EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 8.2.2012 COM(2012) 57 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA o pokroku Bulharska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA o pokroku Bulharska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování 1. ÚVOD Tato průběžná zpráva obsahuje technickou aktualizaci výrazného vývoje, ke kterému v Bulharsku v rámci mechanismu spolupráce a ověřování ( CVM ) došlo během posledních šesti měsíců 1. Aktualizace se zaměřuje na opatření, jež byla dokončena nebo budou dokončena v dohledné době, a současně vymezuje akce, které je ještě třeba provést. Výchozím bodem pro hodnocení dosaženého pokroku s ohledem na referenční kritéria a pro vymezení přetrvávajících problémů jsou doporučení uvedená v poslední zprávě o pokroku přijaté Komisí dne 20. července 2011. V létě 2012 provede Komise celkové hodnocení pokroku v Bulharsku v rámci CVM od přistoupení. 2. REFORMA SOUDNICTVÍ A BOJ PROTI KORUPCI A ORGANIZOVANÉ TRESTNÉ ČINNOSTI: SHRNUTÍ VÝVOJE S OHLEDEM NA DOPORUČENÍ KOMISE V reakci na doporučení obsažená v poslední zprávě Komise došlo v Bulharsku k těmto hlavním posunům. Svoji činnost zahájil specializovaný soud a úřad státního zástupce pro organizovanou trestnou činnost, Komise pro identifikaci a konfiskaci majetku pocházejícího z trestné činnosti dosáhla významných úspěchů a nově zřízená Komise pro odhalování a trestání případů střetu zájmů přijala svá první rozhodnutí. Bulharsko dále započalo s realizací opatření ke zlepšení soudní praxe, organizace státního zastupitelství a spolupráce mezi soudními, policejními a dalšími správními orgány. Pro nadcházející měsíce jsou ohlášeny další kroky v reformě soudnictví. Vývoj v Bulharsku za poslední měsíce rovněž naznačuje, že by se mělo v souladu s doporučeními Komise vynaložit větší úsilí v řadě oblastí. Pokud má zákon o konfiskaci majetku, nyní projednávaný v parlamentu, účinně odrazovat od organizované trestné činnosti a úplatkářství na vysoké úrovni, musí tuto oblast upravovat komplexně a opírat se o silné orgány. Dosud nebyla provedena celková analýza nedostatků v soudní a vyšetřovatelské praxi u významných případů souvisejících s organizovanou trestnou činností a korupcí. Zavedení reformovaného zákona o soudním systému, který má zajistit uplatňování transparentních a objektivních postupů při jmenování, povyšování a osobním hodnocení soudců a při 1 Rozhodnutí Komise 2006/929/ES ze dne 13. prosince 2006, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Bulharska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci a organizovanému zločinu (Úř. věst. L 354, 14.12.2006, s. 58). CS 1 CS
upřednostňování jejich bezúhonnosti, dosud nepřineslo očekávané změny. V zájmu posílení transparentnosti a bezúhonnosti a jako důležitý krok k zásadní reformě soudního systému je třeba změnit postup při volbě Nejvyšší soudní rady. Výsledky rozhodnutí a trestů uložených v případech souvisejících s korupcí na vysoké úrovni, podvody a organizovanou trestnou činností v rámci vyšetřování a soudního řízení se zatím přesvědčivým způsobem nepodílejí na účinném odrazování. V nadcházejících měsících je tedy zapotřebí vynaložit další úsilí k dosažení přesvědčivých výsledků a pozitivnímu přispění ke komplexnímu hodnocení pokroku dosaženého Bulharskem v rámci CVM od jeho přistoupení k EU v létě 2012. Komise bude nadále Bulharsko v tomto směru podporovat. 3. SOUČASNÝ STAV - AKTUALIZACE Reforma justice Komise ve své poslední zprávě v rámci CVM doporučila Bulharsku, aby v zájmu dosažení reformních cílů nového zákona o soudním systému sestavila souhrn týkající se jmenování a osobního hodnocení, který zohlední transparentnost, nezávislost, bezúhonnost a odborné zásluhy. Kromě toho Komise doporučila Bulharsku, aby poskytlo bilanci disciplinárních a trestních řízení ve věcech týkajících se korupce a nezákonných praktik v soudnictví a zajistilo plný elektronický přístup k soudním rozhodnutím a striktní dodržování zásady náhodného přidělování soudních případů. Od vydání poslední zprávy Komise začalo Bulharsko provádět ustanovení zákona o soudním systému týkající se reformy jmenování, povyšování a osobního hodnocení a posilující úvodní školení soudů a uskutečnilo kroky k lepšímu řízení pracovní zátěže v soudnictví. Během této doby byla podle nového systému provedena první osobní hodnocení soudců a bylo jmenováno několik vyšších soudních úředníků. Byly vytvořeny místní etické komise, které by měly mít poradní hlas ohledně bezúhonnosti soudců navržených pro jmenování, povýšení nebo osobní hodnocení. Byla zahájena studie s cílem rozumně rozložit pracovní zátěž a byla přijata pravidla přijímacích zkoušek do Státního ústavu pro spravedlnost. Jmenování a povyšování schopných soudců s vysokou bezúhonností je významnou součástí reformy soudnictví. Od loňského léta vyvolala některá jmenování vyšších soudních úředníků, která provedla Nejvyšší soudní rada, pochybnosti týkající se jejich objektivity, transparentnosti a důkladnosti hodnocení zásluh a bezúhonnosti jednotlivých uchazečů. Objevily se rovněž pochybnosti ohledně postupů při osobním hodnocení. Osobní hodnocení, která budou provedena v budoucnu, by měla prokázat, že jsou schopna odrážet rozdíly ve výkonnosti a plně zohlednit otázky bezúhonnosti. Boj proti korupci v soudnictví se jeví nejednoznačně. V kontextu nedávných jmenování a osobních hodnocení zatím nebyly etická komise Nejvyšší soudní rady ani nově ustavené místní etické komise schopny řádně posoudit bezúhonnost. V roce 2011 bylo šest soudců v šesti případech souvisejících s korupcí a zneužitím pravomoci před soudním dvorem osvobozeno. V současnosti probíhá 27 případů v trestním řízení proti 28 soudcům. Ve třinácti případech byla přijata rozhodnutí v prvním nebo druhém stupni, z čehož deset vedlo k odsuzujícímu rozsudku (včetně šesti podmíněných trestů). CS 2 CS
Přes některé příklady osvědčených postupů nejsou soudní rozhodnutí zatím systematicky zveřejňována a normy pro zveřejňování zatím nebyly vytvořeny. Bulharsko oznámilo, že Nejvyšší soudní rada přijala pokyny k řešení nedostatků při náhodném přidělování soudních případů. V zájmu zlepšení řízení, odpovědnosti a účinnosti soudního systému doporučila Komise Bulharsku, aby učinilo další kroky v zásadní reformě soudního systému, zejména aby vypracovalo a uskutečnilo návrhy reformy Nejvyšší soudní rady a státního zastupitelství. Od vydání poslední zprávy Komise oznámilo nejvyšší státní zastupitelství iniciativy k podpoře další specializace v rámci státního zastupitelství, jako jsou organizační opatření, metodické pokyny a softwarové nástroje. V plánu je rozšířit pověření specializovaných týmů, které se zabývají případy podvodů se zapojením finančních prostředků EU, i na trestné činy poškozující státní rozpočet, jako jsou daňové podvody, a zřídit složené týmy zaměřené na úplatkářství na vysoké úrovni. Nejvyšší státní zastupitelství kromě toho zřídilo službu pro kriminologický výzkum a očekává se, že přístup k registru zvláštních vyšetřovacích prostředků bude rozšířen na všechny úřady státního zastupitelství. Je třeba ještě zavést jednotný informační systém pro veškerá státní zastupitelství, policii a další správní orgány. Další velkorysé návrhy reformy státního zastupitelství jsou nyní předmětem debat a měly by proběhnout počátkem roku 2012. V posledních měsících byla zpochybňována důvěryhodnost Nejvyšší soudní rady. Po odstoupení dvou členů Rady na protest proti jejím činnostem byly volby k jejich nahrazení v září některými soudy bojkotovány. To vyvolalo veřejnou debatu o tom, jak zvýšit profesní schopnost a odpovědnost Rady. Tuto debatu o reformě volebního systému a postupů při volbách do Nejvyšší soudní rady je třeba rychle převést do praxe, pokud mají být reformy provedeny před vypršením mandátu současné Rady na podzim 2012. Z debaty mezi zúčastněnými stranami, kterou v poslední době inicioval ministr spravedlnosti, by měly vyplynout konkrétní návrhy, které je potřeba uskutečnit. Mezitím je možné podniknout kroky ke zvýšení odpovědného chování Nejvyšší soudní rady, jako je včasnější zveřejňování programu, systematické otevření jednání výborů veřejnosti nebo pozorovatelům z občanské společnosti a živé internetové vysílání přenosů z jednání Rady. V zájmu dosažení lepších výsledků v případech boje proti organizované trestné činnosti a korupci na vysoké úrovni doporučila Komise Bulharsku zejména, aby analyzovalo soudní a vyšetřovací praxi, přijalo a zavedlo podrobné akční plány a napravilo nedostatky ve spolupráci s mezinárodními experty a občanskou společností. Od vydání poslední zprávy Komise byla provedena nebo připravována některá opatření s cílem rozptýlit obavy Komise týkající se soudní a vyšetřovací praxe. Mezi tato opatření patří zpráva o slabinách soudní praxe Nejvyššího kasačního soudu, vypracovávání pokynů úřadem státního zastupitelství ohledně analýzy případů zproštění viny a dohody o meziagenturní spolupráci mezi policií a správními kontrolními úřady. Uskutečnila se řada školicích programů pro státní zastupitele a policejní vyšetřovatele. Kromě toho byl pozměněn trestní řád, aby se omezil počet kasačních stížností, a bylo zřízeno oddělení, jehož úkolem bude identifikovat CS 3 CS
nesrovnalosti v soudních rozhodnutích a podporovat výkladové činnosti Nejvyššího kasačního soudu. Tyto iniciativy by měla doplnit komplexnější a systematičtější analýza nedostatků při vyšetřování, státním zastupování a soudním řízení v případech vysokého veřejného zájmu. Zapojení externích a nezávislých odborníků by umožnilo, aby opatření využila osvědčených postupů a prokázala pokrok na základě objektivních ukazatelů. Boj proti organizované trestné činnosti V zájmu zvýšení účinnosti boje proti organizované trestné činnosti doporučila Komise Bulharsku zejména řádně vybavit nový specializovaný soud a úřad státního zastupitelství pro organizovanou trestnou činnost a vymezit jejich mandát a pokračovat v reformě policie. Od vydání poslední zprávy Komise byli v odvolacím řízení důležitého případu organizované trestné činnosti odsouzeni obžalovaní, kteří byli v prvním stupni zproštěni viny. Konečné rozhodnutí v kasačním řízení zatím nebylo vydáno. V tomtéž případě se objevily obavy týkající se absence účinné ochrany svědků. Některé důležité případy závažné a organizované trestné činnosti jsou ve fázi soudního řízení. V listopadu a v prosinci 2011 byla vydána rozhodnutí v prvním stupni ve dvou dalších případech organizované trestné činnosti proti řadě obžalovaných. V dalších důležitých případech týkajících se organizované trestné činnosti došlo v posledních měsících jen k malému vývoji v rámci soudního řízení. Je třeba prokazovat další zlepšení vyšetřovacích postupů, pokud jde o techniky vyšetřování, a shromažďování důkazů, a to zvýšením profesionality v průběhu policejních akcí, zkrácením doby vyšetřování a konečnými rozsudky. Nové soudy prvního stupně a odvolací soudy specializované na organizovanou trestnou činnost a příslušné úřady státního zastupitelství započaly svoji činnost začátkem ledna 2012. Ústavní soud sice nedávno vydal rozhodnutí týkající se rozsahu pravomocí nově zřízených soudů, přesné vymezení pravomocí však bude třeba stanovit během zkušebních případů pod vedením Nejvyššího kasačního soudu. To může mít vliv na pracovní zátěž, a tudíž i na počet zaměstnanců. Na podporu vyšetřování vedených úřady státního zastupitelství specializovanými na organizovanou trestnou činnost byl určen zvláštní odbor třiceti policejních důstojníků na ústřední úrovni a dvaceti vyšetřujících policejních důstojníků v celé zemi. Vliv těchto struktur na svižné vyřizování případů závažné trestné činnosti bude poté třeba posoudit. Reforma policejních vyšetřovacích postupů započatá v roce 2010 pokračovala v posledních měsících ve formě dalších školení 2. Bulharsko oznámilo, že pracuje na společných metodických pokynech pro policii, státní zastupitelství a další správní orgány ohledně identifikace a zmrazování majetku pocházejícího z trestné činnosti. Aby byl prokázán dopad reforem, pokud jde o zvýšení počtu žalob splňujících vysoké profesní standardy, jakož i konečných soudních rozhodnutí v případech 2 Bulharsko uvádí, že od června do listopadu 2011 bylo ve funkcích vyšetřovatelů proškoleno 1660 operačních policejních důstojníků. 1149 policejních vyšetřovatelů absolvovalo školení o vyšetřování korupce a hospodářské, organizované a finanční trestné činnosti. CS 4 CS
organizované trestné činnosti, bude zapotřebí vyvinout další úsilí k posílení profesních postupů. Přestože možnost poskytnout dar policii byla dosud vyhrazena veřejným orgánům a státem vlastněným společnostem a tyto dary jsou nyní zapisovány do veřejného registru, praxe poskytující tuto možnost stále vyvolává otázky odpovědnosti a finanční transparentnosti, zejména vzhledem k nebezpečí obcházení pravidel zadávání veřejných zakázek. V zájmu podpory boje proti organizované trestné činnosti a korupce doporučila Komise Bulharsku zejména, aby přijalo silnější právní předpisy týkající se konfiskace majetku a zlepšilo současnou praxi a výsledky při konfiskaci majetku pocházejícího z trestné činnosti. V roce 2011 dosáhla Komise pro identifikaci a konfiskaci majetku pocházejícího z trestné činnosti (CEPACA) konečných soudních rozhodnutí potvrzujících konfiskaci majetku v hodnotě téměř 5 milionů EUR. Tato suma představuje ve srovnání s předchozími lety podstatný nárůst. Po jmenování nového ředitele na jaře 2011 prošla Komise reorganizací. Byla navázána užší spolupráce se státním zastupitelstvím v některých specifických případech; této spolupráce se však dosud systematicky nevyužívá. V lednu byl parlamentu předložen nový návrh zákona o konfiskaci. Tento návrh zákona stanoví režim konfiskace majetku nezaložené na odsuzujícím soudním rozhodnutí. Návrh se zaměřuje na majetek spojený s organizovanou trestnou činností. Přestože Komise rovněž doporučovala zahrnout do pravomocí CEPACA výkon aktivního ověřování majetku vysokých úředníků a politiků, nezdá se, že by se v tomto směru dále pokračovalo. Návrh zákona spojuje vyšetřování, které provádí CEPACA, s přípravným trestním řízením, jež zahajuje státní zastupitelství, díky čemuž může CEPACA zahájit práci dříve než doposud, ale tento návrh současně vylučuje, aby prováděla z moci úřední kontroly na místě v případě porušení správních předpisů. To rovněž vyvolává pochyby o operační nezávislosti CEPACA. Parlamentní debaty by měly být příležitostí k posílení návrhu zákona tak, aby zajišťoval takový režim konfiskace majetku, který bude co do rozsahu komplexní, bude pokrývat dostatečné časové období, aby byl účinný, a bude se opírat o silné orgány. Skutečný dopad tohoto budoucího zákona bude třeba posoudit s ohledem na další zvýšení počtu rozhodnutí o konfiskaci majetku a s ohledem na nezávislost CEPACA. Boj proti korupci V zájmu zlepšení účinnosti boje proti korupci na vysoké úrovni doporučila Komise Bulharsku zejména, aby zřídilo sítě specializovaných státních zástupců, přijalo proaktivní vyšetřovací strategie a poskytlo souhrn trestů za střet zájmů. Od vydání poslední zprávy Komise byl vynesen jeden konečný rozsudek a dva nepravomocné rozsudky v případech korupce na vysoké úrovni proti třem členům parlamentu a bývalý ministr byl v řízení ve druhém stupni zproštěn viny. Bylo nepravomocně odsouzeno šest současných a bývalých starostů, z toho čtyři k podmíněným trestům. Státní zastupitelství nevyšetřilo případy údajných podvodů s finančními prostředky EU, přestože vyšetřování souvisejících případů založených na stejných skutečnostech v jiném členském státě pokračují. Ve všech případech, které byly v roce 2011 předloženy soudu a týkaly se podvodů s finančními prostředky EU, CS 5 CS
byla trestní odpovědnost nahrazena správními pokutami. Důležitý případ podvodu s finančními prostředky EU byl v odvolacím řízení odročen o více než 18 měsíců. Očekává se, že státní zastupitelství bude pokračovat v řadě případů, jež mu byly předány úřadem OLAF v letech 2010 2011 a jež se týkají závažných nesrovnalostí ve správě finančních prostředků EU. Svoji činnost zahájila Komise pro předcházení a odhalování střetu zájmů, založená v červnu 2011. Obdržela 146 oznámení a vydala 25 rozhodnutí, z toho střet zájmů určila ve 12 případech. Její schopnost odrazovat bude záviset mimo jiné na počtu vyřešených případů, její schopnosti aktivně odhalovat střet zájmů a schopnosti vydávat řádná a dobře odůvodněná rozhodnutí v citlivých případech. Účinná opatření proti střetům zájmů rovněž vyžadují jednotný postup při zveřejňování prohlášení o střetu zájmů u různých správních subjektů a vyjasnění právního základu Komise pro střet zájmů, pokud jde o sankce a promlčecí lhůty. Nejvyšší státní zastupitelství se zavázalo, že do konce roku 2011 zřídí sítě úřadů státního zastupitelství specializovaných na hospodářskou a finanční trestnou činnost a do dubna 2012 ve spolupráci s mezinárodními experty vypracuje metodické pokyny pro vyšetřovatele složité hospodářské a finanční trestné činnosti. Ministerstvo vnitra a nejvyšší státní zastupitelství hodlají vypracovat další společné instrukce k vyšetřování a shromažďování důkazů a spolupráce se Státní agenturou pro příjmy má nyní jasnější základ. Pracuje se rovněž na měsíčních zprávách o postupu v případech vysokého veřejného zájmu. Bude třeba posoudit rozsah, v němž uvedené změny povedou ke zintenzivnění aktivit v těchto případech. Státní zastupitelství vyšetřuje údajné volební podvody v rámci prezidentských a místních voleb v říjnu loňského roku. Odrazující sankce za kupování hlasů, jakož i naprostá transparentnost financování politických stran v souladu s doporučeními GRECO zůstávají nadále zásadními prvky pro důvěru veřejnosti ve schopnost orgánů bojovat proti organizované trestné činnosti a korupci 3. V zájmu zvýšení prevence korupce doporučila Komise Bulharsku zejména, aby se zaměřilo na konkrétní výsledky v rámci komplexního protikorupčního projektu, zlepšilo systém přiznávání a ověřování majetku veřejných činitelů a posílilo administrativní kapacitu v oblasti veřejných zakázek. Pro horizontální protikorupční projekt ( Borkor ) navržený na počátku roku 2010 jsou již k dispozici prostory a byli vybráni zaměstnanci. Rovněž byl ustaven poradní výbor, byly vymezeny způsoby spolupráce s ústřední a místní správou a byl dohodnut seznam úkolů a možných legislativních návrhů. Očekává se, že projekt bude zahájen v polovině roku 2012. Bulharsko vydalo nové pokyny k disciplinárním opatřením v rámci ministerstva vnitra a v etickém kodexu byly v prosinci přijaty změny, jejichž účelem je zabraňovat a předcházet korupci mezi úředníky pracujícími na ministerstvu vnitra. Bude třeba prokázat dopad těchto opatření v praxi. 3 Závěrečná zpráva OBSE o bulharských místních a prezidentských volbách je k dispozici na adrese http://www.osce.org/odihr/elections/86893. CS 6 CS
Od vydání poslední zprávy Komise nedošlo k žádnému konkrétnímu vývoji v kontrolním systému přiznávání majetku vysokých veřejných činitelů, díky kterému by bylo možno vyhledat a sledovat majetek nejasného původu. Nejnovější doporučení ohledně řešení mezer v zákonech na obranu proti korupci, které obsahuje Úmluva Organizace spojených národů proti korupci, by měla být zahrnuta do nového trestního zákoníku. Cílem změn zákonů provedených na podzim roku 2011 bylo posílit předběžné a následné kontroly postupů při zadávání veřejných zakázek. Dopad těchto opatření bude záviset na dostatečné správní kapacitě a na účinném vymezení pravomocí mezi jednotlivými příslušnými orgány v oblasti veřejných zakázek a ostatními orgány, včetně orgánů provádějících strukturální fondy. Počet zaměstnanců obou příslušných orgánů v oblasti veřejných zakázek byl údajně zvýšen. Bude třeba posoudit dopad těchto opatření, pokud jde o jejich praktické provádění. CS 7 CS