KORUPCE VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ Mgr. Radek Šula Ministerstvo financí ČR Email: radek.sula@mfcr.cz Anotace: Předkládaný článek, který nese název Korupce ve veřejné správě se zabývá negativními projevy a dopady korupce ve veřejné správě České republiky. Úvodní část se zabývá teoretickým vymezením pojmu korupce, příčiny vzniku korupčního jednání a druhy korupce. V další části článku se věnuji korupci z pohledu trestního práva, vymezení hlavních skutkových podstat týkajících se úplatkářství a dalších s korupcí souvisejících skutkových podstat. V závěru článku se zaměřím na prostředky vlády ČR v boji proti korupci. Klíčová slova: Veřejná správa, korupce, trestní právo hmotné, trestní zákon, úplatkářství. Annotation: This article which is called Corruption in public administration deals with negative manifestations and impacts of corruption in public administration in Czech republic. First part deals with theoretical definitions of corruption, causes of formation of corrupt act and kind of corruption. In next parts I focused on corruption via criminal law, definition of the main merits deals with bribery and another merits which are dealing with corruption. In conclusion of article I focused on measures of government of the Czech republic for reduction of corruption. Key words: Public administration, corruption, substantive criminal law, criminal procedural law, bribery.
Úvod Pojem korupce byl a stále tedy i v dnešní době je frekventované téma. Korupce je zřejmě největší problémem správné funkce veřejné správy a spravování veřejných financí v České republice. Tento negativní jev způsobuje značné finanční ztráty a zpomaluje hospodářský růst naší země, ale zřejmě nejzásadněji působí na vnímání morálky v naší společnosti. Jestliže má korupční chování vliv na rozhodování některých vládních činitelů, státních úředníků či soudců, kteří tak nechávají proniknout korupci do nejvyšších pater státních struktur, tak se dá konstatovat, že takové to jednání má vliv na fungování chodu celého státu. Dalším problémem, kterým se potýká naše společnost, je samotné vnímání korupce běžným občanem, který si jaksi zvykl, již v době před rokem 1989, že když úplatek nabídne, tak se jeho problém snadněji vyřeší. Nejlépe o tomto jevu vypovídá průzkum mezinárodní nevládní organizace Transparency International, která zveřejňuje každoročně žebříček vnímání korupce 168 zemí světa seřazených podle míry vnímání korupce ve veřejném sektoru. Žebříček je sestavován na základě výsledků průzkumů, v nichž respondenti mj. hodnotí schopnost vládních institucí potlačovat a postihovat korupci, účinnost protikorupčních opatření, rozsah korupce v různých institucích a oblastech veřejné správy, míru transparentnosti fungování institucí a míru zneužívání veřejných funkcí a veřejných prostředků. V žebříčku za rok 2015 se mezi 31 evropskými státy Česká republika nacházela na 22. místě a v celosvětovém srovnání ze 168 států na 37. místě 1. 1 Index vnímání korupce 2015. Http://www.transparency.cz/ [online]. Praha, 2016 [cit. 2016-03-18]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/cpi2015/ 2
Tabulka: Výsledky Indexu vnímání korupce (CPI) 2015 v 31 evropských zemích Celosvětové pořadí Pořadí v Evropě Země Počet bodů CPI 2015 1 1 Dánsko 91 3 2 Finsko 90 4 3 Švédsko 89 5 4 Norsko 87 5 4 Nizozemsko 87 7 6 Švýcarsko 86 10 7 Lucembursko 81 10 7 Německo 81 10 7 Velká Británie 81 13 10 Island 79 15 11 Belgie 77 16 12 Rakousko 76 18 13 Irsko 75 23 14 Estonsko 70 23 14 Francie 70 28 16 Portugalsko 63 30 17 Polsko 62 32 18 Kypr 61 32 18 Litva 61 35 20 Slovinsko 60 36 21 Španělsko 58 37 22 Česká 56 republika 37 23 Malta 56 40 24 Lotyšsko 55 50 25 Chorvatsko 51 50 25 Maďarsko 51 50 25 Slovensko 51 58 28 Řecko 46 58 28 Rumunsko 46 61 30 Itálie 44 69 31 Bulharsko 41 Zdroj: Transparency International, 2016 3
Pojem korupce Pro vymezení pojmu korupce v současnosti nenajdeme jednotnou definici, velmi zjednodušeně tak lze pojem korupce definovat jako vztah dvou stran, kdy jedna strana za zneužití svého postavení nebo funkce (např. v politice, veřejné správě, moci soudní) očekává určitou formu plnění a druhá strana jí za poskytnutí této neoprávněné výhody určité plnění (odměnu), finanční či nefinanční, nabízí. Pokud budeme hledat původ slova korupce, pak zjistíme, že pochází z latinských slov corruptus a corrumpere. Doslovný překlad těchto slov zní zkažený, zvrácený, přetržený. Všechna tato slova vystihují negativní význam korupce. Stěžejním pojmem, který úzce souvisí s pojmem korupce, je úplatek. Jeho definici, na rozdíl od definice pojmu korupce, nalezneme v trestním zákoníku v 334 odst. 1, ve kterém se uvádí, že úplatek je neoprávněná výhoda spočívající v přímém majetkovém obohacení nebo jiném zvýhodnění, které se dostává nebo má dostat uplácené osobě nebo s jejím souhlasem jiné osobě, a na kterou nemá nárok. Majetkovým obohacením nebo zvýhodněním se rozumí nejčastěji peníze či dar, poskytnutí protislužby, informace nebo jakékoli jiné přislíbení, které je učiněno bez zásluhy. Vedle druhu úplatku jej lze rozlišovat podle výše. Může jít např. o malé dárky v řádu pár set korun až po několikamilionové úplatky. Korupce je součástí šedé ekonomiky, velice obtížně se odhaluje a často bývá provázaná s dalšími nezákonnými praktikami, jako je například praní špinavých peněz, střet zájmů, organizovaný zločin nebo tunelování. Příčiny korupce Za základní příčinu vzniku a existence korupce je považována neutuchající touha po větších materiálních statcích, po penězích, po úspěchu, kariéře apod. Touha po penězích a úspěchu je však stabilním hnacím motorem kteréhokoli společenství na světě. 2 Korupční jednání je možné tehdy, je-li nedostatečně trestáno a také tehdy, je-li většinovou společností tolerováno a vytvářeno. Za faktory vytvářející korupční prostředí jsou označovány: vlivy monopolů, široké rozhodovací pravomoci v rukou jednotlivců nebo organizací, nedostatek 2 Chmelík J. a kol., Pozornost, korupce a úplatek, Praha, Linde, 2003, ISBN 80-7201-434-X, str. 21 4
kontroly nad rozhodovacími osobami a nedostatečně fungující právní, administrativní, kulturní, ekonomický a politický systém. 3 Za možné příčiny korupce lze mimo jiné považovat: Klientelismus vyřizování osobních záležitostí jedince pomocí sítě známých. Výše úplatku jak se říká každý má svou cenu a jen záleží na výši nabídnutého úplatku. Vnímání korupce ve společnosti ve společnostech ve kterých je korupce vnímána jako něco naprosto přirozeného, lze očekávat větší náchylnost k podlehnutí korupčnímu jednání a naopak ve společnosti, kde je morální hodnotový systém na vysoké úrovni a stejně tak i systém zákonných norem a sankcí upravujících funkci soukromých osob a veřejně činných osob, lze očekávat, že takováto společnost je vůči projevům korupce více imunní. Druhy korupce Primárně dělíme korupci na korupci malou (bagatelní) a velkou (politickou). Malá korupce Do této skupiny korupce můžeme zařadit chování úředníků, lékařů, dopravních policistů a poskytovatelů veřejných služeb, kteří podlehnou pokušení vzít úplatek. Podle místa, kde vzniká a jejích subjektů, ji nazýváme jako administrativní, či byrokratickou korupci. Tato forma korupce je častější a výše úplatku nižší než u korupce velké a zároveň je předvídatelná, protože je zpravidla spojená se získáním věcí či urychlením rozhodnutí, na které mají občané právo. Korupce velká Tato forma korupce je výrazně závažnější, protože se přímo týká čelných představitelů veřejné života a politických špiček. Úplatky dosahují značné výše a tato činnost je spojena s velkou snahou vše velmi dobře utajit. Prospěch z velké korupce je jak pro korumpujícího, tak 3 Vantuch, P., Korupce a kriminalita, Rašínova vysoká škola 2008, ISBN 978-80-87001-09-7, str. 11 5
i korumpovaného mimořádně přínosný a z pohledu trestněprávního mnohokrát přesahuje škodu velkého rozsahu, tj. činí více než pět milionů Kč. Velká korupce má nejčastěji podobu zpronevěry veřejných zdrojů, nehospodárného užívání veřejných zdrojů, soukromého prospěchu z privatizace, zneužívání veřejné moci při udělování veřejných zakázek, přidělování monopolních a kvazi-monopolních licencí, nepotismu, klientelismu a případně i,,prodeje významných pozic, zisku důležitých, běžně nedostupných informací nebo-li obchodování zasvěcených osob, které mají interní informace. 4 Korupce z pohledu trestního práva hmotného Úvodem je důležité konstatovat, že korupce nebyla a dosud není v trestněprávních normách České republiky definována jako samostatný trestný čin. V rovině veřejného práva se postihuje korupce prostřednictvím zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších právních předpisů (dále jen trestní zákoník nebo TZ ). Přestože v trestním zákoně neexistuje skutková podstata trestného činu korupce, tento pojem se vyskytuje v některých důvodových zprávách k novelám trestního zákona. U některých skutkových podstat trestných činů je uvedeno, že je jejich cílem potírání korupce v České republice, a to i přes skutečnost, že v nich pojem korupce není obsažen. 5 Jedná se o trestné činy uvedené ve zvláštní části v hlavě desáté trestního zákoníku, označené jako,,úplatkářství (zvláštní vymezení pojmu korupce). Jde o trestné činy: přijetí úplatku podle 331 trestního zákoníku, podplácení podle 332 trestního zákoníku, nepřímé úplatkářství podle 333 trestního zákoníku, doplněné ustanovením 334 trestního zákoníku, které je deklaratorním ustanovením definujícím základní pojmy společné pro uvedené skutkové podstaty trestných činů. Kromě úplatkářství je v právním řádu zakotveno několik dalších skutkových podstat trestných činů, které definují korupční chování. Patří mezi ně tyto: pletichy v insolvenčním řízení podle 226 trestního zákoníku, 4 Vantuch, P., Korupce a kriminalita, Rašínova vysoká škola 2008, ISBN 978-80-87001-09-7, str. 21-22 5 Vantuch, P., Korupce a kriminalita, Rašínova vysoká škola 2008, ISBN 978-80-87001-09-7, str. 44 6
porušení předpisů o pravidlech hospodářské soutěže podle 248 trestního zákoníku pletichy při zadání veřejné zakázky a při veřejné soutěži podle 257 trestního zákoníku pletichy při veřejné dražbě podle 258 trestního zákoníku. Úplatkářství podle dílu 3 hlavy X. trestního zákona tvoří trestné činy: přijetí úplatku, které je označované jako pasivní korupce ( 331 TZ). Dále to je podplacení, které je označováno jako aktivní korupce ( 332 TZ). V neposlední řadě je nutno poukázat na nepřímé úplatkářství, které je označováno za úplatnou intervenci ( 333 TZ). Rovněž je trestné nepřekažení a neoznámení trestného činu přijetí úplatku a trestného činu podplacení ( 367 a 368 TZ). Trestnost podplácení a nepřímého uplácení však zaniká, jestliže pachatel úplatek poskytl nebo slíbil jen proto, že byl o to požádán a učinil o tom dobrovolně a bez odkladu oznámení státnímu zástupci nebo policejnímu orgánu. 6 Vzhledem k tomu, že rozhodující prostor a hlavní nebezpečí korupce leží nepochybně v oblasti veřejné správy a rovněž ve sféře moci zákonodárné a soudní, musíme především poukázat na vybrané trestné činy veřejných činitelů podle druhého oddílu třetí hlavy zvláštní části trestního zákona tj. na trestný čin zneužití pravomoci úřední osoby podle 329 tr. zákoníku a trestný čin maření úkolu úřední osoby z nedbalosti podle 330 tr. zákoníku. 7 Předpokladem správné trestněprávní kvalifikace a tedy i správného postupu při objasňování trestné činnosti související s korupcí je určení, proti jakému chráněnému objektu konkrétní útok pachatele směřoval. U těchto trestných činů je nutné často posuzovat souběh (konkurenci) trestných činů. Každý skutek musí být posuzován podle všech zákonných ustanovení, jejichž znaky, pokud je to potřebné, aby byla plně vystižena jeho povaha a škodlivost pro společnost. Pozornost zde musí být zaměřena na důvody vylučující jednočinný souběh trestných činů (specialita, 6 Novotný O., Vokoun R., Šámal P. a kol., Trestní právo hmotné, Zvláštní část, 6. Vydání, Praha 2010, ISBN 978-80-7357-509-0, str. 433 7 Metodický návod k postupu státních zástupců ve věcech trestných činů souvisejících s korupcí Nejvyššího státního zastupitelství, SL 52/2006 v Brně dne 9. září 2010, str. 15 7
subsidiarita, faktická konzumpce, pokračování v trestném činu, trestný čin hromadný, trestný čin trvající). 8 Boj proti korupci prostřednictvím vlády České republiky Priority vlády ČR Výkonná a nezávislá exekutiva Transparentnost a otevřený přístup k informacím Hospodárné nakládání s majetkem státu Rozvoj občanské společnosti Vládní koncepce boje s korupcí na léta 2015-2017 je základním strategickým dokumentem vládní politiky v této oblasti. Koncepce rozvádí teze zakotvené v Základních směrech boje s korupcí na vládní úrovni a má za cíl definovat mantinely vládní politiky boje s korupcí, zejména stanovit účinné nástroje, formulovat základní obsah jednoletých akčních plánů pro boj s korupcí a vymezit jejich institucionální rámec. Dále navazuje zejména na analytickou část a priority předchozí vládní Strategie vlády v boji s korupcí na období let 2013 a 2014, ale také vytváří podmínky pro rozšíření boje s korupcí ve stanoveném období i do dalších oblastí. Koncepce reflektuje rovněž platné mezinárodní závazky České republiky. 9 Výběr hlavních protikorupčních opatření, které realizovala vláda ČR v minulých letech: 1. Zpřísnění trestů za korupční jednání u úředních osob. 2. Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob. 3. Přístup orgánů činných v trestním řízení k údajům z daňového přiznání. 4. Zřízení Generální inspekce bezpečnostních sborů. 8 Metodický návod k postupu státních zástupců ve věcech trestných činů souvisejících s korupcí Nejvyššího státního zastupitelství, SL 52/2006 v Brně dne 9. září 2010, str.15, 16 9 Vládní koncepce boje s korupcí na léta 2015 až 2017. Http://www.korupce.cz/ [online]. Praha [cit. 2016-03- 18]. Dostupné z: http://www.korupce.cz/cz/protikorupcni-strategie-vlady/na-leta-2015-2017/strategie-vlady-vboji-s-korupci-na-obdobi-let-2015-a-2017-119894/ 8
5. Rozšíření testů spolehlivosti. 6. Změna podmínek k použití odposlechů telekomunikačního provozu a nasazení agenta. 7. Změna zákona o veřejných zakázkách. Závěr Korupce a boj proti ní se staly velkým společenským a politickým tématem. Dokazuje to jednak tlak společnosti a protikorupčních organizací na představitele veřejné správy, aby jednali více transparentně, a důkazem je i samotné protikorupční úsilí českých vlád. Je, ale otázkou nakolik se daří toto úsilí naplňovat a nakolik je toto úsilí efektivní. Věřím, že v budoucnosti se naší společnosti s pomocí zákonných prostředků a apelem na morální hodnoty podaří omezit projevy korupce na co nejnižší úroveň. Seznam použitých zdrojů: 9
Vantuch, P., Korupce a kriminalita, Rašínova vysoká škola 2008, ISBN 978-80- 87001-09-7 Chmelík J. a kol., Pozornost, korupce a úplatek, Praha, Linde, 2003, ISBN 80-7201- 434-X Novotný O., Vokoun R., Šámal P. a kol., Trestní právo hmotné, Zvláštní část, 6. Vydání, Praha 2010, ISBN 978-80-7357-509-0 Metodický návod k postupu státních zástupců ve věcech trestných činů souvisejících s korupcí Nejvyššího státního zastupitelství, SL 52/2006 v Brně dne 9. září 2010 Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, v platném znění Další zdroje: Index vnímání korupce 2015. Http://www.transparency.cz/ [online]. Praha, 2016 [cit. 2016-03-18]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/cpi2015/ Vládní koncepce boje s korupcí na léta 2015 až 2017. Http://www.korupce.cz/ [online]. Praha [cit. 2016-03-18]. Dostupné z: http://www.korupce.cz/cz/protikorupcni- strategie-vlady/na-leta-2015-2017/strategie-vlady-v-boji-s-korupci-na-obdobi-let- 2015-a-2017-119894/ 10