A - Obsah podnětu. V červenci roku 2007 manželé Š. jako noví majitelé těchto pozemků cestu zneprůjezdnili.

Transkript

1 V Brně dne 20. ledna 2009 Sp. zn.: 3882/2007/VOP/DS Závěrečná zpráva veřejného ochránce práv o šetření ve věci postupu Městského úřadu Králův Dvůr a Krajského úřadu Středočeského kraje v řízeních o existenci účelové komunikace A - Obsah podnětu Podnětem se na mě dne obrátili manželé K. (zastoupeni panem B.). Stěžovatelé žádali o prošetření nečinnosti Městského úřadu Králův Dvůr (dále jen městský úřad ) v souvislosti se spory o přístupovou cestu vedoucí k jejich stodole v k.ú. Záhořany u Berouna. Stěžovatelé napadali především nečinnost městského úřadu jakožto silničního správního úřadu. V rámci svého podnětu popisovali taktéž postup Krajského úřadu Středočeského kraje (dále jen krajský úřad ) v jejich kauze. Z předložených podkladů jsem zjistil následující informace. Stěžovatelé uvádějí, že více než 100 let užívali z naléhavé komunikační potřeby (těžší náklady nelze kvůli svažitosti zavážet do stodoly druhým možným přístupem) cestu od ulice K Lesíku, která se dříve nacházela na pozemcích ve vlastnictví obce Záhořany, poté ve vlastnictví státu a následně v devadesátých letech 20. století byla opět část pozemků převedena městu Králův Dvůr. Z nejasného důvodu prodalo město pozemek p.č. 42/6 v k.ú. Záhořany u Berouna manželům Š., sousedům stěžovatelů. Taktéž stát prodal p.č. 42/7 v témže k.ú. manželům Š.. Oba pozemky byly (vedle dalších) zčásti stěžovateli využívány jako výše popsaná přístupová cesta ke stodole. Oba pozemky jsou zapsány v katastru nemovitostí se způsobem využití jako ostatní komunikace, tzn. využití jako účelová nebo místní komunikace. V červenci roku 2007 manželé Š. jako noví majitelé těchto pozemků cestu zneprůjezdnili. Z podkladů, které mi byly stěžovateli předloženy, vyplývá, že dne požádal pan K. městský úřad o vydání deklaratorního správního rozhodnutí (v řízení o určení právního vztahu dle 142 správního řádu), které by osvědčilo existenci pozemní komunikace na pozemku p.č. 42/6. Tímto podáním zahájil dosud neukončené správní řízení.

2 Podáním ze dne požádali všichni stěžovatelé o vydání deklaratorního správního rozhodnutí podruhé, přičemž rozšířili žádost pana K. o pozemek p.č. 42/7. Podáním ze dne pak stěžovatelé požádali ještě o vydání deklaratorního správního rozhodnutí ohledně pozemku p.č. 47/1. Svá podání urgovali dopisem ze dne adresovaným přímo tajemníkovi městského úřadu. Teprve dne obdrželi stěžovatelé stručné vyjádření městského úřadu, který se s odkazem na soukromé vlastnictví pozemku p.č. 47/1 evidovaného v katastru nemovitostí jako zastavěná plocha a nádvoří odmítl případem zabývat, neboť žádný z citovaných pozemků nelze z tohoto důvodu užívat jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Vyjádření úřadu však dle jeho obsahu nemůže být formálně ani materiálně chápáno jako správní rozhodnutí. Dne podali stěžovatelé stížnost na nečinnost ke krajskému úřadu. Obsahem této písemnosti byla žádost stěžovatelů, aby krajský úřad uplatnil opatření proti nečinnosti spočívající v atrakci [ 80 odst. 4 písm. b) správního řádu]. Krajský úřad o žádosti stěžovatelů sice nerozhodl, uplatnil nicméně příkazem ze dne opatření proti nečinnosti ve smyslu 80 odst. 4 písm. a) správního řádu a přikázal městskému úřadu, aby ve lhůtě do provedl výkon státního dozoru na pozemcích p.č. 42/7 a 42/6 a posoudil umístění překážek na těchto pozemcích, jež bez dalšího zjevně považuje za veřejně přístupné účelové komunikace. Dále uložil městskému úřadu označení úseků účelové komunikace s nevyhovujícím fyzickým stavem pro řádný provoz dopravním značením. K otázce existence veřejně přístupné účelové komunikace na části pozemku p.č. 47/1 se nevyjádřil. B - Skutková zjištění Po posouzení podnětu z hlediska věcné působnosti jsem se rozhodl v souladu s ustanovením 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o veřejném ochránci práv ), ve věci zahájit šetření, v jehož rámci jsem o stanoviska požádal oba dotčené úřady. Již v této části zprávy však chci zdůraznit, že mé šetření se netýkalo otázky, zda se na daných pozemcích nachází komunikace, či nikoliv (neexistoval totiž řádně odůvodněný pravomocný správní akt, jenž by bylo možno přezkoumat), nýbrž předmětem mého šetření byla procesní nečinnost městského úřadu. Jinými slovy, netvrdil jsem, že na pozemku cesta existuje (či naopak neexistuje), nýbrž jsem pouze zjišťoval, proč nebylo ve věci vydáno žádné správní rozhodnutí (byť pro stěžovatele negativní) s možnostmi správního i soudního přezkumu. 2

3 Dne mi bylo doručeno stručné vyjádření městského úřadu, v němž starosta města zaslal dvě rozhodnutí krajského úřadu (ze dne a ). Z těchto rozhodnutí jsem rekonstruoval průběh správního řízení v době posledních měsíců. Ohledně části pozemku p.č. 47/1 v k.ú. Záhořany u Berouna bylo městským úřadem rozhodnuto dne (čj. MKD-1002/2008), a to tak, že na tomto pozemku neexistuje veřejně přístupná účelová komunikace.toto rozhodnutí zrušil krajský úřad dne (čj /2008/KUSK) a věc vrátil městskému úřadu k novému projednání (pro chybějící odůvodnění, nedostatečně provedené důkazní řízení apod.) Řízení tak bude pokračovat. Ohledně pozemků p.č. 42/6 a 42/7, oba v k.ú. Záhořany u Berouna, bylo městským úřadem rozhodnuto dne (čj. MKD-0763/2008), a to tak, že na těchto pozemcích neexistuje veřejně přístupná účelová komunikace. Také toto rozhodnutí zrušil krajský úřad, a to dne (čj /2008/KUSK) a řízení zastavil (pro zákonnou překážku věci rozhodnuté, neboť existenci účelové komunikace na těchto pozemcích již dle názoru krajského úřadu založilo rozhodnutí Katastrálního úřadu pro Středočeský kraj - pozemky jsou v katastru zapsány se způsobem využití jako ostatní komunikace ). Dne mi bylo doručeno vyjádření krajského úřadu, v němž ředitel úřadu zaslal taktéž výše rozebraná rozhodnutí svého úřadu. K povaze pozemků p.č. 42/6 a 42/7 ředitel úřadu uvedl, že tyto tvoří veřejně přístupnou účelovou komunikaci, a že manželé Š. tyto pozemky kupovali vědouce, že se na nich nachází tato komunikace. Proto také krajský úřad řízení ohledně těchto pozemků zastavil a poučil městský úřad o nutnosti vydat osvědčení dle 154 a násl. správního řádu. K povaze části pozemku p.č. 47/1 se úřad domnívá, že je třeba dalšího dokazování (jak vyplývá z výše uvedených rozhodnutí o odvoláních). K otázce, proč krajský úřad nerozhodl usnesením o žádosti stěžovatelů o uplatnění konkrétního opatření proti nečinnosti (atrakce), jež byla podána ve smyslu 80 odst. 3 věta druhá správního řádu, se krajský úřad nevyjádřil. C - Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. Právo na vydání správního rozhodnutí ve věci samé má osoba obecně tehdy, pokud probíhá správní řízení, jehož je účastníkem. K zahájení správního řízení může podle platného a účinného správního řádu dojít tím, že ve věci příslušnému 3

4 správnímu orgánu dojde návrh fyzické nebo právnické osoby ( 44 odst. 1 správního řádu), avšak jen v případech, kdy jde o typ řízení, které je možné zahájit na návrh. Ustanovení 44 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, stanoví, že správní řízení o žádosti je zahájeno dnem, kdy žádost došla věcně a místně příslušnému správnímu orgánu. Na základě mých dlouhodobých požadavků byla Ministerstvem dopravy zpracována analýza a metodika Ministerstva dopravy jako ústředního orgánu státní správy ve věcech pozemních komunikací, která byla zaslána dne na všechny krajské úřady, které s ní měly seznámit obce ve své působnosti. Metodika jasně stanovuje přípustnost (v určitých případech naopak nutnost) řízení dle 142 správního řádu ve věcech existence účelových komunikací, a to právě za účelem předcházení sporů. Ve správní praxi tedy již dnes není pochyb o možnosti správních úřadů vést správní řízení dle 142 správního řádu o existenci veřejně přístupné účelové komunikace, a to právě na žádost podanou fyzickou nebo právnickou osobou. V této části zprávy o šetření proto nyní zhodnotím postup správních orgánů v šetřeném případě z hlediska právní úpravy zde uvedené. Stěžovatelé podali ohledně pozemků p.č. 42/6 a 42/7 bezvadnou žádost ve smyslu 44 (a také 142) nejpozději dne Stěžovatelé podali ohledně části pozemku p.č. 47/1 žádost ve smyslu 44 (a také 142) dne Dle 71 správního řádu má být ve věci vždy rozhodnuto bez zbytečného odkladu. Nejpozději (nelze-li bez zbytečného odkladu) je správní orgán povinen vydat rozhodnutí do 30 dnů od zahájení řízení (ve složitějších případech do 60 dnů). Připustíme-li, že v daném případě šlo o složitý případ s nutností ústního jednání a zřejmě i místního šetření, uplynula zákonná šedesátidenní lhůta v případě prvé žádosti v polovině června 2008, v případě druhé žádosti v polovině července K vydání prvoinstančních rozhodnutí o obou žádostech došlo až dne , přičemž je z předchozího průběhu případu a vyjádření městského úřadu ze dne zřejmé, že nebýt mého vstupu do věci, o žádostech by nejspíše v dohledné době nerozhodl vůbec. Přestože byl v průběhu měsíců červenec 2008 a srpen 2008 městský úřad dvakrát telefonicky kontaktován pracovníkem Kanceláře veřejného ochránce práv a upozorněn na možné průtahy, rozhodl ve věci až v měsíci září 2008 (a to ještě dle krajského úřadu nesprávně). Postup městského úřadu tedy hodnotím jako chybný a nezákonný, jelikož ve lhůtách stanovených zákonem nerozhodl v probíhajícím správním řízení. Stěžovatelé podali také dne písemnost ke krajskému úřadu označenou jako stížnost na nečinnost. Obsahem této písemnosti byla 4

5 ve skutečnosti žádost stěžovatelů, aby krajský úřad uplatnil opatření proti nečinnosti spočívající v atrakci [ 80 odst. 4 písm. b) správního řádu]. Vyplývá to zejména z textu této písemnosti na str. č. 4. Dle 80 odst. 3 věty druhé správního řádu může účastník řízení po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí podat nadřízenému správnímu orgánu žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. Dle 80 odst. 6 věty druhé správního řádu se o nevyhovění žádosti účastníka vydává správní akt - usnesení. Postup krajského úřadu tedy hodnotím taktéž jako chybný, neboť o žádosti o opatření proti nečinnosti nerozhodl procesně příslušnou formou, a porušil tak ustanovení správního řádu. Jestliže stěžovatelé výslovně požadovali atrakci (jako jednu z možných forem opatření proti nečinnosti), měl krajský úřad vydat odůvodněné usnesení o nevyhovění žádosti, jestliže měl důvod, proč věc neatrahoval a zvolil raději odlišný postup. Toto pochybení krajského úřadu však není tak závažné jako pochybení úřadu městského. Krajský úřad totiž zvolil jiné procesní řešení situace a vydal alespoň jasný příkaz podřízenému městskému úřadu k řešení překážek na pozemních komunikacích. D - Závěr Své šetření končím dle ustanovení 18 zákona č. zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, s tím závěrem, že jsem v postupu správních úřadů shledal pochybení, jež jsou popsána v předcházející části této zprávy, spočívající zejména v nečinnosti Městského úřadu Králův Dvůr. V době předcházející sepsání této zprávy provedl městský úřad opatření k nápravě a vydal v září 2008 požadovaná rozhodnutí. Obě tato rozhodnutí byla následně v listopadu 2008 krajským úřadem zrušena, jedno řízení zastaveno a jedno řízení vráceno prvé instanci k novému řízení. Absolutní nečinnost městského úřadu tak byla odstraněna a věřím, že městský úřad v nejbližší možné době (a zejména v zákonné lhůtě) dokončí krajským úřadem mu vrácené řízení týkající se části pozemku p.č. 47/1. Tato zpráva shrnuje mé dosavadní poznatky a právní závěry, k nimž jsem v průběhu šetření došel. Z hlediska nečinnosti, jež byla předmětem tohoto šetření, shledávám další zásah z mé strany v tuto chvíli za nadbytečný, neboť šetření splnilo svůj účel. Podle ustanovení 18 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, vyrozumívám oba dotčené úřady a stěžovatele o uzavření šetření. Nad rámec provedeného šetření bych se pak rád také závěrem zmínil o dalším postupu městského úřadu, neboť je zřejmé, že problém stěžovatele nekončí pouhým určením, zda se v jeho případě jedná, či nejedná o účelovou komunikaci. 5

6 Ohledně pozemků p.č. 42/6 a 42/7 vyplývá ze závazného rozhodnutí krajského úřadu ze dne , čj /2008/KUSK, že se na těchto pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace. 1 Jedním ze základních účelů zákona o pozemních komunikacích je poskytnout účinnou ochranu obecnému užívání pozemní komunikace, a to včetně obecného užívání veřejně přístupné účelové komunikace. Jestliže se tedy na této komunikaci nalézá překážka (což musí úřad zdokumentovat), je povinností městského úřadu využít ustanovení 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích a vydat rozhodnutí, jímž nařídí odstranění pevných překážek z této komunikace. 2 Pokud však městský úřad dosud sám nezahájil řízení o odstranění překážek z této komunikace z úřední povinnosti a stěžovatelé mezitím podali žádost o vedení tohoto řízení, bylo toto řízení opět zahájeno dnem doručení této nové žádosti o odstranění překážek z komunikace a městský úřad je povinen o překážkách rozhodnout ve lhůtách stanovených správním řádem. Účastníky tohoto řízení vedeného na žádost se všemi procesními právy jsou pak i stěžovatelé. Ohledně části pozemku p.č. 47/1 pak městský úřad musí neprodleně znovu rozhodnout o existenci (či neexistenci) veřejně přístupné účelové komunikace a pokud bude rozhodnuto kladně, musí po právní moci tohoto rozhodnutí taktéž odstranit případné překážky vyskytující se na této části komunikace. JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv 1 Přestože v obecné rovině bych mohl s takovýmto způsobem ukončení řízení o existenci účelové komunikace [zastavením dle 90 odst. 1 písm. a) správního řádu] polemizovat, neboť nesdílím přesvědčení krajského úřadu o zbytečnosti tohoto řízení a o překážce věci rozhodnuté, nebudu v tomto konkrétním případě požadovat přehodnocení věci, neboť by se tak dělo v neprospěch stěžovatele. Nadále budu mít tedy za nepochybné, že se dle krajského úřadu na daných pozemcích komunikace skutečně nachází a oba úřady budou dle tohoto závěru jednat. 2 To, že lze využít předmětného ustanovení zákona potvrzuje i Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí ze dne , sp. zn. 6Ans 2/2007, uveřejněném ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (Sb.NSS) ve svazku 3/2008 na str. 200 pod průběžným pořadovým číslem 1486/2000. Tento judikát také konstatuje, že uvedené řízení lze vést z úřední povinnosti (ex offo), ale také na žádost osoby veřejnou cestu pravidelně užívající z naléhavé komunikační potřeby, tedy z toho důvodu, že daná komunikace zajišťuje přístup k jejich nemovitostem či umožňuje určitý způsob využití těchto nemovitostí. S názory obsaženými v tomto judikátu se plně ztotožňuji a považuji je za důležité i pro tento případ. 6