Veřejná podpora v kontextu poskytování sociálních služeb JUDr. Michael Kincl m_kincl@volny.cz tel.: 606 829 369 www.verejna-podpora.info
Upozornění Všechny informace poskytnuté na tomto semináři jsou uváděny pouze v rámci výukového procesu a nemohou bez dalšího posouzení sloužit jako informace či rady k řešení právních situací.
Úvod V minulosti nebylo v ČR financování sociálních služeb ze strany veřejných rozpočtů z pohledu pravidel EU řešeno. Situace se změnila přesunem odpovědnosti ze strany MPSV na kraje. Pravidla EU pro oblast veřejné podpory je třeba brát v potaz z důvodu, že jde o veřejné financování určité kategorie služeb poskytovaných právními předpisy vymezenému okruhu osob. MPSV si v minulosti nechalo vypracovat studii, která dospěla k závěru, že financování sociálních služeb zakládá veřejnou podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU (SFEU).
Vymezení veřejné podpory Definice veřejné podpory vyplývá pouze z práva EU, konkrétně z čl. 107 odst. 1 SFEU. Znaky veřejné podpory jsou: 1. Zatížení veřejných rozpočtů /zdrojů/ 2. Zvýhodnění určitého podniku či odvětví 3. Možné narušení soutěže na vnitřním trhu EU 4. Možné ovlivnění obchodu mezi státy EU.
Zatížení veřejných rozpočtů Dané opatření musí přímo nebo nepřímo zatěžovat veřejné rozpočty rozpočet určitého poskytovatele /rozsudek ESD C 379/98 PreussenElektra AG/. Přímé zatížení: výdej finančních prostředků /dotace, subvence, navýšení základního kapitálu apod./. Nepřímé zatížení: nevybrání prostředků /prodej nemovitostí za zvýhodněnou cenu, prominutí pokut a poplatků, daňové úlevy atd./.
Zatížení veřejných rozpočtů Do kategorie veřejných rozpočtů patří rozpočty státu, obcí, měst, krajů, státních fondů, příspěvkových organizací, společností pod kontrolou veřejných institucí, prostředky zdravotního a sociálního pojištění, prostředky soukromých subjektů pověřených distribucí veřejných zdrojů, prostředky evropských, Norských či Švýcarských fondů atd. Výčet veřejných prostředků není omezen, záleží na úpravě každého čl. státu. V případě sociálních služeb je tento znak naplněn, do jejich financování jsou zapojeny rozpočty státu (MPSV), krajů, měst a obcí.
Zvýhodnění určitého podniku Podnik klíčový pojem pro oblast veřejné podpory či soutěžního práva. Otázku, zda je příjemcem veřejného financování podnik by si poskytovatel měl vyřešit jako jednu z prvních. Definice vyplývá z judikatury ESD, bývá na ni odkazováno v různých předpisech řešících poskytování veřejné podpory. Podnikem je jakákoliv entita bez ohledu na právní status či způsob financování vykonávající ekonomickou aktivitu /ESD C 41/90 Höfner/.
Zvýhodnění určitého podniku Ekonomická aktivita činnost spočívající v nabízení zboží a služeb na daném trhu /ESD C 180/98 a C 184/98 Pavlov/. Klíčovou otázkou je, zda pro danou činnost existuje trh (i limitovaný), resp. určitý druh konkurence (soutěže). Podnik je definován v tzv. funkčním pojetí, tj. podle vykonávané aktivity. Je třeba posuzovat komplexně projekt předložený k financování. Nerozhoduje: ziskovost, sociální zaměření, úplatnost či bezplatnost služby, právní forma, vlastnictví kapitálu, způsob vzniku atd., ale charakter vykonávané činnosti.
Zvýhodnění určitého podniku Podnikem může být jakákoliv entita, příkladem jsou: Podnikatelé. Spolky (občanská sdružení). Církve. Neziskové organizace (příspěvkové organizace, o.p.s. aj.). Nadace. Nejrůznější typy právnických osob, jejich sdružení. Sportovní kluby. Veřejné instituce apod.
Zvýhodnění určitého podniku Podle 71 zákona o sociálních službách se sociální služby poskytují osobám bez úhrady nákladů, za částečnou nebo plnou úhradu nákladů. Z 71 odst. 2 zákona dále vyplývá, že úhradu nákladů za poskytování sociálních služeb hradí osoba (ten, komu je sociální služba poskytována) ve výši sjednané ve smlouvě uzavřené s poskytovatelem služby. Podle 71 odst. 3 zákona rovněž platí, že poskytovatel sociální služby se může dohodnout na spoluúčasti na úhradě nákladů s osobou blízkou osobě, které je sociální služba poskytována, popřípadě s jinou fyzickou osobou nebo s právnickou osobou, pokud osoba, které je sociální služba poskytována, nemá vlastní příjem nebo její příjem nepostačuje na úhradu nákladů.
Zvýhodnění určitého podniku Výhoda: s určitým podnikem či celým odvětvím je ze strany veřejných institucí nakládáno způsobem, který není běžný na trhu. Dotace není běžným tržním nástrojem. Výhoda: určitému podniku snižuje náklady, které musí za běžného fungování hradit ze svého rozpočtu. Pro tento znak je typická i tzv. selektivita.
Zvýhodnění určitého podniku V praxi byly identifikovány tyto druhy selektivity: 1. Právní selektivita výhoda vyplývá z právních kritérií opatření (omezení na určité podniky apod.). 2. Faktická selektivita výhoda se týká určitých podniků z důvodu faktického nastavení podmínek či překážek (zvýhodnění investic od určité výše apod.). 3. Selektivita vyplývající z diskreční pravomoci veřejných institucí. 4. Regionální selektivita opatření se aplikuje pouze na určitém území, regionu apod.
Hrozba narušení soutěže Obecně lze vycházet z předpokladu, že jakékoliv zvýhodnění v liberalizovaném odvětví, v němž existuje nebo může existovat soutěž, tuto soutěž naruší. Není nutné, aby k tomuto narušení došlo i mimo ČR. Rovněž se předpokládá, že k narušení soutěže dojde v případech, kdy opatření ze strany veřejných institucí může posílit soutěžní postavení příjemce vůči konkurenčním podnikům. Totéž platí v případě udržení na trhu. K potenciálnímu narušení soutěže dojde i v případech, kdy opatření může u přijímajícího podniku posílit jeho soutěžní postavení než by měl bez něj. 6 uvádí, že poskytovateli sociálních služeb mohou být územní samosprávné celky a jimi zřizované právnické osoby, další právnické osoby, fyzické osoby a ministerstvo a jím zřízené organizační složky státu nebo státní příspěvkové organizace, které jsou právnickými osobami.
Hrozba narušení soutěže Podle 90 zákona o sociálních službách platí, že osoba, jíž se poskytování sociálních služeb týká, může požádat o poskytnutí sociální služby poskytovatele sociálních služeb. To znamená, že si může vybrat libovolného poskytovatele. Podle 91 zákona o sociálních osoba, jíž se poskytování sociálních služeb týká, uzavírá s poskytovatelem sociálních služeb smlouvu o poskytnutí sociální služby. Je třeba vzít v potaz, že i regulovaný trh je trhem. V sociálních službách existuje soutěž na tzv. nabídkové straně (mezi poskytovateli sociálních služeb).
Možné ovlivnění obchodu mezi členskými státy EU Obchod: výměna zboží, služeb či kapitálu. Pravidla veřejné podpory se vztahují pouze na opatření s tzv. přeshraničním dopadem. Záměr je odstranění bariér mezi členskými státy EU a zachování existence vnitřního trhu. Obchod může být ovlivněn pozitivně dojde ke zvýšení exportu nebo negativně dojde ke snížení importu. V praxi bylo identifikováno, že obchod ovlivňují: 1. Opatření exportujícím podnikům (nezaměňovat s podporou exportu, která je absolutně zakázaná). 2. Opatření posilující pozici podniku na národním trhu, i když podnik neexportuje. 3. Opatření podnikům aktivním mimo EU, pokud konkurují jiným podnikům z členských států.
Možné ovlivnění obchodu mezi Obecné závěry z judikatury: členskými státy EU 1. Předpokládá se, že výhoda určitému podniku, který působí na trhu, jenž je otevřen hospodářské soutěži, narušuje soutěž a může ovlivnit obchod mezi členskými státy /Soud prvního stupně T 288/07/. 2. Obchod může být ovlivněn i v případě, kdy příjemce není přímo zapojen do přeshraničního obchodu. Poskytnutá podpora může například ztížit podnikům z jiných členských států vstup na daný trh tím, že zachovává nebo zvyšuje místní nabídku /ESD C 280/00 Altmark/. 3. Obchod může být ovlivněn i v případech, kdy přijímající podnik poskytuje pouze místní nebo regionální služby a neposkytuje služby mimo stát původu, pokud by tyto služby mohly být poskytovány podniky z jiných států EU /ESD C 280/00 Altmark/.
Možné ovlivnění obchodu mezi Obchod neovlivňují: členskými státy EU 1. Opatření lokálního charakteru (je obtížné identifikovat). 2. Opatření v režimu de minimis (ex lege zakotveno, nejsou naplněny 2 znaky, a to možné narušení soutěže a ovlivnění obchodu). Drtivá většina opatření obchod ovlivní, i když to nemusí být na první pohled zřejmé. Pokud příslušná výhoda směřuje podniku, který funguje na trhu, jenž je otevřen soutěži, ovlivnění obchodu se předpokládá. Je třeba posuzovat charakter zboží a služby, kam jsou poskytovány, jakým zákazníkům apod.
Možné ovlivnění obchodu mezi členskými státy EU V případě sociálních služeb je třeba vzít do úvahy, že zákon o sociálních službách nevylučuje jejich poskytování subjekty z jiných členských států EU ( 78 odst. 2 zákona výslovně zmiňuje organizační složku zahraniční právnické osoby na území ČR). Vyskytly se rovněž případy zahraničních právnických osob, které v ČR nabídku tohoto typu služeb realizují (např. síť zařízení Seniorpalace v ČR a dalších východních členských státech EU, rakouská Senecura a její nabídka ubytování pro seniory apod.).
Jak financovat sociální služby v souladu s pravidly EU pro oblast VP? Sociální služby vyžadují financování z veřejných rozpočtů, neboť trh by je bez tohoto financování neposkytoval buď vůbec, nebo v neadekvátní kvalitě. Sociální služby jsou poskytovány širší skupině obyvatelstva (společnosti), která je definována příslušnými právními předpisy. Sociální služby jsou řazeny do kategorie služeb obecného hospodářského zájmu s možností jejich financování podle příslušných pravidel EU. Veřejné financování sociálních služeb má spolu s financováním zdravotnictví jednodušší pravidla (veřejné prostředky lze poskytovat bez schválení ze strany Evropské komise bez ohledu na výši vyrovnávací platby).
Jak financovat sociální služby v souladu s pravidly EU pro oblast VP? Relevantní předpisy: 1. Obecné de minimis (nařízení EK č. 1407/2014). 2. De minimis pro služby obecného hospodářského zájmu tzv. SGEI (nařízení EK č. 360/2012). 3. Rozhodnutí Komise č. 2012/21/EU ze dne 20. prosince 2011 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu.
Obecné de minimis Opatření pokryté pravidlem de minimis není považováno za veřejnou podporu, neboť z důvodu jeho malé výše neovlivňuje soutěž na vnitřním trhu EU ani obchod mezi členskými státy EU. De minimis by mělo být používáno pouze v případech, že u určitého opatření jsou naplněny všechny znaky veřejné podpory (čl. 107 odst. 1 SFEU), avšak jeho výš nepřekračuje níže uvedený strop. Strop 200 tis. EUR za 3 roky na tzv. jeden podnik. Uvedený strop neplatí na jeden subjekt (jedno IČ), nýbrž na podniky propojené. Poskytovatel vyžaduje prohlášení o provázanosti mezi jednotlivými podniky. Aplikaci pravidla de minimis určuje výhradně poskytovatel zdrojů tím, že opatření takto označí. Pokud ne, toto pravidlo nebylo využito a půjde o veřejnou podporu. Podnik musí být informován o užití tohoto pravidla (zpravidla v dotační smlouvě).
Obecné de minimis Uvedený strop platí pro všechny veřejné zdroje užité podle tohoto pravidla. Poskytovatel prostředků musí zajistit, že předepsaný strop nebude překročen. Jde o poskytovatele, který právě rozhoduje o poskytnutí daného opatření. Nepřekročení stropu je ověřováno v centrálním registru podpor malého rozsahu. Podporu podle obecného de minimis lze kumulovat s podporou de minimis pro služby obecného hospodářského zájmu až do limitu de minimis pro tyto služby (viz. dále). Podporu de minimis nelze kumulovat s veřejnou podporou na tytéž způsobilé náklady, pokud by kumulace vedla k překročení výše či intenzity veřejné podpory stanovené v příslušném předpise.
De minimis pro SGEI V obecných otázkách platí stejné podmínky jako v případě obecného de minimis. Maximální strop činí 500 tis. EUR za 3 roky. Příslušné nařízení sice hovoří o jednom podniku, avšak nijak jej nedefinuje. Veřejné financování musí být spojeno se službami obecného hospodářského zájmu. V příslušné smlouvě (např. o dotaci) by tato skutečnost měla být zmíněna. I zde platí, že podporu de minimis pro SGEI nelze kumulovat s veřejnou podporou na tytéž způsobilé náklady, pokud by kumulace vedla k překročení výše či intenzity veřejné podpory stanovené v příslušném předpise. Podporu de minimis pro SGEI nelze kumulovat s žádnou vyrovnávací platbou na tutéž službu obecného hospodářského zájmu, i když by nezakládala veřejnou podporu.
Rozhodnutí EK Považuje vyrovnávací platbu za veřejnou podporu ex lege slučitelnou s vnitřním trhem. Nejdůležitějším dokumentem je tzv. pověření. To v podstatě určuje podmínky, za nichž je daná služba obecného hospodářského zájmu (závazek veřejné služby) realizována. Pověření je realizováno jedním či několika akty podle vnitrostátního práva příslušného členského státu. Může být realizováno například smlouvou, právním předpisem, rozhodnutím apod. Pověření musí obsahovat následující náležitosti: náplň a trvání závazků veřejné služby, vymezení podniku, který bude závazek vykonávat, případně území, kde bude závazek veřejné služby vykonáván, povahu jakýchkoli výhradních nebo zvláštních práv udělených podniku orgánem poskytujícím podporu, popis kompenzačního mechanismu a parametrů pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby, opatření k zamezení a vrácení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a odkaz na rozhodnutí EK.
Vyrovnávací platba Představuje kompenzaci za znevýhodnění spojené s výkonem závazku veřejné služby. Vyrovnávací platba je formou veřejné podpory. Může nabývat podobu různých opatření: dotace, příspěvku zřizovatele příspěvkové organizace, zvýhodněného nájemného spojeného s užíváním majetku atd. Výše vyrovnávací platby nesmí přesáhnout výši tzv. čistých nákladů vynaložených při plnění závazku veřejné služby, včetně přiměřeného zisku. Výši vyrovnávací platby lze limitovat rozpočtovými možnostmi. Čisté náklady = rozdíl mezi náklady vynaloženými na závazek veřejné služby a příjmy z tohoto závazku. Vyrovnávací platba = prokazatelná ztráta spojená se závazkem veřejné služby. V případě, že nevznikne ztráta, jde o nadměrnou vyrovnávací platbu, která musí být vrácena (jde o neslučitelnou veřejnou podporu). Přiměřený zisk = míra návratnosti kapitálu, kterou by požadoval
Vyrovnávací platba průměrný podnik při úvahách o tom, zda bude poskytovat službu obecného hospodářského zájmu po celou dobu pověření, s přihlédnutím k úrovni rizika. Mírou návratnosti kapitálu se rozumí interní míra návratnosti kapitálu, který podnik investoval během doby trvání pověření. Úroveň rizika závisí na dotčeném odvětví, typu služby a charakteru vyrovnávací platby. Do vyrovnávací platby je třeba zahrnout zdroje všech poskytovatelů zúčastněných na závazku veřejné služby. Není třeba, aby každý poskytovatel realizoval vlastní pověření. Stačí, když se připojí k pověření hlavnímu (např. obec se připojí ke kraji, který určitý podnik pověřil, totéž platí i v případě, že se kraj připojí k pověření obce). V případě více pověření existuje riziko, že pravidla nebudou
Vyrovnávací platba správně aplikována (např. nesprávně spočítána vyrovnávací platba). V případě existujících více pověření je tak vhodné, aby se veřejné instituce domluvily, která hlavní pověření povede. Pověření lze realizovat na maximální dobu 10 let, v případě, že je součástí závazku veřejné služby velká investice, lze pověření stanovit až na dobu odpisu této investice. Pověření lze realizovat i na dobu kratší, třeba 1 rok a poté vyhodnotit efektivitu závazku veřejné služby.
Děkuji Vám za pozornost