Rada Evropské unie Brusel 24. května 2016 (OR. en) Interinstitucionální spis: 2016/0011 (CNS) 9432/16 FISC 84 ECOFIN 499 ZPRÁVA Odesílatel: Příjemce: Generální sekretariát Rady Rada Č. předchozího dokumentu: 8899/16 FISC 75 ECOFIN 397 Předmět: Návrh směrnice Rady, kterou se stanoví pravidla proti praktikám vyhýbání se daňovým povinnostem, které přímo ovlivňují fungování vnitřního trhu obecný přístup I. ÚVOD 1. Návrh směrnice proti vyhýbání se daňovým povinnostem (ATAD) předložila Komise dne 28. ledna 2016 jako součást balíčku proti vyhýbání se daňovým povinnostem (ATAP). 2. Návrh ATAD reagoval na závěry Rady ECOFIN z 8. prosince 2015 o erozi základu daně a přesouvání zisku (BEPS) v kontextu EU (dokument 15150/15). V nich Rada ECOFIN uvedla, že by preferovaným nástrojem pro naplňování závěrů OECD v oblasti BEPS měly být v příslušných případech unijní směrnice, a vyzvala Komisi, aby předložila legislativní návrh týkající se především akčních oblastí OECD proti BEPS č. 2, 3 a 4, a to při plném zohlednění práce, která byla v Radě vykonána za předchozích předsednictví v rámci návrhu společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob. 9432/16 jp/kno 1
3. Rada ECOFIN v závěrech také zdůraznila, že je třeba na úrovni EU nalézat společná, zároveň však flexibilní řešení, která budou v souladu se závěry OECD v oblasti BEPS i se svobodami zakotvenými ve Smlouvách EU, a podpořila účinné, urychlené a koordinované zavádění opatření namířených proti erozi základu daně a přesouvání zisku, která budou přijímána na úrovni EU, v členských státech. Současně konstatovala, že závěry OECD v oblasti BEPS často navrhují různé varianty, a v této souvislosti uvedla, že společný příklon na úrovni EU k určitým variantám by byl přínosný z hlediska zajištění řádného fungování jednotného trhu. 4. Za účelem projednání návrhu na odborné úrovni se konalo osm zasedání Pracovní skupiny pro daňové otázky. První dvě (9. a 17. února 2016) byla věnována odbornému posuzování původního návrhu Komise, zbývajících šest (4. března, 18. března, 6. dubna, 15. dubna, 25. dubna a 4. května 2016) se zabývalo následnými návrhy kompromisních znění, jež vypracovalo předsednictví. 5. Výsledkem těchto odborných jednání se 10. května 2016 zabývala Pracovní skupina na vysoké úrovni pro daňové otázky. Některé delegace vyjádřily obavy, zda jsou určitá ustanovení v návrhu po odborné stránce připravena natolik, aby mohla Rada ECOFIN přistoupit k rozhodnutí, a řada z nich také zpochybnila potřebu závazných pravidel ohledně určitých konkrétních ustanovení. Pracovní skupina na vysoké úrovni pověřila atašé pro fiskální věci, aby u nevyřešených otázek dospěli do zasedání Coreperu ke konečnému kompromisu. Atašé pro fiskální věci se za tímto účelem sešli 12. a 13. května 2016. 6. Výsledek tohoto úsilí (dokument 8766/16) projednal dne 18. května 2016 Výbor stálých zástupců. Delegace nadále nadnášely otázky dotýkající se různých aspektů návrhu. Předsednictví jednání uzavřelo s tím, že pověřilo atašé pro fiskální věci, aby se dále zabývali následujícími třemi otázkami a podali o nich Coreperu zprávu: podrobné aspekty ustanovení o ochraně předchozího stavu v čl. 4 odst. 4 písm. a) (pravidlo pro omezení odpočitatelnosti úroků); potřeba delšího přechodného období v čl. 12 odst. 1 (provedení) a možná řešení; možné alternativní kompromisní řešení pro uplatňování čl. 8 odst. 2 písm. a) (pravidlo pro ovládané zahraniční společnosti) na situace uvnitř EU. 9432/16 jp/kno 2
7. Atašé pro fiskální věci se za tímto účelem sešli dne 19. května 2016; kompromisní znění vypracované předsednictvím bylo následně aktualizováno, pokud jde o první dvě výše zmíněné otázky, jak je uvedeno v dokumentu 9060/16, zatímco v souvislosti se třetím aspektem nebyly provedeny žádné změny. Toto aktualizované kompromisní znění předsednictví bylo projednáno na zasedání Coreperu dne 24. května 2016, na kterém některé delegace znovu zdůraznily postoje zaujaté dříve. 8. Předsednictví je odhodláno dosáhnout na zasedání Rady ECOFIN 25. května 2016 právně závazného minimálního standardu pokud možno u všech šesti opatření proti erozi základu daně a přesouvání zisku navržených Komisí, v souladu s harmonogramem, který na zasedání Rady ECOFIN 12. února 2016 podpořila většina členských států, což bylo zopakováno na neformálním zasedání Rady ECOFIN 22. dubna 2016 v Amsterdamu. Směrnici by následně mohla přijmout Rada, poté co Evropský parlament přijme zprávu (postup konzultace), k čemuž by mělo dojít 6. června 2016. Evropský hospodářský a sociální výbor své stanovisko již přijal 27. 28. dubna 2016. II. KOMPROMISNÍ BALÍČEK 9. Předsednictví zastává názor, že kompromisní znění, které bude předloženo ministrům, obsahuje ucelený balíček šesti konkrétních ustanovení pro pravidla proti vyhýbání se daňovým povinnostem: pravidlo pro omezení odpočitatelnosti úroků (článek 4): cílem tohoto pravidla, které vychází ze závěrů OECD týkajících se akční oblasti proti BEPS č. 4, je odradit daňové poplatníky od umělého přesouvání svých dluhů do členských států s výhodnějšími pravidly pro odpočet; zdanění při odchodu (článek 5): cílem tohoto pravidla je odradit daňové poplatníky od toho, aby svou daňovou rezidenci nebo aktiva přesouvali z důvodů souvisejících čistě s agresivním daňovým plánováním, což má zásadní význam v kontextu vnitřního trhu; případy, kdy se osvobození neuplatní (článek 6): na základě tohoto článku by členské státy nesměly daňové poplatníky osvobodit od daně ze zahraničních příjmů pocházejících ze třetí země s nízkou úrovní zdanění; obecné pravidlo proti zneužívání daňového režimu (článek 7): toto pravidlo má zaplnit případné mezery, které mohou existovat ve stávajících pravidlech proti zneužívání daňových režimů; 9432/16 jp/kno 3
pravidlo pro ovládané zahraniční společnosti (články 8 a 9): cílem tohoto pravidla, které vychází ze závěrů OECD týkajících se akční oblasti proti BEPS č. 3, je zdanit společnosti, které jsou rezidentem v jurisdikcích s nízkou úrovní zdanění, pokud jsou ovládány daňovými poplatníky, kteří jsou rezidenty v EU; hybridní nesoulady (článek 10): cílem tohoto pravidla, které vychází ze závěrů OECD týkajících se akční oblasti proti BEPS č. 2, je neutralizovat daňové účinky uspořádání vedoucích k hybridním nesouladům, jež využívají rozdílů v daňovém zacházení se subjektem nebo nástrojem podle práva dvou nebo více členských států s cílem dosáhnout odpočtu v obou státech nebo odpočtu příjmu v jednom státě bez jeho zahrnutí do daňového základu v druhém státě. 10. Předsednictví vzalo na vědomí výhrady několika delegací, které byly v souvislosti s různými aspekty kompromisního návrhu předsednictví vyjádřeny ve Výboru stálých zástupců. Některé delegace si s ohledem na možné nepříznivé ekonomické dopady ponechaly obecnou politickou výhradu. Jiné považují za obtížné provést změny ve svém stávajícím vnitrostátním systému (zejména v souvislosti s pravidlem pro omezení odpočitatelnosti úroků) nebo zavést nová pravidla na základě pravidel stanovených ve směrnici (zejména v souvislosti se zdaněním při odchodu a s pravidlem pro ovládané zahraniční společnosti). 11. V souladu s diskusí, která proběhla na neformálním zasedání Rady ECOFIN v Amsterdamu k otázce Panamských dokumentů, je předsednictví nicméně přesvědčeno, že je zcela zásadní dosáhnout dohody raději nyní než později. Provedení výsledků akčního plánu OECD v oblasti BEPS (z října 2015) totiž v závěrech Rady z 8. prosince 2015 (dokument 15150/15) podpořily všechny členské státy s tím, že koordinované provedení na úrovni EU by z hlediska vnitřního trhu mělo být vhodnější než individuální řešení na úrovni jednotlivých členských států. Předsednictví je rovněž přesvědčeno, že při odborném posuzování byly vyčerpávajícím způsobem zváženy jak problémy, tak i prostor pro další flexibilitu, což znamená, že další odborné posuzování návrhu by nepřineslo žádnou podstatnou přidanou hodnotu. 9432/16 jp/kno 4
12. Pokud jde o pravidlo pro omezení odpočitatelnosti úroků (článek 4), jeho znění již bylo oproti původnímu návrhu Komise podstatně pozměněno, aby umožňovalo větší flexibilitu a výjimky, ale zároveň zůstalo v souladu se zprávou OECD týkající se akční oblasti proti BEPS č. 4. Některé delegace nadále požadovaly určité další výjimky, zatímco jiné delegace se obávaly, že větší flexibilita by narušila účinnost daného pravidla. V zájmu nalezení konečného kompromisu předsednictví rozšířilo oblast působnosti ustanovení o ochraně předchozího stavu a současně zavedlo podmínky, které mají zabránit vzniku právních mezer. V nejnovějším kompromisním návrhu je upřesněno ustanovení ohledně neprovádění změn a rozhodné datum. Celkově je předsednictví přesvědčeno, že dosáhlo spravedlivé rovnováhy mezi jednotlivými názory členských států a že by kompromisní znění tohoto článku již nemělo být měněno. 13. Pokud jde o pravidla týkající se zdanění při odchodu (článek 5), předsednictví konstatuje, že zbývající výhrady jsou důsledkem skutečnosti, že takováto pravidla v současné době na vnitrostátní úrovni neexistují. Předsednictví je proto přesvědčeno, že tento problém lze vyřešit delší lhůtou pro provedení ve vnitrostátním právu stanovenou v článku 12, jak je navrženo v nejnovějším kompromisním znění předsednictví. 14. Pokud jde o obecné pravidlo proti zneužívání daňového režimu (článek 7), předsednictví konstatuje, že mezi delegacemi panuje široká shoda na stávajícím znění. 15. Co se týče obecné struktury navrženého pravidla pro ovládané zahraniční společnosti (články 8 a 9), kdy je členským státům ponechána možnost volby mezi dvěma přístupy, jak jsou vymezeny v odst. 2 písm. a) (přístup podle subjektu/kategorií) a odst. 2 písm. b) (přístup podle transakcí), si předsednictví je vědomo skutečnosti, že řada delegací požadovala vypuštění takzvaného přístupu 2b, ale konstatuje, že oba přístupy jsou ve zprávě OECD týkající se akční oblasti proti BEPS č. 3 výslovně povoleny, a nadále je přesvědčeno, že navržená struktura představuje jedinou možnou cestu k dosažení konsensu. 9432/16 jp/kno 5
16. Pokud jde o pravidla týkající se hybridních nesouladů (článek 10), předsednictví si uvědomuje, že některé delegace si v souladu se zprávou OECD týkající se akční oblasti proti BEPS č. 2 přály rozšířit působnost článku 10 na třetí země a na jiné formy hybridních nesouladů. Některé možné právní formulace za tímto účelem posoudila Pracovní skupina pro daňové otázky na zasedáních konaných ve dnech 25. dubna a 4. května. Několik delegací však uvedlo, že by s ohledem na omezený časový prostor pro odborné posouzení nemohlo v této fázi takové rozšíření působnosti odsouhlasit. Předsednictví se proto domnívá, že by se stávající ustanovení, které je v souladu s oblastí působnosti původně navrženou Komisí, měnit nemělo, ale podporuje zásadní význam další činnosti v této oblasti, jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění. Předsednictví proto navrhne prohlášení, v němž by Rada Komisi požádala, aby nejpozději v říjnu 2016 předložila návrh týkající se hybridních nesouladů zahrnujících třetí země, s cílem dosáhnout dohody do konce roku 2016. 17. V neposlední řadě požádalo několik delegací o více času k provedení návrhu směrnice jako celku, neboť řada ustanovení ATAD by v jejich vnitrostátních daňových systémech byla naprosto nová. Nejnovější kompromisní znění vypracované předsednictvím navrhuje v tomto ohledu prodloužení lhůty pro provedení ve vnitrostátním právu o jeden rok, což znamená, že by se nová pravidla proti vyhýbání se daňovým povinnostem použila od 1. ledna 2019. III. NEJDŮLEŽITĚJŠÍ OTEVŘENÉ OTÁZKY 18. S ohledem na rozpravu ve Výboru stálých zástupců se předsednictví domnívá, že by se ministři měli při jednání zaměřit na tyto dvě nevyřešené politické otázky: a) Uplatňování přístupu 2a v rámci pravidla pro ovládané zahraniční společnosti uvnitř EU/EHP (články 8 a 9) 19. Řada delegací zastává názor, že přístup vymezený v čl. 8 odst. 2 písm. a) 1 překračuje pokud jde o jeho možné uplatňování v rámci EU/EHP rámec stávající judikatury Soudního dvora Evropské unie. 1 Přístup vymezený v odst. 2 písm. b) se může na situace uvnitř EU/EHP uplatňovat ve své aktuální podobě. 9432/16 jp/kno 6
20. Kompromisní návrh předsednictví ohledně přístupu 2a zahrnuje pravidlo o výjimce týkající se ekonomické podstaty a stanoví obrácené důkazní břemeno (nesené daňovým poplatníkem), které je podle provedeného posouzení z právního hlediska v pořádku. Řada delegací by však upřednostňovala formulaci omezující použití pravidel pro ovládané zahraniční společnosti uvnitř EU/EHP na zcela vykonstruované subjekty a důkazní břemeno nesené správcem daně. Některé členské státy rovněž navrhly omezit působnost pravidla pro ovládané zahraniční společnosti na země mimo EU/EHP a současně ponechat koncepci možného uplatňování těchto pravidel uvnitř EU/EHP na členských státech. 21. Předsednictví má za to, že z politického hlediska je důležité, aby byla pravidla pro ovládané zahraniční společnosti uplatňována rovněž v rámci EU/EHP, a nikoliv jen ve třetích zemích mimo EHP, a že jeho kompromisní návrh tento cíl splňuje a současně respektuje základní svobody EU. b) Případy, kdy se osvobození neuplatní (článek 6) 22. Názory delegací na to, zda by měla být tato ustanovení v konečném balíčku zachována, se liší. 23. Ty delegace, které tato ustanovení podporují, je považují za nezbytný doplněk k pravidlu pro ovládané zahraniční společnosti, zatímco delegace, které jsou proti těmto ustanovením, argumentují tím, že nejsou součástí doporučení OECD a nepředstavují zásadní součást balíčku. Předsednictví se domnívá, že stanovení nepovinné povahy těchto ustanovení, jak navrhly některé delegace, by mělo být vyloučeno, neboť to není v souladu s principem této směrnice. 24. Předsednictví má za to, že by ustanovení měla být zachována v aktuální podobě, aby byla zajištěna soudržnost balíčku opatření proti BEPS, ale uznává, že je v této otázce zapotřebí vést výměnu názorů a rozhodnout na úrovni ministrů. 9432/16 jp/kno 7
IV. DALŠÍ POSTUP 25. Rada se tudíž vyzývá, aby: vyřešila zbývající politické otázky obsažené v části III této zprávy; dosáhla obecného přístupu ke směrnici na základě kompromisního znění uvedeného v dokumentu 9431/16 FISC 83 ECOFIN 498, aby směrnice byla po obdržení stanoviska Evropského parlamentu a po finalizaci právníky-lingvisty přijata jako bod A pořadu jednání na některém z nadcházejících zasedání Rady. 9432/16 jp/kno 8