IEEP. Povodně. jako průřezový problém státní politiky. Lenka Čamrová, Jiřina Jílková a kol.

Transkript

1 IEEP Povodně jako průřezový problém státní politiky Lenka Čamrová, Jiřina Jílková a kol. Praha, 2004

2 Povodně jako průřezový problém státní politiky Lenka Čamrová, Jiřina Jílková, a kol. Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku (IEEP) Fakulty národohospodářské, Vysoká škola ekonomická v Praze Praha 2004

3 IEEP Na přípravě publikace se autorsky podílela Ing. Dana Viktorová a studentky Vysoké školy ekonomické v Praze Kateřina Hladíková, Michaela Mastná a Petra Zlatníková. Cenné podklady a konzultace nám poskytli následující experti: Ing. Antonín Branžovský, Ing. Zdeněk Kopecký, prof. Ing. Jaroslav Daňhel, CSc. Název: Autor: Povodně jako průřezový problém státní politiky doc. Ing. Jiřina Jílková, CSc.; Ing. Lenka Čamrová Technická spolupráce: Vydavatel: Mgr. Jana Čamrová, Ing. Martin Doležal Místo a rok vydání: Praha, 2004 Vydání: Náklad: Rozsah: IEEP FNH, Vysoká škola ekonomická v Praze Štěpánská 18, Praha 1, ieep@ieep.cz, ve spolupráci s IREAS, Institut pro strukturální politiku, o. p. s. Mařákova 292/9, Praha 6, tel.: , fax: ireas@ireas.cz, První 300 kusů 174 stran Tisk a vazba: JDS tiskárna Praha spol. s r. o. ISBN IEEP, Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku

4 Obsah English Summary... 5 Úvod... 6 I. Přehled základní legislativy a institucionálního zabezpečení povodní a protipovodňové ochrany v České republice... 8 I.1 Krizové řízení... 9 I.2 Obecná ochrana před povodněmi I.3 Územní plánování II. Analýza strategických dokumentů České republiky v souvislosti s povodněmi II.1 Strategické dokumenty vytvářené na základě rozhodnutí státních orgánů ČR II.2 Strategické dokumenty přímo iniciované požadavky EU III. Přehled dotačních titulů státní správy pro financování povodní v roce IV. Diskusní semináře IV.1 Povodně v Praze předpoklady pro efektivní krizový management IV.2 Konflikty ve využívání území v souvislosti s protipovodňovou ochranou IV.3 BUY OUT programy nový přístup k ochraně proti povodním v USA V. Vyhodnocení dotazníkového šetření obcí postižených povodněmi v roce V.1 Rámcové informace o dotazníkovém šetření V.2 Vyhodnocení a stručný komentář jednotlivých otázek V.3 Závěrečné shrnutí výsledků šetření

5 VI. Reakce soukromého sektoru na povodně Literatura Použité zkratky Informace o nositeli projektu Seznam obrázků a tabulek Obr. 1. Struktura orgánů krizového řízení v období povodní Obr. 2. Obecná struktura krizového plánu Obr. 3. Obecná struktura povodňových orgánů v období povodní Tab. 1. Dotační tituly státní správy poskytované v souvislosti s povodněmi v srpnu Obr. 4. Zdroje financování povodňových škod

6 English Summary The publication Floods Protection as a Cross-sector Problem of Government Policy summarizes outputs of a research project realized in 2003 and the beginning of The project was granted by the Czech Science Foundation and investigated by the Institute for Economic and Environmental Policy (IEEP), University of Economics, Prague, in co-operation with Charles University Environment Center. The main goal of the research project was to analyze the economic consequences of floods in the Czech Republic, especially the financing of flood recovery and flood prevention, cross-institutional operational and strategic communication etc. The publication consists of an introductory overview of the legislation and competencies of crisis and flood management and land-use planning in the CR during the extensive floods in Chapter 2 is devoted to government strategic documents that were compiled by particular ministries for the purpose of EU accession. The water and flood issue is emphasized in all the relevant documents. In chapter 3, there is a list of financial programmes and grants that were introduced by the government administration after the floods of The list was made according to our investigation and amended by officials from the Ministry of Finance. Empirical outputs of the research project are inherent in chapter 4 (transcripts of round-table discussions related to floods) and chapter 5 (a questionnaire evaluation of the reaction of small municipalities to the floods in 2002). The final chapters recapitulate society s reaction to the catastrophic floods and pose questions for future research options. During the investigation, Czech team members used much of the valuable knowledge and experiences applied within the collaborative Czech-US research project Response to Disaster: Environmental Learning and Capacity Development in the CR that has been running up to now. Therefore, we would like to thank all members of the US team for their help, especially to senior researchers JoAnn Carmin, Stacy VanDeveer and Douglas Crawford- Brown. IEEP will focus on the problem of effective flood protection in the CR in the future and welcomes any kind of co-operation. 5

7 Úvod Publikace Povodně jako průřezový problém státní politiky shrnuje výstupy stejnojmenného výzkumného projektu, který byl realizován na přelomu let za podpory Grantové Agentury ČR. Řešitelem projektu byl Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku (dále jen IEEP) Fakulty národohospodářské Vysoké školy ekonomické v Praze ve spolupráci s Centrem pro otázky životního prostředí University Karlovy. Projekt si kladl za cíl analyzovat problematiku povodní z jiného než ryze vodohospodářského pohledu, a sice zavedením ekonomických kategorií hodnocení institucionálního zabezpečení ochrany před povodněmi, financování popovodňové obnovy i obecné prevence aj. Testovaná hypotéza pro účely terénního průzkumu byla provokativně formulována takto: Velký podíl na katastrofickém rozměru a dopadech povodní měla nedostatečná koordinace mezi institucemi. Bez ohledu na míru potvrzení tohoto výroku byly v průběhu řešení projektu odhaleny četné nedostatky v existující legislativě i jejím praktickém naplňování, ale především v informovanosti a přístupu samotné veřejnosti v rámci dlouhodobé protipovodňové prevence. Hlavní smysl naší práce proto spatřujeme v současném i budoucím připomínkování realizovaných koncepčních opatření a sbližování úzce zaměřených pohledů jednotlivých resortů v rámci ochrany před povodněmi. Tento sborník obsahuje v rámci úvodních kapitol analýzu současného stavu rozdělení pravomocí mezi orgány veřejné právy v oblastech krizového managementu, řízení a prevence povodňových událostí a územního plánování ve vztahu k povodním. Tato analýza reflektuje situaci z období povodní 2002, kterým byla v rámci projektu věnována největší pozornost. Částečně jsou zahrnuty i změny na základě novelizace jednotlivých právních předpisů. Kapitola II. je věnována stručnému přehledu koncepčních vládních dokumentů, jejichž opatření přímo či nepřímo ovlivňují oblast povodňové problematiky a protipovodňové ochrany. V kapitole III. pak naleznete přehled získaných informací o dotačních titulech jednotlivých ústředních orgánů státní správy realizovaných v souvislosti s povodněmi Na tyto spíše popisné kapitoly navazují praktické výstupy samotného projektu v podobě přepisu diskusí odborných seminářů k povodňové problematice (kapitola IV.) a vyhodnocení dotazníkového šetření malých obcí postižených povodněmi (kapitola V.). Závěrečné kapitoly pak shrnují okrajově dotčenou problematiku poučení sou- 6

8 kromého sektoru (tj. reakce trhů, obyvatelstva) a obecně hodnotí vzájemnou provázanost a spolupráci jednotlivých sektorů národního hospodářství v konfrontaci s povodňovou realitou. Řadu cenných poznatků a výzkumných metod aplikovaných v rámci projektu získal autorský tým při řešení sesterského projektu česko-americké spolupráce Response to Disaster: Environmental Learning and Capacity Development in CR, především díky realizovaným výměnným stážím mezi IEEP a Massachusetts Institute of Technology. Tyto aktivity pokračují i v průběhu roku V důsledku omezeného časového rámce projektu bylo možné řadu informací a podkladů zpracovat pouze v podobě obecných přehledů. IEEP se proto na základě získaných materiálů hodlá problematice efektivní ochrany před povodněmi dále aktivně věnovat. Přivítáme jakékoliv Vaše kritické připomínky a náměty k uvedené problematice a případným dalším meziresortním diskusím. Závěrem bychom rády poděkovaly všem, kteří se na řešení projektu podíleli, ať už formou zpracování odborných podkladů, jako respondenti dotazníkového šetření nebo jako účastníci a diskutující v rámci odborných seminářů. Pouze s jejich pomocí je možné do akademického světa implementovat názory expertů a lidí z praxe, kteří mají být podle našeho názoru vyslyšeni. Děkujeme a těšíme se na další setkání a spolupráci. Jiřina Jílková a Lenka Čamrová 7

9 I. Přehled základní legislativy a institucionálního zabezpečení povodní a protipovodňové ochrany v České republice

10 V České republice můžeme legislativní a institucionální zabezpečení povodňových událostí popsat v rámci tří hlavních režimů fungování. Jedná se o: 1. Krizové řízení. 2. Ochranu proti povodním v době před a po vyhlášení krizových stavů. 3. Územní plánování v tzv. záplavových oblastech. Ačkoliv jsou tyto režimy vzájemně propojeny především na úrovni samosprávných územních celků, budou v dalším výkladu analyzovány odděleně. Kromě institucí a jejich pravomocí bude pozornost věnována i nedostatkům jednotlivých systémů, realizovaným a připravovaným změnám v souvislosti s povodňovou katastrofou ze srpna roku Úvodní kapitola vychází z větší části z paragrafových znění jednotlivých zákonů. Aby však nedocházelo k úplnému kopírování zákonných formulací, byla přijata řada zjednodušení přibližujících text běžnému čtenáři (např. zkrácené termíny, nahodilý výčet apod.) I.1 Krizové řízení Oblast krizového řízení byla v období povodní 2002 upravena následujícími právními normami, ze kterých budeme dále vycházet: Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (dále jen krizový zákon), Zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, Zákon č. 241/2000 Sb., o hospodářských opatřeních pro krizové stavy. Obecným principem krizového managementu je aktivace zvláštních metod řízení společnosti v období vyhlášení tzv. krizového stavu. Krizový stav je tedy nutné chápat jako právní kategorii (označující mimořádnou událost podle příslušných definic) vyhlašovanou krizovými orgány, tj. Parlamentem ČR (stav ohrožení, válečný stav), vládou ČR (nouzový stav), nebo hejtmanem kraje (stav nebezpečí). Instituce a hlavní zásady krizového řízení Orgány krizového řízení jsou instituce a útvary stanovené zákonem nebo jmenované vládou (včetně plánovacích a poradních výborů). Z této skupiny mohou být dále vyčleněny orgány řízení krizí, které se bezprostředně zabývají řešením reálných krizových situací. Tyto instituce ve stínovaném rozlišení znázorňuje Obr. 1. 9

11 Obr. 1. Struktura orgánů krizového řízení v období povodní 2002 Příprava (běžný stav) Krizové plánování Řešení krizové situace (krizový stav) Řízení krizí VLÁDA Výbor pro obranné plánování Odbor obrany a bezpečnosti Výbor pro civilní nouzové plánování Bezpečnostní rada státu Ústřední krizový štáb Výbor pro koordinaci zahraniční bezpečnostní politiky Výbor pro zpravodajskou činnost MINISTERSTVA A JINÉ ÚSTŘEDNÍ SPRÁVNÍ ÚŘADY Resortní krizové štáby Útvary krizového řízení KRAJSKÉ ÚŘADY HEJTMAN Krizový štáb kraje Oddělení krizového řízení Bezpečnostní rada kraje OBECNÍ ÚŘADY STAROSTA Bezpečnostní rada obce Krizový štáb obce 10

12 Vláda ČR zajišťuje připravenost země na krizové situace, koordinací přípravy pověřuje konkrétní orgán. V současné době je tímto orgánem Bezpečnostní rada státu, která zabezpečuje plánovací činnost a pro vládu pravidelně zpracovává koncepční a finanční podklady řízení bezpečnosti. V případě bezprostřední hrozby krizové situace celostátního rozměru je aktivován Ústřední krizový štáb ČR (zřízený vládou) jako pracovní orgán Bezpečnostní rady státu. Jeho předsedou je pro případy vnitřních ohrožení jmenován ministr vnitra. Ministerstva a jiné ústřední správní úřady zajišťují svoji připravenost na krizové situace zřízením útvarů krizového řízení, zpracováním plánů krizových opatření a případnou aktivací krizových štábů. Těmito institucemi jsou zejména Ministerstvo zdravotnictví, Ministerstvo dopravy a spojů aj. Zvláštní pozice je přiznána Ministerstvu vnitra, které má za úkol sjednocovat postupy jednotlivých ministerstev (i krajských úřadů) a kontrolovat jejich krizové plány. Na úrovni kraje je hlavní osobou odpovídající za připravenost územního celku na krizové události hejtman, který pro výkon této činnosti zřizuje Oddělení krizového řízení, Bezpečnostní radu kraje, a v případě ohrožení aktivuje krajský krizový štáb. Stejná struktura pravomocí je i v případě starosty na území konkrétní obce. Činnosti prováděné hejtmanem kraje a starostou obce jsou výkonem státní správy v přenesené působnosti. Krizové plánování je činnost zaměřená na prevenci vzniku krizových situací. Vychází z obecných zásad a norem EU a NATO, a dále z obecně platných právních aktů, které tvoří rámec bezpečnostního systému a krizového řízení v našem státě. Jeho výsledkem jsou krizové plány hlavní dokumenty pro všechny orgány podílející se na krizovém řízení. Krizové plány se dělí na: 1. Krizové plány ústředních orgánů krizového řízení (Kanceláře prezidenta ČR, Kanceláře Senátu, Kanceláře Poslanecké sněmovny, Úřadu vlády, Nejvyššího kontrolního úřadu, Bezpečnostní informační služby, ministerstev a jiných ústředních správních úřadů); 2. Územní (regionální) krizové plány krajů a obcí 1 ; 3. Krizové plány (plány krizové připravenosti) právnických a podnikajících fyzických osob 2. 1 Obcí, které mají více než obyvatel nebo jejichž geografická poloha je v prostoru ohrožení krizovou situací a které zpracováním krizového plánu pověřil krajský úřad. 11

13 Krizový plán se zpracovává ve standardizované podobě (zpravidla písemně a v elektronické podobě) a skládá se ze základní a přílohové části. Obecná struktura krizového plánu je stanovena nařízením vlády (viz Obr. 2). 2 Právnické a podnikající fyzické osoby se podílejí na zpracování územních (regionálních) krizových plánů krajů, okresů a obcí na výzvu příslušného orgánu krizového řízení. V případě, že jde o právnické a podnikající fyzické osoby, které zajišťují plnění opatření vyplývajících z krizových plánů těchto orgánů, jsou tyto osoby dále povinny zpracovávat vlastní plán krizové připravenosti. 12

14 Obr. 2. Obecná struktura krizového plánu KRIZOVÝ PLÁN ZÁKLADNÍ ČÁST PŘÍLOHOVÁ ČÁST údaje o zpracovateli krizového plánu typové plány zvládání vybra- (název organizace, obchodní jméno atd. ných krizových situací charakteristika zpracovatele KP - řeší gestor za danou KS základní úkoly zpracovatele krizového plánu operační plán (rozpracování v oblasti: typového plánu do konkrét- - obranného plánování ních podmínek zprac. KP - civilního nouzového plánování Plán krizové komunikace - havarijního plánování Plán hospodářské mobilizace*) výčet a analýza možných hrozeb a rizik Plán nezbytných dodávek*) a jejich dopady na činnost zpracovatele KP Plán opatření hospodářské popis a zhodnocení disponibilních sil, mobilizace*) prostředků a zdrojů Vnější havarijní plán*) popis a zhodnocení indisponibilních sil, Vnitřní havarijní plán*) prostředků a zdrojů Poplachový plán IZS*) zásady pro řízení krizových situací (krize) Plán spojení, materiálně technického zabezpečení, zdravotnického zabezpečení, topografického zabezpečení, plán evakuace a případně další dokumenty, potřebné pro zvládání krizových situací*) Formalizované dokumenty - statuty, jednací řády, vzory řídících dokumentů a hlášení, předpisy, dohody o spolupráci a další pomůcky.* Poznámka: *) Zpracovává pouze ten orgán krizového řízení (organizace, instituce, právnická či fyzická osoba, které to určuje zákon nebo z rozhodnutí správního úřadu 13

15 Kromě orgánů veřejné správy jsou pro účely zvládání krizových stavů aktivovány složky Integrovaného záchranného systému ČR (dále jen IZS), tj. především Hasičský záchranný sbor ČR, jednotky požární ochrany zařazené do plošného pokrytí území jednotkami požární ochrany, zdravotnická záchranná služba a Policie ČR. IZS se řídí pokyny Ministerstva vnitra nebo hejtmana příslušného kraje, pokud byl vyhlášen stav nebezpečí pouze na části území ČR. Stálými orgány pro koordinaci složek IZS jsou operační střediska hasičského záchranného sboru kraje (včetně ústředí pro celou ČR), které jsou usměrňovány krajským úřadem. Hasičský záchranný sbor dále plní úkoly orgánů kraje související se zabezpečením záchranných a likvidačních prací. Informační toky krizového řízení Informační toky v rámci krizového řízení zahrnují včasný, kontinuální přesun informací o průběhu samotné krize, stejně jako provádění pravidelných simulací krizových situací pro záchranné složky a školení obyvatelstva o možnosti příchodu krize. Podle uvedené legislativy jsou pro jednotlivé orgány veřejné správy a složky IZS stanoveny následující povinnosti: Ministerstvo vnitra odpovídá za fungování krizové komunikace v rámci své účelové telekomunikační sítě, do které jsou v případě krizového stavu zahrnuty orgány veřejné správy a orgány IZS, Ministerstvo vnitra provozuje informační a komunikační sítě v rámci integrovaného záchranného systému, provádí kontrolu poplachových plánů, a dále zajišťuje a provozuje jednotný systém varování obyvatelstva o charakteru ohrožení, hasičský záchranný sbor zabezpečuje varování a vyrozumění obyvatel v rámci kraje, obecní úřad zajišťuje varování obyvatel, Ministerstvo vnitra organizuje školení a další přípravu k získání zvláštní odborné způsobilosti pracovníků orgánů krizového řízení a zlepšení součinnosti složek IZS, krajský úřad zajišťuje havarijní připravenost kraje v rámci plánu IZS a ověřuje ji cvičeními, hasičský záchranný sbor kraje organizuje instruktáže a školení pro obyvatelstvo, obecní úřad seznamuje právnické a fyzické osoby v obci s charakterem možného ohrožení, s připravovanými záchrannými pracemi a ochranou obyvatelstva, za tímto účelem organizuje školení. 14

16 Školení obyvatelstva, jak postupovat v krizové situaci, by podle uvedených informací měly zajišťovat orgány územních samospráv ve spolupráci s hasičským záchranným sborem. Ve specifické oblasti ochrany před povodněmi mají povinnost proškolovat veřejnost i tzv. povodňové orgány (viz kapitola I.2). Finanční zabezpečení krizového řízení Ministerstvo financí po projednání s Ministerstvem vnitra navrhuje v rozpočtové kapitole Všeobecná pokladní správa rezervu na řešení krizových situací. Způsob použití rezervy upravuje vláda. Správní úřady (ministerstva, kraje) vyčleňují v návrhu rozpočtu na příslušný rok peníze potřebné k zajištění přípravy na krizové situace. Náklady vynaložené na krizová opatření nařízená konkrétní obcí jsou uhrazovány z obecního rozpočtu. Pojmová nevyjasněnost v rámci analyzované legislativy U používaných pojmů krizová situace, krize, krizový stav existuje v rámci jednotlivých právních předpisů terminologická neujasněnost. Všechny tři pojmy se často zaměňují, různě kombinují nebo staví do konfrontační polohy. Krizový zákon ve svém 2 jde dokonce tak daleko, že pro účely tohoto zákona pod krizovou situací rozumí mimořádnou událost (ve znění hierarchicky o stupeň nižší právní normy zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému), při níž je vyhlášen stav nebezpečí nebo nouzový stav nebo stav ohrožení státu (dále jen krizové stavy ). Tato definice nejenže opomíjí hrozby společenského a sociálního charakteru, ale i tu skutečnost, že ne každá krizová situace bude pro své vyřešení (zvládnutí) vyžadovat vyhlášení krizového stavu, o mimořádné události ani nemluvě. Rovněž zavádějící je i tvrzení, že se při mimořádné události vyhlašuje krizový stav. Aktuální témata po povodních 2002 kritika a potenciál změn Aktualizované znění krizového zákona z počátku roku 2003 (č. 320/2002 Sb.) řešilo přerozdělení pravomocí zanikajících okresních úřadů a rovněž přineslo posílení pozice Hasičského záchranného sboru v rámci systému krizového řízení. Podle této novely zabezpečuje Hasičský záchranný sbor zpracování krizového plánu kraje a ukládá obcím, které určí, povinnost 15

17 rozpracovat vybrané úkoly tohoto dokumentu (tyto pravomoci byly dříve přisouzeny krajskému úřadu). V rámci odborných diskusí o efektivnosti fungování současného krizového řízení v souvislosti s povodněmi v roce 2002 označili experti za slabý článek distribuci aktuálních informací za krizové situace (tj. předpovědí ČHMÚ) pomocí hasičského záchranného sboru, která v řadě oblastí (např. i pro krizový štáb hlavního města Prahy) nefungovala. Informace o stavu a průběhu povodně přicházely od zástupců podniků Povodí, kteří se osobně účastnili zasedání krizových štábů. Myšlenka přenosu informací pomocí Hasičského záchranného sboru byla proto označena za velmi diskutabilní přesun kompetencí v rámci krizového řízení, ke kterému došlo v rámci výše zmíněné novely. Současná krizová legislativa nepočítá s významným zapojením Armády ČR do krizových situací vyplývajících z vnitřních hrozeb a rizik způsobených např. povodněmi (v rámci IZS je armáda označena jako ostatní složka, která poskytuje plánovanou pomoc na vyžádání). Stále větší důraz je pod vlivem světových trendů opět kladen na tzv. civilní ochranu dobře informovaného a proškoleného obyvatelstva pod vedením orgánů samosprávy za pomoci složek IZS. Povinnosti v rámci civilní ochrany byly v ČR oficiálně převedeny z armády pod Generální ředitelství Hasičského záchranného sboru, které má na starosti i příslušné vzdělávání počínaje školami, konče občany. Armádě zůstaly pouze základny civilní ochrany, které nelze v současné době na hasiče přesunout. Pro mnohé velitele krizových štábů byl však nedostatek armádních sil a techniky za povodní v roce 2002 rozčarováním. 16

18 I.2 Obecná ochrana před povodněmi Zákon č. 254/2001 Sb. o vodách (dále jen zákon o vodách) komplexně upravuje oblast vodního hospodářství včetně ochrany před povodněmi v období před vyhlášením krizového stavu a po jeho zrušení. V zákoně je uvedena jednak obecná hierarchie vodoprávních úřadů (MZE kraje obce s rozšířenou působností), které sehrávají důležitou úlohu např. v procesu určování záplavových území, i linie, po které je řízena samotná ochrana před povodněmi. Personální zajištění obou blízkých oblastí se prolíná především na úrovni samospráv. Ochrana před povodněmi se skládá z tzv. přípravných opatření (např. stanovení záplavových zón a stupňů povodňové aktivity, vytváření povodňových plánů, organizace předpovědní a hlásné služby, školení potenciálně postižených obyvatel aj.) a organizačního zajištění situace při příchodu samotné povodně. Důsledná preventivní opatření přímo ovlivňují připravenost společnosti na příchod živelné katastrofy. Významným faktorem je tzv. povodňová paměť obyvatelstva. Instituce a hlavní zásady ochrany před povodněmi Ochrana před povodněmi je institucionálně zabezpečována povodňovými orgány podle povodňových plánů a při vyhlášení krizové situace krizovými orgány a plány (povodňové orgány se v tomto případě stávají nedílnou součástí krizových orgánů). Povodňovými orgány mimo povodeň jsou (v období před reformou veřejné správy): obce, okresní úřady, kraje v přenesené působnosti, Ministerstvo životního prostředí, zabezpečení záchranných prací přísluší Ministerstvu vnitra. V průběhu povodně jsou těmito orgány povodňové komise zřizované na všech úrovních uvedené hierarchie. Povodňový orgán nižšího stupně může požádat o zabezpečení situace nadřízený orgán, pokud vlastními silami není schopen povodeň zvládnout. Vzájemné vazby znázorňuje Obr

19 Obr. 3. Obecná struktura povodňových orgánů v období povodní 2002 Orgány mimo povodeň Orgány v průběhu povodně MŽP VLÁDA ÚSTŘEDNÍ POVODŇOVÁ KOMISE MINISTR ŽP Krajský úřad Povodňová komise uceleného povodí HEJTMAN Okresní úřad Okresní povodňová komise Přednosta Obecní úřad Povodňová komise obce nebo Obecní rada Starosta Ústředním povodňovým orgánem je Ministerstvo životního prostředí (MŽP), které kromě záchranných prací 3 (spadajících do kompetence Minister- 3 Povodňové záchranné práce jsou technická a organizační opatření prováděná za povodně v území přímo postiženém katastrofou (tj. záchrana majetku a osob), práce zajišťují povodňové orgány, 18

20 stva vnitra) vykonává dozor nad celou oblastí protipovodňové ochrany. Ministr životního prostředí je předsedou Ústřední povodňové komise, jejíž status schvaluje vláda. Komise na návrh MŽP schvaluje hlavní povodňový plán ČR. Ministr vnitra je jejím místopředsedou. V okamžiku, kdy povodňová událost přechází do stavu krize, stává se Ústřední povodňová komise součástí Ústředního krizového štábu a dochází k výměně pozic: ministr životního prostředí je od tohoto okamžiku podřízen ministrovi vnitra. Hierarchicky nižším orgánem ochrany před povodněmi jsou povodňové komise ucelených povodí, což jsou oblasti vyhlášené MŽP. Předsedou této komise je hejtman kraje, v jehož území ucelené povodí nebo jeho převážná část leží. Komise kromě jiného zpracovávají povodňové plány pro své území, řídí odtokové poměry manipulací na vodních dílech podle manipulačních řádů apod. Dalšími úrovněmi systému jsou povodňové komise okresů a obcí (kde může činnosti komise pokud není ustanovena provádět obecní rada). Obecným principem protipovodňové ochrany je postup od nižších úrovní správy k větším územním celkům podle průběhu a kulminace konkrétní povodňové situace. Pro tento účel jsou jednotlivé povodňové orgány vybaveny zejména pravomocí vyhlašovat stupně povodňové aktivity, povinností participovat na hlásné povodňové službě, zajistit pracovní síly a materiál pro zvládnutí záchranných prací aj. Pokud si povodňové orgány vyžádají pomoc např. Policie ČR, Hasičského záchranného sporu ČR nebo Armády ČR, jsou tyto povinny ji poskytnout. Na prevenci a zvládnutí samotných povodňových situací se dále podílejí tzv. ostatní účastníci ochrany před povodněmi, kterými jsou správci povodí (tj. podniky Povodí), správci vodních toků (tj. Lesy ČR, Zemědělská vodohospodářská správa aj.), vlastníci vodních děl a vlastníci pozemků a staveb situovaných v záplavovém území, nebo které mohou průběh povodně zhoršit. Tyto subjekty jsou v rámci své působnosti nebo výkonu vlastnických práv povinny ve spolupráci s povodňovými orgány odstraňovat překážky, které by významně zhoršily průběh povodně, podílet se na hlásné službě, provádět zabezpečovací práce aj. Připravenost majetku (tj. pozemků a staveb) soukromých vlastníků v záplavových územích je pravidelně prověřována pomocí tzv. povodňových Povodňové zabezpečovací práce jsou technická opatření prováděná při nebezpečí vzniku povodně, jsou určena ke zmírnění jejího průběhu (např. odstraňování překážek, stavění hrází aj.), práce zajišťují správci vodních toků a vlastníci objektů v záplavových územích na příkaz povodňových orgánů. 19

21 prohlídek, které organizují a provádějí povodňové orgány podle plánů, nejméně však jednou ročně. Povodňové plány Povodňové plány obsahují důležité informace využívané při nebezpečí příchodu povodně i při samotné povodni. Jejich obsah se člení na: a) věcnou část, která zahrnuje údaje pro zajištění ochrany území (nebo objektu), pro které je povodňový plán zpracován, včetně konkrétních limitů (např. velikosti průtoku) pro vyhlášení stupňů povodňové aktivity, b) organizační část se jmény, kontakty a úkoly všech účastníků protipovodňové ochrany v území včetně popisu organizace hlásné a hlídkové služby (terénní hlídkování provádějí pracovníci příslušného úřadu při zvýšené povodňové aktivitě), c) grafickou část, tj. mapy nebo plány se zakresleným záplavovým územím, cestami evakuace obyvatelstva aj. Povinnost zpracovat povodňový plán mají všechny úrovně povodňových orgánů. Nadřazené orgány prověřují a schvalují soulad věcné a grafické části svých povodňových plánů a nižších úrovní řízení. Aktuálnost povodňových plánů prověřují jejich zpracovatelé jednou ročně (zpravidla před obdobím jarního tání) a v případě potřeby zapracovávají změny. Vlastník pozemku nebo stavby situované v záplavovém území je také povinen zpracovat povodňový plán pro svou potřebu a zajistit jeho soulad s plánem příslušné obce. Záplavová území a jejich stanovení Záplavovým územím se rozumí administrativně určené území, které může být v případě povodně zaplavené vodou. Toto území je vytyčeno pro statistickou úroveň průtoku, který periodicitou odpovídá 5, 20 a 100leté (případně i nejvyšší skutečně dosažené) povodni. V obecní zástavbě nebo v území určeném k zástavbě se rovněž vymezují aktivní zóny, které odpovídají nebezpečným průtokům při 100leté povodni. Rozsah záplavových území v konkrétní obci navrhuje správce vodního toku a schvaluje vodoprávní úřad, tj. hierarchie institucí: (okres) kraj Ministerstvo zemědělství. Pokud záplavová území nejsou určena, mohou vodoprávní a stavební úřady při své činnosti vycházet z dostupných podkladů 20

22 správců povodí, které určují pravděpodobnou hranici těchto území. Z tohoto zákonného znění tedy vyplývá, že povodňové orgány využívají hranici záplavového území pouze jako vstupní informaci pro plánování jednotlivých protipovodňových opatření, zatímco režimy schvalování a změn těchto území a jejich využívání jako podkladu pro stanovení limitů rozvoje území spadají pod jiná schémata řízení (viz kapitola I.3). V aktivní zóně záplavových území se nesmí stavět ani povolovat stavby s výjimkou vodních děl pro úpravu vodního toku, opatření na ochranu před povodněmi, nezbytných staveb dopravní a technické infrastruktury aj. Mimo aktivní zónu v záplavovém území mohou být vodoprávním úřadem stanoveny omezující podmínky pro využívání území. Explicitní zákaz výstavby v záplavovém území zákon neobsahuje. Informační toky Pro zajištění včasného přesunu informací o nebezpečí příchodu povodně je na území ČR zřízena předpovědní a hlásná povodňová služba. Předpovědní povodňová služba informuje povodňové orgány o srážkách, vodních hladinách a průtocích ve vybraných profilech. Tuto službu zajišťuje Český hydrometeorologický ústav (dále jen ČHMÚ) ve spolupráci se správci povodí. ČHMÚ má za tímto účelem vybudováno centrální předpovědní pracoviště (Praha-Komořany) a 6 regionálních předpovědních pracovišť v rámci svých poboček. Tato pracoviště udržují stálý pracovní kontakt s vodohospodářskými dispečinky podniků Povodí, které řídí provoz přehrad za povodní a zabezpečují informace pro rozhodování povodňových komisí ucelených povodí. V rámci předpovědní služby je aktuální situace sledována pomocí sítě vodoměrných stanic na vodních tocích (viz hlásná povodňová služba) a od Povodí jsou přebírány informace o stavu a manipulacích na vodních dílech, které ovlivňují průběh povodně. V období klidu jsou hydrologické předpovědi na základě odečtů vydávány jednou denně, za povodní se jejich počet zvyšuje podle potřeby. Tyto předpovědi jsou počítány manuálně při využití metody odpovídajících si průtoků a jejich postupových dob. Časový předstih předpovědí je limitován geografickými rozměry povodí, které jsou u českých toků poměrně malé, a dosahuje proto délky pouze od 6 do 24 hodin. Od roku 2002 jsou při výpočtu předpovědí využívány také hydrologické modely, které byly vytvořeny pro povodí většiny hlavních řek v ČR, a v době povodně nasazeny 21