V Brně dne 20. července 2007 Sp. zn.: 2945/2006/VOP/KČ Závěrečné stanovisko k postupu Ministerstva zemědělství ve věci odvodnění autopůjčovny a autobazaru v Pardubicích, část Pardubičky A. Rekapitulace šetření Dne 29. května 2006 se na veřejného ochránce práv společně obrátili manželé J., ve věci povolení ke zřízení studny, čerpání podzemních vod a odvodnění areálu autopůjčovny a autobazaru v Pardubicích, části Pardubičky, na sousedních pozemcích. Podnět směřoval proti Magistrátu města Pardubic, Krajskému úřadu Pardubického kraje a Ministerstvu zemědělství. Stěžovatelé v podnětu vyslovili obavu, že odvodnění plochy areálu přes odlučovač ropných látek do terénu způsobí kontaminaci jejich a dalších okolních pozemků, včetně podzemní vody. Dále uvedli, že užitková voda, jejíž čerpání bylo povoleno v množství do 50 m 3 měsíčně, bude zřejmě sloužit k nepovolenému mytí vozidel a automobilových dílů, což situaci v oblasti ještě zhorší. Výsledkem šetření ochránce v této věci byla zpráva se shrnutím všech zjištěných pochybení na straně státní správy, kterou zaslal dne 6. 11. 2006 ministryni zemědělství, ministrovi životního prostředí, řediteli Krajského úřadu Pardubického kraje, tajemníkovi Magistrátu města Pardubice a manželům J. Zásadní závěry citované zprávy byly tyto: 1) Názor Ministerstva zemědělství, a tedy i rozhodnutí Magistrátu města Pardubic a Krajského úřadu Pardubického kraje jako vodoprávních úřadů, jsou v rozporu se zákonem o vodách č. 254/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů. V případě dešťových vod svedených z areálu autobazaru a autopůjčovny se jedná o odpadní vody podle 38 zákona, neboť je zde splněn předpoklad možného ohrožení (nikoliv skutečného znečištění) povrchových či podzemních vod. 1 Tato skutečnost není instalací odlučovače vyloučena, nýbrž naopak ve své podstatě potvrzena. 2) Z povoleného množství čerpané vody nelze bez dalšího předjímat nezákonné chování provozovatele. Na druhé straně z požadavků provozu autopůjčovny 1 Vodní zákon definuje odpadní vody v ustanovení 38 odst. 1 tak, že se jedná o vody použité v obytných, průmyslových, zemědělských, zdravotnických a jiných stavbách, zařízeních nebo dopravních prostředcích, pokud mají po použití změněnou jakost (složení nebo teplotu), jakož i jiné vody z nich odtékající, pokud mohou ohrozit jakost povrchových nebo podzemních vod.
a autobazaru vyplývá potřeba údržby vozidel, a proto by správní úřady tuto možnost neměly pouštět ze zřetele. Podle statistických údajů MZe činila v roce 2005 roční spotřeba pitné vody na jednoho obyvatele v Pardubickém kraji přibližně 53 m 3, což je cca 1/12 povoleného objemu. Jestliže objekty autobazaru a autopůjčovny mají být užívány převážně k administrativním účelům, tedy na rozdíl od domácností omezeným způsobem a po omezenou (pracovní) dobu, nelze nevyjádřit pochybnost, jakým způsobem bude vyčerpaný objem vody využit. Ministerstvo zemědělství B. Reakce na zprávu o šetření Ministerstvo zemědělství (dále jen MZe ) setrvalo na názoru, že vody stékající po ploše určené ke stání vozidel z autobazaru nelze bez dalšího považovat za vody odpadní. Uvedlo, že v autobazaru se obchoduje s vozy, které se bezprostředně po prodeji vrátí do provozu na pozemních komunikacích. Tato vozidla tedy nesmí ze zákona poškozovat životní prostředí nad míru stanovenou právními předpisy a musí odpovídat technickým podmínkám provozu na pozemních komunikacích. Voda odtékající z pozemních komunikací není také považována za vodu odpadní. I kdyby však faktický stav vozidel byl v rozporu s právními předpisy, nemusí ještě podle MZe docházet k ohrožení jakosti podzemních a povrchových vod. Autobazary naprosto běžně pod motorová vozidla preventivně umisťují nádoby, které eliminují potenciální úkapy maziv a olejů. Ani při dešti tak nedochází ke splachování těchto látek do okolí. Navíc podle MZe má provozovatel autobazaru podle podmínky č. 10 dodatečného stavebního povolení povinnost uzavřít smlouvu o likvidaci odpadních vod s organizací, která má k této činnosti oprávnění. Při kontrole této podmínky by měl podle MZe speciální stavební úřad vycházet z okolností případu (plocha, její umístění, počet automobilů atd.) a postupovat v souladu s názorem Ministerstva životního prostředí vyjádřeným v dopisu č.j. 7006/ENV/06, 303/810/06, ze dne 28. 2. 2006. Z těchto důvodů MZe neshledalo důvod k zahájení přezkumného řízení. Vydané rozhodnutí o povolení vodního díla bylo v souladu s rozhodnutími ve skutkově shodných případech. Ministerstvo životního prostředí Ministerstvo životního prostředí (dále jen MŽP ) se odvolalo na své dřívější dopisy v této věci, zejména na dopis č.j. 550/OVSS-VI/05/Hd, ze dne 19. 12. 2005, kterým postoupilo MZe podnět manželů J. MŽP setrvalo na názoru, že jde v případě autobazaru o vody odpadní, neboť v areálu autobazaru se nevyskytují pouze vozy s platným osvědčením o technické kontrole, a tedy únik ropných látek z takových 2
vozů není vyloučen. Magistrát města Pardubice však povolil vodní dílo kanalizaci, kterou jsou vody z plochy autobazaru vypouštěny do vod podzemních, což je v rozporu s vodním zákonem. MŽP se dále ohradilo proti postupu MZe, které nerespektuje jeho výkladové stanovisko v otázce, zda jde v konkrétním případě o vody odpadní, či nikoliv. Ačkoliv zákon výslovně nezmocňuje žádný orgán k posouzení této otázky, z celkové koncepce kompetencí obou rezortů je zřejmé, že výklad přísluší MŽP. Krajský úřad Pardubického kraje Krajský úřad (dále jen KÚ ) setrval na svém názoru, že se o vody odpadní nejedná. Jeho argumentace byla obdobná jako argumentace MZe, přičemž zvláště zdůraznil nutnost rozhodovat ve shodných případech shodně. Autobazary jsou běžně povolovány bez odvodu vod stékajících z plochy určené pro státní vozidel v režimu vod odpadních. Ředitel KÚ upozornil, že dovedení názoru MŽP do důsledků by znamenalo zacházet jako s odpadními vodami i s vodami stékajícími z pozemních komunikací, kde hrozí kontaminace prostředí ropnými látkami z provozu i havárií vozidel, což by znamenalo výrazné zdražení stavby komunikací bez náležitého přínosu pro ochranu životního prostředí. KÚ dále uvedl, že považuje za vhodnější řídit se v této věci názorem MZe i z toho důvodu, že MZe je v obecné rovině ústředním vodoprávním úřadem, přičemž z vodního zákona vyplývá, že vodoprávní úřady rozhodují v pochybnostech o tom, zda se jedná o podzemní či povrchové vody. 2 Konečně KÚ uvedl, že množství vody, jejíž odběr byl pro potřeby autobazaru povolen, odpovídá danému účelu (splachování WC a údržba zeleně). Pozemek žadatelů nebude celý pokryt zpevněnou plochou, takže KÚ nepovažuje odběr za mimořádný. Pokud by docházelo v bazaru k neoprávněnému mytí vozidel, neuniklo by to vzhledem k jeho poloze u hlavní silnice pozornosti vodoprávního úřadu ani veřejnosti. Magistrát města Pardubice Magistrát města Pardubice (dále jen Magistrát ) taktéž setrval na svém názoru, že se v daném případě nejedná o vody odpadní. Uvedl, že tento závěr je v souladu dlouhodobým náhledem MZe na problematiku dešťových vod odváděných z parkovacích ploch pro automobily. K povolenému množství odběru vod Magistrát uvedl, že provozovatel nemusí odebrat celý povolený objem a může v budoucnu sám požádat o jeho snížení nebo mu jej může snížit vodoprávní úřad z vlastního podnětu. 2 3 odst. 3 vodního zákona 3
C. Stanovisko ochránce Protože po mém zvolení zástupkyní veřejného ochránce práv se ochránce rozhodl pověřit mě řešením případů z oblasti ochrany životního prostředí, ujala jsem se vyhodnocení výsledků tohoto šetření. Z výsledků šetření ochránce je zřejmé, že tento případ odhalil zásadní názorovou neshodu mezi MZe a MŽP jakožto vodoprávními úřady. Na rozdíl od Magistrátu a KÚ se však domnívám, že gestorem dané problematiky je v tomto případě MŽP, nikoliv MZe. Z 108 vodního zákona jednoznačně vyplývá, že MŽP vykonává působnost ústředního vodoprávního úřadu ve věcech ochrany množství a jakosti povrchových a podzemních vod, výslovně pak že vydává povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových nebo podzemních. Nezbytným předpokladem výkonu této působnosti je stanovení toho, co je třeba považovat za odpadní vody. Domnívám se, že tuto otázku může zodpovědět v rámci své působnosti jedině MŽP a ostatní úřady jsou povinny jeho názor jakožto příslušného ústředního vodoprávního úřadu respektovat. Jen na okraj uvádím, že argumentace KÚ v této věci je nepřiléhavá. Ustanovení vodního zákona, které KÚ ve svém vyjádření citoval, opravňuje vodoprávní úřad, aby rozhodl v pochybnostech o tom, zda se jedná o podzemní či povrchové vody. O to však v tomto případě nejde. Zde se nejedná o to, kam mají být vody povolenou kanalizací vypouštěny (tedy zda do vod podzemních či povrchových nebo zda vůbec nejsou vypouštěny do vod), ale jedná se o povahu vod vypouštěných (tedy zda se jedná o vody odpadní). Uvedené ustanovení tedy na tuto situaci použít nelze. Jestliže vycházím z předpokladu, že MŽP je příslušné ke zhodnocení toho, co jsou a co nejsou odpadní vody, pak nemohu než konstatovat, že ostatní úřady se měly řídit jeho právním názorem. Zejména to platí pro MZe, neboť KÚ upozornil na skutečnost, že ani jemu ani Magistrátu nebyl právní názor MŽP až do skončení řízení znám. MZe však mělo správně po obdržení právního názoru MŽP zahájit přezkum rozhodnutí KÚ (k tomu jako speciální stavební úřad bylo příslušné, neboť se jednalo o řízení stavební ) a v něm na základě názoru MŽP obě rozhodnutí zrušit, neboť jsou protizákonná. Musím konstatovat, že poslední možnost a zároveň i určitý časový prostor pro přijetí tohoto kroku nastaly po obdržení zprávy veřejného ochránce práv o šetření. MZe však tento prostor nevyužilo a po uplynutí jednoho roku od doručení rozhodnutí KÚ účastníkům řízení již není možné přezkumné řízení podle správního řádu zahájit. Lhůta pro zahájení přezkumu uplynula zřejmě v listopadu 2006. V současné době již rozhodnutí zrušit nelze. Do budoucna je však třeba názorový spor mezi oběma ministerstvy vyřešit. Vždyť je zřejmé, že v gesci MZe jakožto ústředního vodoprávního úřadu pro stavby vodních děl dochází k povolování řady staveb, u nichž by podle právního názoru MŽP měli žadatelé o stavební povolení nejprve doložit povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových. Nedomnívám se, na rozdíl od krajského úřadu, že by uplatňování názoru MŽP v praxi muselo nutně vést k absurdním výsledkům nebo že by muselo mít nutně dalekosáhlé finanční důsledky v oblasti výstavby parkovišť a pozemních komunikací. Lze přece dovodit významný rozdíl mezi 4
plochou, která je určena k parkování vozidel, u nichž lze reálně předpokládat, že naprostá většina z nich splňuje technické požadavky na provoz a neunikají z nich nebezpečné látky (např. parkoviště) a mezi plochou, na níž mají stát vozidla, u nichž je opodstatněné se domnívat, že významná část z nich je v technickém stavu vyvolávajícím nebezpečí úniku nebezpečných látek do životního prostředí (např. obchod s ojetými či havarovanými vozidly, autodílna apod.). Nepopírám ovšem, že přijetí názoru MŽP by znamenalo významný obrat v dosavadní výkladové praxi speciálních stavebních úřadů pro vodní díla v ČR. Taková změna výkladu však není v právním státě vyloučena. Není sama o sobě ani v rozporu s principem právní jistoty. Podmínkou ovšem je, že je rozumně odůvodněna, dostatečným způsobem zveřejněna a vysvětlena a rovným způsobem uplatňována. 3 Dále musím uvést, že mám nadále vážné pochybnosti, pokud jde o množství vod, jejichž odběr byl provozovateli autobazaru povolen. Jistě si lze představit, že provozovatel tyto vody užívá pouze k zalévání zeleně, přičemž odebírá vodu v menším než maximálně povoleném množství a povolené maximum je pro něj jakousi rezervou na suché letní měsíce. Nicméně ochránce ve své zprávě přesvědčivě popsal důvody, které ho vedou k pochybnostem o způsobu využití odebrané vody. KÚ a Magistrát reagovaly bagatelizováním těchto obav poukazováním na polohu autobazaru na dobře viditelném místě apod. Za daleko přesvědčivější bych však považovala, pokud by Magistrát nebo KÚ namísto teoretických úvah doložily výsledky jedné nebo dvou neohlášených kontrol, které v provozovně provedly a při nichž žádný nezákonný způsob využití vod nezjistily. Nic takového však úřady nedoložily. D. Opatření k nápravě Vzhledem k tomu, že již uplynula lhůta pro přezkum stavebního povolení na odvodnění stavby autopůjčovny a autobazaru v Pardubicích-Pardubičkách, nelze již toto povolení zrušit. Aby se však předešlo opakování celé této situace, považuji za nutné navrhnout následující opatření: 1) MZe přijme názor MŽP na povahu vod odváděných z odstavných ploch autobazarů jako vod odpadních do budoucna a metodicky povede podřízené vodoprávní úřady k jeho uplatňování. Pokud to MZe odmítá učinit, pak je podle mého názoru třeba tuto otázku považovat za pozitivní kompetenční konflikt mezi oběma ústředními vodoprávními úřady. V takovém případě MŽP bude postupovat podle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů a podá zvláštnímu senátu Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu. 4 Jde totiž o to, že MŽP se domnívá, že má pravomoc vydat či odmítnout vydat v této věci navrhovateli 3 K tomu viz blíže Principy dobré správy, Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2006, str. 113, www.ochrance.cz 4 3 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb. 5
povolení k nakládání s odpadními vodami, zatímco MZe již v této věci pravomocně rozhodlo bez toho, že by po navrhovateli požadovalo doložit takovéto povolení. O provedení tohoto opatření k nápravě podají obě ministerstva ochránci zprávu do třiceti dnů od doručení tohoto stanoviska. Přestože nemohu být manželům J. nápomocna, pokud jde o zrušení stavebního povolení na stavbu odvodnění autobazaru v jejich sousedství, požaduji alespoň opatření k zajištění co největší ochrany jejich práv a životního prostředí za stávající situace. Navrhuji proto dále následující opatření k nápravě: 2) Magistrát provede kontroly provozovny autopůjčovny a autobazaru v Pardubicích-Pardubičkách z hlediska ověření plnění podmínek stanovených provozovateli autobazaru rozhodnutím odboru životního prostředí pro zřízení vodních děl a nakládání s podzemními vodami. Před provedením první kontroly Magistrát kontaktuje manžele J. a zkonzultuje, zda podle jejich pozorování v provozovně dochází k mytí vozidel, a pokud ano, v který den k tomu obvykle dochází a v jaké denní době. Tomu přizpůsobí den a čas provedení neohlášené kontroly provozovny. S výsledkem kontroly seznámí veřejného ochránce práv a manžele J. do šedesáti dnů od doručení tohoto stanoviska. Pokud by Magistrát při dalších prováděných kontrolách zjistil porušení podmínek stanovených v rozhodnutí vodoprávního úřadu, informuje o tom veřejného ochránce práv, společně s uvedením opatření, která na základě zjištění přijal. RNDr. Jitka S e i t l o v á zástupkyně veřejného ochránce práv 6