V Brně dne 24. září 2009 Sp. zn.: 2416/2009/VOP/JSV Zpráva o šetření veřejného ochránce práv ve věci revitalizace panelového domu včetně výměny výtahu A. Obsah podnětu Dne 22. 5. 2009 jsem obdržel úplný podnět manželů D. (dále také jen stěžovatelé ). Obsahem jejich podnětu jsou výhrady vůči odboru územního rozvoje a stavebního řádu Magistrátu města (dále jen stavební úřad ) při posuzování, dnes již provedených, pracích spojených s osazením nového výtahu ve vícepodlažním domě (dále jen bytový dům ). Manželé D. vlastní bytovou jednotku v této nemovitosti. Jmenovaní podnět průběžně doplňovali o aktuální informace. Stěžovatelé namítají, že nově osazený výtah v bytovém domě nerespektuje požadavky tzv. bezbariérové vyhlášky (vyhláška č. 369/2001 Sb., o obecných technických požadavcích zabezpečujících užívání staveb osobami s omezenou schopností pohybu a orientace, ve znění pozdějších předpisů. Poukazovali přitom na zdravotní handicap (těžkou poruchu nosného aparátu) paní D. V telefonickém hovoru pan D. upřesnil, že nově osazený výtah zastavuje v mezipatře a ztěžuje jeho manželce přístup do bytové jednotky tím, že musí překonat několik schodů. Manželé D. se opakovaně obraceli na stavební úřad, na odbor územního plánování, stavebního řádu a kultury Krajského úřadu Moravskoslezského kraje (dále jen krajský úřad ), dále také primátorku statutárního města. V předmětné záležitosti jednal také pan D. samostatně, a to z titulu konzultanta Národního institutu pro integraci osob s omezenou schopností pohybu a orientace ČR, o. s. (dále jen NIPI ). B. Skutková zjištění Po posouzení doplňujícího podání z hlediska věcné působnosti jsem v souladu s ustanovení 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o veřejném ochránci práv ), zahájil ve věci šetření. Za účelem objektivního posouzení celé záležitosti jsem oslovil s žádostí o součinnost ředitelku Krajského úřadu Moravskoslezského kraje a tajemníka Magistrátu (dále také jen tajemník magistrátu ). Z listin předložených správními orgány a manž. D. jsem zjistil skutečnosti, z nichž jako podstatné pro vlastní posouzení věci hodnotím následující.
Dne 24. 6. 2008 stavební úřad pod čj. SÚ/3602/2007/Fo povolil stavební úpravy bytového domu spočívající v provedení stavebních úprav suterénu výměnu vstupních dveří v suterénu včetně dozdění sklepního okna v sušárně a okna ve výtahové šachtě. Právní moci (dle doložky na něm vyznačené) stavební povolení nabylo dne 6. 8. 2008. Dne 8. 7. 2008 stavební úřad k žádosti Společenství vlastníků jednotek bytového domu (dále jen SVJ ) ze dne 2. 7. 2008 sdělil, že výměna výtahu spočívající ve změně jeho technických parametrů, změně typu vodítek výtahu, změně nosnosti výtahu a změně výtahových prostor, bez zásahu do nosných konstrukcí jsou dle ustanovení 103 odst. 1 písm. e) stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů) udržovací práce nevyžadující stavební povolení ani ohlášení a lze je provést (viz sdělení stavebního úřadu pod čj. SÚ/3311/2008/Mar) V období od února 2009 do současnosti manž. D., respektive pan D. coby konzultant NIPI, se opakovaně obraceli na stavební úřad se žádostí o přehodnocení výše uvedeného závěru (viz podání jmenovaných ze dne 7. 2. 2009, 2. 3. 2009, 26. 4. 2009). Stavební úřad žádostem manž. D., respektive pana D., nevyhověl a setrval na svém stanovisku, že provedené práce spojené s osazením nového výtahu jsou udržovací práce nevyžadující ohlášení ani stavební povolení (viz sdělení stavebního úřadu pod čj. SÚ/607/2009/Dec ze dne 11. 2. 2009 a pod čj. SÚ/1012/2009/Dec ze dne 30. 3. 2009). Stížností ze dne 26. 4. 2009 se manž. D. a stížností ze dne 27. 4. 2009 se pan D. v pozici konzultanta NIPI obrátili na primátorku statutárního města. Jejich stížnosti směřovaly proti postupu stavebního úřadu při posuzování prací spojených s výměnou výtahu v bytovém domě. Primátorka na stížnosti jmenovaných reagovala dopisem označeným jako Vyjádření ke stížnosti č. 20 a č. 21, čj. OKP/32/To/2009 a čj. OKP/33/To/2009 manželů D. ze dne 26. 4. 2009 Krajský úřad se záležitostí stavebních úprav bytového domu, zejména pak provedením osazení nového výtahu, kromě odvolacího řízení vedeného pod čj. MSK 190643/2007, zabýval v rámci stížnostního postupu ve smyslu ustanovení 175 a násl. správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů). V této věci se pan D. coby konzultant NIPI dopisem ze dne 2. 4. 2009 a paní D. dopisem ze dne 3. 4. 2009 obrátili na krajský úřad. Vyjádřili nesouhlas se způsobem, jakým stavební úřad prošetřil provedenou výměnu výtahu ve smyslu stavebních předpisů, zejména pokud jde o rozsah provedených stavebních prací ve vztahu k dodržení požadavků tzv. bezbariérové vyhlášky. Krajský úřad samostatnými dopisy ze dne 23. 4. 2009 pod čj. MSK 70720/2009 a ze dne 27. 4. 2009 pod čj. MSK 72264/2009 postoupil stížnosti jmenovaných stavebnímu úřadu k vyřízení a současně jej poučil o rozsahu a způsobu prošetření skutečností ve stížnostech uvedených. Na základě opakované stížnosti pana D. krajský úřad po prověření spisového materiálu dospěl k závěru, že stavební úřad neřešil stížnost jmenovaného ze dne 2. 4. 2009, proto jej opět vyzval k zjednání nápravy ve smyslu jejího řádného prošetření 2
(viz opatření krajského úřadu pod čj. MSK 127995/2009 ze dne 22. 7. 2009). Krajský úřad o uvedeném samostatným dopisem vyrozuměl také tajemníka magistrátu. Současně jej požádal, aby zajistil řádné prošetření stížnosti manželů D., respektive pana D., týkající provedené výměny výtahu v bytovém domě (viz sdělení krajského úřadu pod čj. MSK 118524/2009 ze dne 14. 8. 2009). Tajemník magistrátu mě v závěru svého vyjádření k podnětu manž. D. informoval o tom, že za účelem posouzení námitek manž. D. stavební úřad provedl dne 24. 8. 2009 kontrolní prohlídku v bytovém domě za účasti zástupců NIPI. Dále mě informoval o tom, že stavební úřad k prověření otázky, zda při osazování nového výtahu v bytovém domě došlo k zásahům do nosných konstrukcí domu přizve soudního znalce. C. Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí v tomto zákoně uvedených, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. Předesílám, že při posouzení podnětu manž. D. budu vycházet z právní úpravy veřejného stavebního práva obsažené zejména ve stavebním zákoně a předpisů prováděcích a souvisejících a dále dle správního řádu. Podstatou daného případu je posouzení otázky, zda stavební práce spojené s osazením nového výtahu v bytovém domě podléhají režimu stavebního zákona. Jinými slovy, zda tyto práce vyžadovaly stavební povolení, ohlášení či je nebylo nutno povolovat ani ohlašovat. Odpověď na výše uvedenou otázku předpokládá pojmenování provedených prací spojených s osazením nového výtahu v bytovém domě terminologií stavebního zákona. Konkrétně jde o určení, zda práce spojené s osazením nového výtahu v bytovém domě jsou údržbou stavby ve smyslu ustanovení 3 odst. 4 stavebního zákona či změnou stavby, přesněji stavební úpravou dle ustanovení 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona. V prvé instanci by se měl nastíněnou právní otázkou vypořádat stavební úřad a najisto definovat dle pojmosloví stavebního zákona provedené práce spojené s osazením nového výtahu v bytovém domě. Současně by měl stavební úřad nade vší pochybnost vymezit, zda a jakému režimu projednání provedené práce ve smyslu stavebního zákona podléhají. Vycházím-li z dosud shromážděných písemností, zejména ze žádosti SVJ ze dne 2. 7. 2008 adresované stavebnímu úřadu a z předběžné technické zprávy pro výměnu výtahu zpracovanou dne 4. 7. 2008 panem G. ze společnosti AZ VÝTAHY ČR, s. r. o., pak zpochybňuji závěr stavebního úřadu o tom, že provedené práce vedoucí k osazení nového výtahu v bytovém domě jsou udržovací práce 3
nevyžadující ohlášení ani stavební povolení ve smyslu ustanovení 103 odst. 1 písm. e) stavebního zákona. Ke zpochybnění uvedeného názoru stavebního úřadu mě vedou následující důvody. Za údržbu stavby ve smyslu ustanovení 3 odst. 4 stavebního zákona je třeba považovat veškeré práce na stavbě, které stavbu uvedou do dobrého stavebního stavu. Údržbou ve smyslu stavebního zákona nelze, dle mého soudu, rozumět takové práce na stavbě, jejichž výsledkem by byla změna stavby, a to oproti původnímu stavu vyplývajícímu ze stavebního povolení a stavebním úřadem ověřené projektové dokumentace stavby. Práce spojené s osazením nového výtahu, při nichž dojde ke změně technických parametrů výtahu, například zvýšení nosnosti výtahu, změna druhu nebo typu vodítek, překračují, dle mého názoru, rámec údržby stavby dle ustanovení 3 odst. 4 stavebního zákona. Takové práce naplňují definiční znaky stavebních úprav coby jednu z forem změny dokončené stavby dle ustanovení 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona. Dodávám, že citovaného ustanovení stavebního zákona definuje stavební úpravy jako úpravy dokončené stavby, při nichž se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby. Pro posouzení, zda jde o stavební úpravy, které podléhají stavebnímu povolení či je lze provést bez vědomí stavebního úřadu, považuji za významné posouzení otázky, zda práce spojené s osazením nového výtahu mají vliv na požární bezpečnost stavby bytového domu nebo na její stabilitu ve smyslu jejího narušení nebo ohrožení. Za předpokladu, že práce spojené s osazením nového výtahu nezasahují do nosných konstrukcí stavby, ani jejich provedení nemůže negativně ovlivnit požární bezpečnost, pak takové stavební úpravy nevyžadují stavební povolení ani ohlášení (ustanovení 103 odst. 1 písm. h/ stavebního zákona). Se zřetelem k uvedenému, například zvýšení nosnosti výtahu spojené se zvýšením zatížení nosné konstrukce stavby či změna vodítek výtahu spojená se změnou způsobu jejich uchycení, lze realizovat bez stavebního povolení pouze za předpokladu, že bude prokázáno, že tato stavební úprava nezasahuje do nosných konstrukcí stavby způsobem, který by narušil nebo ohrozil její stabilitu. Dospěje-li stavební úřad k závěru, že provedené práce spojené s osazením nového výtahu nesplňují požadavky ustanovení 103 odst. 1 písm. h) stavebního zákona, pak bude nucen přihlédnout ke skutečnosti, že tyto práce jsou již provedeny, a je tak nezbytné je projednat v režimu řízení o odstranění stavby dle ustanovení 129 stavebního zákona. V kontextu uvedeného nelze pominout ustanovení 169 odst. 1 ve vazbě na ustanovení 2 odst. 2 stavebního zákona, které zavazuje všechny účastníky stavebního procesu, tj. jak stavební úřad, tak i stavebníka ve všech fázích procesu výstavby, počínaje přípravou a navrhováním přes povolování, realizaci a užívání až po odstraňování staveb postupovat podle předpisů obsahujících obecné požadavky na výstavbu specifikované v ustanovení 2 odst. 2 písm. e) stavebního zákona, tj. i dle požadavků tzv. bezbariérové vyhlášky. Obecně lze říci, že ustanovení tzv. bezbariérové vyhlášky dopadají na změny stávajících staveb bytových domů 4
obsahujících více jak tři samostatné byty. Nicméně i tento předpis počítá s výjimkami z tohoto pravidla, jenž blíže nespecifikuje a zahrnuje je pod neurčitý pojem nevylučují-li to závažné důvody (ustanovení 1 odst. 2 tzv. bezbariérové vyhlášky). V dané věci práce spojené s osazením nového výtahu je možné jen velmi obtížně kvalifikovat jako stavební úpravy podléhající režimu ohlášení, neboť nesplňují jednu z podmínek pro ohlášení, tj. nejedná se o stavební úpravy směřující slovy stavebního zákona stavební úpravy pro změny v užívání části stavby... (ustanovení 104 odst. 2 písm. n/ stavebního zákona). Přihlédnu-li k výše nastíněným aspektům, považuji provedení kontrolní prohlídky v bytovém domě a ustanovení znalce za úkony vedoucí ke zjištění materiální pravdy a k získání důkazů pro posouzení věci. V případě ustanovení znalce pro posouzení stavebně-technických otázek souvisejících s osazením výtahu bych upozornil na ustanovení 56 správního řádu, které správnímu orgánu stanoví povinnost vhodným způsobem vyrozumět účastníky řízení o ustanovení znalce. V dané věci stěžovatelé poukazují, že o ustanovení znalce nebyli stavebním úřadem vyrozuměni. Stavební úřad upozorňuji, že za účelem posouzení odborné otázky lze požádat o součinnost znalce, autorizovaného inspektora, a to formou expertní součinnosti dle ustanovení 174 stavebního zákona. S odkazem k uvedenému stavebnímu úřadu vytýkám, že již v okamžiku posuzování žádosti SVJ ze dne 2. 7. 2008 nepřihlédl k výše nastíněným aspektům a důsledně se nezabýval otázkou rozsahu provedených stavebních prací spojených s osazením nového výtahu v bytovém domě ve vztahu k naplnění požadavků stavebního zákona a předpisů souvisejících včetně požadavků vyplývajících z tzv. bezbariérové vyhlášky. K postupu krajského úřadu při projednávání stížností manž. D., respektive pana D., konzultanta NIPI, nemám výhrad. Krajský úřad v rámci své působnosti se stížnostmi jmenovaných v souladu s ustanovením 175 a násl. správního řádu důsledně zabýval. Dostál své povinnosti instančně nadřízeného správního orgánu a v souladu s ustanovením 67 zákona o krajích (zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů) poskytl stavebnímu úřadu metodickou pomoc, jak při posuzování již provedených stavebních prací spojených s osazením výtahu v bytovém domě postupovat. Pokud se týká otázek souvisejících s hospodařením SVJ, pak tyto otázky je třeba řešit v rámci orgánů SVJ, zejména shromáždění vlastníků jednotek, a v souladu se zákonem o vlastnictví bytů (zákon č. 72/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů) a stanovami SVJ. Dodávám, že tato otázka nespadá do působnosti veřejného ochránce práv tak, jak je vymezena v ustanovení 1 zákona o veřejném ochránci práv ani do působnosti správních úřadů, stavebního úřadu nevyjímaje. 5
D. Závěr Šetření ve věci podnětu manž. D. uzavírám touto zprávou, jež shrnuje mé dosavadní poznatky ze šetření, které budou po vyjádření dotčeného úřadu podkladem pro závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv ve věci. Dle ustanovení 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv konstatuji, že stavební úřad nepostupoval v záležitosti posuzování prací vedoucích k osazení výtahu v bytovém domě v souladu s platnou právní úpravou. S přihlédnutím k právní argumentaci uvedené v části C. této zprávy stavebnímu úřadu vytýkám především to, že žádost SVJ ze dne 2. 7. 2008 o posouzení záměru osadit nový výtah v bytovém domě řádně neprošetřil, zejména s přihlédnutím k požadavkům stavebního zákona a obecných požadavků na výstavbu včetně požadavků vyplývajících z tzv. bezbariérové vyhlášky. Postup stavebního úřadu nemohu hodnotit jinak, než jako postup kolidující s principy dobré správy, zejména s principem odpovědnosti a účinnosti. V souladu s nimi by se správní orgán neměl vyhýbat přijetí rozhodnutí, která spadá do jeho působnosti. Stejně tak by se neměl vyhýbat možnosti učinit si vlastní úsudek o určité otázce tam, kde mu to zákon umožňuje. Za všech okolností by měl usilovat o skutečné, nikoliv formální řešení věci a pro ten účel činit k tomu potřebné kroky. Postup krajského úřadu při posuzování předmětné záležitosti na základě podání (stížností) manž. D., respektive pana D. hodnotím jako správný v souladu s platnou právní úpravou vyplývající ze správního řádu a stavebního zákona. Se zřetelem k uvedenému jako opatření k nápravě žádám tajemníka Magistrátu, aby se k obsahu zprávy v zákonné 30denní lhůtě vyjádřil. Tuto zprávu zasílám na vědomí ředitelce Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, a manželům D. JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv 6