www.migraceonline.cz, Multikulturní centrum Praha, říjen 2005 Dopad kvalifikační směrnice do české legislativy Pavla Burdová Hradečná Abstrakt: V současné době se připravuje již desátá novela azylového zákona z roku 1999. Tentokrát si novelizace klade za cíl transportovat do citovaného zákona tzv. kvalifikační směrnici, další z vydaných směrnic Evropské unie, a to do závazného data 10. října 2006. Článek stručně nastiňuje některé chystané změny, především pak přibližuje navrženou konstrukci institutu tzv. mezinárodní ochrany, do kterého bude nově spadat jak udělení azylu, tak i udělení doplňkové (subsidiární ochrany) a pojednává i o dalším zaváděném pojmosloví. Do českého azylového zákona se tak dostává mj. definice doplňkové ochrany, a dále například pojmy vážná újma či nediskriminační násilí, naopak mizí zákonné vymezení tzv. překážek vycestování. V článku je pozitivně hodnoceno například to, že při posuzování zjevné nedůvodnosti azylové žádosti v případě alternativy vnitřního útěku bude nově přihlíženo k osobní situaci žadatele, stejně tak jako skutečnost, že na rozdíl od stávající konstrukce institutu strpění je institut doplňkové ochrany, který stávající strpění nahrazuje, lépe a precizněji definován. Naopak článek poukazuje na některé nedostatky navrhované české právní úpravy a okrajově se dotýká výhrad ke kvalifikační směrnici samotné. Nová, poměrně zásadní změna zákona č. 325/1999 Sb., zákona o azylu 1, je účinná teprve několik dnů, ale už je na světě další návrh změn citovaného zákona. V pořadí se bude jednat o desátou novelu od okamžiku vzniku azylového zákona. Tato chystaná desátá novela je reakcí na tzv. kvalifikační směrnici, celým názvem na Směrnici Rady 2004/83/ES ze dne 29.dubna 2004 o minimálních požadavcích na kritéria a statut státních příslušníků třetích zemí nebo osob bez státní příslušnosti jako uprchlíků nebo jako osob, které z jiných důvodů potřebují mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany. Podle předkladatele novely je hlavním cílem kvalifikační směrnice ( a předpokládejme, že i tohoto návrhu novely) na jedné straně zajistit, aby členské státy uplatňovaly společná kritéria pro určení toho, které osoby skutečně potřebují mezinárodní ochranu, a na druhé straně zajistit, aby rozsah, v jakém jsou těmto osobám dostupné výhody a dávky, byl ve všech členských zemích obdobný, což by mělo vést k omezení sekundárního pohybu žadatelů o azyl mezi členskými státy, způsobenému mj. rozdíly mezi jednotlivými právními rámci. Je samozřejmě otázkou, zda druhý cíl nebyl upřednostňován již v době tvorby uvedené směrnice. Podobný výklad právních norem v oblasti azylu není ojedinělý a spory o tom, zda chystaný jednotný evropský azylový systém povede k lepší identifikaci těch, co potřebují ochranu, či spíše k ochránění Evropy jakožto celku před uprchlíky, zaznívají stále hlasitěji. V této souvislosti je důležité připomenout i současný závažný celosvětový problém, jímž je boj s terorismem. Za stávající 1 zákon č. 350/2005 Sb., účinnost od 13. 10. 2005
geopolitické situace lze poměrně snadno prosadit různá omezující ustanovení ať již do směrnic či národních legislativ, která lze použít v případě obavy z terorismu. Otázkou tedy je, zda, jak anebo do jaké míry jsou podobná opatření v praxi do budoucna zneužitelná. Bez ohledu na výše uvedené je však dopad kvalifikační směrnice do českého azylového zákona spíše pozitivní. Možné výhrady k samotné směrnici, byť je nelze občas nevzpomenout, nejsou předmětem tohoto článku. Na první pohled jasnou změnou je úprava příslušné terminologie, kdy návrh zavádí dosud nepoužívané pojmy mezinárodní ochrana a doplňková ochrana. Žadatelem o udělení mezinárodní ochrany 2 bude napříště každý cizinec, který projeví úmysl žádat Českou republiku o ochranu, stejně tak jako ten, který o tuto mezinárodní ochranu žádal jiný členský stát a naše země v souladu s Dublinským nařízením 3 bude příslušná. Pojem mezinárodní ochrana v sobě tedy zahrnuje jak azyl, tak i subsidiární formy ochrany, respektive tedy doplňkovou ochranu a paralelně se bude rozhodovat jak o azylu, tak i o této doplňkové ochraně. Návrh počítá se zavedením jasnějších a transparentnějších pravidel pro ty, kteří se sice nekvalifikují pro udělení azylu, ale mezinárodní ochranu stejně potřebují z jiných důvodů. Udělení azylu jakožto silnějšího institutu ochrany má v tomto směru výslovně přednost. Návrh jasně stanoví, že nejdříve dojde k posouzení důvodů pro udělení azylu, a teprve nebudou-li zjištěny, dojde k posouzení kritérií pro udělení doplňkové ochrany 4, což lze pokládat za důležité, neboť stát teoreticky nebude moci obcházet své závazky, dané Úmluvou o uprchlících tím, že za příjemce pouze doplňkové formy ochrany označí ve skutečnosti takové osoby, které by při správném výkladu splňovaly kritéria pro udělení azylu. O doplňkové ochraně bude rozhodovat pouze ministerstvo vnitra, nikoliv tedy i policie, jako tomu bylo resp. jako tomu je doposud. Takřka stejný zůstává výčet okolností, kdy je možné samotnou žádost o mezinárodní ochranu zamítnout jako zjevně nedůvodnou, až na to, že jako zjevně nedůvodná může být označena nejen žádost o azyl, ale, jak vyplývá z návrhu novely, nově i žádost o doplňkovou ochranu. Za pozitivní může být označena skutečnost, že u hodnocení zjevné nedůvodnosti v případě alternativy vnitřního útěku se nově bude přihlížet nejenom k faktu, že existuje určitá bezpečná část státu, ale také k osobní situaci žadatele 5. V současné době zákon stanoví, že žádost může být zamítnuta jako zjevně nedůvodná, mj. pokud žadatel mohl nalézt účinnou ochranu v jiné části státu, pokud se obava z pronásledování zřejmě vztahuje pouze na část státu. Tato formulace byla opakovaně kritizována, a to právě pro absenci skutečnosti, 2 Navrhovaný 2 odst. 4 citovaného zákona 3 Nařízení Rady č. 343/2003, kterým se stanovují kritéria a mechanismy pro určení členského státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v jednom z členských států (tzv. Dublin II). 4 Nově navrhovaný 28 zákona č. 325/1999 Sb., (zákona o azylu) 5 Nově formulované písm. i) v ustanovení 16 odst. 1 citovaného zákona 2
částečně upravené v návrhu novely. Obava z pronásledování se nemusí nutně vztahovat na celé území země původu žadatele, avšak podle obecně přijímaného stanoviska UNHCR, vyjádřeného například v Příručce procedur a kritérií pro přiznání postavení uprchlíka, osobě nebude odmítnut statut uprchlíka (azyl) z pouhého důvodu, že mohla hledat útočiště v jiné části země, pokud, při zvážení všech okolností, neexistuje žádný rozumný důvod, proč by tak měla učinit. Jinými slovy, není-li možnost přesídlení v konkrétním případě dostupná, žádná možnost vnitřního přesídlení logicky neexistuje. Právě z tohoto důvodu je nezbytné brát ohled na osobní situaci žadatele a v tomto kontextu posuzujme takto rozšířené ustanovení jako vítaný posun správným směrem. Co však v návrhu novely zcela jistě chybí, je převzetí článku 6 kvalifikační směrnice, v té části, kde je výslovně uvedeno, že nositeli pronásledování mohou být za určitých okolností i nestátní subjekty. Toto stanovisko je velice podstatné a správním orgánem, respektive soudy pravidelně opomíjené. Přitom je jasné, že pokud stát není schopen zajistit odpovídající ochranu před pronásledováním z taxativně uvedených důvodů, má osoba nárok na azyl, i když pronásledovatelem byl jiný subjekt nežli stát (samozřejmě za splnění dalších podmínek). Otázka nositelů pronásledování je často napadána v rámci přezkumu správních rozhodnutí. Správní orgán zpravidla uvádí, že jestliže orgány státní moci negativní jevy a činy nestátních nositelů pronásledování cíleně potírají a čelí jim, nelze mluvit o pronásledování ani tam, kde možnosti státních orgánů nejsou dostatečné a taková opatření nemají trvalý či stoprocentní efekt, přičemž soudy se s tímto závěrem ztotožňují. Za použití argumentu a contrario však lze říci, že pronásledováním jsou takové jevy (diskriminační postupy, útoky apod.), pokud je splněn předpoklad, že jsou součástí státní politiky, státem vědomě trpěné či záměrně nedostatečně potlačované, což je splněno i v okamžiku, kdy nositeli pronásledování jsou sice nestátní subjekty, nicméně činí tak proto, že vědí, že se jim za jejich jednání nedostane potrestání, a to právě pro směr, který vládní politika nasadila. Z výše uvedeného stručného nástinu problému je zřejmé, že by v českém azylovém zákoně mělo zřetelně zaznít, že nositelem pronásledování může být i nestátní subjekt, tak jak to jasně definuje i kvalifikační směrnice. Na straně druhé předkladatel zákona neopomněl rozšířit poskytovatele ochrany v definici termínu pronásledování (v 2 azylového zákona) i na strany či organizace, což je podle našeho názoru diskutabilní. Jednou z podmínek pro naplnění pojmu pronásledování je, pokud stát (jak zněla dosavadní verze) a nově strany nebo organizace, včetně mezinárodních organizací kontrolujících stát nebo podstatnou část území státu, nejsou schopny odpovídajícím způsobem zajistit ochranu před určitým, v zákoně přesně specifikovaným jednáním 6. 6 Viz navrhovaný 2 odst. 7 citovaného zákona 3
V obavě před možným zneužitím tohoto ustanovení nezbývá než dát za pravdu připomínkám UNHCR (k samotné směrnici), které vycházejí v tomto bodě z toho, že přiznání postavení uprchlíka (resp. azylu) by nemělo být odmítnuto na základě domněnky, že ohroženému jedinci může být poskytnuta ochrana stran či organizací a klade otázku o rozsahu, v jakém jsou nestátní činitelé schopni zajistit ochranu, když jejich možnost vynucovat si zákon je omezená. V souvislosti se zavedením institutu tzv. doplňkové ochrany dochází k vypuštění definice překážek vycestování 7. Na místo toho nastupuje nové stanovení podmínek pro udělení této doplňkové ochrany v případě, že cizinec nedosáhne na získání azylu. Rozhodující skutečností pro udělení doplňkové ochrany bude posouzení, zda cizinci hrozí reálné nebezpečí vážné újmy 8 v případě návratu do země svého občanství (je-li bez občanství pak do země posledního trvalého pobytu), kvůli kterému takový cizinec nechce nebo nemůže využít ochrany tohoto domovského státu. Jelikož je pojem vážná újma pro posouzení žádosti o doplňkovou ochranu klíčový, je zapotřebí se mu podrobněji věnovat. Za vážnou újmu se podle návrhu novely azylového zákona bude pokládat trest smrti nebo poprava, dále mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání. Za vážnou újmu se také bude považovat vážné a individuální ohrožení života z důvodu nediskriminačního násilí v situacích mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu. Výraz nediskriminační násilí je poněkud neobvyklý a doposud se v našem azylovém zákoně nikdy nevyskytoval. Nicméně, s ohledem na kvalifikační směrnici a snahu předkladatelů o co možná nejpřesnější přenesení jejího článku 15 do naší legislativy, je možné ho přijmout. Jeho vysvětlení v důvodové zprávě je však poněkud nešťastné. Předkladatelé totiž uvádějí, že výraz nediskriminační násilí je použitý pro snadnější interpretaci a odlišení, že jde o běžné násilí v rámci ozbrojených konfliktů nesouvisejících s rasou, národností atd. Právě použitý výraz běžné násilí má za následek poněkud cynické vyznění textu této části důvodové zprávy, nicméně v zákoně se tato definice naštěstí neobjevuje. I přesto by bylo vhodnější v zákoně explicitně stanovit, že nediskriminační násilí ve smyslu azylového zákona je takové jednání, kde nelze vysledovat žádnou souvislost mezi tímto násilím (či jeho hrozbou) a důvody, uváděnými v Úmluvě o právním postavení uprchlíků (tedy rasa, náboženství, národnost, příslušnost k sociální skupině a důvody politické). Za vážnou újmu se konečně také budou pokládat situace, kdy by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. U této posledně jmenované okolnosti jde návrh nad rámec kvalifikační směrnice, což je zcela správné, jelikož azylový zákon by měl v této části reflektovat i jiné závazky České republiky, a to především závazky z mezinárodních smluv, jimiž je náš stát vázán. V důvodové zprávě je příkladmo jmenována Úmluva o ochraně lidských práv, resp. závazek státu respektovat soukromý a rodinný život. 7 Zrušení 91 citovaného zákona 8 Viz navrhovaný 14a odst. 2 citovaného zákona 4
Za pozitivní krok lze označit také to, že návrh počítá s možným udělením doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny 9. Tuto ochranu mohou získat taxativně vymezené subjekty, a sice rodič osoby mladší 18 let, které byla doplňková ochrana udělena, svobodné dítě mladší 18 let či manžel takové osoby. Manžel či manželka však takovou ochranu získají pouze tehdy, pokud manželství existovalo už před udělením doplňkové ochrany jednomu z manželů. Další nové ustanovení, které počítá s tím, že odejme-li se z jakéhokoliv důvodu azyl, bude se zároveň rozhodovat o možném udělení doplňkové ochrany 10, je z hlediska ochrany cizince neméně přínosné. Toto ustanovení je důležité z toho důvodu, že v případě, kdy dojde k udělení azylu jakožto silnější ochrany ve srovnání s doplňkovou ochranou, nebude v rozhodnutích vysloveno, zda se na takovou osobu vztahuje či nevztahuje doposud zákonem upravená překážka vycestování. Ačkoliv se pak někdy v budoucnu může stát, že cizinec přijde o azyl, nebude to automaticky znamenat, že musí opustit naše území a odjet do země, kde by mu hrozila vážná újma, jelikož ministerstvo i v takovém případě může rozhodnout o udělení doplňkové ochrany. Nicméně, s ohledem na další návazná nová ustanovení je otázkou, jak bude v praxi k tomuto posuzování docházet, jelikož důvody, pro které nelze mezinárodní, a tudíž ani doplňkovou ochranu udělit 11, jsou chystanou novelou stanoveny poněkud široce a je zde velký prostor pro různé možné výklady v rámci správního uvážení. Je jasné, že není pochybností například tam, kde cizinec spáchal zvlášť závažný trestný čin nebo je vinen činy, které jsou v rozporu se zásadami OSN. Nicméně neudělení doplňkové ochrany pro podezření, že cizinec představuje nebezpečí pro bezpečnost státu (byť zároveň splňuje ostatní podmínky) již tak jednoznačné není a obava z možného zneužití ve jménu již výše uváděného strachu z terorismu by zde byla možná na místě. K tomu lze pouze dodat, že o stejné důvody, pro které nebude mezinárodní ochrana udělena, je zákon rozšířen i v části, kde hovoří o odnětí mezinárodní ochrany již v minulosti udělené 12. U doplňkové ochrany je tedy možné (podle důvodové zprávy) definovat v zásadě tři hlavní okruhy důvodů pro odnětí, a sice již výše uvedené zjištění, že tato ochrana ani být udělena neměla, dále cizincem uváděné nesprávné či zavádějící skutečnosti a konečně to, že riziko vážné újmy pominulo. Je třeba říci, že na rozdíl od stávající úpravy institutu strpění, (který lze označit za předchůdce nově zaváděného institutu ) je institut doplňkové ochrany chystanou novelou definován mnohem precizněji, když dochází k jasnému vymezení práv a povinností příjemců této ochrany ať už v azylovém zákoně, tak i v zákonech souvisejících. Na rozdíl od současných strpitelů tedy budou moci tito budoucí příjemci doplňkové ochrany například provozovat živnost za stejných podmínek jako občané ČR, anebo dojde 9 Navrhovaný 14b citovaného zákona 10 Navrhovaný 28 citovaného zákona 11 Navrhovaný 15, 15a citovaného zákona 12 Navrhovaný 17 citovaného zákona 5
k jejich zvýhodnění v oblasti přiznávání dávek státní sociální podpory, kdy u nich nebude pro výplatu dávek zkoumána jinak nezbytná podmínka uplynutí jednoho roku ode dne hlášení pobytu. Podle návrhu novely bude při rozhodování o správním vyhoštění policie povinna požádat o závazné stanovisko ministerstvo vnitra, které bezodkladně sdělí, zda je vycestování takové osoby možné. Výčet navrhovaných změn samozřejmě není kompletní, když jsou zachycena jen vybraná důležitá ustanovení. Krom toho, v rámci legislativního procesu může dojít k dalším změnám, jež mohou mít za následek jak (zpravidla) zhoršení, tak i (výjimečně) zlepšení legislativy v oblasti azylu. Proto jsou hodnotící soudy předčasné. Je zřejmé, že kvalifikační směrnice neodráží všechny mezinárodní závazky v oblasti uprchlictví. Závěrem proto snad jen již obligátní připomenutí, že i tato kvalifikační směrnice, jež je podstatou výše popsaného návrhu novely azylového zákona a zákonů souvisejících, umožňuje ve svém článku 3, aby státy zavedly či aby si ponechaly příznivější ustanovení dotčených právních předpisů. Pavla Burdová Hradečná je právničkou Poradny pro uprchlíky. 6