RADA EVROPSKÉ UNIE Brusel 8. října 2012 (09.10) (OR. en) 14445/12 Inte rinstitucionální spis: 2011/0461 (COD) PROCIV 151 COHAFA 119 COCON 32 JAI 662 FIN 710 CODEC 2272 PESC 1180 POZN ÁMKA Odesílatel: Příjemce: Č. návrhu Komise: Předmět: Předsednictví Coreper/Rada 18919/11 PROCIV 175 COHAFA 123 COCON 12 JAI 971 FIN 1094 CODEC 2510 PESC 1701 Příprava zasedání Rady pro spravedlnost a vnitřní věci konaného ve dnech 25. a 26. října 2012 - Návrh rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady o mechanismu civilní ochrany Unie = současný stav a orientační rozprava 14445/12 aj,mhr/mhr,aj/ik 1
1. ÚVOD 1. Dne 20. prosince 2011 předložila Komise návrh 1, který má nahradit rozhodnutí Rady o mechanismu civilní ochrany 2, který usnadňuje posílenou spolupráci mezi členskými státy a Unií v oblasti civilní ochrany, a o finančním nástroji civilní ochrany 3, který poskytuje finanční prostředky na opatření v rámci mechanismu k zajištění ochrany před přírodními a člověkem způsobenými katastrofami. Cílem návrhu, který je založený na novém článku 196 SFEU týkajícím se politiky civilní ochrany, je posílit účinnost systémů pro předcházení přírodním nebo člověkem způsobeným katastrofám všech druhů v rámci i mimo Unii, přípravu a reakci na ně, a to prostřednictvím zajištění lepšího posuzování rizik a plánování, lepší předvídatelnosti a kvality pomoci a prostřednictvím vyšší efektivity nákladů. 2. Návrh přispívá k cílům Unie tak, jak byly vymezeny ve Stockholmském programu 4 a ve strategii vnitřní bezpečnosti Evropské unie 5. Přípravou na tento návrh bylo sdělení předložené Komisí dne 26. října 2010 6 nazvané Na cestě k důraznější evropské reakci na katastrofy: úloha civilní ochrany a humanitární pomoci a návrh rovněž vychází z výsledků Rady ve formě závěrů o rámci Společenství pro předcházení katastrofám v EU 7. 1 2 3 4 5 6 7 18919/11. Úř. věst. L 314, 1.12.2007, s. 9. Úř. věst. L 71, 10.3.2007, s. 9. C 115/1, 4.5.2010. 5842/2/10 REV 2. 15614/10. 15394/09. 14445/12 aj,mhr/mhr,aj/ik 2
Pokud jde o oblast civilní ochrany, sdělení obsahovalo řadu návrhů způsobů, jak zvýšit rychlost a účinnost poskytnutí pomoci, zajistit soudržnost, a to jak na úrovni politické koordinace, tak na úrovni operační koordinace, a více zviditelnit činnost EU. Mezi tyto způsoby bylo zahrnuto zřízení evropské kapacity pro reakci na mimořádné situace ve formě spojení předem vymezených prostředků pro civilní ochranu, které poskytnou členské státy a další státy účastnící se mechanismu civilní ochrany. Mechanismus, který by byl dobrovolně k dispozici na operace při odstraňování následků katastrof jak uvnitř, tak mimo Unii. Ve svém sdělení Komise rovněž oznámila, že hodlá posílit současné monitorovací a informační středisko a učinit z něj skutečné Evropské středisko reakce na mimořádné situace s nepřetržitým provozem. 3. Ve svých závěrech přijatých dne 7. prosince 2010 8 Rada uznala, že zkušenosti získané z nedávných katastrof svědčí o tom, že je možné dosáhnout dalšího zdokonalení reakce EU. Uvítala rozhodnutí Komise o vytvoření střediska reakce na mimořádné situace s cílem zlepšit plánování a koordinaci. Vyjádřila názor, že v rámci posílené evropské reakce na katastrofy lze zdokonalit plánování zásahů; předvídatelnější dostupnost klíčových prostředků členských států, mimo jiné spojením předem vymezených prostředků členských států na dobrovolném základě a lepší, z hlediska nákladů účinnější a řádně koordinovanou přepravu materiální pomoci do míst katastrof 9. Rada jasně uvedla, že její stanoviska jsou předmětem jednání v příslušných složeních Rady a pracovních skupinách, jež jednají o revidovaných právních nástrojích ohledně mechanismu civilní ochrany a finančního nástroje pro civilní ochranu. 8 9 17455/1/10 REV 1. Viz dokument 17455/1/10 REV 1, strany 3 a 4. 14445/12 aj,mhr/mhr,aj/ik 3
II. Hlavní hlediska návrhu Komise 4. Návrh Komise vychází ze stávajících rozhodnutí Rady a poskytuje základ pro pokračování stávající spolupráce, která se osvědčila v minulosti a která spočívá v řadě opatření, která jsou kladně přijímána všemi členskými státy (např. vzdělávání, výcviky, výměny odborníků, rozvoj modulů, nasazení mise odborníků apod.). 5. Návrh rovněž obsahuje důležité nové prvky na posílení celkového přístupu ke zvládání katastrof na úrovni EU. Hlavní inovace jsou následující: důraznější zaměření na předcházení katastrofám (kterému je nyní věnována zvláštní kapitola v právním předpise) s konkrétními povinnostmi v souvislosti s plánováním řízení rizik; Ustanovení s cílem posílit předvídatelnost, efektivnost nákladů, kvalitu a charakter pomoci členských států v oblasti civilní ochrany vycházející z potřeb prostřednictvím mimo jiné: o o o většího důrazu na plánování operací reakce na katastrofy; vytvoření dobrovolného spojení prostředků, které členské státy předem vyčlenění a prohlásí za v zásadě dostupné pro operace EU, včetně stanovení kvalitativních kritérií, systému certifikace a omezeného společného financování na úrovni EU; racionalizace a posílení evropské podpory pro přepravu pomoci členských států v oblasti civilní ochrany během katastrof. Ustanovení na posílení celkové evropské kapacity pro reakci, mimo jiné prostřednictvím stanovení procesu určování nedostatečných kapacit v Evropě a v konkrétních případech posílením rozvoje rezervních kapacit dostupných všem členským státům tak, aby tyto nedostatky byly řešeny nákladově efektivním způsobem. 14445/12 aj,mhr/mhr,aj/ik 4
III. Současný stav V Radě začala jednání o návrhu Komise 10 během dánského předsednictví v Pracovní skupině pro civilní ochranu (PROCIV) a pokračovala během kyperského předsednictví. Po důkladném zvážení postojů členských států předložilo předsednictví několik klíčových kompromisních návrhů. Členské státy jednomyslně uvítaly spojení rozhodnutí Rady o mechanismu civilní ochrany a finančního nástroje pro civilní ochranu do jednoho právního textu, což pokládají za hlavní zjednodušení. Členské státy rovněž ocenily jasnou strukturu návrhu, ve kterém jsou konkrétní kapitoly věnované předcházení, připravenosti a reakci, které se odrážejí ve finančním ustanovení. Ačkoliv stále existuje řada nevyřešených technických a formulačních otázek, předsednictví věří, že existuje široká dohoda ohledně kapitoly I (články 1 až 4 - cíle, oblast působnosti a definice), ohledně článků 7, 9 a 10 (Obecné činnosti připravenosti a plánování), článku 13 (Vzdělávání, výcviky, získané zkušenosti a šíření znalostí), ohledně kapitoly IV (článků 14 až 18 - Reakce), článků 24 až 27 ( obvyklá obecná část o finančních ustanoveních). Aby však bylo dosaženo společné dohody ohledně těchto částí, je zapotřebí další doladění textu. 10 Viz poznámka pod čarou 1. 14445/12 aj,mhr/mhr,aj/ik 5
Z hlediska hlavních inovací uvedených výše existuje celková podpora pro posílené plánování a předcházení katastrofám, rozdílné názory však panují ohledně oblasti působnosti a rozsahu povinností členských států, pokud jde o sdílení jejich plánů řízení rizik. Rovněž existuje shoda na užitečnosti zřízení dobrovolného spojení prostředků členských států, nicméně přetrvávají obavy týkající se konkrétních hledisek souvisejících s fungováním tohoto spojení. Závěrem sice byla dosažena dohoda o potřebě stanovit systematický proces zjišťování nedostatků kapacit na úrovni EU, zatím však neexistuje dohoda o možném využití financování prostředků EU za účelem řešení těchto nedostatků. Pokud jde o tyto otázky, předsednictví se domnívá, že je nezbytné požádat Radu o další pokyny, aby mohlo jednání v rámci pracovní skupiny pokročit. Dále existuje řada dalších nevyřešených otázek, ohledně kterých může práce pokračovat na technické úrovni. To zahrnuje například využití mechanismu civilní ochrany k podpoře konzulární pomoci, ujednání o nákladech na pomoc poskytovanou prostřednictvím mechanismu, racionalizaci a posílení ustanovení ohledně přepravy apod. Předsednictví hodlá zrychlit práci na těchto otázkách s cílem připravit jasný mandát do konce tohoto roku a vytvořit nezbytné podmínky umožňující dohodu v prvním čtení s Evropským parlamentem počátkem roku 2013. V Evropském parlamentu pokračuje práce v hlavním výboru, kterým je Výbor pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin (ENVI) a v poradních výborech. Hlasování ve výboru ENVI ohledně návrhu zprávy zpravodajky Elisabetty Gardiniové (EPP) má proběhnout ve dnech 28. a 29. listopadu 2012. 14445/12 aj,mhr/mhr,aj/ik 6
IV. Otázky k jednání Vzhledem k výše uvedenému má předsednictví za to, že orientační rozprava bude přínosná při řízení a urychlení prací na návrhu. Předsednictví navrhuje zaměřit rozpravu na tři otázky: 1) Řízení rizik Ve svých závěrech z roku 2009 o předcházení katastrofám se Rada shodla na potřebě členských států dále rozvíjet vnitrostátní přístupy a postupy k řízení rizik včetně posuzování rizik, map rizik a plánů řízení rizik. V souladu s těmito závazky zavádí návrh Komise právní povinnost členských států zpřístupnit své plány řízení rizik Komisi do roku 2016 s cílem sdílet informace a osvědčené postupy mezi všemi členskými státy. V návaznosti na jednání Pracovní skupiny pro civilní ochranu byla do kompromisního návrhu předsednictví zavedena dvě významná omezení: Členské státy by měly být schopny vyloučit z tohoto procesu jakékoli citlivé informace a mělo by jim být umožněno, aby sdílely souhrn příslušných prvků svých posouzení rizik na jedné straně a posouzení své schopnosti řízení rizik na straně druhé, spíše než samotné plány (které jsou v některých případech objemné). 14445/12 aj,mhr/mhr,aj/ik 7
Bez ohledu na tato omezení mohou být některé členské státy stále znepokojeny dopady navrhované povinnosti. To může být zčásti způsobeno velmi odlišnými přístupy k plánování řízení rizik ve členských státech a různými výklady daných klíčových konceptů ve členských státech. Předsednictví nicméně věří, že existuje široká shoda ohledně potřeby pokročit v rozvoji přístupu založeného na rizicích ve všech členských státech a je přesvědčeno, že pro postupný proces lze nalézt společný základ, který zohlední různé úrovně posuzování rizik a plánování ve členských státech. Předsednictví navrhuje, aby tento přístup obsahoval čtyři po sobě jdoucí kroky, v nichž členské státy: 1) provedou posouzení rizik a sdílejí příslušné jiné než citlivé prvky těchto posouzení rizik; 2) rozvíjí a dolaďují své plánování řízení rizik; 3) poskytnou Komisi posouzení své schopnosti řízení rizik (založené na společné struktuře a metodologii) a 4) dobrovolně se účastní procesu vzájemného hodnocení, aby se umožnily výměny osvědčených postupů mezi členskými státy. Tento přístup by mohl být doplněn pravidelnou zprávou Komise Evropskému parlamentu a Radě o pokroku, jehož bylo dosaženo při provádění těchto prvků. Souhlasíte s potřebou postupně směřovat k přístupu ke zvládání katastrof založenému na rizicích, jež by vycházel z výše uvedených prvků? 14445/12 aj,mhr/mhr,aj/ik 8
2) Ustanovení o neúčasti v dobrovolném spojení prostředků reakce členských států Existuje široká shoda ohledně pojmu dobrovolného spojení předem vyčleněných prostředků reakce členských států. Nicméně je třeba ještě doladit ujednání členských států o možnosti neúčasti v případě konkrétních katastrof. Kompromis předsednictví zdůrazňuje dobrovolnou povahu těchto závazků a potřebu úzké spolupráce se členskými státy při vypracovávání požadavků na kvalitu a systému certifikace. Kompromis předsednictví rovněž stanoví, že předem vyčleněné prostředky jsou kdykoli nadále dostupné pro vnitrostátní účely členských států a že konečné rozhodnutí o jejich použití je přijímáno členským státem, který zaznamenal danou kapacitu reakce. Jsou-li prostředky použity, mohou být za konzultace s Komisí kdykoli staženy. V této fázi jednání potřebuje předsednictví politické pokyny k následujícím dvěma propojeným otázkám. První otázka se vztahuje k úrovni financování EU potřebné pro to, aby členským státům bylo umožněno společně vyčlenit prostředky. Poměrně velká většina se zdá být pro poskytnutí omezené finanční kompenzace členským státům, které vyčlení prostředky pro společné účely, jež pokryje 1) dodatečné náklady, které členským státům vznikly v souvislosti s přizpůsobením jejich schopností k použití v rámci operací EU, jakož i 2) náklady na udržování těchto prostředků v pohotovosti pro operace EU. Vzhledem k omezenému rozpočtu na spolupráci v oblasti civilní ochrany se zdá nepravděpodobné, že financování EU by mohlo pokrýt i část nákladů na vytvoření nových prostředků reakce, které členské státy zpřístupní pro společné použití. 14445/12 aj,mhr/mhr,aj/ik 9
Ujednání o finanční správě by měla být jednoduchá. Komise navíc navrhla, aby ty členské státy, které vyčlenily prostředky pro společné použití (a tedy vyvinuly zvláštní úsilí pro splnění vyšších standardů kvality, dostupnosti a interoperability), by měly mít během katastrof vyšší podíl ze spolufinancování pro náklady na přepravu (s maximem 100% financování). Zadruhé stávající kompromis předsednictví plně uznává, že i když jsou prostředky předem vyčleněné pro společné použití v zásadě dostupné pro operace EU, konečné rozhodnutí o jejich použití zůstává na členských státech. S cílem zajistit skutečný závazek vedoucí k lepší dostupnosti prostředků kompromisní znění rovněž stanoví, že členské státy informují Komisi o jakýchkoli závažných důvodech, které jim brání ve zpřístupnění prostředků reakce v konkrétní nouzové situaci. Některé členské státy si stále přejí zachovat ve svých závazcích větší flexibilitu. Jiné mají za to, že jde o přístup rozumný (s ohledem na zapojení financování EU) i nezbytný (s ohledem na cíl, kterým je posílit dostupnost pomoci a zlepšit plánování operací). Předsednictví vítá názory členských států na odpovídající finanční pobídky na podporu dobrovolného spojení prostředků. Zadruhé, souhlasíte s tím, že v zájmu dosažení rovnováhy mezi možností neúčastnit se v konkrétních řádně odůvodněných případech a operační potřebou posílit předvídatelnost pomoci by měla být možnost neúčastnit se v konkrétních případech využitelná pouze tehdy, pokud pro to má členský stát závažné důvody? 14445/12 aj,mhr/mhr,aj/ik 10
3) Řešení nedostatečných kapacit Pokud jsou zjištěny nedostatky, navrhla Komise vytvořit v tomto právním předpise rámcové podmínky pro využívání financování EU s cílem vytvořit rezervní kapacity, které mohou sdílet všechny členské státy na základě potřeb. V konkrétních případech může vytvoření těchto rezervních kapacit na úrovni EU přinést výhody, pokud jde o sdílení zátěže a efektivnost nákladů, a to tím, že kapacity učiní dostupné mnoha členským státům nebo regionům a tím, že posílí jejich operační efektivitu v případě výjimečných situací. To by rovněž mělo umožnit zúčastněným členským státům spojit své síly a spolupracovat na kapacitách pro reakce na nadnárodní úrovni. To je zejména případ prostředků reakce, které jsou jen velmi zřídka zapotřebí a to ve velmi výjimečných situacích. Tato část návrhu nicméně vyvolala znepokojení u některých členských států, které se obávají, že některé státy se mohou začít systematicky spoléhat na tyto prostředky financované EU (tzv. parazitování ) a že dostupnost financování EU pro tyto účely by snížila motivaci jednotlivých členských států vytvořit vlastní systém civilní ochrany s dostatečnými kapacitami na ochranu svých občanů (tj. riziko morálního hazardu). 14445/12 aj,mhr/mhr,aj/ik 11
Ve svém posledním kompromisním návrhu předsednictví tudíž omezilo rozsah financování EU několika způsoby: spojením rozsahu prostředků financovaných EU s odpovědností členských států vytvořit jejich vlastní systém civilní ochrany s dostatečnou kapacitou na zvládání katastrof, které lze racionálně očekávat a na které se lze připravit: financování EU by mělo být omezeno na prostředky, které doplňují - a jdou nad rámec - normální připravenosti, která se očekává od každého členského státu; rozhodováním o prostředcích financovaných EU v závislosti na analýzách potřeb členských států a dosažením shody na tom, že je to odpovídající a nákladově efektivní; omezením rozsahu financování EU na případy, kdy byly zváženy všechny ostatní možnosti řešení nedostatků nákladově efektivním způsobem a omezením rozsahu financování EU na tři typy prostředků, kde existují pádné hospodářské argumenty pro sdílení zátěže: 1) kapacity reakce horizontální povahy, které mohou všechny členské státy využívat stejně (jako například posuzování, logistika a koordinace), 2) specializované kapacity reakce vysoké hodnoty (jako například záchranná vlečná plavidla nebo letadla určená k hašení lesních požárů) a 3) kapacity reakce, které řeší katastrofy, jejichž pravděpodobnost je nízká a které mají vážné následky (například evropský systém varování ohledně sluneční bouře). Poukazuje se na to, že podrobnosti důkladné analýzy budou stanoveny v prováděcím rozhodnutí, do kterého budou plně zapojeny členské státy, včetně podrobností kritérií posuzování, hranic rizika a dalších důležitých parametrů. Mimo to bude celkový rozpočet částek určených na tyto výdaje zahrnut do ročního pracovního programu Komise v oblasti civilní ochrany a bude tudíž pod kontrolou členských států. Souhlasily byste s tím, že by EU měla mít k dispozici rámec pro řešení možných hlavních společných nedostatečných kapacit v EU (např. pro případy, kdy existuje malá pravděpodobnost/vysoké riziko dopadu, vysoce specializované prostředky nebo prostředky plnící horizontální úlohy), pokud jsou tyto kapacity zapotřebí, jsou hospodářsky podložené a neexistují-li pro ně jiné alternativy? Mohou být do systému začleněny další záruky, aby se zamezilo riziku morálního hazardu nebo tzv. parazitování? 14445/12 aj,mhr/mhr,aj/ik 12