I. Pokud správní orgány aplikovaly ustanovení 50 odst. 3 větu druhou zákona č. 435/2004 o zaměstnanosti, ve znění platném od 8. 12. 2010 a účinném od 1. 1. 2011, na situaci stěžovatele, který svůj pracovní poměr ukončil před datem platnosti tohoto pravidla, postupovaly v rozporu s principem právní jistoty a porušily důvěru občanů v právo a zákaz retroaktivity (zpětné účinnosti) právních norem. II. Jestliže zákonodárce opomněl zakotvit přechodné ustanovení regulující aplikaci tohoto ustanovení, správní orgány měly přijmout takový výklad, aby byla zachována podstata práva žadatele na legitimní očekávání, 1 a to i přesto, že nárok na přiznání podpory formálně vznikl až ke dni podání žádosti (tedy již za účinnosti nové právní úpravy). V Brně dne 16. dubna 2013 Sp. zn.: 4416/2011/VOP/PŠ Závěrečné stanovisko ve věci podnětu pana V. F. A Dne 14. 11. 2012 jsem ukončil šetření ve věci podnětu pana V. F. Závěry svého šetření jsem shrnul ve zprávě o šetření vydané téhož dne pod spisovou značkou 4416/2011/VOP/PŠ. V předmětné zprávě jsem konstatoval pochybení spočívající v nepřípustné aplikaci ustanovení 50 odst. 3 věty druhé zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, na situaci stěžovatele, jež vznikla před nabytím účinnosti tohoto ustanovení. Předmětného pochybení se dopustil jak Úřad práce České republiky, krajská pobočka v Hradci Králové, kontaktní pracoviště v N. (dále také úřad práce v N. ), který přiznal stěžovateli podporu ve snížené výši, tak Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále také MPSV ), jež předmětné rozhodnutí v odvolacím řízení potvrdilo. Vzhledem ke zjištěnému pochybení jsem se současně s vydáním zprávy o šetření obrátil se žádostí o vyjádření 2 na ředitele odboru kabinetu ministra MPSV Zdeňka Kadlece a na ředitele úřadu práce v Náchodě Mgr. Petra Hlaviznu. B 1 Právo na legitimní očekávání se vztahuje jednak k majetkovým právům tak k určitým nárokům občana vůči státu, viz např. Ústavní soud v případě slovenských důchodů (viz např. nález sp. zn. II. ÚS 156/06 ze dne 6. března 2008 2 V souladu s ustanovením 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
Dne 6. 12. 2012 bylo do Kanceláře veřejného ochránce práv doručeno vyjádření ministryně práce a sociálních věcí Ing. Ludmily Müllerové, která uvedla: Z Vašich závěrů vyplývá, že jste v předmětné věci shledal pochybení spočívající v nepřípustné aplikaci ustanovení 50 odst. 3 věty druhé zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o zaměstnanosti ). K Vaší žádosti o vyjádření uvádím: Za nesporné lze považovat skutkové okolnosti případu. Dne 14. 3. 2011 bylo vydáno rozhodnutí, kterým byla jmenovanému přiznána podpora v nezaměstnanosti ve výši 45 % průměrného měsíčního čistého výdělku podle ustanovení 50 odst. 3 věty druhé zákona o zaměstnanosti, a to vzhledem ke skutečnosti, že ve správním řízení nijak neprokázal, že jeho zaměstnání bylo skončeno z vážného důvodu uvedeného v ustanovení 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Nadto je třeba poznamenat, že jmenovaný do záznamu z jednání ze dne 11. 3. 2011 uvedl, že nebude dokládat zdravotní důvody ukončení pracovního poměru, a to s ohledem na skutečnost, že nechce být dlouhodobě veden v evidenci uchazečů o zaměstnání. Jmenovaný byl poučen o skutečnosti, že je na účastníku řízení, aby doložil skutečnosti rozhodné pro přiznání a poskytování podpory v nezaměstnanosti. Ve věci týkající se aplikace ustanovení 50 odst. 3 věty druhé zákona o zaměstnanosti již bylo Vámi prováděno šetření aplikace tohoto ustanovení byla podrobně projednána v rozkladové komisi, s jejímiž závěry se, po zvážení všech stanovisek v dané věci, ztotožňuji. Zákon č. 347/2010 Sb. má přechodná ustanovení ke změně zákona o zaměstnanosti, konkrétně v části páté čl. X bodu 1., podle kterého řízení o podpoře v nezaměstnanosti, která nebyla pravomocně skončena do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona. K uvedenému lze konstatovat, že před účinností novely zákona o zaměstnanosti nedošlo k žádné události zakládající nárok na podporu v nezaměstnanosti a není zde dán důvod, aby se při rozhodování o podpoře v nezaměstnanosti aplikovala ustanovení zákona o zaměstnanosti účinná do dne nabytí účinnosti zákona č. 347/2010 Sb. V žádosti o vyjádření zmiňujete mimo jiné i nálezy Ústavního soudu: Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/06 se zabývá otázkou mlčení zákonodárce (absence přechodných ustanovení) k otázce, zda je nárok podle předchozí právní úpravy zachován, tj. zda nárok za předchozí právní úpravy vzniklý trvá i po přijetí nové právní úpravy. Nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 37/04 opět řeší právní vztahy a právní nároky, které z těchto vztahů vznikly za účinnosti dřívější právní úpravy a trvají i po jejím zrušení, resp. po nabytí účinností nové právní úpravy. 2
Nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 525/2002 obecně řeší otázku legitimního očekávání, nicméně tato otázka není řešena ve vztahu k účinnosti nové právní úpravy a posuzování oprávněností jakýchkoli nároků s tím souvisejících. V souvislosti s uvedenými nálezy Ústavního soudu poukazuji na skutečnost, že jmenovanému před účinností zákona č. 347/2010 Sb. a jím provedené změny ustanovení 50 odst. 3 zákona o zaměstnanosti žádný nárok na podporu v nezaměstnanosti nevznikl, ani nedošlo ke skutečnosti tento nárok zakládající. Podle 39 odst. 1 zákona o zaměstnanosti má nárok na podporu v nezaměstnanosti uchazeč o zaměstnání, který získal v rozhodném období zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností dobu důchodového pojištěni v délce alespoň 12 měsíců, požádal krajskou pobočku Úřadu práce ČR, u které je veden v evidenci uchazečů o zaměstnání, o poskytnutí podpory v nezaměstnanosti a ke dni, k němuž má být podpora v nezaměstnanosti přiznána, není poživatelem starobního důchodu. Samotný fakt rozvázání pracovního poměru, ať již jakýmkoliv způsobem a z jakéhokoliv důvodu, nárok na podporu v nezaměstnanosti nezakládá. Tento nárok vzniká až splněním všech uvedených podmínek, k čemuž u jmenovaného došlo dne 28. 1. 2011. Tento den požádal o podporu v nezaměstnanosti, toho dne bylo zahájeno správní řízení o podpoře v nezaměstnanosti a podle právních předpisů v tento den účinných a jimi v tento den stanovených podmínek mu podpora v nezaměstnanosti byla přiznána. Nejedná se tedy o nepřípustnou retroaktivitu, tj. o vztahování nové právní úpravy na nároky vzniklé za trvání dřívější a příznivější právní úpravy, neboť za dřívější právní úpravy zde nárok vůbec nebyl. Jsem přesvědčena o správnosti závěrů rozkladové komise, a proto Vám sděluji, že v daném případě neshledávám pochybení úřadu práce a ministerstva spočívající v nepřípustné aplikaci ustanovení 50 odst. 3 věta druhá zákona o zaměstnanosti. Mgr. Petr Hlavizna, ředitel kontaktního pracoviště Úřadu práce ČR v Náchodě, se k mým zjištěním nevyjádřil. C Dle ustanovení 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv, pokud úřad na výzvu podle odstavce 1 sdělí, že provedl nebo provádí opatření k nápravě, a ochránce tato opatření shledá dostatečnými, vyrozumí o tom stěžovatele i úřad. Jinak ochránce po obdržení vyjádření nebo marném uplynutí lhůty sdělí písemně své závěrečné stanovisko úřadu a stěžovateli. S přihlédnutím k výše uvedenému a v souladu s ustanovením 18 odst. 2 věty druhé a 19 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, vydávám následující závěrečné stanovisko. 3
Jelikož stěžovatel splnil všechny podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti stanovené zákonem 3, podpora v nezaměstnanosti mu měla být přiznána v plné výši, tj. měl nárok na podporu v nezaměstnanosti ve výši 65 % za první dva měsíce, 50 % za další 2 měsíce podpůrčí doby a 45 % za zbývající část podpůrčí doby, což je nárok, který byl dán podle právní úpravy účinné v době, kdy skončil pracovní poměr dohodou. Správní orgán by neměl uchazeče o zaměstnání trestat snížením podpory v nezaměstnanosti za to, že v minulosti zcela v souladu se zákonem a bez hrozících následků snížené podpory uzavřel dohodu o skončení pracovního poměru bez uvedení vážných důvodů. Jsem si vědom, že samotný fakt rozvázání pracovního poměru, ať již jakýmkoliv způsobem a z jakéhokoliv důvodu, nárok na podporu v nezaměstnanosti nezakládá, a že tento nárok formálně vzniká až splněním všech podmínek uvedených v ustanovení 39 odst. 1 zákona o zaměstnanosti (tj. včetně podání žádosti o poskytnutí podpory na příslušném úřadu práce), nicméně mám za to, že je nepřípustné, aby stanovení výše podpory v nezaměstnanosti bylo v daném případě posuzováno ve dvou právních režimech. Tím mám na mysli skutečnost, že podmínky zakládající vznik nároku na podporu byly splněny ještě v době před účinností novely zákona o zaměstnanosti a pouhé řízení o jeho přiznání bylo formálně zahájeno až po datu její účinnosti. Za dané situace je zcela irelevantní, jaké faktické důvody stěžovatele k uzavření dohody o skončení pracovního poměru vedly a zda tyto důvody uplatnil v řízení o přiznání podpory či v následném odvolacím řízení. Nezbývá mi než opakovaně poukázat na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/06: za situace, kdy zákonodárce mlčí jak k otázce, zda je nárok podle předchozí úpravy zachován, tak k aplikovatelnosti nové úpravy, je dle Ústavního soudu třeba přijmout takový výklad (sp. zn. II. ÚS 444/03, II. ÚS 37/04, sp. zn. I. ÚS 287/04, sp. zn. I. ÚS 344/04, sp. zn. IV. ÚS 178/04), který šetří smysl a podstatu základního práva, v daném případě práva na legitimní očekávání. Opačný aplikační či interpretační postup znamená porušení článku 4 odst. 4 Listiny, je proto ve svém důsledku výkladem retroaktivním. Je třeba uvést, že zmiňovaný nález Ústavního soudu dopadá jak na situace zachování již vzniklých nároků, tak veškeré další situace týkající se aplikovatelnosti nově přijaté právní úpravy. Je mi známo, že zákon č. 347/2010 Sb. obsahuje i přechodná ustanovení ke změně zákona o zaměstnanosti, konkrétně v části páté čl. X bodu 1, podle kterého platí, že řízení o podpoře v nezaměstnanosti, která nebyla pravomocně skončena do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Tento fakt nic nemění na tom, že zde zcela absentují přechodná ustanovení řešící existenci a aplikaci nového institutu zakotveného v 50 odst. 3 (větě druhé) zákona o zaměstnanosti. Jestliže zákonodárce opomněl zakotvit přechodné ustanovení regulující aplikaci 50 odst. 3 (věty druhé) v tom smyslu, že dané ustanovení je aplikovatelné pouze na žadatele, jejichž pracovní poměr byl ukončen 3 39 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb: Nárok na podporu v nezaměstnanosti má uchazeč o zaměstnání, který a) získal v rozhodném období ( 41) zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností dobu důchodového pojištění podle zvláštního právního předpisu) v délce alespoň 12 měsíců (dále jen předchozí zaměstnání ); překrývají-li se doby důchodového pojištění, započítávají se jen jednou, b) požádal krajskou pobočku úřadu práce, u které je veden v evidenci uchazečů o zaměstnání, o poskytnutí podpory v nezaměstnanosti a c) ke dni, k němuž má být podpora v nezaměstnanosti přiznána, není poživatelem starobního důchodu. 4
dohodou bez vážných důvodů po dni 1. 1. 2011, správní orgány měly přijmout takový výklad, aby byla zachována podstata práva žadatele na legitimní očekávání 4, a to i přesto, že nárok na přiznání podpory formálně vznikl až ke dni podání žádosti (tedy za účinnosti nové právní úpravy). Opačný postup by odporoval principu právní jistoty a předvídatelnosti práva, který tvoří samotný základ konceptu právního státu. Trvám na tom, že aplikace ustanovení 50 odst. 3 úřadem práce v Náchodě, a potažmo MPSV jako odvolacím orgánem, na situaci stěžovatele, jehož pracovní poměr byl ukončen před datem nabytí účinnosti ustanovení 50 odst. 3 věty druhé, je výkladem porušujícím důvěru občanů v právo a odporujícím principu právní jistoty, který v sobě zahrnuje i zákaz retroaktivity (zpětné účinnosti) právních norem, jenž je jedním z esenciálních znaků právního státu. D I nadále tedy trvám na svém závěru, že se dotčené úřady dopustily pochybení, a v souladu s ustanovením 19 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, požaduji přijetí následujících opatření k nápravě: - po Úřadu práce České republiky, krajské pobočce v Hradci Králové, kontaktním pracovišti Náchod: seznámit zaměstnance úřadu práce, kteří jsou pověřeni zpracováním příslušné a související agendy, se závěry obsaženými ve zprávě o šetření a v tomto stanovisku a přijmout opatření k eliminaci obdobného pochybení v budoucnu, - po Ministerstvu práce a sociálních věcí: ačkoliv jsem si vědom časového odstupu od účinnosti nabytí novely a s tím souvisejícího snižujícího se počtu dotčených uchazečů, žádám, aby byl Úřad práce ČR (jeho jednotlivé krajské pobočky a kontaktní pracoviště) instruován v tom smyslu, že ustanovení 50 odst. 3 (větu druhou) zákona o zaměstnanosti lze aplikovat pouze na ty žadatele o přiznání podpory v nezaměstnanosti, jejichž poslední pracovní poměr byl ukončen bez vážných důvodů za účinnosti nové právní úpravy, tedy po datu 1. 1. 2011. V souladu s ustanovením 18 odst. 2 věty druhé citovaného zákona zasílám toto závěrečné stanovisko stěžovateli, řediteli úřadu práce v Náchodě a ministryni práce a sociálních věcí. Představitele dotčených úřadů žádám, aby se ve lhůtě 30 dnů ke stanovisku vyjádřili a informovali mě o přijatých opatřeních k nápravě. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý 4 Právo na legitimní očekávání se vztahuje jednak k majetkovým právům, tak k určitým nárokům občana vůči státu, viz např. Ústavní soud v případě slovenských důchodů (viz např. nález sp. zn. II. ÚS 156/06 ze dne 6. března 2008). 5
veřejný ochránce práv Podle ochránce šlo o nesprávný postup, který mělo posléze napravit Ministerstvo práce a sociálních věcí jako odvolací orgán. Ministerstvo však chybné rozhodnutí Úřadu práce ČR potvrdilo, přes upozornění a výzvu ze strany veřejného ochránce práv nepřistoupilo ani k přezkumnému řízení a svůj postoj stále odmítá změnit (navržené opatření k nápravě neakceptovalo). 6