PRACOVNÍ DOKUMENT. CS Jednotná v rozmanitosti CS o programu registrovaných cestujících

Transkript

1 EVROPSKÝ PARLAMENT Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci PRACOVNÍ DOKUMENT o programu registrovaných cestujících Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci Zpravodaj: Ioan Enciu DT\ doc PE v01-00 Jednotná v rozmanitosti

2 Úvod Návrh na zřízení programu registrovaných cestujících (RTP) je součástí balíčku opatření pro inteligentní hranice, jenž zahrnuje i návrh na zřízení systému vstupu/výstupu (systém EES) a návrh na změnu Schengenského hraničního kodexu, jež by zohledňovala dva navrhované systémy hraniční kontroly. Pracovní dokument obsahuje krátké shrnutí návrhu a předkládá k diskusi několik politických otázek. Souvislosti Důvodem předložení návrhu na zřízení programu RTP je očekávané zvýšení pohybu cestujících a tedy i obtíže, které lze na vnějších hranicích EU očekávat. Nebudou-li ve stávajícím právním rámci provedeny žádné změny, budou mít podle tohoto scénáře členské státy jedinou možnost, a to zaměstnat více pracovníků, aby nedocházelo k prodlužování čekací doby. 1 Jako nástroj ke zmírnění tohoto tlaku návrh uvádí automatizaci. Na rušných hraničních přechodech, jako jsou velká letiště, již členské státy pro občany EU zavedly automatizované hraniční kontroly. Taková kontrola je v souladu se zákonem, neboť u osob požívajících práva na volný pohyb, tj. především občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, Schengenský hraniční kodex (SHK) stanoví pouze minimální kontroly za účelem zjištění totožnosti (čl. 7 odst. 2 SHK). Členské státy však nemají k dispozici žádné právní prostředky, aby tyto systémy mohly uplatňovat i u státních příslušníků třetích zemí, neboť podle pravidel Schengenského hraničního kodexu musí všichni státní příslušníci třetích zemí procházet důkladnými kontrolami při vstupu i výstupu (čl. 7 odst. 3 SHK). Navrhovaný program registrovaných cestujících Základním účelem programu RTP je usnadnit cestujícím z třetích zemí, kteří často cestují do EU a jež před příjezdem na hranice prošli předběžnou bezpečnostní prověrkou, překračování vnějších hranic EU. Místo aby byly u všech cestujících z třetích zemí prováděny tytéž kontroly bez ohledu na to, zda do EU cestují poprvé nebo poněkolikáté, byly by hraniční kontroly cestujících odstupňované. Každý státní příslušník třetí země, ať již podléhá vízové povinnosti nebo je od ní osvobozen, ve věku alespoň 12 let by měl možnost podat žádost o účast v programu RTP na konzulátu kteréhokoli členského státu, v kterémkoli společném středisku pro podávání žádostí nebo na kterémkoli hraničním přechodu (článek 5). Žadatel by však musel vyplnit formulář žádosti (článek 6), předložit strojově čitelný cestovní doklad (článek 7), poskytnout biometrické údaje, které by byly tvořeny otisky čtyř prstů (článek 8), a celou řadu podpůrných dokladů velmi podobných dokladům, které je podle vízového kodexu (nařízení 810/2009) nezbytné předložit se žádostí o udělení víza (článek 9), a rovněž uhradit poplatek ve výši 20 EUR (článek 10, příloha III). Žádost by pak posoudily vízové nebo pohraniční orgány. Navrhovaná kritéria pro posouzení žádosti (článek 12) jsou velmi podobná kritériím pro posouzení žádosti o udělení víza stanoveným v článku 21 vízového kodexu. Návrh dále obsahuje kritéria související s povahou 1 Pro podrobný popis tohoto scénáře viz posouzení dopadů, jež doplňuje příslušný návrh, (SWD(2013)50, s. 21). PE v /5 DT\ doc

3 programu RTP, například schopnost žadatele prokázat potřebu často nebo pravidelně cestovat do EU a rovněž svou bezúhonnost a spolehlivost. Tato kritéria jsou podobná kritériím, která je třeba splnit pro udělení víza pro více vstupů (článek 24 vízového kodexu). Během 25 dní by pak orgány rozhodly, zda povolí či zamítnou účast v programu RTP (článek 13). Účast v programu napoprvé povolí na jeden rok (článek 14) a lze ji prodloužit dvakrát o dva roky (1+2+2). Je-li účast povolena, údaje cestujících by byly uloženy v centrálním registru a cestující obdržel token s identifikačním číslem. Jsou-li na hraničním přechodu prováděny automatizované kontroly, cestující, jehož účast v programu RTP byla povolena, by svou totožnost prokázal předložením elektronického pasu, vízového štítku (v případě držitelů víz), osobního tokenu a poskytnutím otisků prstů. Dohled nad automatizovaným přístupem by prováděla pohraniční stráž. Nejsou-li na přechodu prováděny automatizované hraniční kontroly nebo nastane-li jakýkoli problém, cestující bude přesměrován ke zjednodušené manuální hraniční kontrole, kterou provádí pohraniční stráž. Pokud se během ověřování dokladů zjistí, že cestující není v programu RTP registrován, bude podroben důkladné kontrole (nový článek 7A SHK). Návrh na zřízení programu RTP dále obsahuje ustanovení týkající se ukládání údajů v databázi programu RTP. Navrhovaná doba uchovávání údajů činí 5 let (článek 34) a údaje nesmějí být předávány třetím zemím (článek 42). Návrh rovněž předpokládá přijetí ustanovení o bezpečnosti údajů (článek 43), odpovědnosti (článek 44), vlastní kontrole (článek 46), sankcích (článek 47) a o právech subjektu údajů a dozoru (kapitola X). Tato ustanovení jsou velmi podobná ustanovením, s nimiž se počítá pro systémy SIS II a VIS. Návrh také popisuje technickou architekturu systému (kapitola VI) a předpokládá se, že odpovědnost za její technický vývoj po dokončení legislativního procesu by měla převzít agentura eu-lisa (článek 38). Otázky k diskusi V další části textu zpravodaj předkládá k diskusi řadu otázek. Týkají se především skutečnosti, zda je systém jako takový vhodný, a nikoli navrhovaných prvků jeho fungování (zatím). Potřebujeme program RTP nebo lze najít i alternativní řešení? Parlament ve svém usnesení ze dne 10. března 2009 o dalších krocích v oblasti správy hranic v Evropské unii a podobných zkušenostech ve třetích zemích uvedl, že v zásadě podporuje zavedení RTP pro státní příslušníky třetích zemí, ať už mají či nemají vízovou povinnost, čímž se přispěje k rychlejšímu odbavení cestujících a k prevenci přetížení vstupních a výstupních míst. Zpravodaj také v zásadě podporuje myšlenku programu RTP, současně by však chtěl členy výboru vyzvat, aby zvážili, zda by pro problematiku účinnějších hraničních kontrol nebylo možné najít i jiná přiměřená řešení. Je politováníhodné, že evropská tvorba politiky zřejmě neumožňuje vést náležitě strukturovanou rozpravu zaměřenou na jednoznačné vymezení problému ani neumožňuje vést DT\ doc 3/5 PE v01-00

4 otevřenou diskusi o možných řešeních. Veškeré dokumenty Komise o návrzích týkajících se inteligentních hranic, včetně posouzení dopadů, jsou vypracovány s úmyslem podpořit zavedení nových systémů, a nikoli posoudit jejich nutnost na základě jasných skutečností. Navíc lze také zpochybnit některé předpoklady, jako například očekávané značné zvýšení pohybu na hraničních přechodech. Během posledních let například k žádnému podstatnému zvýšení nedošlo (669 milionů cestujících v roce 2009, 675 milionů v roce 2010, 700 milionů v roce 2011). Návrh také podle všeho vychází z předpokladu, že tlak pohybu cestujících je v celém schengenském prostoru stejný, zatímco fakta ukazují, že značnému tlaku čelí pouze několik hraničních přechodů, především na letištích (30 % veškerého pohybu na hranicích probíhá na 20 nejrušnějších letištích EU). Rovněž by bylo oprávněné položit otázku, zda by téhož cíle bylo možné dosáhnout i prostřednictvím jiných opatření. Bylo by možné za takové opatření považovat například větší úsilí o snadnější přechod hranic pro občany EU a osoby požívající práva volného pohybu? Podle statistických údajů spadá do této kategorie 73,5 % cestujících, kteří překračují hranice. Zavedením biometrických pasů pro občany EU by bylo v zásadě možné provádět automatizované hraniční kontroly pro účely zjištění totožnosti, což by občanům EU usnadnilo překračování hranic a volný pohyb a přispělo by to ke snížení zátěže na vnějších hranicích. Vzhledem k tomu, že kritéria pro udělení víza pro více vstupů jsou téměř stejná jako kritéria pro povolení účasti v programu RTP, bylo by vhodné zamyslet se i nad tím, zda by bylo možné této již zavedené kategorii cestujících usnadnit překračování hranic. Bylo by možné za takové opatření považovat například změnu Schengenského hraničního kodexu, jež by zavedla jednodušší důkladné kontroly držitelů víz pro více vstupů (v roce 2011 činil podíl víz pro více vstupů 39 % všech víz pro krátkodobý pobyt)? K takovým kontrolám již tak jako tak dochází, neboť pohraniční stráž má v každodenním provozu určitou míru volnosti, pokud jde o rozsah otázek, které jsou státním příslušníkům třetích zemí kladeny na hranicích. Bylo by kromě jednodušších důkladných kontrol případným řešením i možnost držitelů víz pro více vstupů využívat na základě své předchozí registrace ve vízovém informačním systému poloautomatizovaných hraničních kontrol (automatizované brány anebo samoobslužné kiosky)? Místo, abychom vytvářeli novou nákladnou databázi, bylo by alternativně možné podporovat dobrovolné zavádění (polo)automatizovaných prostředků hraniční kontroly (automatizované brány anebo samoobslužné kiosky), jichž by mohli využívat občané EU a další kategorie cestujících, např. držitelé víz pro více vstupů nebo držitelé povolení pro malý pohraniční styk. Jednoduchým propočtem zjistíme, že 1,1 miliardy EUR vyčleněných na inteligentní hranice by bylo možné využít například na vybavení hraničních přechodů EU především na letištích více jak automatizovanými branami. V současnosti je těchto bran necelých 500. Větší počet automatizovaných bran anebo samoobslužných kiosků, jichž by mohli využívat občané EU a držitelé víz pro více vstupů, kteří představují více než 80 % celkového počtu cestujících překračujících hranice, by podstatně zrychlil pohyb cestujících a zkrátil čekací doby na hranicích. 1 Výpočet na základě předpokládané průměrné ceny jedné brány kolem EUR. PE v /5 DT\ doc

5 Je program RTP v současnosti správným opatřením? Vzhledem k hospodářské situaci v celé řadě členských států, jež někdy ohrožuje dokonce i základní veřejné služby, je třeba si položit otázku, zda je program RTP v současnosti správným opatřením. Rozhodnutí vyčlenit na rozvoj inteligentních hranic 1,1 miliardy EUR by proto mělo být přijato na základě důkladného zhodnocení. Rovněž je třeba vzít v úvahu, že zde vždy existuje riziko navyšování nákladů, jak ukázal případ systému SIS II, a to i tehdy, když můžeme očekávat, že nedojde k tak špatnému odhadu nákladů. Ani odhad příjmů vytvořených programem RTP, jenž je založen na počtu osob, které podají žádost o účast a uhradí poplatek, nemusí být přesný. Komise předpokládá, že se v programu RTP každý rok registruje 5 milionů osob. Tento předpoklad však lze vážně zpochybnit, vezmeme-li v úvahu celkový počet účastníků podobných systémů v zemích, kde jsou rušná letiště, jenž je v současnosti podstatně nižší než odhad Komise ( v nizozemském PRIVIUM, v německém ABG, v britském IRIS, v americkém Global Entry. Potřebujeme systém vstupu/výstupu jakožto předpoklad pro zavedení programu RTP? Komise navrhuje zavedení programu RTP a systému vstupu/výstupu v rámci jednoho balíčku opatření. Program i systém spolu souvisejí. Plně automatizovaný program RTP by totiž bylo možné zavést pouze na základě systému vstupu/výstupu, neboť záznam v tomto systému by nahradil orazítkování pasu. Program RTP by však bylo možné spustit i bez systému vstupu/výstupu. Nevýhodou však je, že by pohraniční stráž i tak musela kontrolovat povolenou dobu k pobytu a pas orazítkovat. Závěry Zpravodaj tímto pracovním dokumentem vybízí členy výboru, aby zvážili hlavní aspekty navrhovaného programu RTP a své názory předložili dříve, než bude vypracován návrh zprávy. DT\ doc 5/5 PE v01-00