NĚKOLIK POZNÁMEK K EFEKTIVNOSTI SYSTÉMU FINANCOVÁNÍ SOCIÁLNÍCH SLUŽEB SOME COMMENTS TO SYSTEM EFFECTIVITY OF FINANCING OF SOCIAL SERVICES Ladislav Průša Anotace Zákon o sociálních službách m.j. výrazně změnil systém financování sociálních služeb. Cílem mého příspěvku je poukázat na některé kritické body tohoto systému a představit možná řešení existujících problémů. Klíčová slova sociální služby, financování sociálních služeb Annotation Social services act changed system of social services. Goal of paper there is point out some critical points of this system and introduce feasible solutions of existing problems. Key words social service, financing of social services POZNÁMKA PRVNÍ V rámci dotačního řízení nebyly respektovány základní principy dotačního řízení, ve výši poskytnutých dotací existují rozdíly jak mezi jednotlivými regiony, tak i mezi organizacemi v závislosti na zvolené organizační struktuře. Podle 101 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, v platném znění, se dotace ze státního rozpočtu poskytuje na zajištění poskytování sociálních služeb těm poskytovatelům, kteří jsou zapsáni v registru. Analýza výsledků dotačního řízení však ukazuje, že při poskytování dotací na jednotlivé typy sociálních služeb existují značné regionální rozdíly, což nasvědčuje tomu, že v rámci dotačního řízení došlo k porušení základních principů dotačního řízení tak, jak byly definovány v r. 2000 1. Jedná se především o princip rovných podmínek pro všechny poskytovatele veřejných služeb, princip rovných podmínek pro všechny příjemce veřejných služeb, princip efektivního vynakládání veřejných prostředků, princip transparentního systému financování, princip stabilního systému financování. Z podrobného rozboru výše dotací poskytnutých na rezidenční služby v jednotlivých ích vyplývá, že mezi jednotlivými i existují diametrální rozdíly: 1 viz: L. Průša, O. Mátl Nad pojetím dotační politiky MPSV, Sociální politika č. 9/1999, ISSN 0049-0962 1
zatímco v Jihomoravském i byla na 1 místo v domově důchodců poskytnuta dotace ve výši 3 588 Kč měsíčně, v Libereckém i byla její výše více než 2,8 x vyšší a činila 10 131 Kč, zatímco v Plzeňském i byla na jedno místo v stavech sociální péče poskytnuta dotace ve výši 6 280 Kč měsíčně, v Pardubickém i byla její výše více než 2,2 x vyšší a činila 14 097 Kč 2 (viz graf č. 1). Graf 1 Výše dotace připadající na 1 lůžko měsíčně v domovech pro seniory a v domovech pro osoby se zdravotním postižením (vč. domovů se zvláštním režimem) 16 000 14 000 dotace na 1 místo v DD měsíčně dotace na 1 místo v ÚSP měsíčně 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 Hl. m. Praha Středočeský Jihočeský Plzeňský Karlovarský Ústecký Liberecký Královéhradecký Pardubický Kraj Vysočina Jihomoravský Olomoucký Zlínský Moravskoslezský ČR pramen: vlastní zpracování na základě interních údajů MPSV Tyto rozdíly ukazují, že v rámci dotačního řízení byl porušen i princip rovných podmínek pro všechny příjemce sociálních služeb, neboť existující rozdíly ve výši poskytnuté dotace mezi jednotlivými i se zcela jistě projeví i díky přechodu na smluvní princip při poskytování sociálních služeb v rozdílné výši úhrady uživatele služby při čerpání srovnatelného typu služby. Tyto rozdíly navíc potvrzují poznatky, které vyplynuly z ankety o dotačním řízení 3, o tom, že dotační řízení nebylo dostatečně transparentní. Orientačně byly rovněž porovnány údaje o celkovém objemu finančních prostředků vynaložených na dotace na všechny typy sociálních služeb v přepočtu na jednoho obyvatele v jednotlivých ích. Přestože i zde se projevují výrazné regionální rozdíly ve vybavenosti, které v oblasti služeb sociální prevence nelze ani kvantifikovat, neboť stávající statistika 2 3 v zájmu objektivity tohoto porovnání je nutno konstatovat, že výši dotace v ústavech sociální péče může být částečně ovlivněna jejich rozdílnou strukturou těchto zařízení v jednotlivých ích viz: V. Hanzl Anketa o dotačním řízení, Rezidenční péče č. 1/2007, ISSN 1801-8718 2
většinu těchto služeb vůbec nesleduje, jsou i zde rozdíly mezi jednotlivými i velmi výrazné (viz graf č. 2): zatímco nejnižší objem dotací v přepočtu na 1 obyvatele regionu byl poskytnut v hlavním městě Praze (necelých 36 Kč na obyvatele ročně), ve Zlínském i to bylo více než 2 x více (necelých 75 Kč na obyvatele měsíčně). Graf 2 Výše dotace na sociální služby v přepočtu na 1 obyvatele (měsíčně v Kč) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Hl. m. Praha Středočeský Jihočeský Plzeňský výše dotace (v Kč měsíčně) Karlovarský Ústecký Liberecký Královéhradecký Pardubický Kraj Vysočina Jihomoravský Olomoucký Zlínský Moravskoslezský ČR pramen: vlastní zpracování Princip rovných podmínek pro všechny poskytovatele sociálních služeb byl porušen i z toho pohledu, že míra krytí požadavků jednotlivých poskytovatelů je výrazně diferencována v závislosti na jejich právní formě. Je zřejmé, že nejspokojenější jsou příspěvkové organizace, které jsou zřizovány i a které poskytují služby sociální péče, jejichž požadavky byly uspokojeny z 82,8 % (celková výše dotace činí 4 204 mil. Kč). V naprosté většině případů se jedná o ústavy sociální péče pro staré a zdravotně postižené občany, jejichž požadavky na dotaci byly v tomto rozsahu pokryty. Nejnižší míru uspokojení požadavků vykazují obchodní společnosti, jejichž požadavky na dotaci na služby sociální péče byly uspokojeny z 2,7 % (celková výše dotace činí 1,1 mil. Kč). Přestože z přehledu v tabulce č. 1 není zřejmé, jaké je portfolio sociálních služeb poskytovaných jednotlivými zřizovateli, rozdíly, které jsou z hlediska míry uspokojení požadavků jednotlivých typů poskytovatelů, jsou zarážející. 3
Tab. 1 Porovnání výše poskytnutých a požadovaných dotací v závislosti na typu poskytovatele sociální služby dotace mil. Kč % z požadavku svazek obcí 0,3 20,6 přísp. org. zřizovaná em 4 294,8 82,7 přísp. org. zřizovaná obcí 951,6 49,8 církevní právn. osoba 561,2 59,0 fyzická osoba 6,4 18,4 město, obec, org. složka 23,4 12,5 o.p.s. 137,3 49,5 obch. spol. 1,1 2,7 obč. sdružení 729,6 49,6 zdravotnické zařízení 1,1 20,2 celkem 6 706,7 66,6 pramen: vlastní propočty na základě Průběžné zprávy o dotačním řízení MPSV v oblasti podpory poskytování sociálních služeb, Praha: MPSV, 2007 POZNÁMKA DRUHÁ V zájmu stabilizace systému financování sociálních služeb je nutno změnit podmínky pro výplatu příspěvku na péči a kritéria pro přiznání nároku na něj a umožnit, aby výše úhrady klienta za poskytované služby byla stanovena smluvně mezi poskytovatelem a klientem Stávající způsob hodnocení míry závislosti umožňuje objektivně zhodnotit sociální situaci především tělesně postižených a starých osob, naproti tomu neumožňuje objektivně zhodnotit potřeby mentálně a duševně postižených a nevidomých. Řada příjemců příspěvků na péči přestává využívat sociální služby, neboť poskytnutí příspěvku chápe jako prostředek ke zvýšení vlastní životní úrovně, popř. ke zvýšení životní úrovně své rodiny či rodiny svých dětí, cca 70 % finančních prostředků vyplacených na příspěvek na péči se nevrací zpět do oblasti sociálních služeb. Tato skutečnost vede k existenčním problémům řady poskytovatelů sociálních služeb především terénního charakteru, a to jak z řad nestátních neziskových organizací, tak i z řad příspěvkových organizací, zejména obcí a měst. Negativně je rovněž hodnocena skutečnost, že příslušníci odboje, kterým jsou podle příslušných zákonů poskytovány sociální služby zdarma, mohou být příjemci příspěvku na péči, čímž dochází v zásadě ke dvojímu plnění jejich nároků, resp. ke zneužívání příspěvku. Řešení těchto problémů lze spatřovat v přijetí těchto opatření: a) jednoznačně vymezit, že příspěvek na péči v I. a II. stupni závislosti bude vyplácen pouze ve formě poukázek s tím, že služby těmto osobám budou moci poskytovat pouze registrované subjekty, b) v případě, že je občan umístěn v pobytovém zařízení, je příspěvek na péči ze zákona přímo příjmem tohoto pobytového zařízení, 4
c) v případě, že občan je příjemcem příspěvku na péči ve III. a IV. stupni a péče je mu poskytována rodinným příslušníkem, zvážit možnost zvýšit úroveň příspěvku na péči 4, přitom tomuto rodinnému příslušníkovi: dobu péče zahrnout jako náhradní dobu pro účely důchodového pojištění, v pracovně-právních vztazích mu poskytnout podobnou ochranu, jako mají rodiče na rodičovské dovolené, umožnit navštěvovat odborné kursy, které pro něho představovaly určitou formu podpory, d) maximální výši úhrady za pobyt a stravování v pobytových zařízeních a výši úhrad za jednotlivé úkony pečovatelské služby nestanovit zákonem a na něj navazující prováděcí vyhláškou, ale nechat prostor pro stanovení těchto výší přímo mezi poskytovatelem a uživatelem služby, e) jednoznačně stanovit, že ta osoba, která má ze zákona nárok na poskytování sociálních služeb zdarma, nemá nárok na výplatu příspěvku na péči, subjektu, který mu tyto služby poskytl, je poskytnuta jejich úhrada na základě údajů uvedených v jeho registraci, f) přehodnotit kritéria pro posuzování míry závislosti tak, aby byly objektivně zhodnoceny potřeby všech skupin zdravotně postižených a starých občanů, g) přehodnotit míru závislosti těch příjemců příspěvku na péči, kteří na něj získali nárok překlopením ze zvýšení důchodu pro bezmocnost a příspěvku při péči o blízkou osobu Při stanovení výše úhrady klienta za pobyt a stravování v pobytových zařízeních a za jednotlivé úkony pečovatelské služby stávající legislativní úprava vychází z toho, že stanovení maximální výše úhrady je jednou z forem ochrany klienta, což je v okamžiku, kdy sociální služby jsou poskytovány organizacemi zřizovanými samosprávními orgány obcí, měst a ů a nestátními neziskovými organizacemi na smluvních principech, nesystémovým prvkem, který nevytváří dostatečný prostor především pro žádoucí rozvoj terénních sociálních služeb. Zákon má k ochraně uživatele sociálních služeb k dispozici řadu efektivních nástrojů (registraci poskytovatelů sociálních služeb, standardy kvality sociálních služeb, inspekce sociálních služeb, celoživotní vzdělávání sociálních pracovníků), a proto by výše úhrady za poskytované sociální služby měla být stanovena přímo poskytovatelem sociální služby a měla by být uvedena jak ve smlouvě s uživatelem sociální služby, tak při registraci poskytovatele. Přitom stávající výše úhrad za poskytování pečovatelské služby, která je upravena vyhláškou č. 505/2006 Sb., je stanovena na velmi nízké úrovni, což neumožňuje žádoucí rozvoj tohoto typu služby. POZNÁMKA TŘETÍ Trendy v oblasti demografického vývoje se v příštím období projeví zvýšenou potřebou sociálních služeb pro staré občany. Projekce vývoje obyvatelstva, která byla zpracována ČSÚ na počátku tohoto tisíciletí ukazuje, že v následujících letech dojde ve struktuře naší populace k významným změnám. Do r. 2025 se podle tzv. střední varianty předpokládá, že celkový počet obyvatelstva mírně poklesne, ale počet osob, které jsou nejčastějšími příjemci sociálních služeb tedy osob 4 v rámci Návrhu věcného záměru zákona o sociální pomoci, který byl zpracován na přelomu let 1997 1998 se navrhovalo příspěvek na péči v těchto případech zvýšit o 25 % 5
starších 65 let vzroste o více než 50 %, přičemž počet osob starších 80 let, kteří jsou nejčastějšími klienty pobytových služeb sociální péče, vzroste dokonce o více než 60 %. Tyto trendy budou pokračovat i v následující m období v letech 2025 2050 se předpokládá, že počet obyvatel klesne o cca 8 %, ale počet obyvatel starších 65 let vzroste o dalších více než 30 %, přičemž počet osob starších 80 let vzroste o dalších více než 75 %. Podrobně jsou tyto trendy zřejmé z tabulky č. 2 a z grafu č. 3. Tab. 2 Vybrané charakteristiky z projekce obyvatelstva ČR do r. 2050 podíl osob starších počet rok obyvatel z toho starších 65 let 80 let celkem 65 let 80 let na celkovém počtu obyvatel 2005 10 235 973 1 446 681 315 988 14,13 3,09 2010 10 283 042 1 596 812 368 068 15,53 3,58 2015 10 301 994 1 864 146 390 459 18,10 3,79 2020 10 283 929 2 088 333 413 674 20,31 4,02 2025 10 217 200 2 201 310 509 607 21,55 4,99 2030 10 102 433 2 308 073 664 338 22,85 6,58 2035 9 957 079 2 399 918 771 810 24,10 7,75 2040 9 795 118 2 633 554 800 123 26,89 8,17 2045 9 622 248 2 862 020 844 525 29,74 8,78 2050 9 438 334 2 956 079 904 745 31,32 9,59 pramen: Projekce obyvatelstva ČR do roku 2050 [online], cit. [2007-10-01], dostupné z: http://www.czso.cz/csu/2003edicniplan.nsf/t/ff004f4709/$file/4020rr05.xls http://www.czso.cz/csu/2003edicniplan.nsf/t/ff004f5158/$file/4020rr06.xls vlastní propočty Graf 3 Vývoj počtu obyvatelstva v letech 2005 2050 a vývoj podílu osob závislých na poskytování služeb sociální péče 12 000 000 35,00 počet obyvatel 10 000 000 8 000 000 6 000 000 4 000 000 2 000 000 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 podíl osob starších 65 (resp. 80. let) na celkové počtu obyvatelstva celkem 65+ 80+ podíl 80+/C podíl 65+/C 0 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 rok 0,00 pramen: vlastní zpracování 6
Při zachování stávajících relací vybavenosti sociálních služeb v r. 2006 (kapacita domovů pro seniory umožňuje umístit 11,53 % osob starších 65 let, pečovatelská služba je poskytována 7,09 % osob starších 65 let) lze kvantifikovat nárůst potřeby sociálních služeb pro seniory v následujícím období (viz tabulka č. 3 a graf č. 4) Tab. 3 Odhad potřeby sociálních služeb pro staré občany v následujícím období při zachování vybavenosti na úrovni r. 2006 DD/80+ PS/65+ počet míst celkem nárůst proti r. 2006 abs. nárůst proti r. 2006 v % počet osob celkem nárůst proti r. 2006 abs. nárůst proti. 2006 v % 2010 42 438 3 766 9,74 113 214 8 126 7,73 2015 45 020 6 348 16,41 132 168 27 080 25,77 2020 47 697 9 025 23,34 148 063 42 975 40,89 2025 58 758 20 086 51,94 156 073 50 985 48,52 2030 76 598 37 926 98,07 163 642 58 554 55,72 2035 88 990 50 318 130,11 170 154 65 066 61,92 2040 92 254 53 582 138,56 186 719 81 631 77,68 2045 97 374 58 702 151,79 202 917 97 829 93,09 2050 104 317 65 645 169,75 209 586 104 498 99,44 pramen: vlastní propočty Graf 4 Odhadovaný nárůst počtu míst v domovech pro seniory v relaci na 1000 osob starších 80 let a počtu osob, kterým bude poskytována pečovatelská služba v relaci na 1000 osob starších 65 let při zachování vybavenosti na úrovni r. 2006 180 160 140 DD/1000 80 + nárůst v porovnání s r. 2006 (v %) 120 100 80 60 PS/1000 65 + 40 20 0 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 pramen: vlastní zpracování 7
Je zřejmé, že tyto údaje bude nutno v následujícím období dále zpřesňovat a to především na základě analýzy potřeby péče v závislosti na věku osoby a typu poskytované péče podle údajů z informačního systému o příspěvku na péči. Tyto údaje umožní rovněž aktualizovat údaje, vymezující potřebu sociálních služeb ve vazbě na míře závislosti a věku osob vyššího věku 5. Kontakt doc. Ing. Ladislav Průša, CSc. Výzkumný ústav práce a sociálních věcí Palackého nám. 4 128 01 Praha 2 tel.: 224 922 381 e-mail: ladislav.prusa@vupsv.cz 5 viz: L. Průša a kol. Obce, města, regiony a sociální služby, Praha: SOCIOKLUB 1997 8