podat nejpozději do 15 dnů od pozastavení účinnosti právního předpisu obce návrh na jeho zrušení Ústavnímu soudu. Pokud Ústavní soud návrh odmítne, zamítne nebo řízení zastaví, rozhodnutí Ministerstva vnitra o pozastavení účinnosti pozbývá platnosti dnem, kdy rozhodnutí Ústavního soudu nabude právní moci. V mezidobí od podání návrhu Ústavnímu soudu na zrušení právního předpisu obce do doby rozhodnutí Ústavního soudu může obec sama zjednat nápravu, v takovém případě Ministerstvo vnitra zruší své rozhodnutí o pozastavení do 15 dnů od doručení usnesení příslušného orgánu obce o zjednání nápravy. Zákonem upravený postup znamená, že k výkonu dozoru nad právními předpisy obcí mohou být příslušné v určitý okamžik zcela nezávisle dva dozorové orgány. Problém totiž nastává v případech, kdy krajský úřad zjistí rozpor se zákonem u právních předpisů obcí, které již nabyly účinnosti. Za těchto okolností nemůže krajský úřad nikdy podat ministerstvu návrh na pozastavení právního předpisu obce ve lhůtě 30 dnů od jeho účinnosti, neboť právě oněch 30 dnů (lhůta navíc běží od doručení výzvy ke zjednání nápravy) má obec na to, aby sama odstranila rozpor svých předpisů se zákonem. V praxi mohou tedy nastat případy, kdy obec přistoupí ke zjednání nápravy na základě výzvy zaslané krajským úřadem, avšak než stihne zjednání nápravy provést s ohledem též na termíny zasedání příslušného orgánu obce, zahájí ministerstvo řízení ve věci pozastavení účinnosti právního předpisu obce. Důležitým by však mělo být upřednostnění zjednání nápravy orgánem, který právní předpis vydal před autoritativními zásahy ze strany státu, s ohledem na to, že pozastavení účinnosti předpisu s následným nevyhnutelným podáním návrhu na jeho zrušení Ústavnímu soudu již představuje určitý druh represe. 234

7 V/1 Krajská a obecní normotvorba, přestupky Dozor nad právními předpisy krajů K výkonu dozoru nad právními předpisy krajů jsou ze zákona o krajích oprávněna věcně příslušná ministerstva a jiné věcně příslušné ústřední správní úřady. Dozor se provádí následně a zjišťuje se při něm soulad obecně závazných vyhlášek kraje a nařízení se zákony. Ministerstvo pozastaví účinnost obecně závazné vyhlášky kraje, pokud je v rozporu se zákonem. Rozhodnutí ministerstva, kterým byla pozastavena účinnost obecně závazné vyhlášky kraje, nabývá účinnosti dnem jeho doručení krajskému úřadu. Kraj má povinnost uveřejnit neprodleně toto rozhodnutí ve Věstníku právních předpisů kraje. Pokud ve lhůtě 3 měsíců ode dne účinnosti rozhodnutí o pozastavení zastupitelstvo kraje napadenou obecně závaznou vyhlášku nezruší či neuvede ji do souladu se zákonem, podá ministr vnitra Ústavnímu soudu návrh na její zrušení. V případě, že Ústavní soud tento návrh odmítne nebo zamítne či řízení zastaví, rozhodnutí ministerstva o pozastavení pozbývá účinnosti dnem právní moci rozhodnutí Ústavního soudu. Obdobný postup platí pro výkon správního dozoru v případě nařízení kraje, kdy je k pozastavení nařízení a případného podání návrhu na jeho zrušení Ústavnímu soudu oprávněno věcně příslušné ministerstvo nebo jiný věcně příslušný ústřední správní úřad. 1.4 Přestupkové řízení Působnost zákona o přestupcích Časová působnost odpovědnost za přestupek se zásadně posuzuje a sankce se ukládá podle zákona účinného v době spáchání přestupku. Toto pravidlo zákazu retroaktivity (zpětné účinnosti) se nepoužije, pokud je pozdější zákon pro pachatele příznivější. V takovém případě se odpovědnost za přestupek posuzuje a sankce se uloží podle zákona účinného v době rozhodování o přestupku. Uložit lze však jen takový druh sankce, který dovoluje uložit zákon účinný v době rozhodování o přestupku; o ochranném opatření se rozhodne podle zákona účinného v době, kdy se o něm rozhoduje. Řízení o přestupku se vždy vede podle zákona účinného v době řízení. Místní působnost uplatňuje se princip teritoriality přestupkem je protiprávní jednání spáchané na území ČR bez ohledu na osobu pachatele a jeho pobyt. Princip personality je přípustné, aby některé přestupky byly projednány dle přestupkového zákona, i když se přestupku dopustil mimo území ČR občan ČR nebo cizinec s trvalým pobytem v ČR; podmínkou je, že takové porušení zákona nebylo projednáno v cizině. Tyto přestupky jsou výslovně označeny v přestupkovém zákoně (přestupek ublížení na zdraví z nedbalosti, úmyslného narušení občanského soužití, přestupek proti majetku). Jiné přestupky lze projednat u těchto osob v ČR, pokud jimi uvedené osoby porušily povinnost, kterou mají podle čs. právních předpisů v cizině nebo jestliže to vyplývá z mezinárodních dohod. Osobní působnost: - za přestupek je odpovědný ten, kdo má způsobilost spáchat přestupek a nést důsledky svého jednání, tedy ten, kdo má deliktní způsobilost. Určité osoby jsou z důvodu svého osobního postavení z působnosti přestupkového zákona vyňaty. Jde o osoby podléhající vojenské kázeňské pravomoci (příslušníci BIS, Policie ČR, Vězeňské služby ČR) a osoby, které se dopustily protiprávního jednání během výkonu trestu odnětí svobody. O takovou osobu musí jít v době spáchání činu a musí v době projednávání činu trvat její postavení. Vyňaty z působnosti přestupkového zákona jsou rovněž osoby požívající výsad a imunit podle zákona nebo mezinárodního práva. Protiprávní jednání soudců, poslanců a senátorů se projedná jako přestupek, pokud tyto osoby nepožádaly o projednání v kárném řízení; pro tyto případy je rozhodné, že osoby byly ve funkci v době spáchání skutku. 235

8 V Oblast vnitřní správy a ochrany obyvatel Příslušnost orgánů k projednání přestupku Příslušnost k orgánů projednání přestupků stanoví zákon o přestupcích, příslušnost rozlišuje na věcnou, místní a funkční. Věcná příslušnost zkoumá otázku, který druh správního orgánu a který jeho stupeň rozhoduje ve věci v I. instanci. K projednání přestupků jsou věcně příslušné: obecní úřady nebo zvláštní orgány obcí, obecní úřady obcí s rozšířenou působností, orgány policie ČR, jiné správní orgány určené zvláštními zákony (finanční úřady, celní úřady, úřady práce). Obce projednávají přestupky proti pořádku ve státní správě ve věcech, které jsou jim svěřeny, přestupky proti pořádku v územní samosprávě, přestupky proti veřejnému pořádku, majetku, občanskému soužití. Obecní úřady obcí s rozšířenou působností projednávají přestupky ve věcech, které spravují, a ostatní přestupky, pokud k jejich projednání nejsou příslušné jiné správní orgány. Orgány Policie ČR projednávají přestupky spáchané neoprávněným přechováváním omamné nebo psychotropní látky, přestupky spáchané nepředložením dokladů o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla. Místní příslušnost řídí se místem spáchání přestupku, příslušný k projednávání přestupku je správní orgán, v jehož obvodu byl přestupek spáchán.místně příslušný správní orgán může věc postoupit orgánu (bez jeho souhlasu i bez souhlasu účastníka řízení), v jehož obvodu se pachatel zdržuje nebo pracuje. Výjimka, kdy se místní příslušnost řídí trvalým pobytem pachatele: pokud byl přestupek spáchán v cizině, místo spáchání přestupku nelze spolehlivě zjistit (projedná správní orgán podle posledního místa trvalého pobytu pachatele), pokud tak stanoví zvláštní zákon. Funkční příslušnost jde o určení, který orgán obce (nebo organizační jednotka správního orgánu) je příslušný přestupek projednat. Starosta obce zřizuje zvláštní orgán obce komisi pro projednávání přestupků; kde není komise zřízena, je příslušný k řízení obecní úřad. Činnost orgánů před zahájením řízení Podkladem pro zahájení řízení o přestupku je: oznámení o přestupku, poznatek z vlastní činnosti správního orgánu, postoupení věci. Oznámení o přestupku má právo učinit každý. Státní orgány, orgány Policie ČR a obce mají oznámení o přestupku jako povinnost, pokud nejsou sami příslušní k jeho projednání. Zvláštní postavení mají orgány Policie ČR u některých zákonem stanovených přestupků (proti veřejnému pořádku, občanskému soužití s ublížením na zdraví, majetku, proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, proti pořádku ve státní správě, přestupky na úseku zdravotnictví, zemědělství, myslivosti a rybářství, přestupky na úseku ochrany před alkoholismem), mají povinnost udělat širší šetření ke zjištění osoby podezřelé ze spáchání přestupku a zajištění důkazů, které by později mohly být zničeny nebo ztraceny. Policie 236

9 V/1 Krajská a obecní normotvorba, přestupky o těchto skutečnostech sepíše úřední záznam, který přiloží k oznámení. Tento postup provádí policie tehdy, pokud má oznamovací povinnost. Pokud se o přestupku dozví první příslušný správní orgán, nemůže šetření přenést na policii, musí ho provést sám. Poznatek z vlastní činnosti správního orgánu správní orgán musí posoudit, zda došlé oznámení neodůvodňuje zahájení řízení. K prověření oznámení může vyzvat k podání vysvětlení, avšak jen před zahájením řízení. Každý je povinen podat vysvětlení. Nedostavení se k podání vysvětlení, jeho bezdůvodné odmítnutí lze postihnout uložením pořádkové pokuty do 1 000,- Kč. Postoupení věci k postoupení věci dochází v těchto případech: správní orgán není příslušný k projednání přestupku, správní orgán shledal závažný důvod k postoupení do místa trvalého pobytu pachatele, pachatel je vyňat z působnosti přestupkového zákona, pokud se jedná o trestný čin, věc se postoupí státnímu zástupci nebo v případě jiného správního deliktu příslušnému správnímu orgánu. Odložení věci, kdy došlé oznámení neodůvodňuje postoupení věci ani zahájení řízení, nastává v těchto případech: pachatel požívá výsad a imunit, nedovršil 15 let věku v době spáchání skutku nebo zemřel, sankce je bezvýznamná vedle trestu, který má být uložen v trestním řízení za jiný trestný čin, došlé oznámení neodůvodňuje postoupení věci ani zahájení řízení; o skutku se vede řízení jinde, již bylo pravomocně rozhodnuto jinde (jinak bloková pokuta), zanikla odpovědnost, byl podán opožděně návrh na zahájení řízení, ve lhůtě 60 dnů od oznámení přestupku se nezjistí skutečnosti, odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě. O odložení věci se nevydává rozhodnutí, vyznačí se jen ve spise a vyrozumí se poškozený. Po odložení věci lze zahájit řízení z moci úřední, pokud pominul důvod odložení a dosud nezanikla odpovědnost za přestupek. Pokud správní orgán neshledal důvod k odložení ani postoupení věci, je povinen zahájit řízení bezodkladně, nejpozději do 60 dnů ode dne, kdy se o přestupku dozvěděl. Zahájení řízení Řízení je zahájeno: a) z moci úřední v případě, že správní orgán věc neodloží ani neshledá důvod pro postoupení věci. Řízení je zahájeno dnem, kdy správní orgán učinil vůči účastníku řízení první úkon (viz správní řád); od tohoto data běží lhůta pro rozhodnutí věci. Správní orgán je povinen projednat každý přestupek, o kterém se dozví, a řízení zahájit z vlastního podnětu (nejde-li návrhový přestupek). b) na návrh se projednávají přestupky podle 49 1a) a 49 1 b), c) a 50 přestupkového zákona spáchané mezi osobami blízkými. Přestupky podle 49 odst. 1 písm.a) jsou vždy návrhovými přestupky, povinným stadiem řízení je pokus o smír. Přestupky podle 49 1 b), c) a 50 přestupkového zákona se na návrh mohou projednat, jen pokud jde o osoby blízké. Řízení je zahájeno dnem, kdy návrh došel správnímu orgánu. Návrh musí být podán do 3 měsíců ode dne, kdy se navrhovatel dozvěděl o přestupku nebo o postoupení věci orgánem činným v trestním řízení. V návrhu musí být uvedeno, kdo je 237

10 V Oblast vnitřní správy a ochrany obyvatel postiženou osobou, koho navrhovatel označuje za pachatele, kdy, kde a jak měl být přestupek spáchán. Vyjde-li v řízení zahájeném na návrh najevo, že skutek nebyl spáchán mezi osobami blízkými, pokračuje se v řízení z úřední povinnosti. Účastníci řízení V řízení o přestupku jsou účastníky řízení obviněný, poškozený, vlastník věci zabrané, navrhovatel. Obviněný může jím být pouze fyzická osoba; obviněný je účastníkem řízení v plném rozsahu. Obviněný má právo se vyjadřovat ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich, může uplatňovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky, klást otázky svědkům. K výpovědi ani k doznání nemůže být donucován, nemá povinnost mluvit pravdu či mluvit vůbec. Mladistvý obviněný (15-18 let) je procesně způsobilý, může v řízení samostatně jednat, nemusí být v řízení zastoupen. U mladistvého je nutné zahájení řízení o přestupku oznámit zákonnému zástupci a orgánu sociálněprávní ochrany dětí. Poškozený je jím fyzická nebo právnická osoba, pokud uplatní nárok na náhradu majetkové škody. Není účastníkem řízení v celém rozsahu, ale jen pokud jde o projednávání náhrady majetkové škody, která byla přestupkem způsobena. Vlastník věci zabrané účastníkem řízení je pouze v části jednání, ve které se o zabrání věci rozhoduje. Navrhovatel je jím osoba postižená, na jejíž návrh bylo zahájeno řízení o přestupku, může být zároveň i poškozeným. V rámci opravného prostředku se nemůže odvolat do výše a druhu sankce. Způsobilost být účastníkem řízení je u obviněného dána 15. rokem věku, u ostatních je dána narozením. Procesní způsobilost je způsobilost účastníka vlastními úkony v řízení realizovat svá práva a brát na sebe povinnosti (činit procesní úkony). Procesně způsobilá je každá osoba, která dosáhla zletilosti (18 let), procesně způsobilý je i mladistvý obviněný z přestupku, který má způsobilost k protiprávnímu jednání, proto může v řízení samostatně jednat. Průběh řízení Řízení o přestupku má v prvním stupni povinně formu ústního jednání. V nepřítomnosti obviněného lze věc projednat jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně předvolán, se k jednání dostavit nebo se nedostaví bez řádné omluvy nebo bez důležitého důvodu. Pro zajištění průběhu řízení se používají tzv. zajišťovací prostředky dle správního řádu: předvolání, předvedení, dožádání, předběžná opatření, pořádková opatření (pořádková pokuta, vykázání z místa jednání). Společné řízení Jestliže se pachatel dopustil více přestupků, které je příslušný projednávat týž správní orgán, projednávají se přestupky ve společném řízení v těchto případech: pachatel se dopustil více přestupků předtím, než bylo o některém z nich rozhodnuto, pro projednávání všech sbíhajících přestupků je příslušný (věcně, funkčně a místně) týž správní orgán, 238

11 V/1 Krajská a obecní normotvorba, přestupky společné řízení se koná též proti všem pachatelům, jejichž přestupky spolu souvisejí a jsou projednávány týmž správním orgánem. K urychlení řízení nebo z jiných důležitých důvodů lze věc některého pachatele vyloučit ze společného řízení. Zastavení řízení Spolu s rozhodnutím o přestupku představuje možný výsledek prvoinstančního řízení. Důvody pro zastavení řízení jsou: skutek, o němž se vede řízení, se nestal nebo není přestupkem; přestupek nespáchal obviněný, obviněný není za přestupek odpovědný, odpovědnost za přestupek zanikla, obviněný zemřel, o skutku již bylo rozhodnuto správním orgánem nebo orgánem činným v trestním řízení, věc byla postoupena po zahájení řízení; důvody zastavení vyplývající z provedeného řízení: obviněný požívá výsad a imunit, spáchání skutku nebylo obviněnému prokázáno, o skutku bylo rozhodnuto v disciplinárním řízení a rozhodnutí je dostačující; důvody vyplývající z povahy řízení zahájeného na návrh: navrhovatel zemřel nebo vzal návrh zpět, navrhovatel se nedostavil, ač řádně předvolán k ústnímu jednání bez náležité omluvy, v řízení o přestupku ublížení na cti došlo ke smíru. Rozhodnutím lze zastavit v případě, že sankce za přestupek by byla bezvýznamná vedle trestu, který byl nebo bude obviněnému uložen za jiný trestný čin či v trestním řízení. Rozhodnutí s právem odvolání se vyhotovuje v těchto případech: skutek se nestal nebo není přestupkem, skutek nespáchal obviněný, spáchání skutku nebylo obviněnému prokázáno, navrhovatel vzal návrh zpět nebo se bez omluvy nedostavil na řádné a včasné předvolání. Jinak se rozhodnutí pouze vyznačuje ve spise a účastníci se neformálně vyrozumí. Rozhodnutí o přestupku Podkladem pro rozhodnutí jsou: podání, podklady pro zahájení řízení, důkazy (svědecká výpověď, znalecký posudek, listina, ohledání), čestná prohlášení, předběžné otázky (otázky důležité pro rozhodnutí). Tyto instituty upravuje správní řád. Rozhodnutím se rozumí pouze rozhodnutí, jímž se obviněný uznává vinným, přestupkové řízení nezná rozhodnutí, jímž se obviněný zprošťuje viny. Rozhodnutí musí být vydané v souladu se zákonem, musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci a musí mít stanovené náležitosti (viz správní řád). 239

12 V Oblast vnitřní správy a ochrany obyvatel Náležitosti rozhodnutí jsou: výrok kromě obecných náležitostí dle správního řádu musí obsahovat popis skutku s označením místa a času jeho spáchání, vyslovení viny, druh a výměru sankce, započetí doby zákazu činnosti, rozhodnutí o uložení ochranného opatření, o nároku na náhradu škody a o náhradě nákladů řízení, odůvodnění pokud je v plném rozsahu vyhověno, není odůvodnění třeba, poučení o odvolání obsahuje údaj, zda je rozhodnutí konečné nebo zda se lze odvolat, do kdy, ke komu a prostřednictvím koho a od kdy běží lhůta pro odvolání. Lhůty pro vydání rozhodnutí stanovuje správní řád v jednoduchých případech bezodkladně, jinak do 30, resp. ve složitých případech do 60 dnů. Rozhodnutí musí být oznámeno účastníkům řízení, oznamuje se zpravidla doručením písemného vyhotovení rozhodnutí. Při ústním jednání lze účastníkům rozhodnutí vyhlásit pouze ústně, pokud se vzdají prohlášením protokolu nároku na doručení písemného vyhotovení rozhodnutí; ve spise musí být rozhodnutí písemné. Rozhodnutí nelze na rozdíl od správního řádu doručit veřejnou vyhláškou. Kontrolní otázky 1. Mohou obce (kraje) vydávat obecně závazné vyhlášky bez zákonného zmocnění? 2. Musí právní předpis obce (kraje) platit na celém území obce (kraje)? 3. Vysvětlete rozdíl mezi vydáním předpisu obce (kraje) a jeho vyhlášením. 4. Vysvětlete rozdíl mezi platností a účinností právního předpisu. 5. Může právní předpis nabýt účinnosti dříve než je jeho platnost? 6. Co je legisvakance? 7. Definujte přestupek a vysvětlete jeho znaky. 8. Vymezte příslušnost orgánů k projednání přestupku. Použitá a doporučená literatura ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V. Přestupkové právo - komentář. 10. vydání. Praha: Linde, ČERNÝ, J. a kol. Přestupkové řízení. 7. aktualizované a přepracované vydání podle stavu k Praha: Linde, GERLOCH, A. Legislativní pravidla obecná část. Teze k semináři Legislativní pravidla v ČR. Praha, HORZINKOVÁ, E., ČECHMÁNEK, B. Přestupky a správní trestání. 2. vydání. Praha. Euronion, KNAPP, V. a kol Tvorba práva a její současné problémy. Praha: Linde, KOUDELKA, Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích. Praha: Linde, KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. Praha: Linde, ONDRUŠ, R. a kol. Průvodce úředníka správním řízením se vzory procesních postupů správních úřadů. 3. vydání. Praha: Linde, ŠIMEK, L. Obecně závazné vyhlášky obcí. Praha: C.H. Beck, Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. 240