ZÁPADOČESKÁ UNIVERZITA V PLZNI FAKULTA PRÁVNICKÁ DIPLOMOVÁ PRÁCE ORGÁNY INSPEKCE PRÁCE A JEJICH ÚLOHA PŘI ŘEŠENÍ PŘESTUPKŮ A SPRÁVNÍCH DELIKTŮ NA ÚSEKU ZAMĚSTNANOSTI Bc. Otto Slabý Plzeň, 2013
ZÁPADOČESKÁ UNIVERZITA V PLZNI FAKULTA PRÁVNICKÁ KATEDRA PRACOVNÍHO PRÁVA A PRÁVA SOCIÁLNÍHO ZABEZPEČENÍ DIPLOMOVÁ PRÁCE ORGÁNY INSPEKCE PRÁCE A JEJICH ÚLOHA PŘI ŘEŠENÍ PŘESTUPKŮ A SPRÁVNÍCH DELIKTŮ NA ÚSEKU ZAMĚSTNANOSTI Bc. Otto Slabý Studijní program: Právo a právní věda Obor: Právo Vedoucí práce: Mgr. Miroslav Hromada Ph.D. - KPP Plzeň, 2013
Prohlášení Prohlašuji, že jsem tuto diplomovou práci zpracoval samostatně, a že jsem vyznačil prameny, z nichž jsem pro svoji práci čerpal způsobem ve vědecké práci obvyklým. V Plzni dne 20. března 2013
Poděkování Děkuji vedoucímu práce Mgr. Miroslavu Hromadovi Ph. D. za odborné vedení mé práce, rady a čas, který mi věnoval v průběhu zpracování diplomové práce.
Obsah Úvod... 1 1. Orgány inspekce práce... 2 1.1 Kontrolní činnost v pracovním právu... 2 1.1.1 Obecně o kontrolním řádu... 3 1.2 Kontrolní činnost inspekce práce... 4 1.2.1 Věcná působnost inspekce práce... 5 1.2.2 Osobní působnost inspekce práce... 6 1.2.3 Místní působnost inspekce práce... 8 1.2.4 Funkční působnost... 9 2. Řízení před orgány inspekce práce... 15 2.1 Zjišťovací fáze orgánů inspekce práce... 15 2.1.1 Ukončení zjišťovací fáze... 19 2.1.2 Řízení o námitkách... 21 3. Rozhodování orgánů inspekce práce a správní soudnictví... 24 3.1 Zahájení řízení... 25 3.1.1 Doručování... 26 3.2 Průběh řízení... 28 3.2.1 Dokazování... 28 3.3 Další aspekty průběhu jednání... 31 3.3.1 Zajištění účelu průběhu jednání... 31 3.4 Opravné prostředky... 33 3.4.1 Řádné opravné prostředky... 33 3.4.2 Mimořádné opravné prostředky... 35 3.5 Správní soudnictví... 37 4. Hmotněprávní úprava přestupků a správních deliktů... 39 4.1 Delikty... 39
4.1.1 Vymezení správního deliktu... 39 4.1.2 Obecné znaky správního deliktu... 40 4.1.3 Druhy správních deliktů... 43 5. Nelegální práce... 51 5.1 Tzv. Švarcsystém... 52 6. Zaměstnávání cizinců v ČR... 56 6.1 Výkon závislé práce nelegálními migranty... 58 6.2 Zaměstnávání cizinců bez povolení k pobytu... 60 Závěr... 62 Seznam použitých pramenů... 63 Resume... 69
Úvod Pro diplomovou práci jsem si vybral téma Orgány inspekce práce a jejich úloha při řešení přestupků a správních deliktů na úseku zaměstnanosti. Už název napovídá, že by práce měla být rozdělena do dvou hlavních částí. Nejprve se budu věnovat pojednání o orgánech inspekce práce a jejich působnostech, abych mohl navázat částí druhou, která bude obsahovat jejich úlohu při řešení správních deliktů a přestupků na úseku zaměstnanosti. Pro naplnění počáteční části diplomové práce, je třeba vymezit pojem a především kompletní působnosti orgánů inspekce práce. Kompletní určení působnosti těchto orgánů je důležité i pro druhou část, jelikož na první fázi bude navazovat, ať už přímými ustanoveními nebo i ustanoveními, které s druhým úsekem zdánlivě nesouvisí. Přestože druhá část bude pestřejší a více zaměřená do praxe, bude nepochybně důležité seznámit se hlavními pojmy, které je rovněž důležité podrobněji rozebrat. Těmito důležitými pojmy jsou: přestupky a jiné správní delikty, zaměstnanost a zaměstnávání. Protože se v naší zemi a společnosti rozšiřuje nelegální zaměstnávání cizinců, chystám se závěr práce zaměřit na uvedené téma. 1
1. Orgány inspekce práce 1.1 Kontrolní činnost v pracovním právu Kontrolní činnost vykonávaná správním orgánem je teorií nazývána správním dozorem. Správní dozor obecně naplňuje jak funkci informační, tak funkci ovlivňovací. Zmiňované dvě funkce uplatňuje vůči adresátům veřejné správy. Výsledkem užívání obou funkcí má být chování vyžadované zákonem či předpisem. Zde se tedy jedná o správní dozor v širším smyslu. Správní dozor v širším smyslu se dá chápat jako dvoufázová činnost. První fáze spočívá spíše ve funkci informační. V úvodní fázi jde o vytváření kontrolního zjištění, následně zachyceného v právně nezavazujícím dílčím dokumentu. Kromě právně nezavazujícího dílčího dokumentu, může být zjištění též uvedeno v dokumentu, který je považován za výsledný. Druhé stadium slouží k opatření nápravy a rozhoduje se o uložení sankcí. Případně se právně zasahuje do hmotně právních poměrů dozorovaných osob. 1 Rozdělení na fáze informační a ovlivňovací nemá smysl časový, nýbrž jen logický. Obě etapy se mohou vzájemně doplňovat, krýt, prolínat a navzájem do sebe vstupovat. 2 V oblasti pracovního práva se nepochybně o správní dozor jedná. Vedle již popisované kontroly je důležité také zabezpečit vynutitelnost práva pro kontrolní orgán. Je podstatné, aby kontrolní orgán měl kompetence k vynucení nápravy, pokud zjistí, že aktuální stav není shodný se stavem žádoucím. Případně aby byl potrestán ten, kdo závadný stav způsobil. 3 Při otázce, kdo všechno je tedy kontrolujícím orgánem zjistíme, že zde se literatura poměrně liší. Zatímco podle Steinichové je kontrolujícím orgánem 1 Kindl, M.,Kramář, K., Rajchl, J., Telecký, D., Základy správního práva, Aleš Čeněk, Plzeň, 2006, str. 268. 2 Staša, J., Úvod do českého správního práva, čtvrté doplněné vydání, PA ČR. Praha, 2003, kapitola 5. 3 Hůrka, P. et al., Pracovní právo. Plzeň : Aleš Čeněk, 2011, str. 532. 2
inspekce práce a úřad práce, JUDr. Martin Štefko Ph.D. zmiňuje kromě těchto dvou orgánů i Ministerstvo práce a sociálních věcí, Úřad pro ochranu osobních údajů a specializované dozorčí orgány. Steinichová nastínila i působnost celních úřadů, které jsou ve druhém titulu takřka vynechány. Při prostudování zákonů, které se týkají pracovního práva, je evidentní, že kontrola není centralizovaná pouze na inspekci práce a úřad práce. Dá se však konstatovat, že většina kontrolovaných oblastí ano. Z tohoto důvodu je vhodné přiklonit se spíše k názoru JUDr. Štefka, který bych ještě doplnil o celní orgány. 4 Pro tuto práci je však důležité, že kontrolujícím orgánem je i inspekce práce, což je nepochybné. Jak už bylo popsáno, každý z kontrolních orgánů by měl především porovnávat skutečný stav se stavem žádoucím. Jejich společným cílem je odstranění a postižení závadného stavu. To by mělo mít i preventivní funkci, aby k porušení zákona nedocházelo. Právní úprava kompetencí daných orgánů je dána nejen zákonem 251/2005 Sb. o inspekci práce a o zaměstnanosti. Najdeme ji i v obecném právním předpise o státní kontrole. 5 1.1.1 Obecně o kontrolním řádu Po roce 1989 byla v ČR přijata obecná procesní úprava správního dozoru. Na principu subsidiarity je to platící obecný procesní kontrolní režim. Subsidiarita znamená, že v případě, že ze dvou ustanovení, případně dvou skupin ustanovení právních předpisů či ze dvou různých právních předpisů jako celku má jeden ve vztahu k druhému povahu předpisu podpůrného, znamená to, že tento subsidiární předpis lze použít jen tehdy, neupravuje-li příslušnou otázku předpis druhý, který v tomto vztahu má povahu předpisu speciálního. 6 Obecná procesní úprava správního dozoru je obsažena v zákoně ČNR č. 552/1991 Sb., 4 Celní úřady vykonávají kontrolní činnost na úseku zaměstnanosti v rozsahu stanoveném v 126 odst. 4 zákona o zaměstnanosti. Např. kontrolují, zda cizinec vykonává práci na základě pracovněprávního vztahu nebo jiné smlouvy a zde jde o práci v souladu s povolením k zaměstnání. 5 Zákon č. 552/1991 Sb.,, o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. 6 Hendrych, D. a kol., Právnický slovník, C. H. Beck, Praha, 2003, str.1004. 3
o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Jeho třetí část se nazývá Základní pravidla kontrolní činnosti, neboli "Kontrolní řád". Dnes zahrnuje pouze procesní záležitosti. Neobsahuje v zásadě žádné hmotněprávní instituty. Jsou v něm obsažena pravidla umožňující realizovat pouze 1. část dozoru, kterými jsou např. oprávněný vstup do objektu, odebírat vzorky, atd. Zmíněná procesní pravidla platí jen tehdy, nestanoví-li zvláštní zákon jinak. Kontrolní řád má povahu procesního předpisu. Zmíněný předpis upravuje postup při kontrole a vztahy mezi kontrolorem a kontrolovaným subjektem. Ke kontrole dochází z vlastního podnětu či ze zákona. Kontrolor musí být vybaven písemným pověřením ke kontrole. Kontrolovaný musí spolupracovat. Pořádková pokuta za porušení povinnosti součinnosti může činit až 50 tisíc Kč (opakovaně pak až 200 tisíc Kč) a musí být udělena do jednoho roku od doby, kdy byla nesoučinnost zjištěna. Za škodu způsobenou kontrolou odpovídá stát. Hlavní pravidla kontroly jsou vyjádřena v třetí části zákona o státní kontrole. Lze ho považovat za hmotněprávní pravidlo. V diskusi vedené v oblasti právně teoretické se lze někdy setkat s názorem, že není vhodné pro označení obecného kontrolního procesního režimu termínu řád. Nelze však popřít, že při výkonu kontroly se do poměrů a práv dozorovaných velmi vážně zasahuje. Jsou to spíše důsledky faktické než právní, avšak v důsledku může dojít i k újmě právní. Kontrolní řád obsahuje ustanovení také o součinnosti různých orgánů. Kontrolní řád není jen režim upravující vztahy mezi kontrolovanými a kontrolujícími, ale i vnitřní vztahy mezi různými vykonavateli veřejné správy. 1.2 Kontrolní činnost inspekce práce Pod pojem inspekce práce se rozumí Státní úřad inspekce práce a oblastní inspektoráty. Velké množství činností inspekce práce je zachyceno zákonem č. 251/2005 Sb. o inspekci práce ve znění pozdějších předpisů. 4
1.2.1 Věcná působnost inspekce práce Působnost inspekce práce můžeme dělit na věcnou, osobní a místní. Věcná působnost je stanovena v 3 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce: Úřad a inspektoráty kontrolují dodržování povinností vyplývajících z a) právních předpisů, z nichž vznikají zaměstnancům, příslušnému odborovému orgánu nebo radě zaměstnanců nebo zástupci pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích včetně právních předpisů o odměňování zaměstnanců, náhradě mzdy nebo platu a náhradě výdajů zaměstnancům, (např. zákoník práce) b) právních předpisů stanovících pracovní dobu a dobu odpočinku, (např. zákoník práce) c) právních předpisů k zajištění bezpečnosti práce, (např. zákoník práce) d) právních předpisů k zajištění bezpečnosti provozu technických zařízení se zvýšenou mírou ohrožení života a zdraví a právních předpisů o bezpečnosti provozu vyhrazených technických zařízení, (vyhlášky 18-21/1979 Sb.) 7 e) právních předpisů o zaměstnávání zaměstnankyň, mladistvých zaměstnanců, zaměstnanců pečujících o děti, jakož i zaměstnanců, kteří prokázali, že převážně sami dlouhodobě pečují o fyzickou osobu, která se podle zvláštního právního předpisu považuje za osobu závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni II (středně těžká závislost), ve stupni III (těžká závislost) nebo ve stupni IV (úplná závislost), (např. zákoník práce) f) právních předpisů upravujících výkon umělecké, kulturní, sportovní a reklamní činnosti dětmi, (např. zákoník práce) g) právního předpisu, který stanoví povinnost uskutečnit veřejnou výzvu nebo výběrové řízení na obsazení místa úředníka nebo na obsazení místa vedoucího úředníka územního samosprávného celku, jakož i to, zda veřejná výzva nebo výběrové řízení byly provedeny včetně jejich průběhu. (zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění zákona) Úřad a inspektoráty rovněž kontrolují dodržování 7 Šubrt, B. a kol., Inspekce práce a jiné kontroly u zaměstnavatelů. 1. vydání. Nakladatelství ANAG, 2009, str. 26. (pouze příklad). 5
a) kolektivních smluv v částech, ve kterých jsou upraveny individuální pracovněprávní nároky zaměstnanců vyplývající z právních předpisů, jakož i vnitřních předpisů podle 305 zákoníku práce, b) vnitřních předpisů vydaných podle zákoníku práce, jestliže zakládají práva zaměstnanců. (3) Úřad a inspektoráty vykonávají kontrolu také v případech stanovených zvláštními právními předpisy. 8 Pro tuto diplomovou práci bude nadále podstatné, že od 1. 1. 2012 navíc pod kompetence inspekce práce spadá kontrolní činnost na úseku zaměstnanosti. Novela zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti převedla na inspekci práce kompetence ke kontrole nelegálního zaměstnávání. To však není v zákoně o inspekci práce, mezi působnostmi inspekce, uvedeno. Ze zmíněného plyne, že inspekce práce částečně kontroluje i dodržování předpisů vedoucích k zabezpečování státní politiky zaměstnanosti, tedy dodržování zákona o zaměstnanosti. 1.2.2 Osobní působnost inspekce práce Osobní působnost je zakotvena v 6 zákona o inspekci práce a určuje ty subjekty, na které může kontrola dopadat. Zákon uvedené subjekty nazývá kontrolovanou osobou. Na základě zmíněného ustanovení se dá říci, že tím, kdo je kontrolován inspekcí práce, jsou zaměstnanci, zaměstnavatelé, právnické a fyzické osoby při vykonávání veřejných funkcí. Dále jsou jimi také osoby, které jsou zaměstnavateli a zároveň pracují, fyzické nebo právnické osoby, které podnikají dle zvláštního právního předpisu a nikoho nezaměstnávají. Kontrolovanými mohou být ale také spolupracující osoby, jimiž mohou být manžel a dítě. 9 10 8 Zákon č. 251/2005Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů. 9 Zákon č. 435/2004Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. 10 Zákon č. 251/2005Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů. 6
Nejzákladnějším pojmem je zaměstnavatel, který je v tomto vztahu vždy. Jeho charakteristiku podává v 7 zákoník práce bez ohledu na to, zda jde o fyzickou nebo právnickou osobu, jelikož tu mají stejné postavení. 11 Zde je inspekce omezena zákonem o zaměstnanosti, dle kterého nesmí kontrolovat u dítěte či manžela kontrolované osoby, zda pracují na základě pracovněprávního vztahu či jiné smlouvy, což je u jiných osob pohybujících se na pracovišti zřejmě běžnou kontrolou. 12 Dalšími kontrolovanými subjekty budou i další právnické nebo fyzické osoby dle předpisů o zajištění podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci na staveništi (zadavatel, stavebník, koordinátor stavby) nebo obdobné činnosti, právnické osoby, jež vykonávají činnost školy nebo školského zařízení nebo u nichž se uskutečňuje praktické vyučování žáků. Kontrole inspekce práce podléhají také věznice, právnické nebo fyzické osoby zaměstnávající odsouzené a odsouzení, a taktéž organizace a dobrovolníci, při výkonu dobrovolnické služby, právnické a fyzické osoby, u kterých je prováděn výkon umělecké, kulturní, sportovní a reklamní činnosti dětmi. 13 Kontrola může být nahodilá nebo plánovaná. Pro výběr konkrétních subjektů, využívá inspekce všech možných informací, včetně vnějších podnětů nebo i poradenské činnosti. 14 Inspektoráty nemají však právo kontrolovat vojáky v činné službě povolané na vojenská cvičení, vojáky z povolání, osoby vykonávající službu v bezpečnostních sborech a na další osoby, u kterých provádí kontrolu jiné zvláštní orgány, jako jsou např. Státní úřad pro jadernou bezpečnost, orgány státního zdravotního dozoru apod. 15 Inspekce však nesmí svou činností nahrazovat kontrolní činnost Úřadu práce a jiných orgánů, které jsou zákonem stanoveny jako specializované dozorčí 11 Vysokajová, M., Kahle, B., Doležílek, J., Zákoník práce. Komentář. 2.vyd. Praha : ASPI, Woltes Kluwer, 2008, str. 29. 12 Zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. 13 Zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů. 14 Solnická, D., Kontrola nelegálního zaměstnávání občanů ČR a cizinců. Opava, 2013. Závěrečná zpráva k hlavnímu úkolu. Státní úřad inspekce práce. 15 Jouza, L., Kdo kontroluje dodržování pracovněprávních předpisů (nový zákon o inspekci práce). Bulletin advokacie, 2006, č. 5, str.25. 7
orgány např. orgán státní báňské správy, orgány státního zdravotního dozoru a státní úřad pro jadernou bezpečnost. Mezi těmito orgány však může existovat spolupráce. Úzkou spolupráci vykonávají inspekce práce a úřad práce: Tak např. inspektoráty práce vysílají inspektory ve stanovených úředních hodinách na jednotlivé úřady práce, kde vedle poradenství rovněž přijímají stížnosti na zaměstnavatele, resp. podněty ke kontrolám. 16 Příklad: Inspekce práce obdrží stížnost na nerovné zacházení se zaměstnanci ze strany zaměstnavatele. Při následné kontrole průkazů na pracovišti, zjistí, že zaměstnanec B. D. nemá uzavřenou pracovní smlouvu nebo ji on, i jeho zaměstnavatel, nepředložil z různých důvodů. Zaměstnanec B. D. však ve skutečnosti žádnou smlouvu nemá a je na úřadu práce vedený jako nezaměstnaný. To ale inspekce práce zjistí až po dotazu směrem k úřadu práce. 1.2.3 Místní působnost inspekce práce Inspekce práce byla zřízena zákonem o inspekci práce č. 251/2005 Sb. Ten nabyl působnosti 1. července 2005. Na základě uvedeného zákona byly tedy zřízeny Státní úřad inspekce práce se sídlem v Opavě a oblastní inspektoráty. Současně byl tak tímto právním předpisem zrušen Český úřad bezpečnosti práce i s jednotlivými inspektoráty bezpečnosti práce. Zajímavé je, že v původním návrhu tohoto zákona bylo navrženo, aby Státní Úřad inspekce práce měl sídlo v Praze. Zmíněné ustanovení pozměnili ve druhém čtení poslanci Miroslav Krajíček a Břetislav Petr. Ve větě druhé nahradili slova hlavní město Praha slovem Opava. 17 Oblastní inspektoráty jsou rozděleny do oblastí po celé ČR. Inspektorát práce pro Hlavní město Prahu vykonává působnost v Praze. Inspektorát pro Středočeský kraj má sídlo také v Praze, jeho působnost však působí pouze ve 16 Bělina, M. a kol., Pracovní právo. 5. doplněné a podstatně přepracované vydání. Praha : C. H. Beck, 2010, str. 548. 17 Poslanecká sněmovna, Pozměňovací a jiné návrhy k vládnímu návrhu na vydání zákona o inspekci práce 685/3 [online], V Praze 2. prosince 2004, zpracoval M,Krajíček. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/2002ps/stenprot/038schuz/38-3.html#442. 8
Středočeském kraji. Inspektorát pro Jihočeský kraj a Vysočinu má sídlo v Českých Budějovicích, pro Plzeňský a Karlovarský kraj v Plzni. Působnost v kraji Ústeckém a Libereckém má inspektorát v Ústí nad Labem a v kraji Královohradeckém a Pardubickém inspektorát v Hradci Králové. Jihomoravský a Zlínský kraj by měl pokrýt působností inspektorát v Brně a konečně kraj Moravskoslezský a Olomoucký kraj pokryje svoji působností inspektorát v Ostravě. Místní příslušnost se při tom řídí místem činnosti kontrolované osoby, tedy místem samotného výkonu práce v jedné z uvedených oblastí. 18 Příklad: Pokud bude mít kontrolovaná osoba místo činnosti např. v Jesenici, bude ji kontrolovat orgán inspekce práce se sídlem v Praze, ačkoliv je cesta z Plzně do Jesenice cca o 30 km kratší. Takovéto rozdělení může mnohdy odporovat zásadě hospodárnosti. Toto však není problém pouze inspekce práce, nýbrž správního rozdělení ČR. Zásada hospodárnosti se však uplatňuje i ve více odvětvích práva a je k zamyšlení, zda takovéto rozdělení obecně neodporuje zásadě hospodárnosti. 1.2.4 Funkční působnost Funkční působnost inspekce práce se dělí mezi Státní úřad inspekce práce a oblastní inspektoráty inspekce práce. 1.2.4.1 Státní úřad inspekce práce - řídí a odborně vede inspektoráty a poskytuje jim technickou pomoc s tím, že je inspektorátům nadřízeným služebním úřadem, - koordinuje kontrolu prováděnou inspektoráty ve vztahu k činnosti jiných správních úřadů vykonávanou podle zvláštních právních předpisů, v jejichž působnosti je dozor, popřípadě kontrolní činnost na 18 Jouza, L., Kdo kontroluje dodržování pracovněprávních předpisů (nový zákon o inspekci práce). Bulletin advokacie, 2006, č. 5, str.25. 9
úseku bezpečného a zdraví neohrožujícího pracovního prostředí nebo pracovních podmínek, - zpracovává roční program kontrolních akcí a předkládá jej ministerstvu ke schválení, - je oprávněn vyžadovat od jiných správních úřadů, v jejichž působnosti je dozor, popřípadě kontrolní činnost na úseku bezpečného a zdraví neohrožujícího pracovního prostředí nebo pracovních podmínek, v nezbytně nutném rozsahu informace potřebné k výkonu kontroly, - vydává a odjímá průkazy inspektorům - je oprávněn vykonávat kontrolu v rozsahu viz výše - ukládá opatření k odstranění nedostatků zjištěných při kontrole, pokud kontroluje místo inspektorátu (např. z důvodu podjatosti) - kontroluje plnění opatření k odstranění nedostatků, které byly kontrolou zjištěny, - rozhoduje ve správním řízení: o v 1. stupni o přestupcích a správních deliktech o v 1. stupni za nesplnění povinnosti vycházející z druhé věty 6 odst. 2 u obranných složek státu a jiných orgánů vyjmenovaných v 6 odst. 2 zákona o inspekci práce, o přezkoumává rozhodnutí o přestupcích nebo správních deliktech vydaná inspektorátem - přezkoumává ve správním řízení rozhodnutí: o o uložení pořádkové pokuty vydané inspektorem úřadu, o o zákazu používání objektu, pracovišť, výrobních prostředků, pracovních prostředků nebo zařízení, pracovních či technologických postupů, látek nebo materiálů, vykonávání činností, které bezprostředně ohrožují bezpečnost zaměstnanců či jiných osob, vydaná inspektorem úřadu, a rozhodnutí o zákazu práce přesčas, práce v noci, práce zaměstnankyň a mladistvých zaměstnanců, vydaná inspektorem úřadu, - je oprávněn omezit či zakázat výkon práce přesčas vykonávané dle 93a zákoníku práce 10
- na základě vyžádání poskytuje nezbytné informace z výkonu kontroly jiným správním úřadům, v jejichž působnosti je kontrola na úseku bezpečného a zdraví neohrožujícího pracovního prostředí a pracovních podmínek - předkládá ministerstvu práce a sociálních věcí podněty ke zlepšení právní úpravy týkající se předpisů uvedených v zákoně - společně s ministerstvem se podílí na mezinárodní spolupráci týkající se pracovního prostředí, bezpečnosti práce a pracovních podmínek - poskytuje právnickým i fyzickým osobám, zaměstnaným fyzickou osobou, a zaměstnancům bezúplatně základní informace a poradenství týkající se ochrany pracovních vztahů a podmínek - zpracovává a poskytuje ministerstvu souhrnnou zprávu o výsledcích kontrolních akcí - spolupracuje na programech osvěty o ochraně pracovních vztahů a pracovních podmínek, které zajišťují jiné správní úřady, vyšší odborové orgány nebo organizace zaměstnavatelů - poskytuje ministerstvu a úřadům práce informace o uložení pokuty agentuře práce za porušení povinností, které agentura práce má ze zákona a o uložení pokuty zaměstnavateli za porušení povinnosti vyplývající z pracovněprávních předpisů - dle odstavce 3 4 zákona o inspekci práce také zajišťuje provoz informačního systému o rizicích při výkonu práce na opatření k jejich odstranění a informačního systému o pracovních úrazech. 19 Z výše uvedeného plyne, že Státní úřad inspekce práce není jen kontrolním orgánem. Je však i orgánem poradním a odvolacím. Jeho základní filosofií je, především, ve svých oblastech působit preventivně a pružně se přizpůsobovat nejen hospodářské situaci v ČR. 20 Vzhledem k tomu, že Státní úřad inspekce práce zpracovává roční program kontrolních akcí a předkládá jej ministerstvu ke schválení, dá se vyvodit, že i Ministerstvo práce a sociálních věcí je kontrolním orgánem. Tato skutečnost odkrývá odpověď na problém řešený na konci kapitoly 1.1. 19 Zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů. 20 Šubrt, B. a kol., Inspekce práce a jiné kontroly u zaměstnavatelů. 1. vydání. Nakladatelství ANAG, 2009, str. 32-38. 11
orgánem. 21 Ministerstvo práce a sociálních věcí je tak vrcholným kontrolním 1.2.4.2 Oblastní inspektorát práce - stejně jako úřad vykonává kontrolu v rozsahu uvedeném dříve, - ukládá opatření k odstranění nedostatků zjištěných při kontrole, určuje lhůty k jejich odstranění a vyžaduje podání písemné zprávy o přijatých opatřeních, - kontroluje plnění opatření k odstranění zjištěných nedostatků, - je povinný neprodleně kontrolovat závady, o kterých byl vyrozuměn odborovou organizací dle zákoníku práce, - může kontrolovat příčiny a okolnosti pracovních úrazů, - poskytuje úřadu údaje o pracovních úrazech a o rizicích při výkonu práce zjištěných kontrolou a opatřeních přijatých k jejich odstranění, - předkládá úřadu podněty pro zlepšení pracovněprávní úpravy, - poskytuje úřadu informace a zpracovává a předkládá mu zprávy o plnění svých úkolů, - vyjadřuje se k vybraným projektovým dokumentacím staveb určených tímto zákonem, zda splňují požadavky právních předpisů k zajištění bezpečnosti práce a technických zařízení a při povolování takových staveb uplatňuje požadavky právních předpisů k zajištění bezpečnosti práce a technických zařízení, - zaměstnancům a zaměstnavatelům bezplatně poskytuje základní informace a poradenství týkající se ochrany pracovních vztahů a podmínek, - v 1. stupni správního řízení rozhoduje o přestupcích či správních deliktech a o uložení pokuty za nesplnění povinnosti dle 6 odst. 2 věty druhé zákona o inspekci práce, ve správním řízení přezkoumává rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty vydané inspektorem. Rozhoduje i o zákazu používání objektů, pracovišť, výrobních, 21 Galvas, M. a kol., Pracovní právo. Masarykova univerzita, 2012. Str. 163. 12
pracovních prostředků nebo zařízení, pracovních nebo technologických postupů, látek nebo materiálů, vykonávání prací nebo činností, které bezprostředně ohrožují bezpečnost zaměstnanců nebo dalších fyzických osob zdržujících se s vědomím kontrolované osoby v jejích prostorech, a to až do doby odstranění závady, s výjimkou pevných trakčních zařízení a trakčních vozidel na drahách a ve veřejné silniční dopravě, lodí a letadel. Tento zákaz vydává inspektor. - je oprávněn omezit či zakázat výkon práce přesčas vykonávané podle zákoníku práce. 22 Inspekce práce je oprávněna přizvat ke kontrole odborníka se specializací na kontrolovanou činnost. 23 Ve výše vypsaných kompetencích a povinnostech inspekce a inspektorátu je zmíněná poradenská činnost inspekce práce i u oblastních inspektorátů. Tato činnost by měla být bezúplatná. Dle nového zákona přechází na inspekci poradenská činnost z úřadů práce. 24 Poradenská činnost spočívá především v poskytování základních informací, jež se týkají ochrany pracovních vztahů a podmínek. Další poskytované informace zaměstnancům a zaměstnavatelům pojednávají o zajištění bezpečnosti práce a technických zařízení. 25 Zákon o inspekci práce však není jediným pramenem, ve kterém se nachází působnost inspekce práce. Část pravomocí je vyjmenována i v zákoně o zaměstnanosti, což bude dále pro práci důležité. Právě zákon o zaměstnanosti delegoval nové pravomoci na státní úřad inspekce práce. Jimi jsou kontrola v oblasti zaměstnanosti. Díky uvedené změně na oblastních inspektorátech probíhalo zaškolení nových inspektorů z řad kontrolorů ÚP po celý rok 2012. Postupně získávané zkušenosti se postupem roku projevovaly a práce kontrolorů se zintenzivňovala a zefektivňovala. Pro 22 Zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů. 23 Bělina, M. a kol., Pracovní právo. 5. doplněné a podstatně přepracované vydání. Praha : C. H. Beck, 2010, str. 548. 24 Zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů. 25 Státní úřad inspekce práce, Poskytování poradenství [online]. Státní úřad inspekce práce 2013 [cit 10.2.2013]. Dostupné z: http://www.suip.cz/oip06/pracovnepravni-vztahy/poskytovaniporadenstvi/. 13
inspektoráty to tedy znamená zavádění nových a efektivnějších postupů i do prováděných komplexních kontrol. 26 Na závěr této kapitoly je zajímavé poznamenat, že při prosazování zákona o inspekci práce se ukázalo, jak velkou moc má Poslanecká sněmovna. Jak vyplývá ze sněmovního tisku, poslanecká sněmovna je takřka jediným orgánem, který schválil zákon o inspekci práce a to hned několikrát. Po třetím čtení postoupila Poslanecká sněmovna návrh zákona Senátu. Ten jej zamítl den poté, co zákon zamítl i výbor pro zdravotnictví a sociální politiku stejně jako výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu. Po vrácení návrhu však Sněmovna zákon opět odhlasovala ve stejném znění, ve kterém jej senát zamítl. Zákon vrátil zpět sněmovně i prezident. Poslanecká sněmovna jej však (opět ve stejném znění) opět schválila, a tak rok poté, co byl návrh zákona předložen k prvnímu čtení, byl nakonec zákon nakonec doručen premiérovi k podpisu. 27 Ačkoliv se při sněmovním jednání o tomto zákonu ne jednou objevilo slovo paskvil, nezdá se, že by byl popisovaný zákon natolik špatný. Alespoň vedoucí útvaru kontroly nelegálního zaměstnávání pro Plzeňský kraj Mgr. Aleš Illický jej v rozhovoru zaměřeném pro tuto práci hodnotí kladně. Jedním dechem však dodává: Uvidíme, co přinese nový kontrolní řád, který by měl nabýt účinnosti v novém roce. Navíc se zdá, že tento, Sněmovnou protěžovaný zákon, přinesl své ovoce. Pokud se malinko odchýlíme od centra tématu, dozvíme se, že inspekce práce zjistila u 4 074 zaměstnavatelů nedostatky v oblasti pracovních vztahů a podmínek. Dalších 1 621 zaměstnavatelů mělo nedostatky v plnění povinností vyplývajících ze zákona o zaměstnanosti. Do tohoto čísla se však nezahrnují nedostatky plynoucí z nelegálního zaměstnávání. Poměrně překvapivé číslo se však objevuje u nedostatků týkajících se BOZP. Zde pochybilo pouze 39 zaměstnavatelů. 26 Solnická, D., Kontrola nelegálního zaměstnávání občanů ČR a cizinců. Opava, 2013. Závěrečná zpráva k hlavnímu úkolu. Státní úřad inspekce práce. 27 Poslanecká sněmovna, Sněmovní tisk 685 [online], Parlament ČR. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?t=685&o=4. 14
2. Řízení před orgány inspekce práce Pod pojmem řízení před orgány inspekce práce si v první fázi představuji samotnou kontrolu, kterou dle zákona o inspekci práce provádí inspektor. Jak už bylo výše poznamenáno, kontrolní činnost inspekce práce je státním dozorem. Stejně jako ostatní odvětví správního dozoru má i kontrolní činnost inspekce práce základní body zakomponované ve čtyřech resp. šesti odpovědích na otázky: 1) Kdo kontroluje? 2) Kdo je kontrolován? 3) V jakých věcech a podle jakých hledisek? 4) Jakým postupem probíhá kontrolní zjišťování? Tyto otázky si pokládáme, pokud chceme popsat první fázi dozoru, tedy fázi zjišťovací. Až poté, když je nalezena odlišnost skutečného stavu od stavu žádoucího, nastupuje druhá fáze dozoru, na kterou můžeme odpovědět dvěma otázkami. 5) Jaké sankce může udělit kontrolující osoba (pod č. 1) kontrolovanému subjektu (pod č. 2)? 6) Jak probíhá udělování a vyvozování těchto sankcí? Celá kontrola tedy prochází přesně stanovenými pravidly a daným postupem. Není tedy možné udělit sankci pouze na základě stížnosti nebo na základě nemorálního leč právního chování kontrolované osoby. 2.1 Zjišťovací fáze orgánů inspekce práce Ptáme-li se, kdo kontroluje, odpověď zní - místní orgány inspekce práce nebo Státní úřad inspekce práce. Působností obou stupňů kontrolní soustavy jsem se zabýval již dříve. Porovnávání současného stavu se stavem žádoucím, tedy kontrolu, by měly provádět osoby znalé problematiky, které se kontrola týká. Odborně i právně se tato osoba nazývá inspektorem. Kontrola by měla být jejich odbornou profesí. Zmiňované osoby podléhají povinnostem, pravomocím, ale i možnosti vyloučení podle 10 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Povinnosti inspektorů určuje 12 téhož zákona, ale především také 8 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce. Tyto povinnosti jsou dle zákona o státní kontrole: 15