ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ. o pokroku Bulharska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování. {SWD(2015) 9 final}

Transkript

1 EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne COM(2015) 36 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Bulharska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování {SWD(2015) 9 final} CS CS

2 1. ÚVOD Mechanismus pro spolupráci a ověřování (MSO) byl vytvořen v době přistoupení Bulharska k Evropské unii v roce Bylo dohodnuto, že v klíčových oblastech bude nutné vyvinout další úsilí, aby byly řešeny nedostatky v oblasti reformy soudnictví, boje proti korupci a boje proti organizované trestné činnosti. Od té doby je ve zprávách MSO zaznamenáván pokrok, kterého Bulharsko dosáhlo, a cílem těchto zpráv je pomoci bulharským orgánům zaměřit jejich úsilí prostřednictvím konkrétních opatření. Mechanismus pro spolupráci a ověřování hrál při upevňování právního státu v Bulharsku důležitou úlohu jako klíčový aspekt evropské integrace. Monitorování prováděné Komisí a spolupráce s bulharskými orgány za účelem podpory reforem měly konkrétní dopad na tempo a rozsah reforem. Závěrům Komise a metodice MSO se soustavně dostávalo silné podpory Rady 2. Přínosná byla také spolupráce s řadou členských států a jejich podněty. V této zprávě jsou shrnuta opatření přijatá v minulém roce a jsou zde uvedena doporučení pro další kroky. Zpráva je výsledkem procesu pečlivé analýzy provedené Komisí, která vychází z příspěvků bulharských orgánů, občanské společnosti a dalších zúčastněných stran. Komise mohla využít konkrétní podporu odborníků z řad soudců v jiných členských státech, kteří ji nabídli svůj pohled z praxe. Politická nejistota v loňském roce v Bulharsku neposkytla stabilní platformu pro jednání. V této zprávě bude rovněž upozorněno na řadu oblastí, v nichž byly zjištěny problémy a v nichž nyní začínají být identifikována řešení. K tomu, aby změna byla dlouhodobě udržitelná, je zapotřebí, aby tato řešení zapustila kořeny. Bulharsko by mohlo učinit více v oblasti shromažďování (a zveřejňování) údajů o soudnictví a prosazování práva. To, že se jedná o rozsáhlý problém, potvrdil také průzkum veřejného mínění v Bulharsku. Podle průzkumu Eurobarometr provedeného na podzim 2014 panuje v bulharské společnosti silný konsenzus, že reforma soudnictví, boj proti korupci a boj proti organizované trestné činnosti představují v Bulharsku závažné problémy. Výsledky průzkumu rovněž ukázaly obavu Bulharů ohledně zhoršení situace. Obyvatelstvo však věří, že tento trend může být zvrácen, a silně podporuje roli EU při řešení těchto problémů a opatření na úrovni EU, která mají pokračovat do doby, než Bulharsko dosáhne standardu srovnatelného s ostatními členskými státy. 3 Tyto postoje zdůrazňují, že pokračování reforem má zásadní význam pro kvalitu života občanů, a to jak vzhledem k dopadu korupce a organizované trestné činnosti na bulharské hospodářství, tak s ohledem na význam právního státu pro fungující a svobodnou společnost. Mechanismu pro spolupráci a ověřování není určen pro sledování situace v určitém okamžiku, ale pro sledování dlouhodobějších trendů. Tato zpráva si však klade za cíl také zohlednění perspektiv otevřených vládou, která se ujala funkce v listopadu 2014, a identifikovat některé klíčové body, které umožňují dostatečně objasnit vývoj těchto politik v budoucnu. Komise věří, že tato zpráva přispěje k vytvoření nového konsensu, pokud jde o urychlení reforem v Závěry Rady ze dne 17. října 2006 (13339/06); rozhodnutí Komise, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Bulharska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci a organizovanému zločinu, , (K (2006) 6570 v konečném znění). Závěry Rady týkající se předchozích zpráv: Bleskový průzkum Eurobarometr

3 Bulharsku. Doporučení uvedená v této zprávě, cílené využívání prostředků EU a zapojení ostatních členských států 4 ukazují připravenost EU podpořit další úsilí. 2. STAV REFORMNÍHO PROCESU V BULHARSKU 2.1 Reforma soudnictví Nezávislost, odpovědnost a bezúhonnost soudnictví Nejvyšší soudní rada (NSR) má rozsáhlé pravomoci v oblasti správy a organizace bulharského soudnictví. Zpráva mechanismu pro spolupráci a ověřování z roku 2014 upozornila, že i přes některá důležitá opatření v oblasti reformy řízení své činnosti není Nejvyšší soudní rada obecně pokládána za autonomní a nezávislý orgán, který je schopen účinně hájit nezávislost soudnictví vůči výkonné a parlamentní složce moci. 5 Činnost Nejvyšší soudní rady byla v roce 2014 i nadále předmětem kontroverzí došlo k několika mimořádným případům týkajícím se jmenování a propouštění soudců nebo kontroly, jak soudy uplatňují systému náhodného přidělování případů. Kromě toho rostlo postupně napětí mezi Nejvyšší soudní radou a její Občanskou radou, která byla zřízena za účelem zastupování občanské společnosti, přičemž zástupci občanské společnosti tvrdili, že jejich názory nejsou dostatečně zohledňovány. V důsledku toho několik organizací, včetně největšího sdružení soudců, Občanskou radu opustilo. Patrně částečně v reakci na tuto situaci vytvořila Nejvyšší soudní rada svoji komunikační strategii a přijala další kroky v oblasti transparentnosti. 6 Jedna z otázek, kterou vznesly zúčastněné strany, se týká způsobu, jakým je organizováno zastoupení soudců a státních zástupců. Různé členské státy uplatňují v rámci soudních rad pro soudce a státní zástupce různý stupeň nezávislosti. To bylo v Bulharsku podnětem k diskuzi. Několik hlasů požadovalo oddělené komory v rámci Nejvyšší soudní rady pro soudce a státní zástupce, pokud jde o rozhodnutí o kariérním postupu a disciplinární rozhodnutí, přičemž obecnější otázky by měly být projednávány v plénu. Tyto požadavky jsou zdůvodňovány nejen odlišnou organizační strukturou a úlohou soudců a státních zástupců, ale také skutečností, že rozhodování týkající se jmenování a disciplinárních záležitostí by jedna frakce Nejvyšší soudní rady mohla použít k vyvíjení tlaku na druhou frakci. Nová strategie reformy soudnictví, která byla přijata bulharskou vládou a parlamentem, předpokládá také změnu struktury Nejvyšší soudní rady. 7 Nejvyšší soudní rada sice nebyla úplně proti této změně, avšak vyjádřila obavy spojené s její proveditelností, neboť se domnívala, že by to vyžadovalo změnu Ústavy a nemohlo být uzákoněno prostřednictvím legislativní změny zákona o soudním systému. Reforma se dále dotýká širších otázek, jako je například volba členů Nejvyšší soudní rady. V předchozích zprávách MSO již byla učiněna doporučení, která by byla užitečná v příštích volbách Nejvyšší soudní rady, a to za účelem zvýšení transparentnosti a bezúhonnosti ve výběrovém řízení, včetně pravidla jeden soudce jeden hlas pro volby kandidátů rady volených soudci. 8 Nová strategie také předkládá otázku Některé členské státy poskytly Bulharsku v oblastech souvisejících s MSO technickou podporu. COM(2014) 36 final, s. 3. Technická zpráva, oddíl 2.1. Podle zpráv byla tato otázka dne 21. ledna 2015 předmětem dotazování v parlamentu. KOM(2012) 411 v konečném znění, s

4 omezení pravomoci předsedů soudů, která byla v minulosti vznesena jako důležitý aspekt pro nezávislost jednotlivých soudců. Důležitost větší transparentnosti a objektivity při jmenování soudců byla ve zprávách MSO stále se objevujícím tématem. 9 Ačkoli se v roce 2014 podařilo předejít velkému množství kontroverzí, které bylo příznačné pro období , otázka jmenování soudců a státních zástupců na vysoké úrovni zůstává nadále problematická. Zejména volba předsedy Nejvyššího kasačního soudu byla několikrát odložena z důvodu sporů týkajících se hlasovacího systému, a to navzdory skutečnosti, že se přihlásili kvalifikovaní kandidáti s rozsáhlými zkušenostmi v rámci samotného Nejvyššího kasačního soudu. Jmenování administrativních vedoucích jiných soudů vyvolala obavy týkající se otevřenosti výběrového řízení a otázky, zda je řízení založeno na dosažených výsledcích. Navíc se zdá se, že otázky předložené Nejvyšší soudní radě nevládními organizacemi týkající se bezúhonnosti některých kandidátů nejsou vždy řešeny, a to i přesto, že Nejvyšší soudní rada provádí formální kontrolu bezúhonnosti všech kandidátů, což je důležitá součást řízení, neboť může vést k vydání odmítavého stanoviska. Bylo dosaženo určitého procedurálního zlepšení, které by mohlo vést k vyšší transparentnosti řízení. Patří sem například zavedení možnosti soudců Nejvyšší soudní rady uspořádat slyšení kandidátů na předsedu soudu. Tyto nové procedurální možnosti mohou posílit důvěryhodnost jmenování a zvýšit odpovědnost řadových soudců v tomto procesu. Klíčovým aktérem při prosazování bezúhonnosti a efektivity v rámci soudnictví byl vždy soudní inspektorát. Zvolení vrchního inspektora po dlouhém období neobsazení této pozice bylo ve zprávě MSO z ledna 2014 považováno za zkoušku. 10 Volba ještě neproběhla. O výběrové řízení na jaře 2014 měli zájem kandidáti, kteří se zdáli být pro danou pozici dostatečně kvalifikovaní, avšak zdlouhavost řízení vedla k tomu, že parlament ještě nedospěl do stádia hlasování. V důsledku toho zůstal inspektorát bez silného nezávislého vedení předpokládaného v Ústavě. Volba vrchního inspektora zůstane proto také v roce 2015 důležitou zkouškou schopnosti bulharských orgánů provést transparentní jmenování vyšších úředníků v soudnictví, které je založené na dosažených výsledcích kandidátů. 11 Dalším doporučením zprávy MSO z roku byla důkladná a nezávislá analýza systému náhodného přidělování případů, aby byla zajištěna bezpečnost systému a aby administrativní vedoucí soudů nesli plnou odpovědnost za rozhodnutí nepoužívat systém náhodného přidělování případů. Nejvyšší soudní rada přijala několik opatření s cílem analyzovat potenciální slabá místa a vypracovala plány na modernizaci systému v souvislosti s dlouhodobým projektem e-justice. Toto přidělování případů může být nyní evidováno centrálně, což usnadní kontroly. Nicméně se zdá, že toto dočasné řešení bezpečnost nezvýšilo. Při auditu Nejvyššího správního soudu a městského soudu v Sofii, který se konal v březnu 2013, byly zjištěny konkrétní nedostatky, které však nebyly dále řešeny. V důsledku toho vypukla na podzim 2014 řada skandálů týkající se přidělování případů u městského soudu v Viz například KOM(2012) 411 v konečném znění, s.6 a COM(2014) 36 final, s. 9. COM(2014) 36 final, s. 4. Bulharské národní shromáždění mezitím řízení znovu obnovilo a pro jmenování kandidátů stanovilo termín 30. ledna Viz doporučení COM(2014) 36 final, s. 9. 4

5 Sofii. 13 Nejvyšší soudní rada tyto problémy nezjistila na tyto problémy musely upozornit vnější subjekty. Je sice politováníhodné, že dlouhodobější řešení na sebe nechávají dlouho čekat, důležitější je však reakce na důkazy o porušování předpisů. Z reakce Nejvyšší soudní rady z podzimu 2014 vyplynulo, že tato záležitost představuje pro Radu nízkou prioritu, a to i navzdory možnému vzniku trestných činů, jakož i disciplinárních přestupků. Zdá se pravděpodobné, že dokud nebude zaveden plně bezpečný systém, bude pověst soudnictví v Bulharsku i nadále poškozena. Využívání externích odborných konzultací v oblasti bezpečnosti IT pro přezkoumání nového systému by pomohlo posílit důvěru v to, že jde o krok správným směrem. 14 Strategie reformy soudního systému Ministerstvo spravedlnosti učinilo první kroky ve formě plánu k řešení doporučení z mechanismu pro spolupráci a ověřování z roku 2014 (ačkoli současný stav a termíny musí být upřesněny) a poté na podzim ve formě prezentace dlouho očekávané strategie reformy soudnictví. 15 Tento souhrnný dokument nahrazuje strategii z roku 2010, která byla provedena pouze částečně. Nová strategie byla přijata rozhodnutím bulharské rady ministrů dne 17. prosince 2014 a dne 21. ledna 2015 byla obecně potvrzena parlamentem. 16 Za účelem dosažení konsenzu a odpovědnosti byla vedena debata o znění strategie. 17 Nejvyšší státní zástupce a Nejvyšší soudní rada se již podrobně vyjádřili. Znění obsahuje mnoho prvků, které požaduje občanská společnost a profesní organizace 18, a dokonce i body vznesené v předchozích zprávách MSO. Jejím cílem je zajistit řádnou správu soudních orgánů a zlepšit aspekty lidských zdrojů, ale také obecněji modernizovat oblast trestního práva a zlepšit ochranu základních práv. Strategie vnesla do diskuze o reformě soudnictví určitou míru jasnosti a naléhavosti nyní musí být uskutečněna v praxi Na straně státního zastupitelství došlo k významnému pokroku v oblasti provádění akčního plánu, který předložil nejvyšší státní zástupce v roce V listopadu 2014 předložil nejvyšší státní zástupce také nové návrhy na decentralizaci státního zastupitelství a poskytnutí dalších záruk pro nezasahování do práce státních zástupců, které byly částečně podníceny strategií reformy soudnictví. 19 Práce na novém trestním zákoníku pokročily, avšak stále chybí konsensus. Odborníci a osoby z praxe vyjádřily rozdílné názory na to, zda je nutné úplné přepracování nebo pouze změny. Nejsou jednotní ani v otázce smyslu a účelu. Zdá se, že stávající záměr sleduje dvoufázový přístup. První fáze spočívá v rychlé změně částí trestního zákoníku (a případně trestního řádu) Zejména v souvislosti s přidělováním případů týkajících se korupce ve dvou případech symbolického významu. Viz technická zpráva, oddíl 4.1. Zde by se finanční podpora EU mohla jevit jako smysluplná. K dispozici na webových stránkách ministerstva spravedlnosti (v bulharském jazyce): Zdá se, že některé prvky strategie byly projednávány v parlamentu. Znění strategie bylo předloženo prozatímní vládou jako návrh v říjnu Zejména výše zmíněné návrhy na rozdělení Nejvyšší soudní rady do komor pro rozhodování týkající se jmenování nebo disciplinárních záležitostí. Konkrétní návrhy předložené nejvyšším státním zástupcem, jejichž cílem je více decentralizované, transparentní a odpovědné státní zastupitelství, by rovněž mohly být zohledněny v souvislosti s rozsáhlejšími změnami trestního řádu a zákona o soudním systému. 5

6 v některých naléhavějších otázkách, včetně ustanovení týkajících se boje proti korupci a organizované trestné činnosti. Ve druhé fázi by na základě důkladného posouzení dopadů a veřejné konzultace bylo stanoveno, zda je nový trestní zákoník nutný. To by mohlo být součástí širších úvah o budoucích politikách v oblasti trestního práva, které vyžadují čas, aby bylo možné dospět ke konsensu. 20 Účinnost systému soudnictví V rámci Nejvyšší soudní rady pokračovaly práce týkající se metodiky posuzování pracovní zátěže soudců, státních zástupců a soudních orgánů. 21 Jedním z cílů je stanovit pravidla pro měření a rozdělování pracovní zátěže, a to při zohlednění složitosti, jakož i rozsahu případů. Rozdíly v pracovní zátěži jsou dnes vnímány jako významná příčina neúčinnosti systému. Všechny krajské soudy budou podrobeny přezkumu, a to při zohlednění socioekonomických a demografických faktorů a nezbytnosti zajištění přístupu ke spravedlnosti, s cílem předložit návrh nového postupu pro územní uspořádání soudů pro regionální soudy před koncem roku V této oblasti již bylo dosaženo konkrétních kroků při racionalizaci vojenských soudů. Na základě spolehlivé metodiky by mohlo být spolehlivě přezkoumáno, zda je odůvodněné uzavřít soudy s velmi nízkou pracovní zátěží (nebo zavést systém mobilních soudů ), tak aby přetíženým soudům mohlo být přiděleno více zdrojů. Práce na širší reformě územního uspořádání soudního systému by pravděpodobně trvala déle, a to zejména z důvodu, že Nejvyšší soudní rada by musela spolupracovat s řadou zúčastněných stran 22, a to i tehdy, pokud konečné rozhodnutí zůstává na Nejvyšší soudní radě. Z hlediska širšího řízení lidských zdrojů jsou klíčovými faktory systém hodnocení a povyšování, jakož i kvalita odborné přípravy. V tomto případě vládní strategie pro reformu soudnictví stanoví některé prvky pro budoucí zlepšení. Státní ústav pro spravedlnost nadále rozšiřuje svoji nabídku dalšího odborného vzdělávání soudců. 23 Další oblastí, které se věnují zprávy MSO, jsou disciplinární opatření. Problémy představují mimo jiné nedostatek soudržnosti (a chybějící jasné standardy, jak jí dosáhnout) a vysoký podíl rozhodnutí, která byla po odvolání zrušena. Nejvyšší soudní rada nedávno přijala v této oblasti několik opatření, včetně obecných pokynů. Zdá se však, že tyto pokyny nevycházejí z jasné analýzy nedostatků. Je ještě příliš brzy na to, aby bylo možné říci, zda budou opatření dostatečná k tomu, aby se v budoucnu zamezilo pokračujícím kontroverzím v souvislosti s disciplinárními řízeními. Další otázkou, kterou je podle zpráv MSO nutné se naléhavě zabývat, je účinné provádění soudních rozsudků a zejména problém usvědčených pachatelů trestných činů, kteří se mohli útěkem vyhýbat spravedlnosti. Již byla provedena určitá opatření a v rámci meziagenturního akčního plánu na rok 2014 byly podniknuty některé manažerské kroky. Reakce orgánů Přípravy, které v této oblasti probíhají od roku 2009, by měly poskytnout bohatý základ v podobě analytických vstupů. Analýzy, které byly provedeny částečně v reakci na doporučení MSO (viz např. COM(2014) 36 final, s. 10) v rámci Nejvyšší soudní rady, by rovněž mohly dále zlepšit základ pro hodnocení, například pomocí lepšího zohlednění pracovní zátěže a vytvořením jasného základu pro pravidelné hodnocení soudců. To má důsledky pro územní organizaci dalších veřejných služeb. Technická zpráva, oddíl

7 zůstává však i nadále nepřesvědčivá. Tato otázka však nebyla důkladně posouzena, tudíž je obtížné posoudit, do jaké míry lze odstranit nedostatky pomocí jednorázových opatření (jako například elektronické sledování) Korupce Korupce zůstává v Bulharsku i nadále vážným problémem. V nedávném průzkumu Eurobarometr téměř všechny dotazované osoby (97 %) označily korupci za závažný problém. 25 V rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování se již dlouho doporučuje, aby Bulharsko přezkoumalo a aktualizovalo svoji národní protikorupční strategii. 26 První neformální výsledky nedávného hodnocení dopadu bulharské protikorupční strategie prováděné v minulých letech bulharskými orgány představují v této oblasti významný přínos ve smyslu řádného posouzení nedostatků této strategie. Patří sem nesystematický přístup, nedostatečné využívání posouzení rizik a chybějící monitorování a hodnocení. Přestože si inspektoráty na ministerstvech osvojily kulturu lepší kontroly, neexistuje centralizovaná struktura nebo společná kritéria, a různé inspektoráty ministerstev tak jednají nekoordinovaně. Zdá se, že opatření na místní úrovni vykazují výrazné nedostatky. Pokud jde o výsledky, které předložilo centrum pro předcházení organizované trestné činnosti a korupci (BORKOR), které Bulharsko pověřilo provedením analýzy rizik, zdá se, že nejsou úměrné vynaloženým nákladům, a v každém případě je lze považovat pouze za analytické informace. Tento orgán nebyl vytvořen za účelem poskytování politických pokynů. 27 Toto posouzení nedostatků stávajícího protikorupčního systému by mohlo být výchozím bodem dlouho očekávané reformy. Konzultace všech zúčastněných stran umožnila využít dosavadní zkušenosti a posílit aspekt vlastní odpovědnosti. Občanská společnost má v oblasti boje proti korupci užitečné zkušenosti, které by měly být plně využity. Preventivní opatření se zdají být ve většině případů ještě v počátečním stádiu. V některých oblastech byly získány zkušenosti 28, avšak úsilí není systematické. Neexistují žádné důkazy o struktuře pro výměnu osvědčených postupů nebo oceňování úspěchů. Veřejné správa nemá komplexní systém povinného monitorování protikorupčních činností a podávání zpráv ústřednímu místu. Jak je uvedeno v následných zprávách MSO, k oblastem s vysokým rizikem korupce patří zadávání veřejných zakázek. Systémy pro kontrolu postupů lze posílit v souladu s nedávnou strategií pro bulharský systém zadávání veřejných zakázek, která byla vytvořena v reakci na doporučení útvarů Komise Viz technická zpráva, oddíl 6.2. Bleskový průzkum Eurobarometr 406. Také ve zprávě o boji proti korupci v EU z roku 2014 bylo poukázáno na řadu problémů v Bulharsku (COM(2014) 38 final). Také podle doporučení pro jednotlivé země z roku v kontextu evropského semestru pro koordinaci hospodářských politik představují korupce (jakož i nezávislost soudnictví) pro Bulharsko výzvy. (Úř věst. 2014/C 247/02) COM(2014) 36 final, s. 7; technická zpráva, oddíl 5.4. Například zabránění manipulace s penězi u celních úředníků a pohraniční stráže nebo rotace zaměstnanců. 7

8 Pokud jde o střet zájmů a nezákonné obohacování, Komise pro předcházení a zjišťování střetu zájmů (CPACI) očekává legislativní změny, jakož i nominace na řídicí úrovni. Obojí je pro účinné fungování Komise 29 důležité a z nuceného odstoupení bývalého předsedy na základě důkazů o nepřímém úplatkářství 30 by vyplývalo, že že existuje určitá naléhavost, aby Komise opět stála na pevných základech. Relevantní rozhodnutí však nebyla během roku 2014 dosud přijata. V této věci je odpovědný parlament. Zpoždění s sebou nesou riziko posílení dojmu, že rozhodnutí, v nichž by měly převažovat zájmy bezúhonnosti, jsou politicky motivovaná. Pokud jde o předcházení korupci, mohla by být lépe využívána majetková přiznání podávaná úředníky veřejné správy, aby bylo možné určit rizikové oblasti a možné případy nezákonného obohacování. Účinné stíhání a pravomocná odsouzení mají zásadní význam pro důvěryhodnost protikorupční strategie. Ačkoli problém je velmi rozsáhlý, je počet pravomocných odsouzení ve velkých korupčních případech velmi malý. 31 Na úrovni Nejvyššího státního zastupitelství byla přijata aktivní opatření, na jejichž základě budou případy korupce řešeny přednostně. Počet zahájených případů roste a zvyšuje se i rychlost řízení. Několik z těchto případů se týká osob zastávajících vysoké funkce. Stejně jako v případě organizované trestné činnosti má i zde zásadní význam sledování vývoje případů korupce na úrovni soudů, aby bylo možné určit aspekty soudní praxe, které mohou být manipulovány s cílem prodlužovat řízení. Zdá se, případy zůstávají někdy na úrovni soudů dlouhou dobu nezpracovány a poté jsou zasílány zpět na státní zastupitelství s tím, aby v krátké lhůtě provedlo doplňující úkony. Státní zastupitelství zřídilo malou odbornou skupinu, která je tvořena státními zástupci a vyšetřovateli ze Státní agentury pro národní bezpečnost (SANS), která má efektivněji vyšetřovat korupci ve veřejné správě. Skupina dosud vyšetřovala převážně korupční případy na místní úrovni, které nemohly být z důvodu místních vazeb nebo tlaků řešeny na místní úrovni. Zdá se, že model malých odborných skupin, které se mají zabývat bojem proti korupci, přinesl první výsledky, avšak zkouškou budou případy korupce na vysoké úrovni a rozvinutí provozní kapacity. Dále bude důležité, aby strukturální změny SANS neohrožovaly účinnost této činnosti. Další problém spočívá patrně v tom, že ustanovení trestního zákoníku týkající se boje proti korupci, zejména boje proti korupci na vysoké úrovni a nepřímého úplatkářství, jakož i rozlišování mezi aktivní a pasivní korupcí, obsahují nedostatky. Zdá se, je že naléhavě nutné zmodernizovat trestní zákoník, a to prostřednictvím rychlé změny příslušných ustanovení v této oblasti, a současně šířeji posoudit politiku v oblasti trestního práva a nový zákoník. 2.3 Organizovaná trestná činnost Organizovaná trestná činnost zůstává v Bulharsku stále problémem. Tato skutečnost vyplývá také z průzkumů veřejného mínění 32. O závažnosti situace svědčí nedávné ostře sledované případy střelby na veřejnosti a vražda svědka. Zdá se sice, že státní zastupitelství v roce Technická zpráva, oddíl 5.4. Tato věc je předmětem trestního řízení. Zpráva o činnosti Státní agentury pro národní bezpečnost (SANS) za rok 2014 upozornila na mnohem rozsáhlejší organizovanou trestní činnost než zpráva o boji proti korupci. 96 % bulharských občanů to podle posledního bleskového průzkumu Eurobarometr 406 považuje za velký problém. 8

9 zahájilo podstatně více případů, avšak počet případů, které byly uzavřeny, je stále nízký. 33 Orgány činné v této oblasti informovaly Komisi o svých obavách, že na místní úrovni je vykonáván tlak, který brání účinnému vyšetřování trestné činnosti a korupce. Vážným problémem zůstává zastrašování svědků. Mohou existovat způsoby, jak svědky podpořit v tom, aby byli více ochotni účastnit se programu na ochranu svědků. 34 Práce specializovaného státní zastupitelství a specializovaného soudu, které byly zřízeny před dvěma lety, začíná pomalu přinášet výsledky, a to ve formě několika pravomocných rozsudků a důkazů o rychlejším řízení. Jejich činnost však ztěžuje přidělování úkolů, které nevede k cíli, a velmi formalistická ustanovení trestního řádu. Nejvyšší státní zástupce předložil v listopadu návrhy k řešení některých z těchto problémů. Navzdory značnému úsilí se zdá, že zabavení a konfiskace majetku nejsou dostatečně cíleny na boj proti skupinám organizované trestné činnosti. V naléhavých případech nařizuje státní zastupitelství předběžné zmrazení majetku a předává záležitost komisi pro konfiskaci majetku. I přes těžkopádný právní rámec dosahuje tato komise nadále významných výsledků. V poslední zprávě MSO byly vzneseny otázky týkající se nového právního rámce pro konfiskaci majetku 35 tyto otázky zůstávají stále nevyjasněny. Ministerstvo vnitra má vlastní kapacity pro forenzní vyšetřování, pro vyšetřování na základě analýzy DNA a pro balistické a grafologické vyšetřování. U ostatních odborných disciplín jsou vyžadovány znalci akreditovaní u soudů, což vznáší otázky týkající se dostupnosti, kvalifikace, nákladů a případně nestrannosti. V Bulharsku neexistuje kancelář znalců nebo podobný mechanismus. Pozorovatelé to uvádějí jako jeden z možných důvodů, proč řízení před soudy nepostupuje. 36 Nová bulharská vláda oznámila svůj záměr odebrat Státní agentuře pro národní bezpečnost mandát v oblasti vyšetřování organizované trestné činnosti, a tím zvrátit kontroverzní sloučení bývalého policejního ředitelství pro organizovanou trestnou činnost GDBOP se SANS, ke kterému došlo v roce Předchozí reforma v této oblasti měla za následek, že stíhání organizované trestné činnosti, včetně spolupráce s bezpečnostními službami jiných členských států, bylo z organizačních důvodů po dobu několika měsíců přerušeno. Byly vyjádřeny obavy, že nová reorganizace útvarů odpovědných za vyšetřování organizované trestné činnosti by mohla vést k podobnému narušení, avšak vláda prohlásila, že si je tohoto rizika vědoma a přijme opatření k usnadnění přechodu. 3. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ Od vydání poslední zprávy Komise v lednu 2014 je konkrétního pokroku v oblasti reformy soudnictví a konkrétních kroků v boji proti korupci a organizované trestné činnosti dosahováno pouze velmi pomalu. Skutečnost, že v období, na které se tato zpráva vztahuje, byly u moci tři různé vlády a v parlamentu byla patová situace, jasně přispěla k oslabení vůle Technická zpráva, oddíl 6.1. V nedávném případě byl dokonce zavražděn svědek, který odmítl účast v programu na ochranu svědků. COM(2014) 35 final, s. 8. Technická zpráva, oddíl 6.1. COM(2014) 35 final, s. 8. 9

10 k reformám. Nicméně prvním rozhodujícím krokem pro pokračování v reformě je uznání problémů a hledání opatření k jejich nápravě. Současná vláda učinila důležitý krok přijetím strategie reformy soudnictví, která se vyznačuje pozoruhodnou mírou přesnosti. Existují také náznaky, že příští analýza stávajících protikorupčních opatření poskytne užitečné zdroje pro úvahy o budoucí strategii. V další fázi by se mělo ukázat, že reforma je skutečně politickou prioritou. Tyto rámce musí být rychle přijaty, musí být dosaženo konsensu a je nutné identifikovat konkrétní opatření s konkrétními milníky a poté zajistit jejich realizaci. To by si vyžadovalo další změnu politické kultury a muselo by se uznat, že tyto otázky si zasluhují nejvyšší prioritu. Některé z klíčových institucí pokračují v práci na změnách na úrovni řízení, které by měly podporovat úsilí o provedení změny do praxe. Důvěra v kompetence a odhodlání příslušných orgánů by mohla být posílena rychlým provedením reformy a také systematičtějším a profesionálnějším shromažďováním údajů a větší transparentností při zveřejňování informací. Důvěryhodnost pokroku bude záviset na reakci na konkrétní kontroverzní záležitosti a na vývoji konkrétních případů. V dřívějších zprávách MSO bylo upozorněno na to, jak může být nedůvěra veřejnosti v reformy zesílena kontroverzemi v oblastech, jako je transparentnost a jmenování soudců na základě dosažených výsledků, nebo reakcemi na nedodržování předpisů, jako je například skrývání se odsouzených zločinců či zjevné selhání náhodného přidělování případů. Reakce bulharských orgánů jsou v takových případech i nadále nedostatečně přesvědčivé a podporují pochybnosti ohledně nezávislosti soudnictví. Počet pravomocných rozsudků týkajících se korupce na vysoké úrovni a případů organizované trestné činnosti je velmi malý. Tyto nedostatky týkající se klíčových opatření pro uskutečnění změny jsou také podle průzkumu veřejného mínění hlavním důvodem toho, proč jsou Bulhaři vůči reformě skeptičtí. 38 Komise vyzývá Bulharsko, aby přijalo opatření v následujících oblastech: 1. Nezávislost, odpovědnost a bezúhonnost soudnictví Strategie reformy soudnictví zahrnuje mnoho návrhů, jak by bylo možné nedostatky v této oblasti řešit. Tato opatření se musí zakládat na vědomí, že důvěryhodnost systému závisí na odhodlání příslušných orgánů maximalizovat objektivitu a zajistit důsledné postihování porušování zákonů. Pokračovat v reformě organizace Nejvyšší soudní rady se zapojením profesních sdružení a další příslušných zúčastněných stran, a to mimo jiné s ohledem na postupy pro příští volby do Nejvyšší soudní rady, z nichž vzejde soudní rada, která může požadovat důvěru. Použít objektivní standardy týkající se profesních výsledků, bezúhonnosti a transparentnosti pro jmenování úředníků v rámci soudnictví, včetně úředníků na vysoké úrovni, a zajistit, aby tato jmenování proběhla včas. Bezúhonnost je velmi důležitá a osoby odpovědné za jmenování musí prokázat, že se zohlednily všechny související otázky. Urychleně vyřešit patovou situaci týkající se jmenování hlavního inspektora. Rychle zvýšit bezpečnost systému náhodného přidělování případů, urychlit probíhající práce na jeho modernizaci a provést důkladné a nestranné vyšetřování všech případů, kde existuje podezření na možné manipulace v rámci systému. 38 Bleskový průzkum Eurobarometr

11 2. Reforma systému soudnictví Strategie reformy soudnictví představuje pevný základ pro budoucí jednání. V průběhu debaty, kterou tato strategie vyvolala, se ukázalo, že instituce jako např. Nejvyšší státní zastupitelství mohou poskytnout konstruktivní příspěvky. Provést novou strategii soudnictví přijatou vládou, jakož i podrobné návrhy státního zastupitelství. Přepracovat kritické oblasti trestního zákoníku, které naléhavě potřebují zlepšení, aby bylo možné účinněji bojovat proti korupci a organizované trestné činnosti. Dohodnout se na podrobném časovém rámci pro dlouhodobější práci na základním směřování nového trestního zákoníku. 3. Účinnost systému soudnictví Nejvyšší soudní rada přijala několik důležitých manažerských kroků, které nyní musí být naplněny. Dokončit metodiku pro posouzení pracovní zátěže soudců a soudů a konzultovat všechny klíčové zúčastněné strany v zájmu získání objektivního základu pro reformu územního uspořádání soudnictví (v případě potřeby oddělit územní uspořádání soudů od jiných veřejných orgánů). Prosazovat jednoznačné postupy a standardy pro sankce, které zajistí, že rozhodnutí v disciplinárních věcech budou konzistentní. Provést opatření za účelem odstranění mezer v účinném provádění soudních rozhodnutí, např. únik před trestem odnětí svobody nebo neuplatnění finančních sankcí uložených soudem. Dosáhnout konkrétního pokroku v oblasti e-justice jakožto prostředku ke zlepšení soudního řízení. 4. Korupce Nadcházející hodnocení bulharské protikorupční strategie by mělo poskytnout užitečnou analýzu problémů, jimž Bulharsko čelí. Toto hodnocení může být nápomocné při definování nové strategie a zahájení konkrétních kroků k řešení problémů, a to jak tak v oblasti prevence, tak v oblasti účinného stíhání. Svěřit jednomu orgánu pravomoc a autonomii potřebné ke koordinaci a kontrole prosazování protikorupčních činností. Vytvořit jednotný soubor minimálních standardů pro veřejný sektor, pokud jde o kontrolní orgány, posuzování rizik a oznamovací povinnosti. Zveřejnit analýzu nedostatků stávající strategie jako výchozí bod pro zavedení spolehlivé národní protikorupční strategie. Zajistit důsledné sledování strategie v oblasti veřejných zakázek, která byla přijata v červenci Dokončit postupy nominace zbývajících členů Komise pro předcházení a zjišťování střetu zájmů a legislativní změny týkající se zákona o střetu zájmů. Posoudit, jak by bylo možné lépe využít systém majetkových přiznání (například zaměření kontrol na základě posouzení rizik). Posílit kapacitu stíhání případů korupce na vysoké úrovni. 11

12 Sledovat průběh řízení v případech korupce na vysoké úrovni, jakož i stanovit a přijmout opatření, která zabrání využívání procesní mezery s cílem prodlužovat proces spravedlnosti. 5. Organizovaný zločin Vysoký počet dosud nevyřešených případů a několik příkladů, u nichž bylo dosaženo pokroku, vrhají nadále stín na úsilí v boji proti organizované trestné činnosti a úsilí o zvýšení profesionality vymáhání práva v této oblasti. Vytvořit nezbytné podmínky pro zvláštní soud pro organizovanou trestnou činnost a k němu přičleněné státní zastupitelství, aby se mohly soustředit na mimořádně významné a komplexní případy. Sledovat průběh řízení v případech korupce na vysoké úrovni, jakož i stanovit a přijmout opatření, která zabrání využívání procesní mezery s cílem prodlužovat proces spravedlnosti. Zajistit, že budou přijaty nezbytné záruky, aby se zabránilo tomu, že se vysoce postaveným obžalovaným podaří uniknout spravedlnosti nebo ukrývat majetek získaný z trestné činnosti před vydáním pravomocného rozsudku, s tím, že by měla být vyvozena jednoznačná odpovědnost za případná pochybení. Zajistit, aby veškeré změny strukturálního zásahu do organizace, která se podílí na vyšetřování organizované trestné činnosti, byly prováděny takovým způsobem, aby byla zajištěna kontinuita provozu. 12