Stanovisko č. 6/2014

Stanovisko č. 6/2014 (podle článku 325 Smlouvy o fungování EU) týkající se návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013, pokud jde o vytvoření funkce inspektora procesních záruk 12, rue Alcide De Gasperi L - 1615 Luxembourg T (+352) 4938 1 E eca-info@eca.europa.eu eca.europa.eu

2 ÚČETNÍ DVŮR EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 325 odst. 4 této smlouvy, s ohledem na návrh Komise 1, s ohledem na žádost Evropského parlamentu o stanovisko k výše uvedenému návrhu, kterou Účetní dvůr obdržel dne 16. července 2014, s ohledem na žádost Rady o stanovisko k výše uvedenému návrhu, kterou Účetní dvůr obdržel dne 25. července 2014, PŘIJAL NÁSLEDUJÍCÍ STANOVISKO: Úvod 1. Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) je generálním ředitelstvím Komise, ale z hlediska vyšetřování je funkčně nezávislý 2. OLAF provádí správní vyšetřování. Úřad není soudním ani policejním orgánem. Má však pravomoc předávat své zprávy přímo vnitrostátním orgánům k dalšímu postupu. 2. Od října 2013 se vyšetřování úřadu OLAF v rámci boje proti podvodům, korupci a dalším protiprávním činnostem ohrožujícím finanční zájmy Unie řídí částečně revidovaným právním rámcem 3. Nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013 4 (dále jen 1 2 3 KOM(2014) 340 v konečném znění ze dne 11. června 2014. Rozhodnutí Komise 1999/352/ES, ESUO, Euratom ze dne 28. dubna 1999 o zřízení Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) (Úř. věst. L 136, 31.5.1999, s. 20). Úřad se při výkonu vyšetřování nemůže spoléhat pouze na samotné nařízení OLAF. I po reformě z října 2013 trvá potřeba mít dodatečné právní základy, které úřadu poskytnou větší pravomoci v konkrétních případech týkajících se jak externích vyšetřování v členských státech, tak interních vyšetřování v rámci orgánů, subjektů, úřadů a agentur EU, např. nařízení Rady (Euratom, ES) č. 2185/96 ze dne 11. listopadu 1996 o kontrolách a inspekcích na místě prováděných Komisí za účelem ochrany finančních zájmů

3 nařízení OLAF ) nahradilo dvě nařízení 5, která byla v platnosti od roku 1999, kdy úřad vznikl. 3. Cílem návrhu Komise, který je předmětem tohoto stanoviska, je posílit procesní záruky pro osoby, jež úřad vyšetřuje (v nařízení OLAF nazývané dotčenými 6 osobami ). Komise navrhuje vytvořit funkci inspektora procesních záruk (dále jen inspektor ), pověřeného dvěma úkoly: a) přezkumem stížností podaných vyšetřovanými osobami ohledně údajného porušování jejich procesních záruk podle nařízení OLAF a vydáváním nezávazných doporučení generálnímu řediteli úřadu OLAF ohledně těchto stížností; b) vydáváním oprávnění úřadu OLAF, aby mohl provádět inspekci v kanceláři člena orgánu EU v prostorách orgánu EU při vnitřním vyšetřování nebo pořizovat kopie dokumentů nebo jakýchkoli nosičů údajů nalézajících se v kanceláři. 4. Podle návrhu Komise jsou inspektor a jeho zástupce jmenováni po vzájemné dohodě Evropským parlamentem, Radou a Komisí a vykonávají své funkce zcela nezávisle. Evropských společenství proti podvodům a jiným nesrovnalostem (Úř. věst. L 292, 15.11.1996, s. 2). 4 5 6 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 ze dne 11. září 2013 o vyšetřování prováděném Evropských úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) a o zrušení nařízení (ES) č. 1073/1999 Evropského parlamentu a Rady a nařízení Rady (Euratom) č. 1074/1999 (Úř. věst. L 248, 18.9.2013, s. 1). Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 a nařízení (ES) č. 1074/1999 (Úř. věst. 136, 31.5.1999). Podle čl. 2 odst. 5 nařízení OLAF se dotčenou osobou rozumí jakákoli osoba nebo hospodářský subjekt, které jsou podezřelé z toho, že se dopustily podvodu, úplatkářství nebo jiného protiprávního jednání ohrožujícího finanční zájmy Unie, a které jsou proto vyšetřovány úřadem OLAF.

4 5. Účetní dvůr posoudil návrh Komise s ohledem na doporučení, která předložil ve stanovisku č. 6/2011 7 a č. 8/2012 8 na základě zjištění uvedených ve zvláštní zprávě č. 2/2011 týkající se řízení úřadu 9. Vzhledem k tomu, že proces zavádění reformy z roku 2013 stále ještě probíhá, a relevantních zkušeností s novými pravidly je tedy prozatím málo, bylo příliš brzy na to, aby Účetní dvůr zohlednil v tomto stanovisku dopad nových pravidel na činnost úřadu. Nezávislá kontrola legality probíhajících vyšetřování prováděných úřadem OLAF 6. Účetní dvůr upozornil na potřebu nezávislé kontroly legality probíhajících vyšetřování prováděných úřadem OLAF, když byl konzultován ohledně návrhu Komise z roku 2011 týkajícího se revize nařízení OLAF 10. Aby taková kontrola plnila svůj účel, musí ji provádět subjekt nebo osoba nezávislá na úřadu OLAF s oprávněním vydávat závazná stanoviska. Účetní dvůr v té době navrhl vytvoření funkce kontrolora, který by neměl být jmenován generálním ředitelem úřadu OLAF ani mu být podřízen 11. 7. Účetní dvůr vítá skutečnost, že podle současného návrhu Komise by nezávislost inspektora na úřadu OLAF zaručoval jednak interinstitucionální proces jeho jmenování a jednak v případě potřeby možnost zbavení výkonu funkce. Zavedení takového vnějšího kontrolního mechanismu by bylo výrazným zlepšením ve srovnání se 7 8 9 10 11 Úř. věst. C 254, 30.8.2011, s. 1. Úř. věst. C 383, 12.12.2012, s. 1. Úř. věst. C 124, 27.4.2011, s. 9. Viz body 15 a 37 40 stanoviska č. 6/2011. Účetní dvůr doporučil, aby úkolem kontrolora bylo nejen vydávat závazná stanoviska na žádost dotčených osob, ale měl by mít pravomoc vydávat tato stanoviska ve všech případech, kdy generální ředitel úřadu OLAF počítá s předáním informací vnitrostátním soudním orgánům, nebo kdy vyšetřování trvá déle než dva roky.

5 stávajícími kontrolními postupy pro jednotlivá probíhající vyšetřování, která jsou čistě interními opatřeními 12. 8. Podle čl. 9c odst. 1 návrhu nařízení Komise by uchazeči o pozici inspektora měli mít odpovídající kvalifikaci. Účetní dvůr doporučuje, aby nařízení uvádělo, že inspektor a jeho zástupce se vybírají z osob, jejichž nezávislost je mimo veškerou pochybnost a které mají požadovanou kvalifikaci pro to, aby mohly být jmenovány do justiční funkce. 9. Účetní dvůr doporučuje nezávislost inspektora ještě posílit. Na rozdíl od toho, co se navrhuje v čl. 9c odst. 1 návrhu nařízení, by inspektor ani sekretariát neměli administrativně spadat pod Komisi ani žádný jiný orgán zapojený do jeho jmenování. Inspektor by měl mít přidělen dostatečný počet zaměstnanců, aby mohl efektivně plnit své úkoly. Rozpočtové prostředky vyčleněné pro inspektora a jeho sekretariát by měly být účtovány do zvláštní rozpočtové položky. Rozsah zasahování inspektora v rámci jeho poradní funkce 10. Ve stanovisku č. 6/2011 Účetní dvůr upozornil, že kontrola probíhajících vyšetřování je nutná zejména v případech, kdy dotyčné osoby nejsou o tom, že jsou předmětem vyšetřování, informovány, přičemž cílem je zachovat důvěrnost vyšetřování. Podle současného návrhu Komise by měl inspektor povinnost zasahovat jen v případech, kdy si je dotyčná osoba vědoma toho, že je předmětem vyšetřování, a kdy podala stížnost v souvislosti s opatřeními, která byla v rámci tohoto vyšetřování podniknuta. 11. Inspektor však nemůže zasahovat z vlastní iniciativy v situacích, kdy dotyčná osoba nebyla o vyšetřování informována. Článek 9 nařízení OLAF zbavuje úřad za určitých okolností povinnosti informovat dotčenou osobu o tom, že je předmětem vyšetřování, 12 V souladu s čl. 17 odst. 7 nařízení OLAF by generální ředitel úřadu OLAF měl zavést vnitřní poradní a kontrolní postupy včetně kontroly souladu s právem.

6 a povinnosti dát dotčené osobě příležitost vyjádřit se ke skutečnostem, které se jí týkají, před tím, než se vypracují závěry, jež se k této osoby jmenovitě vztahují. V důsledku toho by pak inspektor podle tohoto návrhu Komise nemohl zasahovat ve všech případech, kdy byly během vyšetřování pozastaveny nejdůležitější procesní záruky, které stanoví článek 9. 12. Dalším omezením v rozsahu činnosti inspektora je, že podle návrhu Komise by se zabýval pouze dodržováním procesních záruk podle článku 9 nařízení OLAF. I v dalších článcích tohoto nařízení však existují ustanovení (např. v článku 10 povinnost generálního ředitele zajistit, aby jakékoliv informace spojené s případem a poskytnuté veřejnosti byly neutrální a nestranné), jejichž nedodržení může výrazně ohrozit práva dotčené osoby. Navíc existuje riziko, že vyšetřovací opatření úřadu OLAF mohou mít dopad také na práva fyzických osob nebo hospodářských subjektů, které nejsou považovány za dotčené osoby, ale jsou s vyšetřovanými případy jinak spojeny, například jsou vyslýchány jako svědci. 13. Účetní dvůr doporučuje, aby měl inspektor v souvislosti s probíhajícím vyšetřováním OLAF udělenu pravomoc zabývat se jakýmkoliv údajným porušením základních práv a procesních záruk upravených podle právních předpisů EU. V případech, kdy se úřad odchýlí od povinnosti informovat dotčenou osobu o probíhajícím vyšetřování, by měl mít generální ředitel povinnost poradit se s inspektorem. Předchozí zmocnění pro některá vyšetřovací opatření 14. Účetní dvůr vítá skutečnost, že podle návrhu Komise musí generální ředitel nejprve získat od inspektora zmocnění, pokud úřad hodlá uplatnit svou pravomoc provádět inspekci v kanceláři člena orgánu EU v prostorách orgánu EU při vnitřním vyšetřování nebo pořizovat kopie dokumentů nebo jakýchkoli nosičů údajů nalézajících se v kanceláři.

7 15. Podle Komise by měl inspektor objektivně posoudit zákonnost vyšetřovacích opatření, jež OLAF hodlá provádět, a přezkoumat, zda by bylo možné stejného cíle dosáhnout za použití mírnějších prostředků. S ohledem na zásadu proporcionality a rovného zacházení je Účetní dvůr přesvědčen, že takové posouzení by se mělo vyžadovat nejen v případě členů orgánů EU, ale také zaměstnanců EU nebo hospodářských subjektů, které jsou předmětem vyšetřování 13. 16. Kromě inspekce v kanceláři může v průběhu vyšetřování úřadem OLAF dojít k dalším situacím, které mohou rovněž výrazně ovlivnit práva dotčených osob, zejména předání informací o dotčené osobě vnitrostátním soudním orgánům nebo nejistota vzniklá v souvislosti s vyšetřováním, které probíhá příliš dlouho. 17. Účetní dvůr doporučuje získat od inspektora předchozí písemné zmocnění ve všech případech, kdy úřad hodlá provádět kontroly a inspekce na místě. Dále doporučuje požádat o předchozí zmocnění také ve všech případech, kdy a) generální ředitel OLAF v souladu s čl. 4 odst. 6 nařízení OLAF hodlá pozdržet poskytnutí informací o dotčené osobě orgánu, ke kterému tato osoba patří; b) úřad OLAF hodlá v souladu s čl. 9 odst. 4. nařízení OLAF vypracovat závěry týkající se jmenovitě dotčené osoby před tím, než tato osoba dostane možnost vyjádřit se ke skutečnostem, jež se jí týkají; c) úřad OLAF počítá s předáním informací o dotčené osobě vnitrostátním soudním orgánům; d) úřad OLAF hodlá prodloužit vyšetřování o dva roky. 18. Dále Účetní dvůr doporučuje, aby nařízení OLAF uvádělo, že případy uvedené výše představují úkony, které mohou nepříznivě ovlivnit dotčenou osobu. Zahrnutí 13 V souladu s ustanoveními a postupy uvedenými v nařízení (Euratom, ES) č. 2185/96 může OLAF provádět kontroly a inspekce na místě v prostorách hospodářských subjektů.

8 takového ustanovení by dotčené osobě umožnilo v případě potřeby požádat u soudů EU o přijetí prozatímních ochranných opatření. Podle názoru Účetního dvora by to umožnilo zaručit zákonnost vyšetřování úřadu OLAF a zachování základních práv vyšetřovaných osob. Závěr 19. Účetní dvůr klade značný důraz na ochranu finančních zájmů Unie a na boj proti podvodům, korupci a dalším protiprávním činnostem. Neméně důležité jsou tyto cíle pro důvěru veřejnosti v orgány EU a řádnou správu věcí veřejných. Předpokladem jejich dosažení je silný a účinný úřad OLAF a jakákoliv reforma tohoto úřadu musí zajistit, že jeho silná pozice nebude oslabena, ale zachována a podpořena. 20. Ochrana individuálních práv a tedy i silné procesní záruky pro osoby vyšetřované úřadem OLAF mají rozhodující význam. Zkušenosti ukazují, že jakýkoliv oprávněný vyšetřovací úkon může být vážně ohrožen, vznikne-li dojem, že nedostatečně zaručuje ochranu individuálních práv. 21. Zaručení naprostého dodržování individuálních práv nejen posiluje důvěryhodnost úřadu OLAF jako orgánu EU, který jedná plně v souladu se zásadami právního státu, ale je také zcela klíčový pro účinnost vyšetřování prováděných úřadem OLAF. Účelem úprav navrhovaných Účetním dvorem v tomto stanovisku je tuto účinnost posílit. Toto stanovisko přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 23. října 2014. Za Účetní dvůr předseda Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA