Předkládací zpráva pro Parlament ČR Dodatkový protokol k Úmluvě Rady Evropy o prevenci terorismu (dále jen Protokol ) byl otevřen k podpisu dne 22. 10. 2015 v Rize. Mnoho států nejen v Evropě, ale i na celém světě čelí narůstající hrozbě terorismu. Jednou z oblastí, na kterou je třeba se v rámci boje proti terorismu zaměřit, je hrozba představovaná rostoucím počtem osob, které cestují do zahraničí právě za účelem spáchání teroristických trestných činů, jejich podpory či podstoupení výcviku. Tito jednotlivci jsou často označováni jako tzv. zahraniční terorističtí bojovníci ( foreign terrorist fighters ). Účelem Protokolu je v určitých ohledech doplnit Úmluvu Rady Evropy o prevenci terorismu (dále jen Úmluva ), a to s cílem efektivněji postihovat některá jednání související s terorismem, která jsou konkrétně definována v čl. 2 až 6 tohoto Protokolu. Česká republika byla do listopadu 2016 jediným členským státem Evropské unie, který dosud Úmluvu nepodepsal. Spolu s podpisem Úmluvy bylo žádoucí podepsat i předmětný Protokol. 1 Nadto, v souladu s rozhodnutími Rady o podpisu Úmluvy a Dodatkového protokolu k Úmluvě o prevenci terorismu jménem Evropské unie 2 ze dne 18. září 2015, byly oba instrumenty jménem Evropské unie podepsány dne 22. října 2015, v obou případech se přitom uplatňuje sdílená pravomoc Evropské unie a členských států. I s ohledem na to se jevilo jako žádoucí, aby se Česká republika rovněž stala signatářem nejen Úmluvy, ale i Protokolu. Česká republika Protokol (zároveň s Úmluvou) podepsala dne 15. 11. 2016 na základě usnesení vlády ze dne 24. srpna 2016 č. 747. 1 Aktuálně Protokol podepsalo 31 států, avšak doposud pouze tři z nich jej ratifikovaly. Protokol dosud nevstoupil v platnost. Úmluvu podepsalo (bez následné ratifikace) 11 států, ratifikovalo 37 a Úmluva tak vstoupila v platnost dne 1. 6. 2007 (seznam smluvních stran viz http://www.coe.int/en/web/conventions/full-list). 2 Rozhodnutí byla publikována jako dokument č. 11217/15 [rozhodnutí Rady o podpisu Úmluvy Rady Evropy o prevenci terorismu (CETS č. 196) jménem Evropské unie] a dokument č. 11218/15 [rozhodnutí Rady o podpisu Dodatkového protokolu k Úmluvě Rady Evropy o prevenci terorismu (CETS č. 217) jménem Evropské unie. 1
Preambule Preambule vymezuje základní účel Protokolu, a sice posílit úsilí směřující k předcházení a potlačování terorismu ve všech jeho formách a reagovat na současné hrozby v oblasti boje s terorismem, které jsou spojovány s fenoménem tzv. zahraničních teroristických bojovníků. Preambule též potvrzuje závazek signatářů k ochraně lidských práv a základních svobod. Článek 1 - Účel Tento článek blíže specifikuje účel Protokolu, kterým je doplnit - mezi stranami Protokolu - ustanovení Úmluvy o trestnost jednání specifikovaných v článcích 2 až 6 Protokolu. Článek 2 - Účast na spolčení nebo ve skupině za účelem terorismu Články 2 až 6 se věnují oblasti trestního práva hmotného. Mají být kriminalizována vždy jednání spáchaná protiprávně a úmyslně. Na níže uvedené trestné činy se vztahuje zásada univerzality podle 7 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku (dále jen trestní zákoník), tj. trestný čin se postihuje podle trestního zákoníku i tehdy, spáchal-li takový trestný čin v cizině cizí státní příslušník nebo osoba bez státní příslušnosti, která nemá na území České republiky povolen trvalý pobyt. Skutkem, který je trestný podle článku 2, je účast na aktivitách spolčení nebo skupiny za účelem spáchání nebo přispění ke spáchání jednoho či více teroristických trestných činů spolčením nebo skupinou. Toto jednání je v českém právním řádu předvídáno 312a 3 trestního zákoníku, který kriminalizuje účast na činnosti teroristické skupiny, ve spojení s ustanovením 129a 4 trestního zákoníku vymezujícím teroristickou skupinu. 3 312a trestního zákoníku: (1) Kdo založí teroristickou skupinu nebo kdo se činnosti teroristické skupiny účastní, bude potrestán odnětím svobody na tři až dvanáct let, popřípadě vedle tohoto trestu též propadnutím majetku. (2) Odnětím svobody na pět až patnáct let, popřípadě vedle tohoto trestu též propadnutím majetku, bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 a) jako vedoucí činitel nebo představitel teroristické skupiny, nebo b) jako zakladatel nebo člen teroristické skupiny, která naplňuje znaky organizované zločinecké skupiny. (3) Odnětím svobody na dvanáct až dvacet let, popřípadě vedle tohoto trestu též propadnutím majetku, bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 a) jako vedoucí činitel nebo představitel teroristické skupiny, která naplňuje znaky organizované zločinecké skupiny, nebo 2
Článek 3 - Podstoupení výcviku k terorismu Tento článek vyžaduje po smluvních stranách trestní postih podstoupení výcviku k terorismu, který spočívá v přijetí pokynů, včetně získání znalostí nebo praktických dovedností, od jiné osoby týkající se výroby nebo použití výbušnin, střelných zbraní nebo jiných zbraní nebo škodlivých či nebezpečných látek nebo též týkající se jiných specifických metod či technik, za účelem spáchání nebo přispění ke spáchání teroristického trestného činu. Podstoupení výcviku je v českém právním řádu postižitelné na základě trestného činu podpory a propagace terorismu dle 312e odst. 2 písm. c) 5 trestního zákoníku, který kriminalizuje získání informací nebo osvojení si dovedností týkající se výroby nebo používání výbušnin, zbraní, nebezpečných látek anebo jiných obdobných metod nebo technik za účelem spáchání teroristického trestného činu. Zmíněné ustanovení fakticky kriminalizuje přípravu jako dokonaný trestný čin, proto má aplikace 312e odst. 2 písm. c) trestního zákoníku přednost před aplikací 20 (příprava) trestního zákoníku ve vztahu k teroristickým trestným činům. b) za stavu ohrožení státu nebo za válečného stavu. (4) Ustanovení 107 a 108 se na pachatele činu uvedeného v odstavcích 1 až 3 neužijí. 4 129a trestního zákoníku: (1) Teroristická skupina je společenstvím nejméně tří trestně odpovědných osob, které má trvalejší charakter, je v něm provedena dělba činností mezi jeho jednotlivé členy, jeho činnost se vyznačuje plánovitostí a koordinovaností a je zaměřené na páchání trestného činu vlastizrady spáchané formou teroristického útoku nebo teroru ( 309), trestného činu teroristického útoku ( 311) nebo trestného činu teroru ( 312) (dále jen "teroristický trestný čin"). (2) Naplnění znaků teroristické skupiny nevylučuje použití ustanovení tohoto a jiných zákonů o organizované skupině a organizované zločinecké skupině; ustanovení 361 a 363 se nepoužijí. 5 312e odst. 2 písm. c) trestního zákoníku: (2) Odnětím svobody na tři léta až dvanáct let, popřípadě vedle tohoto trestu též propadnutím majetku, bude potrestán, c) kdo získá informace nebo si osvojí dovednosti týkající se výroby nebo používání výbušnin, zbraní, nebezpečných látek anebo jiných obdobných metod nebo technik za účelem spáchání teroristického trestného činu. 3
Článek 4 - Vycestování do zahraničí za účelem terorismu Protokol v tomto článku vyžaduje kriminalizaci vycestování do státu, který je jiný než stát, jehož je cestující osoba státním příslušníkem, nebo jiný, než ve kterém má cestující osoba trvalé bydliště, za účelem spáchání, přispění ke spáchání nebo účasti na teroristickém trestném činu nebo za účelem poskytnutí či podstoupení výcviku k terorismu. Takové jednání lze v českém právním řádu kriminalizovat na základě trestného činu podpory a propagace terorismu dle 312e odst. 3 písm. a) a b) 6 trestního zákoníku. V souladu s dikcí Protokolu česká právní úprava postihuje mimo samotné vycestování za účelem spáchání teroristického trestného činu i vycestování za účelem podstoupení či poskytnutí výcviku k terorismu. Postižitelné je dále také vycestování za účelem účasti na teroristické skupině ( 312a) a za účelem vyhrožování teroristickým trestným činem ( 312f 7 ). V souladu s článkem 4 odst. 3 Protokolu je podle českého právního řádu trestný i pokus tohoto trestného činu ( 21 trestního zákoníku). Článek 5 - Financování vycestování do zahraničí za účelem terorismu Protokol zde požaduje trestní postih poskytování nebo shromažďování, jakýmikoli prostředky, přímo či nepřímo, zdrojů umožňujících zcela nebo částečně jakékoliv osobě vycestovat do zahraničí za účelem terorismu, jak je definováno v článku 4 Protokolu. 6 312e odst. 3 písm. a) a b) trestního zákoníku: (3) Stejně jako v odstavci 2 bude potrestána a) osoba, která je občanem České republiky, vycestuje-li do jiného státu, jehož není státním příslušníkem nebo v němž nemá povolen trvalý pobyt, za účelem spáchání teroristického trestného činu, trestného činu účasti na teroristické skupině ( 312a), vyhrožování teroristickým trestným činem ( 312f) nebo trestného činu uvedeného v odstavci 2 písm. b) nebo c), nebo b) osoba, která není občanem České republiky, vycestuje-li z České republiky nebo cestuje-li přes její území do jiného státu, jehož není státním příslušníkem nebo v němž nemá povolen trvalý pobyt, za účelem spáchání teroristického trestného činu, trestného činu účasti na teroristické skupině ( 312a), vyhrožování teroristickým trestným činem ( 312f) nebo trestného činu uvedeného v odstavci 2 písm. b) nebo c). 7 312f odst. 1 trestního zákoníku: (1) Kdo vyhrožuje spácháním teroristického trestného činu, bude potrestán odnětím svobody na tři léta až dvanáct let, popřípadě vedle tohoto trestu též propadnutím majetku. 4
Tomuto požadavku odpovídá v českém právním řádu trestný čin financování terorismu podle 312d 8 trestního zákoníku, který mimo jiné odkazuje na trestnost vycestování za účelem terorismu dle 312e odst. 3 písm. a) a b) trestního zákoníku. Článek 6 - Organizace nebo jiné usnadnění vycestování do zahraničí za účelem terorismu Tímto článkem stanovuje Protokol trestnost jednání spočívajícího v organizaci nebo usnadnění vycestování do zahraničí jakékoliv osobě za účelem terorismu. Český právní řád toto jednání výslovně neupravuje. Organizování vycestování bude ale trestné jako účastenství ve formě organizátorství k trestnému činu podpory a propagace terorismu podle 312e odst. 3 písm. a) nebo b) trestního zákoníku [ve spojení s 24 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku], jiné usnadnění vycestování pak jako účastenství ve formě pomoci k trestnému činu podpory a propagace terorismu podle 312e odst. 3 písm. a) nebo b) trestního zákoníku [ve spojení s 24 odst. 1 písm. c) trestního zákoníku]. K výše uvedenému rozboru jednotlivých článků je vhodné obecně doplnit, že výkladový dokument k Protokolu uvádí, že povinnost stanovit, pokud je to nutné, určitá jednání jako trestný čin neznamená nutně povinnost smluvních stran stanovit nové samostatné trestné činy (self-standing offences) za předpokladu, že taková jednání mohou být postihována dle právního řádu jako příprava ke spáchání teroristických trestných činů nebo jsou postihována dle jiných ustanovení, včetně těch týkajících se pokusu. Článek 7 - Výměna informací V článku 7 je upravena včasná výměna informací týkajících se osob, které vycestují do zahraničí za účelem terorismu, mezi smluvními stranami a vytvoření kontaktních bodů v režimu 24/7. Tento kontaktní bod bude sloužit pouze k výměně policejních informací mezi smluvními stranami Protokolu a nikoliv jako komunikační síť pro žádosti o právní pomoc (MLA) a žádosti o vydání. 8 312d trestního zákoníku: (1) Kdo sám nebo prostřednictvím jiného finančně nebo materiálně podporuje teroristickou skupinu, jejího člena, teroristu nebo spáchání teroristického trestného činu, trestného činu podpory a propagace terorismu ( 312e) nebo vyhrožování teroristickým trestným činem ( 312f) anebo shromažďuje finanční prostředky nebo jiné věci v úmyslu, aby jich bylo takto užito, bude potrestán odnětím svobody na tři léta až dvanáct let, popřípadě vedle tohoto trestu též propadnutím majetku. 5
Kontaktním bodem v ČR bude pravděpodobně určena Národní centrála proti organizovanému zločinu (dále jen NCOZ ) služby kriminální policie a vyšetřování, která plní funkci Národního kontaktního bodu pro terorismus. NCOZ je výkonným útvarem Policie ČR s celostátní působností. Článek 8 - Podmínky a ujištění Tento článek stanoví, že provádění tohoto Protokolu má být v souladu se závazky v oblasti lidských práv a odkazuje na Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod, Mezinárodní pakt o občanských a politických právech a též na princip proporcionality. Článek 9 - Vztah mezi tímto Protokolem a Úmluvou Článek 9 stanoví vztah Protokolu k Úmluvě. Tento článek zajišťuje jednotný výklad Protokolu a Úmluvy stanovením, že slova a výrazy použité v Protokolu mají být vykládány ve smyslu Úmluvy. Článek dále osvětluje vztah mezi ustanoveními Úmluvy a Protokolu tak, že mezi smluvními stranami Protokolu se ustanovení Úmluvy, s výjimkou jejího článku 9 (tzv. vedlejší trestné činy), použijí v tom rozsahu, ve kterém jsou slučitelná s ustanoveními Protokolu, a to v souladu s obecnými principy a normami mezinárodního práva. Články 10 až 14 obsahují závěrečná ustanovení, tj. podpis a vstup v platnost, přistoupení k Protokolu, územní působnost, výpověď a oznámení. Tyto články obsahují standardní ustanovení používaná v trestněprávních úmluvách Rady Evropy. Článek 10 stanoví, že signatář nemůže ratifikovat, přijmout nebo schválit Protokol bez předcházející ratifikace, přijetí nebo schválení Úmluvy, ledaže by tak učinil současně. Protokol vstoupí v platnost po uložení šesté listiny o ratifikaci, přijetí nebo schválení zahrnující minimálně 4 členské státy Rady Evropy. Dle článku 11 lze k Protokolu přistoupit až po přistoupení k Úmluvě, případně současně. Na základě článku 12 je možné vyjmout určitá území z územní působnosti. Články 13 a 14 jsou standardními články upravujícími vypovězení Protokolu a oznámení generálnímu tajemníkovi. 6
Závěr Protokol je v souladu s ústavním pořádkem a ostatními součástmi právního řádu České republiky, se závazky vyplývajícími z členství České republiky v Evropské unii, se závazky převzatými v rámci jiných platných smluv a s obecně uznávanými zásadami mezinárodního práva. Bezprostřední dopady na státní rozpočet se v souvislosti s prováděním Protokolu nepředpokládají, neboť již nyní nezbytná justiční spolupráce v trestních věcech probíhá na základě obecných mnohostranných úmluv (Evropská úmluva o vydávání, Evropská úmluva o vzájemné pomoci ve věcech trestních). Obdobně též policejní spolupráce je realizována na základě zákona, který umožňuje i spolupráci na základě reciprocity bez existence mezinárodní smlouvy a mezinárodních smluv, případně v rámci předpisů a postupů Evropské unie nebo Interpolu. Protokol nebude mít dopad na rovné příležitosti žen a mužů. Protokol upravuje záležitosti, jejichž úprava je vyhrazena zákonu, a proto se jedná o smlouvu prezidentskou, k jejíž ratifikaci je třeba souhlasu obou komor Parlamentu ČR ve smyslu článku 49 písm. a) a písm. e) ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Ratifikace Protokolu je v souladu se zahraničně-politickými zájmy České republiky, napomůže předcházení terorismu a rozšíří možnosti vzájemné spolupráce států v celosvětovém měřítku. Vláda návrh na sjednání Protokolu schválila dne 24. srpna 2016 svým usnesením č. 747. Protokol za Českou republiku podepsal dne 15. listopadu 2016 stálý představitel České republiky při Radě Evropy JUDr. Emil Ruffer, Ph.D. V Praze dne 30. ledna 2017 Předseda vlády: Mgr. Bohuslav Sobotka, v.r. 7