kritéria v procesu zadávání veřejných zakázek s ohledem na složitost předmětu veřejné zakázky se zohledněním principů Příloha č. B7 Dokumentu Jak zohledňovat principy v postupech zadávání veřejných zakázek Vydal: Ministerstvo pro místní rozvoj Odbor veřejného investování Autor metodického textu: Ing. Stanislav Hotra Praha, prosinec 2008
Obsah 1. ZÁKLADNÍ INFORMACE O OBSAHU A ZAMĚŘENÍ METODICKÉHO TEXTU...3 1.1 SHRNUTÍ OBSAHU METODICKÉHO TEXTU...3 1.2 PŘÍNOSY METODICKÉHO TEXTU PRO ZADAVATELE...3 1.3 VZTAH TÉMATU K ZÁKONU O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH...4 1.4 VZTAH TÉMATU K PRINCIPŮM 3E...4 2. VOLBA ZÁKLADNÍHO HODNOTÍCÍHO KRITÉRIA...4 2.1 UVEDENÍ DO PROBLEMATIKY...4 2.2 PŘEDPOKLADY PRO UPLATNĚNÍ METODY...6 2.3 POPIS A VYSVĚTLENÍ METODY...7 2.4 RIZIKA METODY...12 3. ZÁVĚR - DOPORUČENÍ PRO POSTUP ZADAVATELE...13 Strana: 2/14
1. Základní informace o obsahu a zaměření metodického textu 1.1 Shrnutí obsahu metodického textu zakázek se zohledněním principů 3E uvádí dva základní důvody vedoucí k uplatnění základního hodnotícího kritéria ekonomická výhodnost nabídky. Smyslem metody je poskytnout podporu při volbě mezi dvěma možnými základními hodnotícími kritérii. Prvním krokem je vymezení skupiny předmětů plnění veřejné zakázky, u nichž je pravděpodobnější základní hodnotící kritérium nejnižší nabídková cena. Ve druhém kroku jsou odděleny specifické případy, kdy je nutné zvažovat ekonomickou výhodnost nabídky. Nespadá-li předmět plnění do této vymezené skupiny, bude u něj výhodnější základní hodnotící kritérium ekonomická výhodnost nabídky. Potom bude nutné řešit specifické případy, ve kterých toto základní hodnotící kritérium nebude vhodné uplatnit, protože nebude možné stanovit dílčí hodnotící kritérium s potřebnými vlastnostmi. 1.2 Přínosy metodického textu pro zadavatele Postup zadavateli umožní objektivně rozhodnout pro jedno ze základních hodnotících kritérií pro ekonomickou výhodnost nabídky nebo nejnižší nabídkovou cenu. Zadavatel získá nástroj, který může pro své podmínky zdokonalit a zjednodušit a tak získat možnost snadno zdůvodněně volit základní hodnotící kritérium. Strana: 3/14
1.3 Vztah tématu k zákonu o veřejných zakázkách Povinnost zvolit jedno ze základních hodnotících kritérií ukládá 78 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách. 1.4 Vztah tématu k principům 3E Správně zvolené základní hodnotící kritérium umožní uplatnit optimální postup pro výběr dodavatele veřejné zakázky a dosáhnout nejnižší ceny (tj. hospodárnosti, resp. efektivnosti) nejnižší nabídková cena co nejvýhodnějšího poměru mezi užitnou hodnotou předmětu plnění veřejné zakázky (definovanou vybranými parametry - ukazateli) a nabídkovou cenou, příp. náklady životního cyklu předmětu plnění veřejné zakázky (tj. efektivnosti) ekonomická výhodnost nabídky. Dodržení účelnosti je dané objektivní, úplnou, jednoznačnou a jasnou definicí předmětu veřejné zakázky ve vazbě na skutečnou potřebu zadavatele. 2. Volba základního hodnotícího kritéria Pro zadání veřejné zakázky je nutné zvolit jedno ze základních hodnotících kritérií: ekonomickou výhodnost nabídky nebo nejnižší nabídkovou cenu. 2.1 Uvedení do problematiky Při dostatečně přesné, objektivní, úplné, jednoznačné a jasné specifikaci předmětu plnění veřejné zakázky ve vazbě na potřebu zadavatele (zajistí dodržení účelu a přiměřené limity pro efektivnost) by bylo teoreticky možné vystačit se soutěží o nejnižší Strana: 4/14
nabídkovou cenu (zajistí minimalizaci nákladů a zlepšení efektivnosti v rámci daných mezí). Jsou však dvě skutečnosti, které je třeba zohlednit: 1. Řada předmětů plnění s delší životností (několik let) má velmi často provozní náklady (běžná údržba, provozní náplně, výměna citlivých součástí apod.). Ty mohou za dobu životnosti vyrůst natolik, že jejich výše je nezanedbatelná a může ovlivnit celkové náklady na dodávku tak, že ji může zvýhodnit nebo znevýhodnit oproti ostatním. Lze říci, že jako významnou hodnotu provozních nákladů je možné označit takovou částku, která je v relaci s rozdíly mezi běžnými cenami srovnatelných produktů na trhu. V takovém případě se nelze spokojit s nabídkovou cenou a je nutné vzít v úvahu i provozní náklady, tj. náklady životního cyklu předmětu plnění zahrnující nabídkovou cenu a současnou hodnotu provozních nákladů. 2. U některých předmětů plnění jsou parametry, které vymezují dosti široký prostor, v němž se mohou nabídky pohybovat. Změnou daných parametrů se mění užitná hodnota předmětu plnění veřejné zakázky z hlediska potřeb zadavatele. V takovém případě je někdy výhodné nechat nabídky jednotlivých uchazečů ve vybraných parametrech soutěžit. Měly by být vybrány takové parametry, které významně zvyšují užitnou hodnotu z hlediska zadavatele a měly by být hodnoceny jen v tom rozsahu, v němž jsou pro zadavatele využitelné. Cílem soutěže by mělo být dosažení parametrů, jež významně zvýší užitnou hodnotu pro zadavatele, za přijatelného zvýšení nabídkové ceny, resp. nákladů životního cyklu předmětu plnění, nebo dokonce při jejich zachování. Je tedy nutné zodpovědně a zdůvodněně volit relaci mezi nárůstem užitné hodnoty (skutečné) a cenou za něj zaplacenou, resp. zvažovat vliv soutěže u vybraných parametrů na nabídkovou cenu. Je třeba poměřovat užitnou hodnotu předmětu veřejné zakázky (danou vybranými parametry ukazateli) a nabídkovou cenu, resp. náklady životního cyklu předmětu plnění. Je zřejmé, že jsou pouze tyto 3 možnosti kritérií soutěže: 1. nejnižší nabídková cena, 2. poměr užitné hodnoty a nabídkové ceny, 3. poměr užitné hodnoty a nákladů životního cyklu předmětu plnění. Strana: 5/14
Z dikce zákona o veřejných zakázkách je zřejmé, že nelze použít náklady životního cyklu předmětu plnění, aniž by bylo zvoleno základní hodnotící kritérium ekonomická výhodnost nabídky. 2.2 Předpoklady pro uplatnění metody Základním předpokladem pro uplatnění této metody je objektivní, jednoznačné, úplné a jasné definování předmětu veřejné zakázky ve vazbě na skutečnou potřebu organizace řešit konkrétní problém. Předmět plnění musí být definován včetně užitných vlastnosti významných pro zadavatele s uvedením, které z nich jsou dány z hlediska potřeby jako neměnné a které se mohou pohybovat v určitém rozsahu (rozhodnout, které parametry dané intervalem bude vhodné zadat jednou prahovou hodnotou a které bude vhodné zadat jako dílčí hodnotící kritéria pro veřejnou soutěž, bude možné až později). Aby se zadavatel mohl zodpovědně rozhodnout musí mít dostatečnou znalost o věcné problematice, dostatečně přesně vědět, k jakému účelu a v jakých podmínkách bude předmět plnění veřejné zakázky používán či využíván, a vědět, co je v dané oblasti schopen nabídnout trh. 1 Stručně řečeno: Zadavatel musí jasně, úplně a jednoznačně vědět, co chce nakoupit. Soutěž by nikdy neměla nahrazovat nedostatečné znalosti zadavatele o problematice předmětu plnění, účelu a podmínkách jeho použití/využití a o možnostech trhu. 1 Nástrojem, který může při nedostatečné znalosti trhu pomoci, je ve státní správě Spolkové republiky Německo používaná metoda projevení zájmu (Interessenbekundungverfahren). Jestliže metoda prokáže, že řešení prostřednictvím soukromého sektoru bude pravděpodobně efektivní, následuje běžný postup pro zadávání veřejných zakázek. Strana: 6/14
2.3 Popis a vysvětlení metody Smyslem této metody je poskytnout podporu při rozhodování, zda je vhodné soutěžit pouze v nabídkové ceně nebo zda je účelné soutěžit i ve vybraných parametrech charakterizujících užitnou hodnotu předmětu plnění veřejné zakázky. V zásadě záleží na úvaze zadavatele, při které zohlední druh a složitost zakázky (vyplývají z konkrétního účelu a podmínek použití/využití předmětu plnění) a dostupné znalosti o dané odborné problematice a nabídce na trhu. Například potřebné stavební práce budou v době vymezené pro jejich provádění omezovat provoz zadavatele nebo budou zvyšovat jeho náklady. Potom má zadavatel dvě možnosti: 1. Určit v zadávacích podmínkách minimální, ale ještě reálnou dobu trvání stavebních prací a zvolit jako základní hodnotící kritérium nejnižší nabídkovou cenu. 2. Zvolit jako základní hodnotící kritérium ekonomickou výhodnost nabídky a soutěžit i o nejkratší dobu trvání stavebních prací. Pro správné rozhodnutí je nutné zvážit zejména výše uvedené skutečnosti. Je zřejmé, že nelze určit striktní pravidla o rozhodování, je však možné uvést postup a zásady, které pomohou při rozhodování. U jednotlivých druhů předmětu veřejné zakázky zřejmě platí: Veřejné zakázky na dodávky základním hodnotícím kritériem bude většinou nejnižší nabídková cena. Výjimkou budou případy, kdy bude potřeba hodnotit ne jen nabídkovou cenu, ale nabídkovou cenu i současnou hodnotu provozních nákladů, tj. náklady životního cyklu předmětu plnění a u složitějších případů, zejména bude-li na příslušném trhu nabídka vhodná pro soutěž, např. nákup notebooků pro převážné použití v terénu. Strana: 7/14
Veřejné zakázky na stavební práce - nejnižší nabídková cena bude základním hodnotícím kritériem u případů, kdy půjde o silně standardizované dodávky, pro obvyklé podmínky a účel předmětu plnění. V opačném případě bude možné, zejména při vhodné situaci na trhu, použít i základní hodnotící kritérium ekonomická výhodnost nabídky. Veřejné zakázky na služby u jednodušších a více standardních služeb je vhodnější základní hodnotící kritérium nejnižší nabídková cena, u složitějších a náročnějších služeb bude vhodnější základní hodnotící kritérium ekonomická výhodnost nabídky. U obtížně definovatelných výstupů služeb (např. poradenství a s tím spojené služby) bude s ohledem na problematické určení dílčích hodnotících kritérií s potřebnými vlastnostmi vhodnější základní hodnotící kritérium nejnižší nabídková cena. Zásadní vliv bude však mít účel a podmínky využití/použití předmětu veřejné zakázky, jeho specifika (odborná problematika) a situace na daném trhu. Obecně lze říci, že v případech kdy je předmět plnění snadno přesně definovatelný (např. spotřební zboží) a naopak velmi obtížně přesně definovatelný (např. některé právní služby nebo poradenství a s tím spojené služby) je vhodnější základní hodnotící kritérium nejnižší nabídková cena. Se vzdalováním se od těchto krajních možností se zvětšuje prostor pro uplatnění základního hodnotícího kritéria ekonomická výhodnost nabídky. Postup výběru základního hodnotícího kritéria Logika postupu volby základního hodnotícího kritéria spočívá v následujících bodech: 1. Vymezení skupiny předmětů veřejné zakázky, u nichž je pravděpodobnější základní hodnotící kritérium nejnižší nabídková cena. 2. Vyloučení případů, kdy bude (s ohledem na další skutečnosti) jako základní hodnotící kritérium lepší ekonomická výhodnost nabídky (postupné testování pomocí kriteriálních otázek). Strana: 8/14
Nebo (v případě, že předmět plnění veřejné zakázky do skupiny dle bodu 1. nezapadá): 3. Vymezení skupiny předmětů plnění veřejné zakázky, u níž je pravděpodobnější základní hodnotící kritérium ekonomická výhodnost nabídky. 4. Vyloučení případů, kdy bude vhodnější uplatnit jako základní hodnotící kritérium nejnižší nabídkovou cenu. Jedná se o relativně jednoduchý postup, který může být úspěšný pouze v případě, že budou splněny předpoklady pro uplatnění metody (podkapitola 2.2). Při rozhodování je také třeba vzít v úvahu tři zásady: Při postupu, který vede k dodržení principu účelnosti, by měl být mezi základními hodnotícími kritériii rozdíl jen v tom, že parametry významné z hlediska užitné hodnoty jsou uvedeny buď jako pevně dané prahové hodnoty (nejnižší nabídková cena) nebo jsou využity jako dílčí hodnotící kritéria (ekonomická výhodnost nabídky). Základní hodnotící kritérium ekonomická výhodnost nabídky má své výhody, ale bez dostatečné důslednosti přináší zvýšené riziko porušení 6 zákona o veřejných zakázkách, zejména transparentnosti. Pokud bude v nejasném případě rozhodnuto pro základní hodnotící kritérium nejnižší nabídková cena, nebude to mít pravděpodobně zásadní důsledky. Z hlediska principů 3E nejnižší nabídková cena vede poměrně spolehlivě k hospodárnosti, resp. efektivnosti. Rizikem snad může být omezení soutěže příliš přísným stanovením prahových hodnot příslušných parametrů v zadávacích podmínkách, příp. v podmínkách účasti (kvalita - prostřednictvím požadavků na kvalifikaci) nebo určité znevýhodnění nabídek, které sice mají mírně vyšší cenu, ale poskytují lepší užitné vlastnosti ve využitelném rozsahu, tj. při stejné nebo lepší efektivnosti. Strana: 9/14
1. Vymezení skupiny předmětů plnění veřejné zakázky, u nichž je pravděpodobnější základní hodnotící kritérium nejnižší nabídková cena Nejnižší nabídková cena vyhovuje s vysokou pravděpodobností u následujících předmětů veřejné zakázky: Jednoduché a standardizované veřejné zakázky, jejichž užitná hodnota (dle relevantní nabídky na trhu) se významně neliší a nabídková cena tudíž dostatečně vystihuje výhodnost nabídky (např. spotřební materiál, energie a jiné jednorázově spotřebovávané dodávky). Složitější veřejné zakázky, do vysoké míry určené předpisy a normami a ve svých variantách ustálené, takže je lze pro dané podmínky a účel použití/využití definovat pomocí prahových hodnot významných parametrů (určujících užitnou hodnotu) a není důvod soutěžit o vyšší užitnou hodnotu předmětu plnění (např. elektrické rozvody, dálnice v rovinatém terénu s pevným podložím). Dané přesně, úplně, jednoznačné a jasně předem zpracovanou technickou dokumentací (např. stavby budov). Jednoduché služby (např. letecká přeprava cestujících a nákladů) a naopak složité služby s velmi obtížně definovatelnými výstupy (např. poradenství a s tím spojené služby) s ohledem na problematičnost následného definování dílčích hodnotících kritérií s takovými vlastnostmi, aby umožnily objektivní vyhodnocení a neohrožovaly dodržení 6 zákona o veřejných zakázkách. 2. Kriteriální otázky pro vyloučení případů, kdy bude jako základní hodnotící kritérium vhodnější ekonomická výhodnost nabídky 1. Jsou provozní náklady (např. běžná údržba, provozní media) za dobu životnosti předmětu plnění z hlediska rozdílu mezi obvyklými cenami na trhu významné, takže je nutné je zahrnout do hodnocení? 2. Existují parametry předmětu veřejné zakázky, které ve svém využitelném rozsahu významně ovlivňují jeho užitnou hodnotu, aniž by významně ovlivňovaly nabídkovou cenu? Strana: 10/14
3. Je zvláštní situace v problematice předmětu veřejné zakázky, v podmínkách a účelu jeho použití nebo na relevantním trhu, jež by vytvářela prostor využitelný pro soutěž o dodání vyšší užitné hodnoty? Po vyloučení specifických případů (vhodných pro základní hodnotící kritérium ekonomická výhodnost nabídky) pomocí těchto otázek, zůstanou jen předmět plnění veřejné zakázky, pro něž je optimální základní hodnotící kritérium nejnižší nabídková cena. 3. Vymezení skupiny předmětu veřejné zakázky, u níž je pravděpodobnější základní hodnotící kritérium ekonomická výhodnost nabídky Tato skupina by měla být doplňkem ke skupině dle bodu 1., přesto může být v některých případech užitečné vymezit i skupinu předmětů plnění veřejné zakázky, u níž bude pravděpodobněji výhodné použít základní hodnotící kritérium ekonomická výhodnost nabídky. Bude to zejména v níže uvedených případech: Pokud je třeba u nabídek hodnotit náklady životního cyklu předmětu plnění, protože provozní náklady jsou z hlediska rozdílů mezi obvyklými cenami na trhu nezanedbatelné. Předmět plnění veřejné zakázky má jeden nebo více parametrů, jež ve svém využitelném rozsahu významně ovlivňují užitnou hodnotu z hlediska zadavatele, ale nabídkovou cenu ovlivní jen nevýznamně. Předmět plnění veřejné zakázky má více parametrů, jež ve svém využitelném rozsahu významně ovlivňují užitnou hodnotu z hlediska zadavatele. Různí dodavatelé však jednotlivé parametry plní v různém rozsahu a je třeba je optimalizovat z hlediska potřeby, ve vztahu k nabídkové ceně, resp. nákladům životního cyklu předmětu plnění. Složitější služby s dobře definovatelnými výstupy, zejména jsou-li spojené s doplňkovými službami nebo jinými výhodami (např. služby mobilní sítě doplněné mobilním připojením na internet, výhodným pořízením mobilů atd.). Provádění stavebních prací, poskytování služby nebo ustavení a zprovoznění dodávky vyžaduje od zadavatele vytvoření speciálních podmínek, omezuje jeho provoz, zvyšuje mu výdaje atp. Strana: 11/14
Pro zadavatele je důležitý parametr předmětu plnění veřejné zakázky, který dosud nebyl požadován (nebyla mu věnována pozornost), a jen uchazeči jsou schopni odhadnout, jaká úroveň jeho splnění je reálná bez významnějšího ovlivnění nabídkové ceny. (Zjištění situace průzkumem trhu by nepřineslo spolehlivé výsledky.) 4. Kriteriální otázky pro vyloučení případů, kdy bude jako základní hodnotící kritérium vhodnější nejnižší nabídková cena Z výše uvedené skupiny předmětů plnění veřejné zakázky (nebo ze skupiny doplňkové ke skupině z bodu 1.) bude třeba vyloučit ty případy, které by mohly ohrozit dodržení 6 zákona o veřejných zakázkách. To znamená ty, u nichž nelze pozitivně odpovědět na otázku: Bude možné následně definovat dílčí hodnotící kritéria s takovými vlastnostmi, aby umožnily objektivní vyhodnocení? I když se to s ohledem na vymezení skupiny předmětů plnění veřejné zakázky v předchozím bodě jeví jako nadbytečné, bude vhodné znovu zvážit i následující otázku: Bude případná vyšší užitná hodnota zadavatelem objektivně využitelná? 2.4 Rizika metody Dosažení správné volby základního hodnotícího kritéria mohou ohrozit následující rizika: Nedostatečně stanovený předmět veřejné zakázky. - Pokud tato situace nastane, je třeba se k tomuto úkolu vrátit a provést potřebné dopracování. Nedostatečné znalosti o problematice předmětu veřejné zakázky, o aktuální nabídce trhu a o účelu a podmínkách použití či využití předmětu veřejné zakázky. Strana: 12/14
- Toto riziko lze minimalizovat využitím odborníků. Formální použití metody bez uplatnění vlastního specifického know how. 3. Závěr - doporučení pro postup zadavatele Pro výběr základního hodnotícího kritéria lze doporučit následující postup: 1. Zjistit, zda předmět veřejné zakázky spadá do skupiny, u níž je velmi pravděpodobné základní hodnotící kritérium nejnižší nabídková cena (viz Postup výběru základního hodnotízího kritéria, bod 1.). 2. Pokud ano rozhodnout pomocí kriteriálních otázek (viz Postup výběru základního hodnotízího kritéria, bod 2.), zda lze základní hodnotící kritérium nejnižší nabídková cena ponechat nebo uplatnit základní hodnotící kritérium ekonomická výhodnost nabídky. Tím předmět veřejné zakázky spadne do druhé skupiny (toto rozhodnutí může potvrdit otestování dle bodu 4.). 3. Pokud předmět veřejné zakázky nespadá do skupiny dle bodu 1. patří zřejmě do skupiny, kde je pravděpodobnější základní hodnotící kritérium ekonomická výhodnost nabídky (měl by tedy splňovat charakteristiku této skupiny viz Postup výběru základního hodnotícího kritéria, bod 3.) 4. Rozhodnout pomocí kriteriálních otázek (viz Postup výběru základního hodnotícího kritéria, bod 4.), zda lze základní hodnotící kritérium ekonomická výhodnost nabídky ponechat nebo jestli bude vhodné uplatnit základní hodnotící kritérium nejnižší nabídková cena. Tento postup se jeví jako přeurčený. Při obrovské rozmanitosti možných předmětů veřejné zakázky má však tu výhodu, že dává možnost vylepšování a u organizací s vyhraněným okruhem možných předmětů veřejné zakázky ho lze s využitím nashromážděných zkušeností dovést k dokonalosti a tím i zjednodušit. Výsledkem práce podle tohoto metodického textu je zdůvodněné rozhodnutí pro jedno ze základních hodnotících kritérií; nejnižší nabídková cena nebo ekonomická výhodnost nabídky. Strana: 13/14
Výše uvedený postup je možné zpřehlednit pomocí vývojového diagramu. Obrázek 1: Postup výběru základního hodnotícího kritéria Start Patři předmět plnění veřejné zakázky do skupiny s pravděpodobně nejnižší nab. cenou? NE ANO Jsou provozní náklady významné? ANO NE Lze dosáhnout vyšší užitné hodnoty s minimálním nárůstem ceny? ANO NE Jsou specifické důvody pro soutěž? ANO NE Bude možné definovat dílčí hodnotící kritérium s požadovanými vlastnostmi? ANO NE Základní hodnotící kritérium nejnižší nabídková cena Bude vyšší užitná hodnota skutečně využita? ANO Základní hodnotící kritérium ekonomická výhodnost nabídky Konec Strana: 14/14