MINISTERSTVO SPRAVEDLNOSTI ČR

Transkript

1 MINISTERSTVO SPRAVEDLNOSTI ČR Analýza Exekučního řízení s akcentem na problematiku teritoriality Legislativní odbor

2 1. Úvod do problematiky exekučního řízení a základní aspekty exekučního řízení 1.1. Prameny právní úpravy: Zákonné: zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen exekuční řád ); zákon č. 119/2001 Sb., kterým se stanoví pravidla pro případy souběžně probíhajících výkonů rozhodnutí, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů. Vyhlášky a instrukce Ministerstva spravedlnosti: vyhláška 418/2001 Sb., o postupech při výkonu exekuční a další činnosti, ve znění pozdějších předpisů; vyhláška 330/2001 Sb., o odměně a náhradách soudního exekutora, o odměně a náhradě hotových výdajů správce podniku a o podmínkách pojištění odpovědnosti za škody způsobené exekutorem, ve znění pozdějších předpisů; vyhláška 329/2008 Sb., o centrální evidenci exekucí, ve znění pozdějších předpisů; vyhláška 37/1992 Sb., o jednacím řádu pro okresní a krajské soudy, ve znění pozdějších předpisů; vyhláška 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů; instrukce Ministerstva spravedlnosti ze dne , č. j. 8/2011-OSD-ORGS/20, o postupu soudů při výkonu státního dohledu nad exekuční činností a činností soudních exekutorů podle 74 odst. 1 písm. c) zákona č. 120/2001 Sb., exekuční řád Legislativní rámec úpravy a jeho geneze Zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen exekuční řád ), účinný od , upravuje nucený výkon exekučních titulů, a to zejména jako hlavní alternativa soudního výkonu rozhodnutí (popř. výkonu daňového či správního), jehož cílem bylo zejména zvýšení vymahatelnosti práva v České republice, jež se v době před rokem 2001 pohybovala na úrovni 3 % 1, přičemž současná úspěšnost exekučního řízení se pohybuje kolem 60 % (procento je mírně zvyšováno exekucemi na nepeněžitá plnění, zejména provedením vyklizení, reálná vymahatelnost peněžitých plnění je procentuálně poněkud nižší, 1 Tehdejší neutěšený stav při vymáhání práva v naší zemi hrozil, že přeroste ve ztrátu důvěry v soudy, ale i v základy právního státu vůbec a ve svém důsledku povede věřitele k hledání praktických možností, jak vymoci oprávněnou pohledávku jinou než zákonnou cestou blíže TRIPES, Antonín. Exekuce v soudní praxi. 3. vydání, Praha: C.H.Beck, 2006, s. 403; KOLESÁROVÁ, Stanislava. Zrušenie Duality. Komorní Listy, 2011, č. 2, s. 4. 2

3 odhadujeme na 30-40% 2 ). Původním záměrem zavedení exekuce nebyl jen přenos kompetencí z ne příliš efektivního výkonu rozhodní soudy na soudní exekutory, ale tento krok byl doprovázen i předpokladem zavedení podnikatelského ducha, 3 jako je vstřícný a osobní přístup k účastníkům řízení jako ke klientům, rychlost a efektivnost při hledání optimálních řešení a naopak vymizení negativních rysů tehdejšího soudnictví jako pomalost, alibismus, přepjatý formalismus, arogantnost a snaha vyhnout se rozhodnutí. 4 Exekuční řád měl napomoci budování právního státu, zlepšit vynutitelnost práva a vymahatelnost pohledávek. 5 Přenosem některých pravomocí státu (soudů) na exekutory, při zachování pravomoci soudů i v této oblasti, došlo na základě tohoto zákona k odlivu části agendy, dosud vykonávané výlučně soudy, na nově ustavované soudní exekutory. Soudům se tím umožnilo soustředit převážnou část jejich potenciálu na nalézací řízení, v němž je jejich úloha nezastupitelná. Exekuční řád ve svém původním znění byl ve své době předpisem ne úplně dokonalým, ale potřebným. Do dnešního dne došlo k téměř 40 novelizacím exekučního řádu. K nejvýznamnějším novelám lze řadit z.č. 347/2007 Sb., (tzv. malá novela), kterým byl zaveden institut vykonavatele soudního exekutora, prodloužena lhůta k podání námitek do příkazu k úhradě nákladů exekuce, dále z.č. 286/2009 Sb. (tzv. střední novela), kterým došlo ke koncentraci podacího místa k přijetí návrhu na nařízení exekuce, návrhu na odklad a zastavení exekuce do rukou soudního exekutora, dále byl zaveden institut vyškrtnutí věci ze soupisu a exekutorům byla svěřena pravomoc provádět rozvrh výtěžku dražby. Zásadní novelizací prošel exekuční řád k , kdy nabyl účinnosti zákon č. 396/2012 Sb. (tzv. velká novela). Novely č. 286/2009 Sb. a č. 396/2012 Sb. výraznou měrou přenesly administrativní úkony a prvostupňovou rozhodovací pravomoc na soudní exekutory, čímž došlo k podstatnému odbřemenění exekučních soudů od administrativní agendy, úspoře rozpočtových prostředků Ministerstva spravedlnosti a uvolnění soudcovských kapacit pro meritorní rozhodování ve sporných a zásadních otázkách exekučního řízení (zastavení a odklad exekuce), které jsou nyní rozhodovány rychleji. Zároveň ovšem v tomto ohledu došlo k podstatnému posílení jejích pravomocí především z hlediska rozhodovací činnosti oproti původnímu nastavení, které bylo před účinností výše uvedených novel Postavení soudního exekutora Ústavní soud 6 uvedl, že soudní exekutor je fyzickou osobou splňující předpoklady uvedené v 9-15 exekučního řádu, která v exekučním řízení jednak plní úkoly státu na ni přenesené, avšak zároveň při své činnosti vystupuje v postavení podnikatele podle obchodního zákoníku, který má z úspěšného provedení exekuce zisk a současně nese i odpovídající podnikatelské riziko. 7 Platná právní úprava ve jménu zvýšení efektivity přináší některá potenciální rizika, pokud jde o eventuální přehmaty ze strany soudního exekutora vůči povinnému. Skutečnost, že exekutor je osobou markantně ekonomicky zainteresovanou na úspěšnosti výkonu rozhodnutí, má na jedné straně zajišťovat již zmíněnou efektivitu 2 Jedná se o kvalifikovaný odhad legislativního odboru. 3 VESELÝ, Jan, RAKOVSKÝ, Adam, HLADKÝ, Jan. Druhé úvahy nad exekučním řádem. Právní Praxe, 2001, č. 8, s Srov. KORBEL, František. Zájem o exekutory a novela exekučního řádu za vlády JUDr. Jiřího Pospíšila. Komorní Listy, 2009, roč. I, č. 0, s Srov. VESELÝ, Jan RAKOVSKÝ, Adam. Holešínský, P. Soudní exekutoři efektivní způsob vymáhání pohledávek. Bulletin advokacie, 2001, č. 9, s Nález ÚS ze dne , sp. zn. Pl. ÚS 51/05 7 Např. usnesení ÚS ze dne , sp. zn. II ÚS 150/04, a usnesení ze dne , sp. zn. III ÚS 118/05. 3

4 exekuce, zároveň však stejná skutečnost může vést k pochybnostem, zda konkrétní soudní exekutor bude za všech okolností postupovat vůči osobě dlužníka spravedlivě, a to včetně plného uplatnění zásady proporcionality zásahu státní moci do práv občanů. Uvedená pochybnost je přitom podložena reálnou zkušeností z praxe orgánů veřejné moci, včetně obecných soudů a Ústavního soudu Státní dohled Za zcela klíčový požadavek s ústavněprávní relevancí je třeba považovat fungování účinného státního dohledu nad exekuční činností, vykonávaného Ministerstvem spravedlnosti ve smyslu 7 a násl. exekučního řádu. V souladu s Organizačním řádem Ministerstva spravedlnosti plní odbor státního dohledu úkoly spojené s výkonem pravomocí svěřených v oblasti dohledu ministrovi exekučním řádem. Odbor státního dohledu vykonává dohledovou činnost jak ex offo, tak zejm. na základě písemných podnětů právnických a fyzických osob. Při hodnocení podnětů k výkonu státního dohledu je vždy vycházeno jak z obsahu podnětů fyzických a právnických osob, tak ze samotného vyjádření soudního exekutora a zejména také ze souvisejícího exekučního spisu a dalších evidenčních pomůcek, které je oprávněn si odbor státního dohledu vyžádat od příslušného soudního exekutora v rámci plnění úkolů státního dohledu. Zároveň je odbor státního dohledu vždy povinen reflektovat aktuální vývoj relevantní judikatury kárného soudu a při posuzování pochybení a jeho závažnosti z ní přísně vycházet. Právní úprava, exekuční řád, rozlišuje v závislosti na závažnosti pochybení soudního exekutora dva způsoby vyvození jeho odpovědnosti. Za drobné nedostatky je Ministerstvu spravedlnosti dána možnost udělit soudnímu exekutorovi písemnou výtku. Smyslem udělení této výtky je toliko upozornit na nesprávnost jednání. Výtka má spíše preventivní, a nikoliv sankční charakter. Pokud však soudní exekutor z takto udělené písemné výtky nevyvodí patřičné závěry je k této skutečnosti přihlíženo kárným soudem v případném následném kárném řízení. Za závažnější pochybení je soudní exekutor kárně odpovědný. Exekuční řád rozeznává dva druhy kárných deliktů (kárný delikt a závažný kárný delikt). Rozdíl mezi kárným deliktem a závažným kárným deliktem (zákon zavádí legislativní zkratku kárné provinění ) však tkví jen v závažnosti v zákoně uvedeného protiprávního jednání exekutora. Kárným proviněním je tak porušení povinností exekutora, kandidáta nebo koncipienta stanovených právním nebo stavovským předpisem anebo usnesením Komory, jednání, jímž exekutor narušuje důstojnost exekutorského povolání nebo ohrožuje důvěru v nezávislý, nestranný, odborný a spravedlivý výkon exekuční činnosti, případně odborný výkon další činnosti, nebo jednání, jímž kandidát nebo koncipient narušuje důstojnost exekutorského povolání nebo ohrožuje důvěru v odborný výkon činnosti exekutora. Kárné řízení se zahajuje na návrh nazývaný kárnou žalobou, přičemž exekuční řád taxativně stanoví okruh kárných žalobců. Kárnou žalobu je oprávněn podat ministr spravedlnosti proti kterémukoli exekutorovi, kandidátovi nebo koncipientovi, předseda revizní komise a předseda kontrolní komise Exekutorské komory České republiky ve věcech působnosti těchto komisí proti kterémukoli exekutorovi, kandidátovi nebo koncipientovi, předseda krajského soudu proti exekutorovi, který má sídlo v obvodu tohoto soudu, kandidátovi nebo koncipientovi tohoto exekutora či zástupci exekutora, předseda okresního soudu proti exekutorovi, který má sídlo v obvodu tohoto soudu, kandidátovi nebo koncipientovi tohoto exekutora, předseda exekučního soudu proti exekutorovi, který tuto exekuci vede, proti kandidátovi nebo koncipientovi tohoto exekutora nebo zástupci exekutora. 4

5 Kárnou žalobu je nutno podat v prekluzivní objektivní lhůtě 3 let, popř. v subjektivní lhůtě 6 měsíců. Samotné kárné řízení je upraveno zákonem č. 7/2002 Sb. o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů, přičemž nestanoví-li tento zákon jinak, užije se přiměřeně zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů. V řízení jedná a rozhoduje kárný soud, kterým je Nejvyšší správní soud. V současné sobě ve věci rozhodují dva šestičlenné specializované senáty tohoto soudu, konkrétně se jedná o 14. a 15. senát Nejvyššího správního soudu, kdy kárná judikatura těchto senátu je mnohdy diametrálně odlišná. 8 Za kárný delikt lze soudnímu exekutorovi udělit písemné napomenutí, veřejné napomenutí, pokutu do ,- Kč ( ,- Kč za závažný kárný delikt) nebo odvolání z exekutorského úřadu. Není-li v řízení prokázáno, že se skutek stal nebo je prokázáno, že se skutek stal, avšak nejedná se o kárné provinění, je soudní exekutor zproštěn obvinění. V závislosti na úspěchu kárného žalobce (žalovaného) určí soud výši náhrady nákladů právního zastoupení žalovaného. Působnost výkonu státního dohledu jistým způsobem korigoval Nejvyšší správní soud, mj. ve svém rozhodnutí č. j. 14 Kse 5/ Kárný senát k této věci předesílá, že obecně platí, že dohled nad činností exekutora je prováděn sledováním dodržování zákonnosti postupů při výkonu exekuční a další činnosti, kontrolou správnosti postupu exekutorského úřadu a také prověřováním plynulosti a délky exekučního řízení. Při určení konkrétního způsobu, jakým může být dohled vykonáván, a důsledků, které mohou být s dohledem spojeny, je třeba posuzovat i charakter činnosti exekutora, na kterou se dohled vztahuje. Je-li kontrolován výkon exekuční činnosti, jsou limity kontrolní činnosti užší, neboť je třeba zohlednit zvláštní charakter této činnosti. Exekutor vykonává podle 2 odst. 1 exekučního řádu exekuční činnost nezávisle, je při jejím výkonu vázán právními předpisy a jeho úkony jsou považovány za úkony soudu ( 28 věta druhá exekučního řádu). Dohled nad výkonem této činnosti musí být proto vykonáván tak, aby byl dodržen požadavek spravedlivého procesu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Při vykonávání dohledu nad exekuční činností tak lze prověřovat přiměřenost délky řízení či sledovat dodržování zákonnosti postupu při jejím výkonu, nelze však zasahovat do nezávislé rozhodovací činnosti exekutora. Nesprávnost či nezákonnost postupu exekutora při nezávislé rozhodovací činnosti by měla být řešena především procesními prostředky danými exekučním řádem či občanským soudním řádem 9. Je tedy třeba rozlišovat působnost soudu rozhodujícího o opravných prostředcích proti rozhodnutím exekutora a působnost orgánu státního dohledu nad exekuční činností, která plyne z 7 exekučního řádu. Citované ustanovení v odst. 2 podrobilo státnímu dohledu zákonnost postupu soudního exekutora, dodržování kancelářského řádu a plynulost a délku exekučního řízení. Postupem pak je třeba rozumět úkony exekutora, které nejsou rozhodnutím. Toto vymezení je logické; tam, kde bylo exekutorovi svěřeno rozhodování namísto soudu, byla zavedena soudní kontrola, tam, kde jde o jeho ostatní činnost, či o samotnou funkčnost exekutorského úřadu, byl ustaven státní dohled. Funkcí státního dohledu tedy není posuzovat zákonnost rozhodnutí, proti němuž se mohou účastníci řízení 8 Zde je zřejmá absence sjednocujícího tělesa kárné judikatury Nejvyššího správního soudu, které by sjednocovalo mnohdy rozdílnou judikaturu jednotlivých kárných senátů; Neexistencí tělesa sjednocujícího judikaturu kárných senátů se zabýval i samotný Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí č. j. 13 Kseo 1/ Srov. Kasíková, M. a kol. Zákon o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád). Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 343, obdobně Kasíková, M. a kol. Zákon o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád). Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s

6 bránit u soudu opravným prostředkem a není jeho funkcí ani posuzovat, jak soudy o těchto opravných prostředcích rozhodují Problematické body postavení soudního exekutora a exekučního řízení 2.1. Výkon státního dohledu Identifikace problému: Z popisu v kapitole 1.4. vyplývá, že výkon státního dohledu je limitován zejm. na sledování průběžnosti řízení, průtahů a související nečinnosti soudního exekutora a dodržování zákonnosti s těmito postupy souvisejícími, státnímu dohledu však nepřísluší zasahovat do rozhodovací činnosti soudního exekutora, tedy zejm. přezkoumávat věcnou správnost jeho rozhodnutí. Uvedené je v kontrastu s jednotlivými podněty k výkonu státního dohledu, když valná většina těchto podnětů pramení z neznalosti právních předpisů upravujících výkon rozhodnutí a namítá věcnou nesprávnost rozhodnutí soudního exekutora, popř. věcnou nesprávnost přecházejícího nalézacího řízení. K takovýmto zásahům je však oprávněn toliko exekuční, popř. odvolací soud, nikoliv orgány dohledu. Je-li dohledovým orgánem namítána věcná nesprávnost při rozhodování soudního exekutora a následně vyvozována kárná odpovědnost, rozhoduje kárný senát o zproštění soudního exekutora, když je již součástí konstantní judikatury, že jej nelze stíhat za právní názor. Nejvyšší správní soud razí konstantně v kárných věcech názor, že kárné řízení proti exekutorům se nemůže stát prostředkem sjednocování exekuční judikatury a nemůže nahrazovat věcný soudní přezkum rozhodnutí exekutorů, k němuž jsou příslušné soudy v jiném řízení, a to na základě systému opravných prostředků, které upravuje jak exekuční řád, tak i občanský soudní řád. Nemíní rovněž soudní exekutory postihovat za jejich právní názory. 11 Nicméně, je-li podán návrh na zahájení kárného řízení soudního exekutora, je kárný soud povinen posoudit, zda skutky, v nichž je kárné obvinění spatřováno, zakládají kárnou odpovědnost, či nikoliv. Kárný senát je přesvědčen, že soudní exekutor by měl být kárně odpovědný za své excesivní přehmaty, pod něž lze jistě podřadit porušení zřejmého a nesporného ustanovení zákona, případně jeho interpretaci naprosto extremním a nepřijatelným způsobem. 12 S touto problematikou také úzce souvisí nedostatečná úprava výtky udělované dohledovými orgány. Ministerstvo spravedlnosti zastává názor, že se nejedná o rozhodnutí, ale o pouhé upozornění exekutora na zjištění nedostatek, což je také opřeno o fakt, že udělení výtky nemá pro soudního exekutora žádný faktický následek. Současně však kárný soud nahlíží na udělení výtky (a to nezávislé na orgánu dohledu, jež jednání vytknul) jako na trest, 13 přičemž již nelze za stejný skutek exekutora kárně postihnout (ne bis in idem). 10 Obdobně již bylo kárným soudem judikováno např. ve věci ze dne , č. j. 14 Kse 6/ , a kárný senát nemá žádný důvod se v nyní projednávané věci od této zásady jakkoli odchýlit. 11 Kárnou odpovědnost exekutora nelze dovozovat ze skutečnosti, že tento zastává např. právní názor odlišný od právního názoru kárného žalobce, tím spíše, vychází -li postup exekutora z relevantní judikatury civilních soudů, v níž má právní názor exekutora oporu; jeho názor na postup v dané věci tedy nebyl zcela ojedinělým názorovým excesem ani projevem svévole, který by zcela postrádal právní rámec. Nemohla zde být proto založena kárná odpovědnost z hlediska závažnosti, ale zejména ani z hlediska dostatku subjektivní stránky, 15 Kse 11/ protože obviněný exekutor vycházel z předpokladu určité aplikace právní úpravy. Nelze zde proto shledat zavinění v jakékoli formě Rozhodnutí NSS ze dne , sp. zn. 15 Kse 6/ Blíže rozhodnutí NSS ze dne , sp. zn. 14 Kse 6/ Rozhodnutí NSS ze dne 19. listopadu 2013, sp. zn. 14 Kse 5/

7 Institutu výtky lze také vytknout fakt, že není výslovně uvedena možnost výtkou postihnout exekutorského kandidáta a koncipienta, kteří jsou však jinak kárně odpovědni. Ze současných statistik Nejvyššího správního soudu vyplývá, že počet kárných žalob pro kárné delikty soudních exekutorů se v současné době snižuje, většina žalob směřuje spíše na průtahy při vyřizování exekuční agendy, než na skutečné flagrantní přehmaty při výkonu exekuční činnosti. Průtahy však nelze bagatelizovat, neboť zásadní průtahy vyvstávají nejen v nedostatku úkonů směřujících k provedení lustrací majetku, ale především v pozdním či žádném vyřizování procesních podání povinných a třetích osob. Zároveň vyplývá nárůst kontrolních zjištění o neoprávněném nakládání exekutorů s prostředky na vymáhacích účtech (pravomocně byli za toto odsouzeni soudní exekutoři Mgr. Z. B. a Mgr. J. V.) a další exekutoři jsou nyní vyšetřováni pro podezření s neoprávněným nakládáním s penězi z těchto účtů. Ukazuje se tedy, že mnoho povinných pro svou neznalost či nezkušenost není schopno využít opravné prostředky, jež jím právní řád nabízí. Toto může v důsledku znamenat, že jejich práva jsou porušena a v rámci systému opravných prostředků nedojde k nápravě a následně toto nereflektuje ani kárný soud. Pokud jde o statistická data, tak můžeme říci, že počet exekucí kontinuálně rostl až do roku 2011, kdy kulminoval na počtu exekucí. To je o více než v roce V letech 2012 a 2013 byla zaznamenána sestupná tendence počtu nařízených exekucí. V České republice působí v současné době 158 exekutorských úřadů, kdy Ministerstvo spravedlnosti za minulý rok (2013) provedlo celkem 23 kontrol a na rok 2014 bylo naplánováno 24 kontrol. K tomuto zásadnímu posílení výkonu státního dohledu došlo v polovině roku 2013, kdy bylo podstatným způsobem restrukturalizováno oddělení právnických profesí odboru státního dohledu a byla přijata zcela nová metodika výkonu státního dohledu, která zásadním způsobem zefektivnila výkon státního dohledu ve kterém je nyní kontinuálně pokračováno. 7

8 Za rok 2013 bylo u Nejvyššího správního soudu zahájeno 8 kárných řízení na základě žaloby podané ministrem spravedlnosti a bylo uloženo 23 písemných výtek. Za první pololetí roku 2014 bylo u Nejvyššího správního soudu zahájeno 5 kárných řízení na základě žaloby podané ministrem spravedlnosti a bylo uloženo 27 písemných výtek. Návrh řešení problému: Řešením tohoto problému by bylo faktické, bezprostřední kroky personálního a organizačního charakteru, jež přispějí ke zvýšení dohledové činnosti nad činností soudních exekutorů Ministerstvem spravedlnosti a k důslednému využívání všech oprávnění daných právními předpisy Ministerstvu spravedlnosti, především v posílení kontrol, neboť právě při kontrolách jsou odhaleny zásadní nedostatky v exekuční činnosti, a to především s důrazem na problematiku průtahů při vyřizování procesních podání účastníků řízení a na nakládání s vymoženými prostředky. Vedle faktického, bezprostředního řešení, je možné uvažovat i o legislativních krocích, které by zefektivnily výkon státního dohledu (zejm. úprava kárné odpovědnosti a posílení pravomocí v rámci výkonu státního dohledu), především uvažovat nad uzákoněním povinného každoročního důsledného auditu exekutorských úřadů. Vedle toho je možné zvážit zavedení důslednějšího poučení povinných v rámci exekučního řízení tak, aby vždy jasně věděli, jaké procesní prostředky jim právní řád dává v uplatnění jejich práv. Zároveň lze zvážit legislativní úpravu, která by dané excesy, i bez uplatnění opravných prostředků, řešila na úrovní kárného soudu Postup soudního exekutora v rámci provádění mobiliární exekuce a chování vykonavatelů k osobám přítomným úkonu při mobiliární exekuci, videozáznam Identifikace problému: Z pohledu počtu stížností doručených dohledovému orgánu jsou často řešenou otázkou stížnosti na postup soudního exekutora (jeho zaměstnanců) při provádění exekuce prodejem movitých věcí (tzv. mobiliární exekuce). Problematické je prokázání tvrzení tak, jak je nastíněno v podnětu k výkonu státního dohledu. Stěžovatelé prakticky nikdy svá tvrzení nedoloží, a je tedy na Ministerstvu spravedlnosti, aby tvrzení stěžovatele ověřilo z jemu dostupných zdrojů porovnáním vyjádření soudního exekutora s obsahem příslušného spisového materiálu, popř. i obsahem videozáznamu zachycujícího úkon na místě samém (byl-li pořízen). Pokud existuje rozpor v tvrzeních ohledně jednání zaměstnanců exekutorského úřadu a nátlaku na třetí osoby, a není-li pořízen videozáznam, skutečnou situaci nelze ze strany Ministerstva spravedlnosti ověřit, neboť zdejší úřad není oprávněn provádět dokazování např. výslechem svědků, nicméně i přes případný výslech bychom se pohybovali v důkazní situaci slovo proti slovu. Státní dohled je ze zákona prováděn kontrolou spisového materiálu (evidenčních pomůcek soudního exekutora). Podle ustanovení 25 zákona č. 7/2002 Sb. se v kárném řízení se soudním exekutorem použijí přiměřeně ustanovení trestního řádu, pro který platí zásada, že v případě pochybností je nutno 8

9 rozhodnout ve prospěch obviněného, stejné pravidlo uplatňuje i konstantní judikatura kárného soudu 14. Ani po novele exekučního řádu není stanoveno, že je exekutor povinen pořizovat obrazový záznam vždy, pouze je-li to třeba, což je otázka právního výkladu (právní názor soudního exekutora, za který je nestíhatelný), či na žádost, avšak povinný ani nemusí vědět, že takové právo má, a poučení se mu nemusí dostat. Dále nutno konstatovat, že i když zákon stanoví, že obrazový záznam musí zachycovat vše, v praxi to tak realizováno není. Mnohdy jsou dokladovány obrazové záznamy, kdy jeden z vykonavatelů se baví ve vedlejší místnosti s osobou přítomnou při exekuci (kdy právě může docházet k tvrzeným nátlakovým metodám) a není slyšitelný obsah jejich rozhovoru, či kamera zabírá jinou část místnosti. Kvalita záznamů je také rozdílná, některé jsou špatně ozvučeny, někdy je špatná viditelnost. Kvalita obrazového záznamu také není nijak v zákoně upravena. Obrazový záznam je jediný důkazní prostředek s vypovídací hodnotou alespoň částečnou pro dohledový orgán, jelikož tvrzení exekutorů a stěžovatelů jsou vždy zcela protikladná. Z doložených obrazových záznamů zpravidla vyplývá, že nevhodně se chovají povinní a přítomné osoby, a to na rozdíl od vykonavatelů. Šetřit tvrzené skutečnosti tak, aby výstup šetření měl pravdivou validitu, např. výslechem přítomných osob, mohou pouze orgány činné v řízení, které disponují širším spektrem nástrojů. Návrh řešení problému: Stanovení povinnosti soudního exekutora vždy pořizovat videozáznam z prováděné mobiliární exekuce (tedy nejen na výzvu přítomných osob či je-li to nezbytné, 325b odst. 3 občanského soudního řádu, 15 odst. 1 vyhl. 418/2001 Sb.), čímž umožníme snadnější prokázání možného protiprávního jednání přítomných osob, popř. odhalíme možné protiprávní a excesivní jednání osob provádějících výkon rozhodnutí. Zároveň stanovit bližší vymezení kvality a obsahu videozáznamu (zejm. musí být zachyceni všechny vykonavatelé a záznam musí mít určitou kvalitu) Provádění soupisu movitých věcí a soupisu věcí třetích osob v průběhu mobiliární exekuce Identifikace problému: Se samotným prováděním soupisu movitých věcí souvisí problematika stížnostní agendy, v níž povinní či třetí osoby poukazují na svá tvrzení, že soudním exekutorem sepsaná věc je ve vlastnictví třetí osoby. Povinní často prokazují vlastnictví věcí na základě faktur, obvykle však beze jména či jiného identifikátoru, r. č. apod., což najisto neprokazuje vlastnické právo k věci, tato situace je pak dále řešena v rámci návrhu na vyškrtnutí věci, a potažmo zejména vylučovací žalobou, kdy se soud může zabývat výpověďmi a čestnými prohlášení ostatních osob žijících v domácnosti a dalších osob, a tudíž důkazní situaci stavět najisto. Stěžovatelé často považují za nepostižitelné ( 322 občanského soudního řádu), zejména tzv. obvyklé vybavení domácnosti, přičemž jejich představy o obvyklém vybavení se velice různí (televize, lednice, pračka, CD přehrávač, počítač, vařič apod.). Zákon tyto předměty již dále blíže nespecifikuje, je tak vždy na konkrétním vykonavateli provádějícím 14 Srov. rozhodnutí NSS ze dne , sp. zn. 14 Kse 13/

10 soupis movitých věcí, popř. na soudním exekutorovi v rámci řízení o vyškrtnutí věcí ze soupisu, aby se vyrovnal s návrhy povinného na vyškrtnutí věci. Je však již věcí ustálené judikatury, že obvyklé vybavení domácnosti je nutno vykládat restriktivně. 15 Jako vhodné se tedy jeví doplnit generální klauzuli obvyklého vybavení domácnosti o určitý demonstrativní výčet tohoto vybavení. K této problematice lze odkázat i na poslanecký návrh, sněmovní tisk 181/0, jež navrhuje změnu úpravy věcí vyloučených z výkonu rozhodnutí, rozšiřuje okruh vyloučených věcí, a to je nejen s ohledem na kategorii obvyklého vybavení domácnosti, ale i kategorie věcí ostatních (např. věci osobní povahy, dětské hračky, literatura, věci s hodnotou pod 1 000,- Kč). S nastíněnou problematikou sepisovaných věcí také souvisí stížnostní agenda vstupu do obydlí povinných a třetích osob, kdy zejména třetí osoby, ale i samotní povinní namítají, že došlo soudním exekutorem k neoprávněnému zjednání vstupu do jejich obydlí, ač dle jejich tvrzení zde povinný nebydlí a nezdržuje se zde. Tato problematika však již byla v minulosti opakovaně řešena Ústavním a Nejvyšším soudem, včetně kárného senátu Nejvyššího správního soudu. Zprvu opatrná judikatura Ústavního soudu, 16 jež hovořila toliko o opatrnosti soudního exekutora, vstupuje-li do obydlí povinného pouze na základě informací z centrální evidence obyvatel, byla doplněna zejména judikaturou kárnou, jež dále rozšiřuje povinnosti soudního exekutora v tom směru, aby před provedením samotné prohlídky učinil maximum možného pro to, aby ověřil, zda skutečně lze očekávat, že se na dané adrese budou nacházet věci povinného. 17 Obdobně k nutnosti prověřit skutečný stav věci před prováděním samotné mobiliární exekuce judikoval i Nejvyšší soud ve svém rozhodnutí, sp. zn. 25 Cdo 2813/ Soudní exekutor je tedy před samotným úkonem zjednání vstupu do těchto objektů povinen učinit dostatečná přecházející šetření. Dohledovými orgány je tedy vyžadováno doložení místního šetření (dotazem na sousedy), dotaz na doručující orgán, nalezení věcí v místě výkonu mobiliární exekuce, jež prokazatelně náleží povinnému, zastižení samotného povinného v místě úkonu, popř. jiné kroky směřující k prokázání, že se opravdu jedná o místnosti povinného. Návrh řešení problému: Zamyslet se nad legislativní úpravou nikoliv příkladmého výčtu obvyklého vybavení domácnosti upraveného ust. 322 občanského soudního řádu (např. pračka, lednička, kuchyňská linka), ale na jasném specifikování nezbytného vybavení domácnosti Nepřiměřenost zvoleného způsobu provedení exekuce ve vztahu k velikosti majetku zajišťovanému exekučními příkazy a současně důsledné dodržování primárních a sekundárních způsobů provádění exekuce Identifikace problému: Ve vztahu k posuzování přiměřenosti provádění exekuce, stejně jako ve vztahu k posuzování přednostního využívání primárních způsobů provádění exekuce bude pro zjednodušení v dalším textu vždy uvažováno o postihování zejména nemovitého majetku vedle ostatních způsobů provádění exekuce. Lze konstatovat, že při provádění exekuce, resp. při volbě jaké množství majetku povinného postihne, je exekutor limitován jednak zásadou 15 Srov. rozhodnutí NS ze dne , sp. zn. 20 Cdo 3244/ Srov. nález ÚS ze dne , sp. zn. III. ÚS 292/ Srov. rozhodnutí NS pod sp. zn. 11 Kseo 5/2009 a sp. zn. 14 Kse 6/ Obdobně NSS pod sp. zn. 13 Kseo 1/

11 přiměřenosti, a jednak volbou konkrétního způsobu, jimž exekuci provede. Zákon rozlišuje tzv. primární způsoby provedení exekuce (přikázáním pohledávky, srážkami ze mzdy a jiných příjmů, správou nemovité věci, pozastavením řidičského oprávnění nebo zřízením exekutorského zástavního práva na nemovitých věcech), a až následně připouští sekundární způsoby provedení exekuce (prodejem movitých věcí a nemovitých věcí nebo postižením závodu). Prvním problematickým bodem při provádění exekuce prodejem nemovitosti je často existence nepoměru mezi výší vymáhané povinnosti a výší ceny zpeněžované nemovitosti. Tento stížnostní bod často pramení z představy povinného v tom smyslu, že exekuci prod ejem nemovitostí nelze provés t, pokud je výše vymáhané pohledávky nepoměrně nižší ve vztahu k ceně nemovitostí vlastněných povinnými. Za situace, kdy však není dohledán jiný exekučně postižitelný majetek povinného, je soudní exekutor oprávněn zpeněžit i majetek, který má výrazně vyšší hodnotu než vymáhaný dluh, což stvrdil i Nejvyšší soud. 19 Je tedy dbáno na subsidiaritu tohoto způsobu provádění exekuce, současně však za situace, kdy není nalezen jiný postižitelný majetek, je třeba chránit i práva a oprávněné zájmy oprávněného a postihnout i majetek, jehož hodnota je nepoměrně vyšší ve vztahu k výši vymáhané povinnosti. Z judikatury 20 také dále vyplývá, že případný nepoměr výše pohledávky a ceny prodávané nemovitosti není jediným kritériem. Je nutno vzít v úvahu i další kritéria, zejména dobu, za níž lze očekávat vymožení předmětné povinnosti, reálnou existenci a proveditelnost alternativních způsobů provedení. Pokud přesto tvrdí povinný, že je tento způsob nevhodný, je na něm, aby toto tvrzení prokázal. Z výše uvedeného vyplývá, že je možno provést exekuci prodejem nemovitosti i za situace, kdy je proti povinnému prováděna exekuce jinými způsoby (typicky srážkami ze mzdy), popř. povinný i jinak splácí svůj dluh (splátkový kalendář), avšak zejména vzhledem k výši dlužné povinnosti, nelze po oprávněném spravedlivě požadovat, aby se dále neúměrně oddalovalo splnění vymáhané povinnosti na úkor oprávněného. Tento nepoměr mezi cenou prodávané nemovitosti a částkou, pro niž je vedena exekuce, je pouze jedním ze sporných bodů tohoto způsobu provádění exekuce. Dalším sporným (stížnostním bodem) je výše tzv. výsledné ceny dražené nemovitosti [ 336a odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu], jež je stanovena na základě posudku vypracovaného znalcem, přičemž věcný přezkum znaleckého posudku (tedy námitky proti způsobu, jímž bylo dospěno k ceně dražené nemovitosti), je obecně věcí problematickou a blíže souvisí s problematikou kvality znalecké činnosti (zákon o znalcích). Z takto stanovené ceny pak vychází výše nejnižšího podání ve výši dvou třetin výsledné ceny ( 336e odst. 1 občanského soudního řádu) v prvním dražebním jednání, které je v případě neúspěšnosti dražby dále snižováno na 50, 40, 30 a 25% výsledné ceny nemovitosti ( 336m odst K tomu blíže rozhodnutí NS ze dne , sp. zn. 20 Cdo 751/2006 [ Soudní praxe je jednotná (viz kupř. stanovisko Nejvyššího soudu ČSR "Ze zhodnocení rozhodování soudů a státních notářství při výkonu rozhodnutí, ze dne , Cpj 159/79, uveřejněné pod č. 21/1981 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek) také v závěru, že případný nepoměr výše pohledávky a ceny předmětu výkonu je ve smyslu 264 odst. 1 o.s.ř. pouze jedním (v zákoně výslovně uvedeným) kritériem vhodnosti navrženého způsobu výkonu; jeho zjištění však samo o sobě postup podle tohoto ustanovení neodůvodňuje, neboť soud musí současně uvážit, zda je vůbec možné nařídit výkon způsobem jiným, který povede nejen k uspokojení vymáhané pohledávky, nýbrž i v přiměřené době. Není-li k dispozici taková alternativa způsobu výkonu, je nutno mít za vhodný i ten způsob, kdy rozdíl mezi výší vymáhané pohledávky a cenou předmětu výkonu, z nějž má být uspokojena, je zřetelný resp. značný (o kterýžto případ ostatně nejde v souzené věci, kdy úrok z prodlení od data stanoveného titulem / / při sazbě ,- Kč ročně činí ke dni vydání dovoláním napadeného rozhodnutí, tedy za téměř sedm let, částku, jež zcela zjevně k ceně postižených nemovitostí nepoměrná není)]. 20 Blíže rozhodnutí NS ze dne sp. zn. 20 Cdo 339/

12 občanského soudního řádu). Je také faktem, že výsledná cena, popř. výše nejnižšího podání, nevypovídá o tržní ceně nemovitosti, kdy ta je určena až při samotné dražbě z výše nejvyššího učiněného podání dražitelů. Z těchto důvodů tak nelze přisvědčit námitkám povinných, kteří nesouhlasí s cenou, za niž byla jejich nemovitost prodána, přičemž tvrdí, že by ji prodali za cenu vyšší. Uvedené platí zvláště za situace, kdy je povinnému dle 44a odst. 4 exekučního řádu dána možnost se souhlasem exekutora provést prodej svého majetku mimo dražbu a docílit tak prodeje za jimi uváděné hodnoty svého majetku. Tento institut však není povinnými v naprosté většině využit. Neméně spornou je otázka praxe vydávání exekučního příkazu k prodeji nemovitosti, aniž by byly prověřeny primární způsoby provádění exekuce, přičemž je pravidelně argumentováno tím, že samotným vydáním tohoto exekučního příkazu ještě nedochází k provádění exekuce, když prováděním má zákon na mysli až samotnou realizaci (zde prodej nemovitosti). V této oblasti však nepanuje obecné shoda v odborné veřejnosti, ani v judikatuře soudů. 21 Návrh řešení problému: Vyšší důraz na primární způsoby provádění exekuce zejména u tzv. bagatelních pohledávek. U těchto pohledávek je současně nutno přihlédnout ke skutečnosti, že povinný má snahu řešit své dluhy, tedy např. k tomu, že splácí formou splátkového kalendáře, a to i přes relativně nízkou výši měsíční splátky. Legislativně je tedy vhodné problematiku řešit ještě větším zdůrazněním na primární způsoby provádění exekuce a upravit situace (obligatorní splátkový kalendář), kdy by jediný postižitelný majetek byla nemovitost, kde povinný bydlí, a dluh by dosahoval zanedbatelné výše. V tomto ohledu by bylo vhodné legislativně upravit, že by soudní exekutor mohl v této situaci postihnout i obvyklé vybavení domácnosti (resp. nezbytné vybavení domácnosti) Problematika odůvodnění nákladů exekučního řízení Identifikace problému: Stěžovatelé mnohdy netuší, že vedle nároku oprávněného, a to včetně jeho nákladů z řízení nalézacího, jsou povinni zaplatit i náklady exekuce za situace, kdy zavinili její nařízení, anebo (obvykle) laickým pohledem hodnotí výši nákladů exekuce jako nepřiměřeně vysokou, popř. nepřezkoumatelnou. Stává se ovšem relativně často, že tyto výhrady neuplatní způsobem, který jim zákon dává k dispozici za účelem přezkoumání a zejména nápravy rozhodnutí soudního exekutora (formou opravného prostředku námitek). Současně je však třeba zmínit i praxi některých soudních exekutorů (zčásti podpořenou judikaturou), jež svá rozhodnutí o nákladech zcela nedostatečně odůvodňují, přičemž svá odůvodnění dotvářejí až k námitkám povinných. Tento nedostatek pak vychází zejména z kárné judikatury, když nepřezkoumatelnost příkazu k úhradě nákladů exekuce nezakládá kárnou odpovědnost soudního exekutora. Nepřezkoumatelnost příkazu k úhradě nákladů exekuce přezkoumává k námitkám účastníků 21 Srov. Nejvyšší soud, sp. zn. 20 Cdo 179/2003, Nejvyšší správní soud 14 Kse 4/2011, 14 Kse 1/2010, opačně pak Nejvyšší soud, sp. zn. Tdo 72/2010, stanovisko legislativního odboru, sp. zn. 599/2010-OD-DOH, , stanovisko veřejného ochránce práv, sp. zn. 2559/2011/VOP/JHO viz příloha. 12

13 řízení příslušný soud, jehož činnost není kárný senát oprávněn nahrazovat. 22 Tento judikát byl zčásti prolomen a modifikován nejnovější judikaturou kárného soudu, je-li tento nedostatek vytvořen ustálenou a četnou praxí, jedná se o kárné provinění. 23 Návrh řešení problému: Legislativní úprava spočívající v explicitní a jasné povinnosti odůvodňovat výši nákladů exekučního řízení a rozšíření kárné odpovědnosti v tomto ohledu Problematika vícečetných exekucí a příslušenství exekuce Identifikace problému: V současné době je velkým problémem více exekucí vedených na jednu osobu povinného, někdy i ve spojení s insolvenčním řízením střet exekuce a insolvence k čemuž v poslední době dochází. Z dohledové agendy zároveň vyplývá, že je určitým problémem uspokojování jistiny, příslušenství, nákladů oprávněného, nákladů exekutora, jejich postihování a vyplácení oprávněnému, resp. průběh těchto postupů, především pak ve vyplácení a vedení prostředků na odděleném účtu. Návrh řešení problému: Legislativní úprava spočívající v explicitním vymezení pořadí uspokojování jednotlivých nároků a důsledná kontrola účtů exekutora v rámci výkonu státního dohledu. 3. Teritorialita 24 v oblasti exekučního řízení Úvodem je nutné zdůraznit, že tento materiál nemá ambici materiálu, který by jednoznačně řekl, zda teritorialita je nezbytná, nebo ne. Tento materiál je svojí povahu analytický, kdy má za úkol analyzovat problematiku teritoriality a popsat všechny výhody a nevýhody územní působnosti soudních exekutorů. V nedávné době, zejm. v letech 2009 a 2010 probíhala poměrně aktivní diskuze v odborné veřejnosti (a s ní související úvahy) o zavedení principu teritoriality do exekučního řízení. 25 Diskuze přinesla poměrně velké množství argumentů pro i proti zavedení teritoriality 22 Blíže rozhodnutí NSS ze dne , sp. zn. 14 Kse 6/ [ Nepřezkoumatelnost příkazu k úhradě nákladů exekuce nezakládá kárnou odpovědnost soudního exekutora. Nepřezkoumatelnost příkazu k úhradě nákladů exekuce posuzuje k námitkám účastníků řízení příslušný soud, jehož činnost není kárný senát oprávněn nahrazovat. ] 23 Blíže rozhodnutí NSS ze dne , sp. zn. 14 Kse 1/ [ Samotné vedení exekučního spisu ( 46 odst. 2 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti) v rozporu s kancelářským řádem nemusí nutně představovat kárné provinění ( 116 citovaného zákona). Jde-li ovšem o rozsáhlá pochybení vyskytující se ve více spisech, která přetrvávají navzdory tomu, že byla soudnímu exekutorovi opakovaně vytýkána, o kárné provinění se jedná. ]. 24 V materiálu je pojem teritorialita používán ve smyslu pravé teritoriality, materiál se pojmem nepravé teritoriality nezabývá. 25 Srovnej např. Tunkl, M.; Exekutoři bez hranic; Komorní listy prosinec 2009; s. 4-6; David, P.; Teritorialita v Evropě; Komorní listy březen 2010; s. 2; Polanský, P.; Územní působnost soudního exekutora; Komorní listy březen 2010; s. 3-4; Mohyla, R.; Proč zachovat stávající zřízení; Komorní listy březen 2010; s. 4-6; Opletal, R.; Otazníky kolem teritoriality; Komorní listy březen 2010; s

14 do exekučního řízení, současně však poukázala na mnohem palčivější problémy exekučního řízení, jež bylo nutno v dané době spíše řešit. V současné době se tato problematika stala opět aktuální a to nejenom s ohledem na Programové prohlášení vlády České republiky 26, ale kupříkladu i s ohledem na poslanecký návrh sněmovního tisku č. 127/0, které znovu oživily veřejnou diskuzi na dané téma. Princip teritoriality v exekučním řízení zpravidla chápeme jako zavedení místní příslušnosti soudního exekutora oprávněného vést řízení, jehož předmětem je nucený výkon exekučních titulů. Exekuční řízení, resp. místní příslušnost soudního exekutora, který je oprávněn toto řízení vést, není v současné době nijak omezena. 27 Je tedy čistě v dispoziční sféře oprávněného, u kterého soudního exekutora podá návrh na zahájení řízení, přičemž ten bude pravidelně motivován mnoha různými faktory. V úvahu přichází různé modely místní příslušnosti soudního exekutora. Nejdiskutovanější byly modely zavedení místní příslušnosti soudního exekutora dle obecného soudu účastníka řízení (soudu exekučního), popř. dle obvodu soudu krajského, do něhož organizačně příslušný obecný soud účastníka řízení spadá. Obdobně šířeji lze uvažovat o místní příslušnosti dle spádové oblasti soudů vrchních. V této podobě by pak již následné určení konkrétního místně příslušného exekutorského úřadu vycházelo z práva výběru oprávněného, popř. by byl vytvořen rozvrh práce (jako u soudů). Samotná existence místní příslušnosti soudního exekutora není v Evropě 28 neznámou, přičemž kritériem určení příslušnosti soudního exekutora může být jak jurisdikce soudu I. stupně, tak vyšší správní jednotky (soudní 29 či správní), popř. umístěním majetku, který má být nuceným výkonem exekučního titulu postižen. V souvislosti s absolutní volností oprávněného při výběru soudního exekutora je však spojena kritika několika negativních průvodních jevů s tímto systémem spojených. Vedle toho jsou samozřejmě vyzdvihována i pozitiva. Negativní a pozitivní aspekty územní působnosti jsou rozebrány níže, a to včetně zahraniční komparace v rámci evropského prostoru Základní aspekty teritoriality Zásada zákonného soudce vztah ke svobodné volbě soudního exekutora V souladu s judikaturou Ústavního soudu 30 dopadají na exekuční řízení principy spravedlivého procesu, vyplývající zejména z hlavy páté Listiny, přičemž krom rovného postavení stran (k tomu viz níže) je zastánci zavedení principu teritoriality argumentováno i institutem zákonného soudce, zejm. za situace, kdy se postavení a oprávnění soudního exekutora stále více přibližuje postavení soudce, a to i s odkazem na ust. exekučního řádu podle něhož se úkony exekutora považují za úkony exekučního soudu. 31 Provádí-li soudní exekutor pro jediného oprávněného tisíce exekučních řízení, dává svobodná volba soudního 26 Vláda posílí dozor nad činností exekutorů s cílem zabránit zneužívání exekucí a vymáhání dluhů, a zajistí, aby exekutor jako zástupce státu své právo vykonával způsobem garantujícím jak práva věřitele, tak dlužníka. Náklady exekuce a odměna exekutora musí odpovídat jeho skutečnému výkonu. Exekuce podle exekučního řádu bude nepřípustná v případech, kdy je možné vymáhat splnění povinností správní exekucí. 27 Uvedené již však neplatí pro příslušnost soudu exekučního, tedy soudu, který pověřuje soudního exekutora vedením exekuce, a jehož místní příslušnost se odvozuje od obecného soudu povinného (obdobné platí i u soudu odvolacího). 28 Srovnej informace na webových stránkách International Union of Judicial Officers na 29 Srovnej Sněmovní tisk č. 127/0. 30 Rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 417/ věty druhé exekučního řádu 14

15 exekutora vznik přílišné ekonomické závislosti soudního exekutora na tomto oprávněném, může tak dojít k deformaci jeho nezávislosti, popř. nepodjatosti. 32 K výše uvedenému argumentu je však současně nutno uvést, že závěr o postavení soudního exekutora na roveň soudce není zcela přesná. Postavení soudního exekutora jako fyzické osoby, kterou stát pověřil exekutorským úřadem za účelem nuceného výkonu exekučních titulů lze totiž považovat jako jakési hybridní postavení. Je totiž pravdou, že soudní exekutor nemá při provádění exekuce postavení soukromé osoby, nýbrž spíše postavení orgánu moci veřejné, 33 nicméně touto argumentací nelze opomínat postavení soudního exekutora jako podnikatele vyslovené jak soudem ústavním, 34 tak soudem kárným, 35 jež se zde zdá být kruciální. Postavení soudního exekutora na roveň soudce nelze ani s ohledem na zcela odlišnou kárnou odpovědnost soudního exekutora, jež je ve srovnání s kárnou odpovědností soudce mnohem přísnější, koneckonců i samotná dohledová činnost (a s ní související oprávnění dohledových orgánů) jsou vůči soudnímu exekutorovi mnohem širší a přísnější než dohled prováděný nad soudci. Tedy pouhým odkazem na podobnost činností vykonávaných soudem a soudním exekutorem, nelze s ohledem na vše výše uvedené dojít k závěru o porušení zásady spravedlivého procesu, koneckonců samotný exekuční soud tomuto principu dostojí, přičemž nezávislost soudního exekutora je řešena jinými prostředky. Zde je také možno poukázat na názor Ústavního soudu vyjádření v usnesení ze dne , sp. zn. III. ÚS 280/95, který do jisté míry relativizuje nutnost uplatnění všech náležitostí spravedlivého procesu, jež vyplývá z nálezu uvedeného výše, a to vzhledem k tomu, že exekuční řízení je řízením zvláštním. 36 Zároveň je ale nutné upozornit na neaktuálnost judikatury, která je v důsledku výše uvedených novel (střední a velká) do jisté míry překonána a to především v postavení soudního exekutora, kdy je nyní nadám podstatně větším množstvím pravomocí, než v době, kdy Ústavní soud judikoval jeho postavení odst. 1, 29 exekučního řádu 33 Rozhodnutí Ústavního soudu, sp. zn. II. ÚS 1331/07, Nejvyšší soud sp. zn. 20 Cdo 2706/2004, 20 Cdo 1329/ V nálezu ze dne , sp. zn. Pl. ÚS 51/05 Ústavní soud uvedl, že soudní exekutor je fyzickou osobou splňující předpoklady uvedené v 9-15 exekučního řádu, která v exekučním řízení jednak plní úkoly státu na ni přenesené, avšak zároveň při své činnosti vystupuje v postavení podnikatele podle obchodního zákoníku, který má z úspěšného provedení exekuce zisk (a současně nese i odpovídající podnikatelské riziko viz např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. II ÚS 150/04, usnesení sp. zn. III ÚS 118/05 a další, dostupná na http: nalus.usoud.cz). [...] Platná právní úprava ve jménu zvýšení efektivity přináší některá potenciální rizika, pokud jde o eventuální přehmaty ze strany soudního exekutora vůči povinnému. Skutečnost, že exekutor je osobou markantně ekonomicky zainteresovanou na úspěšnosti výkonu rozhodnutí, má na jedné straně zajišťovat již zmíněnou efektivitu exekuce, zároveň však stejná skutečnost může vést k pochybnostem, zda konkrétní soudní exekutor bude za všech okolností postupovat vůči osobě dlužníka spravedlivě, a to včetně plného uplatnění zásady proporcionality zásahu státní moci do práv občanů. Uvedená pochybnost je přitom podložena reálnou zkušeností z praxe orgánů veřejné moci, včetně obecných soudů a Ústavního soudu i z praxe nevládních organizací. [...] Garanci, že nebude bez kontroly ponechána exekutorům volná ruka, jak ve svém návrhu zmiňuje stěžovatelka, však musí představovat zejména důsledně uplatňovaná odpovědnost exekutora za jeho excesivní přehmaty. Za zcela klíčový požadavek s ústavněprávní relevancí je třeba považovat fungování účinného státního dohledu nad exekuční činností, vykonávaného Ministerstvem spravedlnosti ve smyslu 7 a násl. exekučního řádu. 35 Srovnej rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 11 Kse 21/ Vzhledem k tomu, že exekuční řízení je zvláštním řízením, nelze spatřovat v tom, že účastník nebyl vyslechnut ani nebyly provedeny důkazy, které navrhl, porušení práv stanovených v čl. 96 odst. 2 Úst a v čl. 38 odst. 2 LPS. 15

16 Zásada rovného postavení stran Jedním z motivů (dovolíme si tvrdit, že se jedná o motiv hlavní) vedoucích k přijetí exekučního řádu bylo dostání jednomu ze základních principů právního státu, a to vymahatelnosti práva, když před přijetím této právní úpravy byla míra vymahatelnosti práva cestou soudního výkonu rozhodnutí rovna zhruba 3%. Se zavedením profese soudního exekutora stoupla vymahatelnost práva k dnešním 60 % a byl tak splněn hlavní účel přijaté právní úpravy. S odkazem na subsidiaritu občanského soudního řádu lze konstatovat, že i v exekučním řízení mají jeho účastníci rovné postavení. 37 Na jedné straně exekučního řízení vystupuje povinný, jenž neplnil dobrovolně svůj původní závazek, neučinil tak ani po výzvě oprávněného 38 a následně svou povinnost dobrovolně neplnil ani na základě exekučního titulu vydaného k tomu oprávněným orgánem. Je však nutno upozornit, že v čím dál více případech povinný neplní nikoliv z vlastní subjektivní vůle, nýbrž z důvodu objektivní nemožnosti takto konat (neexistence majetku). Na druhé straně stojí oprávněný, často jako tzv. institucionální či korporátní subjekt, 39 jehož motivem je výběr soudního exekutora, jenž bude efektivně vymáhat exekučním titulem přiznanou povinnost, bude oprávněnému dostupný, zvládne zpracovat velké množství exekučních návrhů a současně poskytne oprávněnému další související služby spojené s převodem vymožených plnění, ale často i služby analytického charakteru ve vztahu k jednotlivým exekučním řízením. Zastánci zavedení systému teritoriality tak argumentují tím, že pokud by oprávněný nemohl ovlivnit výběr soudního exekutora, ten by tak na něm ztrácel ekonomickou závislost, zvýšila by se rovnost v postavení procesních stran. Nelze také odhlédnout od skutečnosti, že systém, jenž je v současné době postaven na naprosto volném soutěžním prostředí jednotlivých soudních exekutorů, s sebou nutně přináší podnikatelské praktiky zacílené na maximalizaci úspěchu jednotlivých hráčů na trhu. Podobně jako v jiných oblastech podnikání, i v oblasti vedení exekučního řízení lze mezi jednotlivými soutěžícími subjekty na trhu exekucí vidět boj o klienty a související dravost při získávání dalších zakázek. S tím samozřejmě souvisí vůle vyjít maximálně vstříc svým velkým potencionálním klientům. Je to tedy soudní exekutor, jehož současný tržní systém nutně vede k upřednostňování povinných před ostatními účastníky řízení, či třetími osobami, systém motivovaný maximální efektivitou a tedy možnou konkurenční výhodou na trhu. K rovnosti stran v exekučním řízení je však nutno uvést, že prioritním účelem exekuce je zajistit oprávněnému uspokojení nároku pravomocně již přiznaného, přitom se tak může stát i bez vůle povinného, resp. proti jeho vůli. Je tedy třeba vycházet a priori z premisy ochrany zájmu vymáhajícího věřitele (oprávněného). Teprve ve druhém sledu a jen v zákonem stanovených případech, tedy podmíněně, je třeba chránit také zájmy dlužníka (povinného), přitom jakákoliv ochrana dlužníka jde nutně na úkor věřitele, jemuž se přitom má dostat od státu prostřednictvím k tomu povolaných orgánů, tedy i soudního exekutora, plné ochrany. Je třeba tedy vycházet zejména z toho, že právo věřitele zde bylo náležitě zjištěno, bylo již vysloveno soudem a rozhodnutí soudu je vykonatelné. 40 Toto však neplatí občanského soudního řádu, výslovně pak v rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 417/ a občanského soudního řádu 39 Orgán státu popř. právnická osoba soukromého práva s velkým množstvím pohledávek. 40 Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 15 Kse 6/

17 vždy, a to především v případech rozhodčích nálezů a notářským zápisů s doložkou vykonatelnosti. Je tedy otázkou, do jaké míry by se zvýšila rovnost účastníků exekučního řízení, pokud by výběr místní příslušnosti soudního exekutora nebyl založen na svobodném výběru oprávněného (o ochranu jehož práv v tomto řízení jde), ale na místě trvalého pobytu povinného, jež často o jeho skutečném místě pobytu ničeho nevypovídá, když se často jedná toliko o obecní úřad. Stav odlišnosti trvalého pobytu povinného od jeho pobytu skutečného je v exekučním řízení běžným, v tomto ohledu by tedy teritorialita často nic neřešila. O kritizovaném postavení soudního exekutora jako podnikatele pak již bylo pojednáno výše, přičemž právě toto postavení lze hodnotit i kladně, když právě ono vede (vedlo) ke zvýšení vymahatelnosti práva. Zásada hospodárnosti exekučního řízení, spolupráce s povinným Častým argumentem pro zavedení teritoriality do exekučního řízení je možnost snížení nákladů oprávněných, popř. jiných subjektů. Zpravidla je poukazováno na výši cestovních výdajů, výdajů za ztrátu času, jež mohou vznikat při komunikaci povinného, jež odmítá hradit své závazky s exekutorem (pronájem dopravních prostředků k odvozu sepsaných věcí, náklady na externí stěhovací služby apod.) a také zejm. nárůst nákladů třetích osob spojených se součinnostními dotazy, které jsou často opakovaně podávány různými soudními exekutory, přičemž však osoba povinného je často totožná. Současně existuje i problematika dostupnosti soudního exekutora samotným povinným. Úvodem je nutno uvést, že náklady exekuce jsou rigidně stanoveny vyhláškou Ministerstva spravedlnosti, 41 přičemž od jejího přijetí v roce 2001 nedošlo k navýšení odměny či hotových výdajů soudního exekutora, naopak postupnými novelizacemi dochází spíše k jejich zpřesňování a snižování. Ke snížení současně došlo i změnou exekučního řádu, jež povinuje soudní exekutory spojovat jednotlivá řízení do jednoho. 42 Ve vztahu k výši kritizovaných cestovních výdajů a výdajů za ztrátu času je nutno uvést, že s účinností od došlo k jejich zastropování na maximální částku 1 500,- Kč a současně i k určení maximální výše náhrady za ztrátu času na 500,- Kč, a to za současného pravidla, že pokud je cesta konaná zároveň k vícero povinným, pak je nutno konečnou částku poměrně rozdělit. Je také nutno uvést, že tyto cesty jsou prováděny jen v případech, kdy povinný odmítá plnit vymáhanou povinnost, přičemž zároveň nebyl dohledán majetek postižitelný primárními způsoby provádění exekuce, 43 resp. tyto jsou nedostatečné. Jedná se tedy o náklady zaviněné. Jako zvýšené je možno považovat náklady třetích osob spojených se součinnostními dotazy, které jsou často opakovaně podávány různými soudními exekutory, přičemž však osoba povinného je často totožná, nicméně tyto nebyly nikým vyčísleny, přičemž kupříkladu bankovní ústavy, jež jsou často subjekty těchto opakovaných dotazů, proti nim ničeho nenamítají, koneckonců již podstatná většina těchto dotazů je podávána elektronicky formou schválených formulářů, přičemž celý systém je automatizován. 41 Vyhláška č. 330/2001 Sb., o odměně a náhradách soudního exekutora, o odměně a náhradě hotových výdajů správce podniku a o podmínkách pojištění odpovědnosti za škody způsobené exekutorem, ve znění pozdějších předpisů odst. 3, 4, 5 exekučního řádu odst. 2 exekučního řádu 17

18 Za možné další zvýšené náklady je možno chápat náklady povinného, který chce osobně komunikovat se soudním exekutorem, popř. uplatnit své právo nahlédnout do spisu, avšak pověřený soudní exekutor má sídlo stovky kilometrů daleko. Zde mohou vznikat náklady na cestu povinného, jež se vzhledem k vymáhané částce mohou jevit jako neúčelné a vysoké. Na druhou stranu obdobně by bylo možno argumentovat i ve vztahu k nákladům oprávněného. Pokud by totiž byl zaveden princip teritoriality, musel by institucionální či korporátní oprávněný komunikovat namísto s jedním exekutorským úřadem se všemi 160 v současné době fungujícími exekutorskými úřady. Tato skutečnost by zaručeně zapříčinila podstatné zvýšení nákladů oprávněného. Je tedy otázkou, zdali by případné nezvyšování nákladů exekuce u povinných v souvislosti s jejich aktivním vystupováním v řízení nebylo možno nahradit formou sjednocení do jednoho systému soudních exekutorů, v němž by byly vedeny exekuční spisy, přičemž do tohoto systému by měly přístup exekuční soudy, u nichž s ohledem na jejich bližší lokaci měl povinný možnost hospodárně nahlédnout do spisu. Koneckonců dohledovému orgánu je z praxe známo, že po tomto systému již drahnou dobu volají i samotné soudy. Dohled na soudním exekutorem Častým argumentem soudů je ztížená možnost efektivního výkonu dohledových oprávnění nad soudními exekutory mimo obvod soudu, jež tento soud toliko pověřil vedením exekuce, přičemž však soudní exekutor má sídlo v obvodě soudu jiného, popř. dohled nad exekutory z jejich vlastních obvodů, kteří jsou však často pověřování jiným exekučními soudy, přičemž možnost přístupu k příslušnému exekučnímu spisu je jim ztížena. Stejně tak lze chápat i argument některých soudních exekutorů, když nároky jednotlivých exekučních soudů na jejich činnost jsou různé a je tedy často v řízení postupovat i s ohledem na praxi na konkrétním exekučním soudu. Pokud jde o okresní soud, v jehož obvodu má soudní exekutor své sídlo, pak je nutno uvést, že i tento soud může nad tímto konkrétním soudním exekutorem vykonávat dohled, a to bez ohledu na skutečnost, který soud jej pověřil výkonem exekuce. Z praxe Ministerstva spravedlnosti jako ústředního dohledového orgánu je známo, že okresní soudy zpravidla periodicky provádějí kontroly exekučních úřadů ve svém obvodu, přičemž pokud jde o případná opatření k nápravě, popř. udělení písemné výtky či podané kárné žaloby, jsou tyto instituty soudy téměř nevyužívány, přičemž důvod lze hledat spíše v nedostatečném personálním zajištění dohledových pravomocí soudů, než v jejich nedostatečnosti. Za této situace tedy nelze očekávat, že by soud při výlučném dohledu nad konkrétními exekutory v jeho obvodu nějak zlepšil svou dohledovou činnost ve smyslu zvýšení počtu zkontrolovaných řízení, popř. přijetí dalších opatření. V této souvislosti je také možno uvést problematiku excesů některých zaměstnanců exekutorských úřadů při komunikaci s účastníky exekučního řízení, jež takto často činí stovky kilometrů daleko od sídla úřadu, přičemž je argumentováno jejich těžkou kontrolovatelností ze strany samotného soudního exekutora. Zde je však nutno uvést, že je to právě soudní exekutor, jež si vybírá své zaměstnance dle svých konkrétních zkušeností, jež zajišťuje jejich řádné vyškolení a který je současně povinen jejich činnost patřičně řídit a kontrolovat, přičemž nezávisle na jejich vzdálenosti od sídla úřadu lze jejich případné poklesky v chování řešit toliko ex post. Případná teritorialita by v tomto ohledu ničeho nového nepřinesla. 18

19 Vymahatelnost práva, efektivita nově navrhovaného modelu Jak je uvedeno výše, bylo hlavním motivem úpravy exekučního řádu zavést funkční model výkonu exekučních titulů, jenž by podstatně zvýšil vymahatelnost práva. Zastánci současného modelu často argumentují snížením vymahatelnosti práva v České republice. Je faktem, že úspěšnost jednotlivých soudních exekutorů se podstatně liší. Konkurenčního vývoj dal vznik velkým, středním a malým exekutorským úřadům, lišícím se značně jak v množství vedených řízení, tak v počtu zaměstnanců a ve službách, jež jsou schopny oprávněným zajistit (analýzy, statistiky, apod.), ale také ve způsobu, jakým jsou exekuce prováděny. Je tedy otázkou, proč nutit oprávněné spolupracovat se soudními exekutory, kteří jim nejsou schopni zajistit požadované služby, kteří současně nejsou personálně, popř. ani příslušným know-how vybaveni na případné několikanásobné zvýšení vedených exekučních řízení a naopak nutit velké hráče na trhu k hromadnému propouštění zaměstnanců, často v ekonomicky slabých regionech (např. Přerov). Je také otázkou co by motivovalo soudního exekutora se zaručeným přísunem pohledávek k vymožení k jejich maximálně účelnému a efektivnímu postupu ve všech řízeních. Je možno, že by postupoval jen o něco více efektivněji, než původně postupovaly soudy při výkonu rozhodnutí před přijetím exekučního řádu. Není také zřejmé, jak by byly rozvrhovány řízení v obvodech soudů, v nichž působí více soudních exekutorů, jaký vliv by měla teritorialita v okresech, v nichž působí pouze jeden úřad, oproti obvodům s více úřady a také vzhledem k nerovnoměrnosti současného rozvrstvení exekutorských úřadů lze očekávat, že vzhledem k nízkému nápadu by některé úřady nemusely být ekonomicky udržitelné, naopak některé by z důvodu chybějící konkurence v obvodu soud a z důvodu velkého nápadu pohledávek měly neodůvodněnou výhodu. K výše uvedeným okresním problémům navrhovaného modelu je nutno uvést, že případný krajský princip teritoriality by s ohledem na velikost některých krajů již vůbec nic neřešil, když případné (ač výše vyvrácené) námitky dohledového charakteru a charakteru nedostupnosti úřadu zůstávají v tomto modelu zcela negovány. Z výše uvedeného tedy vyplývá nutný závěr snížení vymahatelnosti práva přiznaného exekučním titulem, tedy důsledek na úkor věřitele v řízení, jehož primárním účelem je ochrana jeho práv a až následné ochrana práva povinného Výhody teritoriality Pro zavedení teritoriality hovoří zejména snížení nákladů exekuce spočívající v úspoře za cestovné a náhradách za ztrátu času (přesto, že již v současné době je prováděcím předpisem stanovena maximální výše těchto nákladů), podstatné snížení hotových výdajů spojených s prováděním mobiliárních exekucí (stěhovací služba, dopravní prostředky, služby zámečníka), konec nutnosti pro povinného komunikovat s více exekutory a naopak zajištění vyšší dosažitelnosti exekutora provádějícího exekuci v případech, kdy v současné době může jeho sídlo být vzdáleno od povinného přes půl republiky. Povinný by tímto principem získal možnost se fakticky účastnit řízení (dohodnout se na splátkách, nahlédnout do spisu, což při velké vzdálenosti od exekutora není pro povinného reálně dostupné a představa, že povinný 19

20 může pro styk s exekutorem využít písemný styk, či datovou schránku je spíše iluzorní). Exekutor by tak současně měl větší šanci kontaktovat povinného osobně bez velkých nákladů na cestu. Princip teritoriality by též znamenal snížení počtu součinnostních dotazů, pokud by se exekuce soustředily proti jednomu povinnému u jednoho či dvou místně příslušných exekutorů. Principem teritoriality by došlo i k zjednodušení dohledu soudů nad exekutory a s největší pravděpodobností by tento dohled byl i efektivnější Nevýhody teritoriality Jako argument proti zavedení principu teritoriality lze uvést zejména nepřipravenost exekutorských úřadů, co se týče dimenzovanosti na určitý nápad exekučních řízení. Mezi soudními exekutory existují, dá se říci, diametrální rozdíly, co se týče velikosti úřadu existují úřady zpracovávající stovky tisíc exekucí ročně a na druhou stranu úřady, kde roční nápad exekucí čítá stovky řízení. Nápadu exekucí je pak přizpůsobena i personální obsazenost úřadu, a to jak co do kvantity, tak i co do kvality (zaměstnávání odborných pracovníků z řad exekutorských koncipientů či kandidátů). Ve fungování konkrétního exekutorského úřadu se pak v neposlední řadě projevují i manažerské schopnosti každého exekutora. Lze shrnout, že ne každý soudní exekutor by byl schopen zvládat náhlý vysoký nápad exekucí, což by se mohlo projevit v (častějším) chybování, resp. průtazích v řízeních. Stejně tak nepříznivě lze hodnotit možné snížení efektivity tohoto systému. Systém soudních exekutorů byl založen i na jejich volné vzájemné soutěži, jež zvyšovala jeho efektivitu, hlavně vymahatelnost práva. Nebude-li velikost nápadu počtu exekučních řízení odrážet úspěšnosti konkrétního exekutora, neexistuje tlak na jeho vyšší efektivitu. Lze tedy očekávat pokles vymahatelnosti práva. Samozřejmě každý exekutor je povinen postupovat v exekučním řízení rychle a účelně. Dáme-li tedy mezi efektivitu na jedné straně a rychlost a účelnost na straně druhé rovnítko, je jen otázkou výkonu dohledu, tedy otázkou důsledné kontroly výkonu exekuční činnosti a případného kárného postihu, aby bylo zamezeno liknavému postupu soudního exekutora Komparace V jednotlivých státech Evropy se můžeme setkat se třemi základními modely: Prvním modelem je model přidělování exekučních věcí soudním exekutorem na základě individuálního rozhodnutí oprávněného. Tento model převládá v šestnácti státech, kterými jsou Slovensko, Česká republika, Německo, Belgie, Skotsko, Estonsko, Finsko, Francie, Řecko, Lotyšsko, Litva, Lucembursko, Nizozemsko, Polsko, Portugalsko, Slovinsko. Druhým modelem je model elektronického přidělování spisů, který v současnosti existuje v šesti evropských státech, a to v Itálii, Rakousku, Dánsku, Španělsku, Maďarsku, Švédsku. Třetím modelem je model smíšený, který převládá v Anglii, Wales a Irsku. 20