EVROPSKÝ PARLAMENT. Výbor pro dopravu a cestovní ruch PRACOVNÍ DOKUMENT

Transkript

1 EVROPSKÝ PARLAMENT Výbor pro dopravu a cestovní ruch PRACOVNÍ DOKUMENT o návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 1999/62/ES o výběru poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly Výbor pro dopravu a cestovní ruch Zpravodaj: Saïd El Khadraoui DT\ doc PE v02-00

2 Přehled problematiky euroznámek Současný stav a návrh Komise V současnosti platná směrnice o euroznámkách umožňuje členským státům uplatňovat u nákladních u vozidel s hmotností nad 12 tun (od roku ,5 tuny) poplatky za provoz na silnicích patřících do transevropské silniční sítě (TEN-R). Podmínkou je, že toto mýtné nepřesáhne návratnost nákladů na pozemní komunikace, jak ji stanoví směrnice. Výjimečně je povoleno účtovat přirážku k mýtnému až do výše 25 % v horských oblastech, pokud se příjmy plynoucí z této přirážky investují do financování budování prioritních projektů evropského zájmu ve stejném koridoru. Směrnice rovněž umožňuje rozlišení mýtného. Rozlišení však nesmí vést k vytvoření dodatečných příjmů z mýtného. Stávající směrnice proto neumožňuje vybírat poplatek za externí náklady. Členské státy mohou vybírat mýtné nebo poplatky za užívání na silnicích, které nepatří do sítě TEN-R, včetně mýtného nebo poplatků za užívání za účelem internalizace externích nákladů. Členské státy mohou rovněž zavádět systémy pro výběr poplatků u osobních vozidel. Zpoplatnění silnic mimo oblast působnosti směrnice se proto řídí jen obecnými předpisy Smlouvy o EU, jmenovitě zásadami nediskriminace a proporcionality. Navrhovaný přezkum směrnice o euroznámkách odstraňuje omezení a ukončuje anachronický stav, kdy je právo EU de facto v rozporu se zásadou znečišťovatel platí zakotvenou ve Smlouvě (čl. 174 odst. 2). Stanoví způsob, jímž členské státy mohou zpoplatňovat nákladní vozidla nad 3,5 tuny, a to nejen za využívání pozemních komunikací, ale i jako náhradu nákladů v důsledku znečištění ovzduší provozem a v důsledku hluku z provozu, stejně jako náhradu nákladů v důsledku přetížení dopravy. Výše účtovatelných nákladů je omezena, neboť návrh stanoví společné zásady pro výběr poplatků, včetně metody výpočtu těchto účtovatelných nákladů, mezní hodnoty a kontrolní mechanismy zajišťující, že výběry v rámci těchto systémů nebudou diskriminační. Návrh nezavádí povinné zpoplatňování, ale jen rozšiřuje oblast působnosti směrnice. Cíle návrhu Zvýšení účinnosti dopravy snížení externích nákladů Internalizace externích nákladů by neměla být sama o sobě cílem ani pouhým ekonometrickým cvičením, ale prostředkem k dosažení výsledků. Správné stanovení cen vytvoří podmínky pro účinnější využívání pozemních komunikací, omezení zbytečné dopravy, zvýšení účinnosti dopravy, vytvoří pobídky pro používání ekologičtějších nákladních vozidel a zdroje pro dopravní systém, který bude šetrnější k životnímu prostředí. Zpravodaj se domnívá, že systém rozlišeného zpoplatnění silniční dopravy bude představovat účinné opatření k dosažení udržitelnější dopravní politiky 1. Nástroje se mohou stát 1 Internalizace externích nákladů by měla vést ke snížení vnějších nákladů. Avšak při stagnující poptávce způsobené selháními trhu nebo ve spojení s těmito selháními (nedostatek nových alternativ, nízké pobídky k nákupu ekologických vozidel ) mohou být použity jiné nástroje jako např. regulace, politiky pozemních komunikací nebo podpora výzkumu, které se budou doplňovat a vzájemně posilovat (Hodnocení vlivu internalizace externích nákladů, SEK(2008)2208, s. 4). PE v /8 DT\ doc

3 účinnějšími prostřednictvím většího rozlišení, stávající směrnice to však neumožňuje 1. Je proto zapotřebí zavést další možnosti zpoplatňování silnic pro členské státy přijetím zásady internalizace externích nákladů. Silniční nákladní doprava roste rychleji než HDP (meziroční růst činí 4,9 %). Zvláště vysoký je nárůst mezinárodní nákladní dopravy (v letech 2000 a 2020 se očekává její zdvojnásobení). V budoucnu bude stále více silnic přetíženo dopravou 2. Cíle tohoto návrhu zvýšení účinnosti dopravy a snížení externích nákladů by byly prospěšné pro všechny členské státy EU, včetně těch, které se zatím považují za okrajové. 1) Externí náklady: Metodologie a výpočet Sporné oblasti Během úpravy směrnice 1999/62/ES o výběru poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly v květnu 2006 Evropský parlament a Rada prohlásily: Komise nejpozději 10. června 2008 po prozkoumání všech možností včetně nákladů v oblasti životního prostředí, hlučnosti, dopravního přetížení a zdraví předloží všeobecně použitelný, průhledný a srozumitelný model pro hodnocení všech vnějších nákladů, který bude sloužit jako základ budoucích výpočtů poplatků za pozemní komunikace. V prvním případě Komise reagovala na žádost zákonodárného sboru zadáním studie Příručky pro odhad externích nákladů v odvětví dopravy zveřejněné v lednu Tato studie posuzuje různé metody 4 odhadu externích nákladů, hledá osvědčené metody a nabízí spolehlivou metodologii a řadu jednotkových hodnot, které mohou sloužit za základ pro výpočet poplatků za užívání silnic. Závěry této příručky tvoří základ metodologie a výpočtu externích nákladů obsažených v návrhu směrnice o euroznámkách (příloha IIIa) a doprovodné Technické přílohy strategie pro provedení internalizace externích nákladů (SEK(2008)2207). Uvádíme některé příklady těchto závěrů: Náklady na znečištění ovzduší vozidlem se vypočítají vynásobením množství znečišťujících látek uvolňovaných z vozidla (údaje např. z EHP) a peněžních nákladů, které lze připsat těmto znečišťujícím látkám z hlediska např. jejich vlivu na zdraví (viz údaje v příručce založené na dostupných výzkumech). Náklady v důsledku hluku z provozu se vypočítají vynásobením počtu osob vystavených hladině vysokého hluku v okolí pozemní komunikace (podle hlukových map vypracovaných v souladu s právní úpravou EU) náklady v důsledku hluku na 1 Mezi členskými státy je jednoznačně nedostatečný zájem o zavedení rozlišeného výběru poplatků, který s sebou nese větší komplikovanost a vyšší provozní náklady, pokud není možnost zvýšit příjmy. Účinné odstranění požadavku pevného příjmu z poplatků by umožnilo vznik finanční pobídky pro příjemce příjmů z mýtného k zavedení odlišených poplatků. (Hodnocení vlivu internalizace externích nákladů, str. 22). 2 Podle přístupu TRANSTOOLS bude 28,6 % sítí EU27 do roku 2020 přetížených. Hodnocení vlivu internalizace externích nákladů, str. 37) Většina z nich se už v praxi v různé míře využívá téměř ve všech členských státech k vypracování rozboru nákladů a přínosu projektů v oblasti pozemních komunikací. DT\ doc 3/8 PE v02-00

4 osobu (viz údaje v příručce založené na dostupných výzkumech). Náklady v důsledku přetížení dopravy na komunikaci jsou poplatkem vybíraným za účelem co největšího zvýšení objemu dopravy jinými slovy optimalizace kapacity komunikace při co největším omezení celkové doby strávené v dopravních zácpách na této komunikaci. 2) Mezní hodnoty Příloha IIIa návrhu stanoví mezní hodnoty výše externích nákladů, které mohou být vybírány (tento příklad vychází z odstavce 4.1 týkajícího se znečištění ovzduší): První odstavec stanoví, že nezávislý orgán vypočte účtovatelné náklady na znečištění ovzduší provozem prostřednictvím tohoto vzorce nebo, jsou-li nižší, uplatní jednotkové hodnoty z tabulky 1. To tedy znamená, že pokud znečištění ovzduší přeroste určitou mez, plagují se ceny z tabulky 1 přílohy IIIa. Ceny v tabulce 1 jsou střední hodnoty (nikoli maximální hodnoty) nákladů odhadovaných pomocí modelů TREMOVE, HEATCO a CAFE. Modely jsou použity na Německo a rokem pro výpočet cenového základu je rok Zpravodaj zpochybňuje používání těchto mezních hodnot. Metody výpočtu jsou obecně přijímané a spolehlivé, požadavky na oznamování jsou stanoveny tak, aby bylo možno sledovat dodržení zásad proporcionality a rovnosti. Nač tedy stanovovat mezní hodnoty, pokud přesně odrážejí skutečné externí náklady? Proč vypočítávat mezní hodnoty na základě středních hodnot a nikoli hodnot minimálních? 3) Vybrané externí náklady Komise provedla hodnocení různých externích nákladů popsaných v příručce a dospěla k závěru, že i když by členské státy měly mít možnost vybírat poplatky za náklady v důsledku přetížení dopravy, znečištění ovzduší a hluku, neměly by mít právo na výběr poplatků za jiné externí náklady, jako jsou emise CO 2 nebo nehody. Otázka zásady: v příručce se poskytuje doklad o tom, že internalizace a výpočet jednotlivých externích nákladů je možný. To také požadoval zákonodárný sbor. Opravňující povaha směrnice znamená, že je právem a povinností členských států rozhodnout, zda budou poplatky vybírat, či nikoli. Směrnice pouze stanoví rámec pro rozhodnutí učiněná na úrovni členských států. Doba, kdy členské státy nesmějí internalizovat externí náklady, je již za námi. Ohledně emisí CO 2 : Komise nezpochybňuje metody výpočtu externích nákladů na emise CO 2, domnívá se, že bude jednodušší a účinnější tuto problematiku vyřešit prostřednictvím daně z pohonných hmot. Je však otázkou, zda je politicky přijatelné, aby Komise bránila členským státům využívat silniční poplatky k řešení problému emisí. Na rozdíl od emisí z průmyslové výroby a letecké dopravy jsou emise v odvětví silniční dopravy řešeny v rámci procesu sdíleného úsilí 1. Tento proces předpokládá, že členské státy musí snížit emise 1 KOM(2008)0017 v konečném znění. PE v /8 DT\ doc

5 z odvětví, která nespadají do systému pro obchodování s emisemi Evropské unie, např. stavby, služby a silniční doprava, o 10 % v období let Navíc možnosti členských států k používání daně z pohonných hmot jako opatření politik jsou omezené ( palivová turistika ; menší země nebo oblasti kolem hranic). Vzhledem k potřebě jednoty fiskálních opatření, bude dosažení celoevropské dohody o využití zdanění k regulaci emisí CO 2 velmi obtížné. Ve stávajícím přezkumu směrnice o zdanění energie se takový návrh nevyskytuje a návrh na zavedení celoevropského systému na zdaňování vozidel na základě množství znečišťujících látek nebo emisí CO 2, které vypouštějí, je stále zablokován v Radě. Ohledně nehod: návrh odůvodňuje zákaz internalizace v důsledku nehod na základě skutečnosti, že stanovení nákladů na řidiče je příliš složité a že účinnějším nástrojem by mohla být pojistná tarifikace. Tento postoj odporuje závěrům příručky, kde je ukázáno, že externí náklady v důsledku nehod mohou být internalizovány buď prostřednictvím poplatku na základě kilometrů (rozlišeného podle příslušných parametrů jako je poloha, druh vozidla a konkrétních vlastností řidiče) nebo prostřednictvím poplatků účtovaných pojišťovnám za tyto externí náklady s přihlédnutím k tarifikaci nehodovosti. Komise uznává, že existuje značná rozmanitost v systémech pojištění v rámci EU s různou mírou hrazení externích nákladů v úseku nehod. Komise rovněž uznává, že je v této oblasti potřebný další výzkum. Navrhujeme opatrný přístup založený na subsidiaritě, což je v rozporu s navrhovaným celoevropským zákazem zpoplatnění. Ohledně dopravního přetížení: někteří se domnívají, že účtovat poplatky za přetížení dopravy pouze v případě nákladních vozidel je nedostatečné, je však třeba zdůraznit, že směrnice v žádném ohledu nebrání členským státům vybírat poplatky za dopravní přetížení také od osobních vozidel. Z hodnocení vlivu vyplývá, že poplatky za přetížení dopravy u nákladních vozidel mohou vést ke snížení externích nákladů a zlepšení účinnosti systému. Zahrnutí osobních vozidel by zvýšilo účinnost, ale pravomoc posoudit zda, jak a kdy to bude politicky přijatelné, je ponechána členským státům. 4) Rozšíření oblasti působnosti Návrh rozšiřuje zeměpisnou oblast euroznámky na celou silniční síť EU (článek 7.1) s výjimkou městských silnic (čl. 9 odst. 1a). Výhodou zavedení zásad společného výběru pro celou síť je více záruk a větší transparentnost pro provozovatele nákladní dopravy a lepší interoperabilita prostřednictvím standardizace. Je třeba říci, že argument, že pokud by se směrnice vztahovala pouze na síť TEN-R, řidiči by trasy objížděli po neplacených silnicích, zde neplatí, protože členským státům nic nebrání v tom, aby účtovaly mýtné i na jiných silnicích, a zabránily tak těmto praktikám. Je to plně v souladu se zásadou subsidiarity. Další problematickou oblastí související s rozšířením oblasti působnosti je ustanovení v příloze IIIa odst. 1. Toto ustanovení zavazuje členské státy doložit, že silnice, na nichž hodlají zavést poplatky za externí náklady, mají vyšší externí náklady než jiné, u nichž se externí náklady nevybírají. Podle názoru zpravodaje by měl být limit pro členské státy na zavedení mýtného nebo poplatků za užívání co nejnižší. Pokud tedy například členské státy chtějí nejprve zahájit vybírání poplatků na své dálniční síti, přestože tato síť má nižší externí náklady než jiné silnice v zemi, nemělo by se jim v tom bránit. 5) Vyčlenění příjmu z poplatků DT\ doc 5/8 PE v02-00

6 Příjmy mohou být použity na posílení přijatelnosti a účinnosti systémů internalizace, konkrétně prostřednictvím zvýšení dostupnosti odpovídajících dopravních alternativ. Navíc rozhodnutí o tom, jak použít příjmy, může ovlivnit politickou přijatelnost internalizace. Na jedné straně proto zpravodaj v zásadě podporuje vyčleňování příjmů z poplatků, na straně druhé se však obává, že v důsledku vyčlenění příjmů z poplatků ministři financí omezí rozpočty na dopravní politiky z jiných zdrojů. Důležitým nástrojem zlepšení přijatelnosti výběru ze strany občanů a odpovědnosti ze strany vlád je transparentnost a kontrola. Členské státy, které se rozhodnou poplatky vybírat, by měly mít povinnost dokázat, že vyšší příjmy z vybírání poplatků doprovází podobné navýšení celkových investic do silničních komunikací (udržitelnější politiky a politiky na zmírnění dopadů) a prostředků do oblasti výzkumu (např. účinnosti vozidel). 6) Povinný či dobrovolný přístup Ideální by bylo mít systém, kdy by byla zavedena plošná povinnost členských států zavést výběr mýtného nebo poplatků používání. To by byl jediný způsob, jak internalizovat veškeré náklady na silniční dopravu. V praxi je však tento přístup nereálný, protože ne všechny členské státy mají zavedeny systémy výběru mýtného nebo poplatků za užívání těžkými nákladními vozidly. Zpravodaj je přesvědčen, že prozatím je nejlepším řešením dobrovolný systém. Je třeba stanovit jasný časový horizont pro další hodnocení a/nebo legislativní návrhy, které postupně učiní více, než jen povolí zavedení systémů pro stanovení cen. S tímto záměrem je navržena i doložka o přezkumu 1, která požaduje, aby zpráva byla do roku 2013 přísnější. Zpravodaj by k tomu rád připojil povinnost, aby Komise předložila další legislativní návrhy k zavedení povinných systémů pro stanovení cen v EU. 7) Stanovení ceny na základě doby či ujeté vzdálenosti Stávající směrnice stejně jako nový návrh umožňují zavedení systémů stanovení cen jak na základě doby, tak ujeté vzdálenosti. Mezi odborníky však převládá shoda v tom, že poplatky na základě ujeté vzdálenosti jsou spravedlivější a často účinnější 2. Zpravodaj proto navrhuje připojení možnosti zrušit systémy stanovení cen na základě doby. 8) Očekávaný dopad Tento návrh nebude představovat dodatečné náklady, ale pomůže členským státům zajistit, aby již nyní existující náklady hradil znečišťovatel, a nikoli daňový poplatník jako takový. Do budoucna tento návrh omezí znečištění i náklady tím, že vytvoří pobídky podporující ekologičtější a účinnější dopravu. Částky, které zaplatí provozovatelé nákladní dopravy (kromě nákladů na pozemní komunikace), budou činit podle odhadů průměrně 4 5 centů na kilometr u vozidla EURO IV. 3 Pouze v případě, že by byl výběr uplatněn všude, představoval by zvýšení provozních nákladů 1 Čl. 11 odst To je jeden z hlavních závěrů studie provedených GŘ vnitřní politiky Evropského parlamentu: Systémy stanovení cen pro nákladní dopravu v členských státech EU ve Švýcarsku. 3 Ohledně simulace externích nákladů viz příloha. PE v /8 DT\ doc

7 pro provozovatele nákladní dopravy mezi 3 a 7 % 1. Jelikož náklady na dopravu činí mezi 1 % a 9 % struktury nákladů konečné ceny produktu 2, krátkodobý dopad v podobě zvýšení cen v obchodech by byl bezvýznamný, pokud by se vůbec projevil. V hodnocení vlivu Komise se tvrdí, že internalizace je jedním ze způsobů, jak ovlivnit chování, a lze očekávat, že bude mít za následek snížení externích nákladů. Znečištění ovzduší a hlukové znečištění z dopravy se sníží stejně jako přetížení dopravy a počet smrtelných nehod. Na pozadí těchto omezení externích nákladů dopravy nepředpokládají modely vliv na celkovou úroveň mobility. Je však třeba mít na mysli, že modely použité v hodnocení vlivu mají svá omezení a nemohou např. postihnout některé předpokládané výraznější dopady v oblasti emisí, zejména přechod na ekologičtější vozidla ve všech druzích dopravy nebo zvýšení účinnosti dopravy. Proto je zvláště důležité, aby se výbor poučil z dobrých zkušeností švýcarského systému zpoplatnění 3. 1 Viz Hodnocení vlivu internalizace externích nákladů, str. 53/54, nesmíme však zapomínat, že mýtné se ve skutečnosti vybírá pouze na 3 % celkové silniční sítě EU. 2 Např. 9,5% u rajčat a 3,9% u aut. Spotřeba energie a náklady vřetězci nákladní dopravy. TRT Trasporti e Territorio. Prosinec Švýcarský federální úřad územního rozvoje (ARE), Spravedlivě a účinně: zpoplatnění těžkých nákladních vozidel na základě vzdálenosti ve Švýcarsku; studie Evropského parlamentu. DT\ doc 7/8 PE v02-00

8 PŘÍLOHA Application to long distance trips Example 1 40 tonne, Euro IV truck engaged in international transport Source: Project GRACE -External costs charge is based on externalities and methodology of the Commission proposal. Example 2 40 tonne, Euro IV truck engaged in international transport Zdroj: Project GRACE -External costs charge is based on externalities and methodology of the Commission proposal. PE v /8 DT\ doc