ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ. o pokroku Rumunska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování

Transkript

1 EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne XXX [ ](2011) XXX předloha ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Rumunska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování CS CS

2 ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Rumunska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování 1. ÚVOD Mechanismus pro spolupráci a ověřování 1 (MSO) byl zřízen po přistoupení Rumunska k EU, aby Rumunsku pomohl zavést nestranný, nezávislý a efektivní soudní a administrativní systém. Změna právního a soudního systému a jeho další sblížení s ostatními členskými státy je celostátním úkolem. Je nutné, aby vláda připravila a navrhla hlavní rámcové zákony, aby je Parlament přijal a aby soudy změnily své postupy a praxi a uplatňovaly je v zamýšleném smyslu. MSO pomáhal Rumunsku od roku 2007 při zavádění struktur moderního soudního systému. Byl občas napadán a kritizován tou či onou složkou tohoto nezbytného státního konsensu, ale dnes se uznává, že pomohl zaměřit změny správným směrem. Rumunská vláda prokázala své odhodlání být motorem reformního procesu. Parlament a až do nedávna i soudní systém takové odhodlání vždy neprokazovaly. V pěti letech existence mechanismu se důraz posunul z přípravy a přijímání zákonů na jejich provádění. Prvky právního rámce, které jsou pro reformu nutné, již ve velké míře existují, přestože nejsou kompletní. Jak jasně vyplyne z této zprávy, další potřebné kroky tohoto procesu by se měly zaměřit na provádění nových zákonů soudním systémem. Tato zpráva je pátou výroční zprávou od zřízení MSO 2. V létě 2012, tedy pět let po zahájení MSO, Komise provede celkové vyhodnocení pokroku Rumunska v rámci MSO od přistoupení a na základě tohoto hodnocení předloží příslušná doporučení. Tato zpráva zahrnuje řadu konkrétních doporučení, která by Rumunsku měla pomoci při přípravě na celkové hodnocení. 2. STAV REFORMNÍHO PROCESU V RUMUNSKU Dosažené výsledky a problémy V období, které uplynulo od poslední výroční zprávy Komise, Rumunsko přijalo významná opatření na zlepšení efektivity svých soudních řízení a pokračovalo v přípravách zavedení čtyř nových zákoníků, které se stanou základem moderního soudního řízení. Ještě před zavedením těchto zákoníků zlepšil rychlost soudních řízení malý reformní zákon. Rumunsko rovněž rychle reagovalo na doporučení Komise přijetím nového právního rámce pro Národní bezpečnostní úřad. Úřad začal 1 2 Rozhodnutí Komise 2006/928/ES ze dne 13. prosince 2006, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci (Úř. věst. 354, , s. 56). Tato zpráva vychází z pravidelných informací, které Komise dostává od rumunských orgánů zejména jako odpovědi na své podrobné dotazníky. Komisi v její činnosti napomáhají nezávislí odborníci, Komise rovněž čerpá z dokumentace a informací z řady zdrojů. Připojené podklady obsahují podrobné hodnocení pokroku, které Komise provedla ohledně každého cíle stanoveného v rozhodnutí o MSO. CS 2 CS

3 pracovat na základě tohoto nového rámce a začal znovu dosahovat dobrých výsledků při vyšetřování. Orgány státní správy se rozhodly přezkoumat soudní systém a veřejné zakázky a vyhodnotit protikorupční politiku, přestože tyto přezkumy nejsou součástí referenčních cílů MSO. Národní protikorupční ředitelství dosahovalo v hodnoceném období přesvědčivých výsledků při vyšetřování případů korupce na vysoké úrovni. Přestože výše uvedené oblasti se od července 2010 vyvíjely úspěšně, v řadě jiných oblastí jsou důslednost a dosahování výsledků zatím problémem. Je třeba nadále usilovat o pokrok v boji s korupcí. Soudní projednávání několika významných případů na vysoké úrovni, které zdlouhavě probíhá již několik let, ani v tomto období příliš nepokročilo. Je nutné neprodleně přijmout opatření na urychlení těchto řízení, aby nebyla promlčena. Boj proti korupci by měl zůstat prioritou a měl by být koordinován novou ucelenou a důkladnou protikorupční strategií. Je třeba okamžitě přijmout opatření na lepší vymáhání výnosů z trestné činnosti, stíhání praní špinavých peněz a ochrany před střetem zájmů při správě veřejných prostředků. Mělo by být dosaženo lepších výsledků při konfiskaci majetku nezákonného původu a při ukládání odstrašujících sankcí za nesrovnalosti. Rumunsko by mělo v nadcházejícím období zvýšit tempo soudních reforem přijetím opatření, která by doprovodila vstup nového občanského zákoníku v platnost, mělo by přijmout plán provádění tří zbývajících nových zákoníků, které vstoupí v platnost v roce 2010, a vytvořit rámec pro spolupráci se soudy a s občanskou společností, který by usnadnil nezbytné strukturální úpravy soudního systému. Proto by Rumunsko mělo po dokončení přezkumu fungování soudního systému oficiálně přijmout strategii reformy soudnictví a mělo by ji doplnit akčním plánem, časovým rozvrhem a příslušným rozpočtem. Je třeba, aby nově zřízená Vrchní rada soudců na konkrétních výsledcích prokázala své odhodlání provádět reformy. Reforma justice V období, které uplynulo od posledního hodnocení Komisí, Rumunsko zlepšilo efektivnost soudního řízení zjednodušením některých postupů a zavedením nových právních nástrojů, například rozšířením možností, které má státní zástupce k zamítnutí projednávání případu, pokud existující důkazy neumožňují další šetření, nebo možnost žalovaného přiznat u soudu vinu, a tak zkrátit soudní řízení. Tyto právní změny přispěly ke zvýšení efektivity trestního stíhání a urychlily řadu případů projednávaných před soudy 3. Rumunsko kromě toho začalo připravovat provedení nezávislého přezkumu fungování soudního systému. Na základě tohoto přezkumu by měla být vymezena opatření pro ucelenější reformu struktur, postupů a lidských zdrojů, která musí nutně provázet vstup nových zákoníků v platnost. Čtyři nové zákoníky je nutno považovat za významný krok při provádění soudní reformy a zlepšování konzistence a efektivity soudního řízení. V období od července 2010, kdy Komise vypracovala poslední hodnocení, došlo k určitým prodlevám při přípravách zavedení nových zákoníků. Přestože bylo pro zavedení občanského zákoníků stanoveno datum 1. října a dokončuje se příprava prováděcích zákonů k 3 Pro příklad lze uvést, že od ledna 2011 byly vyneseny 3 pravomocné rozsudky a 20 nepravomocných rozsudků poté, co obžalovaný v případu korupce na vysoké úrovni přiznal svou vinu. CS 3 CS

4 ostatním zákoníkům, studie dopadu nebudou hotovy do konce léta, proškolení nebylo dostatečné a chybí celkový plán provádění. Bude nutné předejít používání rozdílných postupů a pro hladké provádění ostatních zákoníků bude nutná dobrá příprava. Od posledního výročního hodnocení Komise došlo k pokroku při zavádění transparentního dialogu o reformě soudnictví mezi vládou, soudy a občanskou společností. Vláda však nepodpořila strategii pro reformu soudnictví vypracovanou na jaře 2010 a nedoplnila ji akčním plánem ani časovým rozvrhem. Situace by se měla změnit po plánovaném přezkumu fungování soudního systému. Užitečným příspěvkem pro tuto činnost je rovněž zajímavá iniciativa pro strategii reformy soudnictví, kterou navrhla skupina soudců, právníků a zástupců akademické obce a občanské společnosti. Od posledního léta nebylo dosaženo většího hmatatelného pokroku, který by reagoval na doporučení Komise vyřešit závažnou nerovnováhu kapacity soudního systému. Vláda sice předložila návrh na uzavření několika neživotaschopných soudů, ale Parlament její návrh rozmělnil. Požadavek Komise okamžitě snížit nerovnováhu kapacit rovněž nebyl řešen systematicky. Dosud nebyly přijaty návrhy na posílení náboru a vzdělávání soudců, které byly předloženy na podzim. Nebyl posílen ani Národní ústav soudců, přestože hraje významnou roli při přípravě provádění nových zákoníků. Rumunsko prostřednictvím malého reformního zákona pozměnilo funkce Nejvyššího kasačního a trestního soudu, aby mu umožnilo efektivněji fungovat jako kasační soud. Tyto reformy však nestačí k efektivnímu řešení problému nesjednocené judikatury. Nové procesní řády zavádějí nový mechanismus pro sjednocení judikatury, a to řízení o předběžné otázce 4, které doplní existující dovolání v zájmu práva. Interpretační rozsudek Nejvyššího soudu, který by měl být přijat v červenci, by měl prodloužit zvláštní promlčecí lhůty v případě, kdy se čeká na rozhodnutí o ústavní výjimce. Pro tento nový mechanismus budou muset být stanovena přísná doprovodná pravidla, aby se zabránilo neodůvodněnému prodlužování řízení nepodloženými žádostmi. Kromě toho je třeba konstatovat, že odůvodnění rozsudků bývají zveřejňována výrazně později než rozsudek. Významnou výzvou zůstává zlepšení odpovědnosti soudů. Od posledního výročního hodnocení Komisí byla přijata nová pravidla náboru soudních inspektorů a byla přijata určitá opatření na zlepšení efektivity a transparentnosti soudní inspekce a sjednocení jejích postupů. Kapacita a výsledky inspekce se však příliš nezměnily. Inspekce analyzovala vzorek případů korupce na vysoké úrovni, které se u soudů projednávají příliš dlouhou dobu, ale nedospěla k žádným významným zjištěním ani doporučením. Rumunsko ještě nezahájilo důkladnou reformu disciplinárního systému. Vláda v květnu navrhla velkou reformu jmenování soudců Nejvyššího kasačního a trestního soudu, která by měla zvýšit objektivnost, důkladnost a transparentnost postupů. Návrh v současné době projednává Parlament. Nová Vrchní rada soudců se ujala svých funkcí v lednu, její skutečná činnost však byla zbrzděna napadnutím voleb a částečnými novými volbami. Po zahájení činnosti 4 Podle tohoto nového postupu budou moci soudci žádat Nejvyšší kasační a trestní soud o předběžné rozhodnutí v projednávaném případě, pokud narazí na případ odporující si judikatury. CS 4 CS

5 Vrchní rada přijala první vítané iniciativy, které by měly posílit soudní inspekci a usnadnit vstup občanského zákoníku v platnost. Pokrok v řadě oblastí s významem pro MSO bude záležet na odhodlání Vrchní rady provádět v nadcházejícím období reformu soudnictví. Toto odhodlání by se mělo projevit transparentními a objektivními rozhodnutími o jmenování, posílením Národního ústavu soudců a pokrokem při řízení lidských zdrojů. Boj proti korupci Výsledky Národního protikorupčního ředitelství při vyšetřování a stíhání případů korupce na vysoké úrovni, včetně případů, které se týkaly bývalých nebo současných členů parlamentu nebo vlády, jsou přesvědčivé a bylo možné pozorovat nárůst počtu odsouzení 5. Výsledky jednotlivých soudů nicméně zůstávají smíšené. Přestože většina řízení souvisejících s korupcí na vysoké úrovni je ukončena do tří let, značný počet významných případů týkajících se vysoce postavených osob se před soudy řeší déle než tři roky. Několik těchto případů již dosáhlo promlčecí lhůty a jiné případy se k této hranici blíží. Od posledního výročního hodnocení Komisí Rumunsko vymezilo typické příčiny prodlev při řešení případů korupce na vysoké úrovni a zřídilo společnou pracovní skupinu, která se těmito příčinami zabývá. Od července minulého roku již odstranilo několik významných procesních překážek 6. Je třeba odstranit i další příčiny, které souvisejí zejména s kapacitou, interní organizací 7 a soudní praxí. Analýza Komise kromě toho ukázala, že soudy mají tendenci přistupovat příliš opatrně k procesním námitkám žalovaných a mají tendenci vyhovět žádostem o dodatečné znalecké posudky, odklady slyšení nebo procesní výjimky. Navíc se běžně neuplatňují základní manažerské postupy, například přednostní řešení závažných nebo složitých případů. Aby Rumunsko splnilo své závazky v oblasti boje proti korupci na vysoké úrovni, musí okamžitě přijmout opatření, která zajistí, že se v případech korupce na vysoké úrovni budou rychle přijímat pravomocná rozhodnutí a že se ve všech případech zabrání promlčení. Výsledky boje proti korupci závisejí na politické vůli a odhodlání soudců. Existuje několik dobrých příkladů, které ukazují efektivní soudní řešení případů korupce na vysoké úrovni a způsob, jakým je možné vést ve složitých případech šetření ve spolupráci s různými orgány 8. Zásadní význam pro boj proti korupci má v tomto ohledu silná politická podpora Parlamentu. Od posledního výročního hodnocení Komisí Parlament odmítl povolit vyšetřování obvinění z korupce vznesených vůči Od července 2010 do 1. dubna tohoto roku Národní protikorupční ředitelství otevřelo 269 nových případů a vzneslo 159 obvinění vůči 611 žalovaným. Statistiky ředitelství ukazují, že v posledních pěti letech vedlo více než 90 % jeho obvinění k vynesení odsouzení a že 90 % všech šetření trvalo maximálně 1,5 roku. Včetně novel obsažených v zákoně 177/210 k zákonu o ústavním soudu, které zrušily odročení řízení v době, kdy se čeká na rozhodnutí o vyjímkách z důvodu neústavnosti, a včetně ustanovení zákona 202/2010 (malý reformní zákon). Sekci trestního stíhání Nejvyššího kasačního a trestního soudu, kde se projednává řada případů korupce na vysoké úrovni, chybí jednací sály a je v ní řada neobsazených pracovních míst. Při velké operaci, která byla provedena na hranicích na začátku roku, byla díky dobře plánované spolupráci různých policejních a soudních složek odhalena rozsáhlá korupce pohraniční policie a celníků. V květnu byl u soudu prvního stupně v případě korupce na vysoké úrovni odsouzen soudce již po 6 měsících projednávání s tím, že slyšení se konala každý týden, včetně 24. a 30. prosince. CS 5 CS

6 bývalému ministrovi a současnému poslanci, vetoval vykonání prohlídky v dalším probíhajícím šetření a odmítl preventivní zatčení jiného poslance. Oba případy však nakonec soud projednal. Národní bezpečnostní agentura začala poté, co byl v srpnu 2010 přijat její nový právní rámec, opět dosahovat výsledků a předala příslušným orgánům řadu případů, které se týkaly střetu zájmů, nesrovnalostí a bezdůvodného obohacování. Agentura zlepšila svou metodiku a efektivnost vyšetřování, avšak následné kroky příslušných soudních a správních orgánů je nutno výrazně zlepšit. V návaznosti na zjištění agentury byl uložen jen malý počet sankcí, většinou bez odstrašujícího účinku 9. Většina rozhodnutí o střetu zájmů v oblasti veřejných zakázek je soudy přijata příliš pozdě. Zdá se, že komise pro vyšetřování původu majetku, které byly zavedeny novelou zákona o Národní bezpečnostní agentuře na úrovni odvolacích soudů, rozhodují o případech, které jim agentura předkládá, podle stejných důkazních norem jako soudy. Tento postup nejen zpomaluje soudní rozhodovací proces, ale rovněž duplikuje úlohu odvolacích soudů, které by měly mít pravomoc rozhodovat o případech předložených agenturou. Z tohoto důvodu bude nutné přijmout opatření, která zabrání nesouladu postupů komisí pro vyšetřování původu majetku. Od minulého výročního hodnocení Komisí soudy prvního stupně potvrdily pouze dva případy bezdůvodného obohacování. Zároveň bylo ukončeno vyšetřování řady významných případů zahájené podle minulého zákona, protože dosáhly promlčecích lhůt zavedených novelou zákona o Národní bezpečností agentuře ze srpna minulého roku. Od minulého hodnocení Komisí Rumunsko připravilo nezávislé hodnocení dopadu své protikorupční politiky. Doporučení, která z něj vyplynula, stanoví, že je třeba učinit z boje proti korupci vysokou politickou prioritu, vypracovat novou, ucelenou protikorupční strategii s dlouhodobými cíli a zapojit zúčastněné subjekty ze třech větví státní moci a občanské společnosti. Efektivita boje proti korupci je snížena závažnými nedostatky při vymáhání výnosů z trestné činnosti. Výsledky konfiskace majetku nezákonného původu jsou v Rumunsku velice špatné 10, zejména kvůli omezeným možnostem konfiskace v zákonech, restriktivním soudním postupům a nedostatečně proaktivnímu jednání státních zástupců 11. Vrchní státní zástupce se snaží poslední uvedenou příčinu změnit, ale je omezen zdroji a zejména právním rámcem 12. V praxi lze výnosy z trestné činnosti konfiskovat, pouze pokud přímo pocházejí z trestného činu, za který byl obžalovaný odsouzen, nebo pokud souvisejí se škodou způsobenou prokázaným trestným činem. Problémy jsou také s konfiskací majetku převedeného na třetí osoby. Kvůli tomu značný objem výnosů z trestné činnosti uniká přezkumu soudů, jak se nedávno ukázalo v případě rozsáhlé korupce policistů pohraniční stráže a celníků, v Například z celkových 82 případů, kdy soudy vynesly rozhodnutí o neslučitelnosti, uložily disciplinární komise sankce pouze ve 14 případech, v 5 z nich se jednalo o propuštění a v 5 o pouhé varování. Statistiky poskytnuté rumunskými úřady uvádějí, že v roce 2010 byly vydány pravomocné příkazy ke konfiskaci majetku nezákonného původu ze všech typů trestné činnosti ve výši 1,8 milionu EUR, z čehož bylo skutečně získáno 0,2 miliony EUR. Prvky článku 44 rumunské ústavy, jmenovitě ustanovení, které stanoví presumpci legálního nabytí veškerého majetku, brání efektivní transparentnosti a vymáhání majetku. Vláda nedávno předložila parlamentu zákon o rozšířené konfiskaci. CS 6 CS

7 němž se očekává zabavení relativně nízkých částek, přestože lze předpokládat, že trestná činnost probíhala systematicky a dlouhodobě. Od posledního hodnocení Komisí Rumunsko přijalo opatření k zajištění efektivnějšího ověřování veřejných zakázek na základě hodnocení rizik. Rumunsko ve stejném období rovněž obnovilo právní základ pro existenci Odboru pro boj proti podvodům, obdobě úřadu OLAF, jehož posláním je vést vyšetřování. Tyto změny k lepšímu jsou vítané, ale správní kapacita a kvalita správní činnosti zůstávají nízké a představují v oblasti veřejných zakázek hlavní problém. 3. ZÁVĚR Od července 2010, kdy Komise vypracovala poslední hodnocení, Rumunsko přijalo významná opatření na zlepšení efektivnosti soudnictví, obnovilo právní základ pro Národní bezpečnostní agenturu, pokračovalo v přípravách na provádění čtyř nových zákoníků, zahájilo přípravu revize fungování soudního systému a provedlo analýzu dopadu své protikorupční politiky. V nadcházejícím období bude nutné důsledně se věnovat provádění nových zákoníků, přijmout rozhodnutí nezbytná pro další restrukturalizaci soudního systému, vybudovat silnější protikorupční politiku a dosáhnout lepších výsledků při konfiskaci neoprávněně získaného majetku a při ukládání odstrašujících sankcí za nesrovnalosti. Je nutné okamžitě přijmout opatření na urychlení několika soudních řízení v případech korupce na vysoké úrovni, aby se předešlo jejich promlčení. Boj proti korupci by měl zůstat prioritou a měl by získat podporu Parlamentu, měla by se rovněž okamžitě přijmout opatření na zlepšení vymáhání výnosů z trestné činnosti, stíhání praní špinavých peněž a ochranu před střetem zájmů při správě veřejných financí. 4. DOPORUČENÍ Komise vyzývá Rumunsko, aby s ohledem na hodnocení pokroku, kterého tento stát dosáhl od července 2010, přijal opatření v následujících oblastech. Vydaná doporučení by měla Rumunsku ukázat, na co by se mělo zaměřit při přípravě na celkové hodnocení jeho pokroku, které Rumunsko v rámci MSO provede v létě Reforma soudního systému (a) (b) (c) aktivně doprovázet vstup občanského zákoníku v platnost a přijmout ucelený plán provádění tří ostatních zákoníků, poskytnout dostatečné zdroje na školení a reorganizaci soudů a úřadů státních zástupců, zvýšit kapacitu Národního ústavu pro soudce a přijmout jeho návrhy na zlepšení standardů vzdělávání a náboru; dokončit podrobnou analýzu nevyvážené zátěže soudního systému, a tak připravit nacházející přezkum fungování soudního systému; dokončit navrhovaný přezkum fungování soudního systému a provést jeho doporučení; CS 7 CS

8 (d) vytvořit rámec pro sledování pokroku při uskutečňování soudní reformy a zapojit do provádění tohoto akčního plánu zúčastněné subjekty ze soudnictví; 2. Odpovědnost justice (e) prokázat výsledky při transparentním a objektivním přijímání manažerských rozhodnutí v soudnictví, například rozhodnutí o jmenování, disciplinárních rozhodnutích, hodnocení a systému povyšování soudců u Nejvyššího kasačního a trestního soudu; (f) (g) prokázat výsledky Soudní inspekce při analýze a zlepšování soudní praxe a pokračovat v reformě inspekce; zajistit elektronické zveřejňování veškeré judikatury a přijmout opatření, která zajistí vydávání odůvodnění včas v souladu se zákonem; 3. Efektivita soudů (h) (i) (j) (k) okamžitě přijmout opatření na zlepšení soudní praxe a správy řízení a urychlit projednávání významných případů korupce na vysoké úrovni, aby se ve všech případech předešlo promlčení; pokračovat v reformě Nejvyššího kasačního a trestního soudu, aby se posílila jeho kasační úloha a zvýšila se jeho schopnost řešit případy korupce na vysoké úrovni; dále zlepšovat odstrašující účinek a důslednost soudních sankcí v případech korupce na vysoké úrovni a prokázat lepší výsledky při vyšetřování, stíhání a odsuzování případů podvodů při využívání prostředků EU a v oblasti veřejných zakázek; přijmout jasná procesní pravidla pro rozhodování parlamentu o zrušení imunity jeho poslanců na základě osvědčených postupů jiných členských států EU; 4. Bezúhonnost (l) prokázat výsledky při ukládání rychlých a odstrašujících sankcí správními a soudními orgány v případě nesrovnalostí, střetu zájmů a konfiskace majetku nezákonného původu v návaznosti na zjištění Národního bezpečnostního úřadu; (m) přijmout opatření na sjednocení postupu komisí pro vyšetřování původu majetku a zajistit, aby se případy zabývaly efektivně a nepředjímaly rozhodnutí soudu; (n) zlepšit spolupráci mezi Národní bezpečnostní agenturou a dalšími správními a soudními orgány, zejména v oblasti veřejných zakázek, a zlepšit vyšetřovací kapacitu úřadu zkvalitněním jeho informačního systému a cílenými hodnoceními rizik; CS 8 CS

9 5. Boj proti korupci (o) (p) (q) zlepšit koordinaci protikorupčních politik na nejvyšší úrovni a vypracovat novou důkladnou víceletou strategii na předcházení a trestání korupce na základě doporučení vycházejících z nezávislého hodnocení dopadu a vytvořit spolu se zástupci občanské společnosti monitorovací skupinu, která by dohlížela na provádění strategie; prokázat přesvědčivé výsledky při vymáhání výnosů z trestné činnosti uplatňováním postupů, které se osvědčily v jiných členských státech EU, přijmout nový zákon o rozšířené konfiskaci a posílit soudní praxi. Rumunsko by mělo rovněž prokázat výsledky při stíhání praní špinavých peněz jako samostatného trestného činu; vypracovat pravidla pro předcházení střetu zájmů při správě veřejných prostředků a v regulačních orgánech, ověřovat stížnosti v oblasti veřejných zakázek a rozhodovat o nich, posílit postupy a kapacity příslušných orgánů, včetně opatření navazujících na probíhající přezkum fungování soudů v této oblasti. CS 9 CS