RADA EVROPSKÉ UNIE Brusel 15. února 2010 (18.02) (OR. en) 6063/10 AGRI 34 POZNÁMKA Odesílatel: Předsednictví Příjemce: Rada Předmět: Budoucnost společné zemědělské politiky: opatření pro řízení trhu po roce 2013 dokument předsednictví a dotazník Delegace naleznou v příloze uvedený dokument a dotazník vypracované předsednictvím s cílem dát výměně názorů na zasedání Rady pro zemědělství a rybolov dne 22. února 2010 určitou strukturu. 6063/10 dhr,ebk/ebk,dhr/mku 1 DG B CS
PŘÍLOHA 1. Úvod Společná zemědělská politika (SZP) je nástrojem veřejné správy, který EU v oblasti zemědělství využívá k dosažení cílů stanovených ve Smlouvě a k zabývání se různými problémy a obavami evropské společnosti. Padesát let po svém zavedení zůstávají obecné cíle SZP platné i podle Lisabonské smlouvy (zvýšení zemědělské produktivity, zajištění přiměřené životní úrovně producentů, stabilizace trhů, zaručení plynulého zásobování a zajištění dodávek za rozumné ceny). Nicméně způsob dosahování těchto cílů se v průběhu let vyvíjel, přizpůsoboval se novým požadavkům společnosti s ohledem na udržitelnost, konkurenceschopnost, tržní orientaci, ochranu životního prostředí, venkovské oblasti a biologickou rozmanitost a rovněž přispíval k boji proti změně klimatu. Základem SZP je jednoduchá koncepce, ačkoliv je prováděna různými vzájemně propojenými nástroji, které mohou být analyzovány samostatně za předpokladu, že je stále zohledňována jednota cílů a celková strategie. Výše uvedené se týká i nastavení SZP po roce 2014, což bývá označováno jako Horizont 2020. V roce 2008 zahájila Rada během francouzského předsednictví diskusi o budoucnosti SZP včetně obecných úvah věnovaných problémům, jež bude SZP v budoucnu pravděpodobně řešit. V roce 2009 se Rada z podnětu českého a švédského předsednictví konkrétně zabývala výhledem a alternativami v oblasti přímých plateb poskytovaných zemědělcům a politikou rozvoje venkova. Cílem tohoto dokumentu je dokončit analýzu hlavních otázek, které bude muset SZP v budoucnu řešit, a to prostřednictvím obecné diskuse o nástrojích na řízení trhu a řešení krizí jakožto prvním kroku k celkovému vyhodnocení, jež se uskuteční na neformálním zasedání Rady. 6063/10 dhr,ebk/ebk,dhr/mku 2
2. Světové trhy se zemědělskými komoditami situace Celosvětová poptávka po potravinách se zvyšuje. Podle odhadů FAO se bude muset produkce potravin zvýšit alespoň o 70 %, aby byla pokryta potřeba celosvětové populace v roce 2050, která se odhaduje na 9 000 milionů. Tento nárůst celosvětové poptávky po potravinách spolu s prodlevou v reakci produkce v návaznosti na biologické procesy a vliv změny klimatu budou příčinami zvýšené nestability na mezinárodních trzích a nejistoty, jako tomu bylo například v roce 2007 a 2008. V roce 2006 došlo na mezinárodní úrovni k obecnému zvýšení cen surovin, a zejména produktů zemědělsko-potravinářského odvětví, jež ještě zesílilo v roce 2007 a v první polovině roku 2008. Tato situace měla dopad zejména na méně rozvinuté ekonomiky, které jsou do značné míry závislé na dovozu základních produktů. Obecně řečeno, tento vývoj svědčí o začátku nového období, jež se vyznačuje volatilitou cen. RÁMEČEK 1 VÝVOJ CEN HLAVNÍCH ZEMĚDĚLSKÝCH KOMODIT OD ROKU 1970 DO ROKU 2008. Situace všeobecně vysokých cen základních zemědělských produktů určených pro lidskou spotřebu nebo k výživě zvířat, která nastala v letech 2006 2007, není novinkou. V uplynulých 40 letech byl několikrát zaznamenán podobný vývoj, který obecně souvisel s energetickými krizemi (jako například v 70. letech), v jejichž důsledku dochází k nárůstu cen zemědělských komodit (zejména obilovin a olejnatých semen) na rekordní úrovně. 6063/10 dhr,ebk/ebk,dhr/mku 3
Hospodářská krize se v celosvětovém měřítku projevila i v odvětví zemědělství. Ačkoliv je dopad krize v jednotlivých zemích různý, je jasné, že v důsledku snížení kupní síly došlo ke zpomalení růstu poptávky, což mělo následně vliv na trhy s komoditami a poptávku po zpracovaných produktech s vysokou přidanou hodnotou. Období krize a zásadní vliv vysokých cen v rámci celého potravinového řetězce navrátily na celém světě zemědělství jeho úlohu coby strategického odvětví. Zásadní funkce zajištění dodávek bezpečných potravin vyprodukovaných udržitelným způsobem je opět jednou z důležitých výzev, kterým Evropa do budoucna čelí. To vedlo k opětovnému zahájení zdánlivě uzavřených diskusí, jako je například potřeba zajistit zásoby potravin na celosvětové, regionální a vnitrostátní úrovni. Zároveň je však třeba očekávat, že zvýšení poptávky povede k většímu kolísání trhů. Jakmile bude dosaženo dohody v rámci jednání Světové obchodní organizace (WTO) o rozvojovém programu z Dohá, budou snížena cla, aby se splnily závazky členských států v souvislosti s otevřením trhů. Vývozní náhrady budou rovněž zrušeny a další mechanismy na podporu vývozu budou omezeny. Všechny tyto skutečnosti povedou k tomu, že světové trhy budou otevřenější a více vzájemně propojeny. 6063/10 dhr,ebk/ebk,dhr/mku 4
RÁMEČEK 2 VOLATILITA CEN POTRAVIN Neustálé výkyvy cen potravin v období let 2005 2008 byly spojeny se značným zvýšením volatility cen. Podle Mezinárodního měnového fondu (MMF) vzrostl index cen potravin z hodnoty 110 v roce 2006 na hodnotu 127 v roce 2007 a poté na hodnotu 157 v roce 2008 a v roce 2009 klesl na hodnotu 134 (2005=100). Podle údajů MMF se volatilita měřená podle roční směrodatné odchylky měsíčních změn cen zvýšila z přibližně 8 % za celých deset let do roku 2007 na více než 22 % od roku 2008. 1 Roční směrodatná odchylka měsíčních procentních změn okamžité ceny zahrnuté do komoditního indexu MMF Zdroj: World Economic Outlook: Sustaining the Recovery. Ekonomické a finanční studie, MMF. Ř9jen 2009 Z výše uvedeného vyplývá, že v budoucnosti budou krize v oblasti cen a zásob pravděpodobně častější a závažnější. To bude mít jasně negativní dopad na příjmy producentů, na hospodářství celkově a samozřejmě na dostupnost potravin, zejména pro nejchudší skupiny obyvatelstva. Bude proto nezbytné vypracovat regionální zemědělské politiky prosazující a posilující minimální potravinovou produkci, aby se zajistila určitá úroveň zásob potravin na celosvětové, regionální i vnitrostátní úrovni (jak bylo uvedeno v prohlášení světového summitu FAO o zajišťování potravin, který se konal v listopadu roku 2009). Tento cíl je obzvláště důležitý v případě zemědělských politik uplatňovaných v rozvojových a nejméně rozvinutých zemích. 6063/10 dhr,ebk/ebk,dhr/mku 5
Z výše uvedeného vyplývá potřeba strategie a řádné správy v oblasti zemědělských politik na všech úrovních. Hospodářská krize posílila strategickou povahu zemědělství jakožto zásadní složky zajištění potravin a stability obyvatelstva nad jeho ekonomickou hodnotu. 3. Vnitřní trh EU se zemědělskými produkty Situace na mezinárodních trzích se odráží i na vnitřním trhu Společenství, jenž se v současnosti vyznačuje určitou úrovní ochrany na svých hranicích. Je však třeba mít na paměti, že trh EU je v řadě ohledů specifický, vzhledem ke značné kupní síle spotřebitelů a vysokým požadavkům, jež jsou kladeny na evropské výrobky, pokud jde o kvalitu, bezpečnost a zdraví, hygienická pravidla a předpisy, včetně oblasti dobrých životních podmínek zvířat. Trh Společenství se v důsledku stávajícího složení Evropské unie proměnil, přičemž došlo k zvýšení produkce a spotřeby. Pokračující provádění reformy SZP navíc zvýšilo tržní orientaci zemědělských producentů. Opatření na podporu zemědělství obsažená v SZP se postupně přizpůsobovala a mechanismy na podporu trhu určené pro zemědělské produkty se staly opatřeními na podporu příjmů producentů. Tato změna v zaměření usnadnila dosažení lepší rovnováhy mezi poptávkou po produktech a nabídkou trhu. Účinek mechanismů na řízení trhu je dvojí: z jejich samotné existence vyplývá, že fungují jako nástroje stabilizace trhu v případě, že dojde k výkyvům v dodávkách; a zadruhé mohou rovněž sloužit ke zmírnění negativních účinků nerovnováhy na trhu (odvětvové krize). Regulační účinek intervence v oblasti obilovin, odvětví s nesmírným dopadem na ostatní zemědělské trhy, je příkladem první z těchto funkcí. 6063/10 dhr,ebk/ebk,dhr/mku 6
Pokud jde o příklady druhé z funkcí, je třeba připomenout značnou ztrátu důvěry spotřebitelů v důsledku výskytu BSE ( nemoc šílených krav ) na konci roku 2000 nebo výskyt vysoce patogenní influenzy ptáků mimo hranice EU v roce 2006. Tyto případy měly za následek prudký pokles spotřeby hovězího a drůbežího masa doprovázený propadem tržních cen a značnými přebytky produkce. Období začínající rokem 2013 se stává výzvou pro evropské zemědělské trhy. Nové obchodní podmínky, nové finanční výhledy, odstranění vývozních náhrad na úrovni Společenství k čemuž bude potřeba, aby se všechny produkty Společenství umístily na světovém trhu za konkurenčních podmínek a větší kolísání trhu kromě dalších faktorů, jsou důvodem pro nejistější podmínky, v nichž bude SZP muset i nadále usilovat o splnění svých cílů. EU musí mít k dispozici model zemědělství s nástroji, které jsou potřeba ke stabilizaci trhů a řešení volatility cen. Model, ve kterém hospodářská činnost zemědělství zajistí zemědělcům přiměřené příjmy odrážející jejich příspěvek společnosti a ve kterém je zemědělství hlavním způsobem života ve venkovských oblastech. Zemědělsko-potravinářský a distribuční průmysl se budou podílet na výsledné podobě trhu pro spotřebitele, kteří budou mít přístup ke konkurenceschopným, bezpečným a vysoce kvalitním produktům vyrobeným způsoby šetrnými k životnímu prostředí. Proto bude v období do roku 2020 nezbytné se zaměřit více na hodnotový řetězec nabídky zemědělských produktů, na meziodvětvové organizace a na slučitelnost odvětví zemědělství s politikou hospodářské soutěže. Takovýzemědělský trh Společenství by nepochybně přinesl přidanou hodnotu celému Společenství. 6063/10 dhr,ebk/ebk,dhr/mku 7
RÁMEČEK 3 VÝVOJ CEN ZEMĚDĚLSKÝCH PRODUKTŮ (MASA, MLÉKA A MLÉČNÝCH VÝROBKŮ, OBILOVIN A CHLEBA) V EU. VÝVOJ CEN MASA V EU BSE crisis Avian influenza VÝVOJ CEN MLÉKA A MLÉČNÝCH VÝROBKŮ V EU VÝVOJ CEN OBILOVIN/CHLEBA A VÝROBKŮ Z OBILOVIN V EU 6063/10 dhr,ebk/ebk,dhr/mku 8
4. Stávající nástroje na řízení trhu a nástroje pro řešení krizí V důsledku provádění reformy SZP a zavedení a konsolidace přímé podpory zemědělcům došlo ke zjednodušení intervenčních mechanismů v různých odvětvových společných organizacích trhu a výsledkem byla jednotná společná organizace trhu (nařízení (ES) č. 1234/2007), do níž byly začleněny nejnovější reformy. Kromě zjednodušení a standardizace nástrojů pro řízení různých společných organizací trhu byla zavedena opravdová záchranná síť, která poskytne nezbytnou ochranu na stále otevřenějších trzích. V následující tabulce jsou uvedeny nástroje na řízení trhu v rámci jednotné společné organizace trhu a několik komentářů. RÁMEČEK 4 ŘÍZENÍ TRHU V JEDNOTNÉ SPOLEČNÉ ORGANIZACI TRHU Vnitřní trh Intervenční opatření Veřejná intervence a soukromé skladování Zvláštní intervenční opatření Režimy omezení produkce Režimy podpory (zvláštní) Ustanovení týkající se uvádění na trh a produkce Obchodní normy a podmínky produkce Organizace producentů, organizace hospodářských subjektů a mezioborové organizace Obchod se třetími zeměmi Dovoz Vývoz Pravidla hospodářské soutěže Pravidla vztahující se na podniky (zemědělství) Pravidla pro státní podporu 6063/10 dhr,ebk/ebk,dhr/mku 9
Zvláštní intervenční opatření jsou výjimečná opatření na podporu konkrétních trhů, která reagují na výskyt chorob zvířat a následná omezení volného pohybu. Opatření tohoto druhu však mohou být přijímána pouze v určitých odvětvích v případech, kdy došlo ke ztrátě důvěry spotřebitelů v důsledku existence rizika pro zdraví lidí nebo zvířat. V současnosti existují režimy pro omezení produkce, jako jsou kvóty pro mléko, na výrobu bramborového škrobu a cukru, jakož i omezení týkající se produkce vína. Některá z těchto omezení budou v průběhu provádění budoucí reformy SZP zrušena. Kromě nástrojů na řízení trhu na úrovni Společenství existují v určitých odvětvích i regulační nástroje, jejichž pomocí členské státy nebo samotní producenti prostřednictvím svých organizací rozhodují o jejich provádění. Jde například o odvětví ovoce a zeleniny či vína, v jejichž případě neexistuje společný intervenční mechanismus ani společný mechanismus pro řízení trhu, ale zvláštní režim podpory. Jejich regulace vychází z mechanismů na stažení produktu či nesklízení. Bude třeba vyhodnotit, zda některé tyto mechanismy jsou vhodné a účinné v případě jiných produktů, avšak již nyní je možné konstatovat, že bude pravděpodobně nutné zdokonalit pro tyto účely stávající právní předpisy Společenství, zejména pokud jde o slučitelnost s pravidly hospodářské soutěže, v nichž se pro zemědělské produkty počítá se zvláštním zacházením, jak je stanoveno ve Smlouvě. Tato skutečnost je zohledněna v jednotné společné organizaci trhu. Pokud jde o obchod, vzhledem k možnému dosažení dohody v rámci jednání WTO o rozvojovém programu z Dohá budou pravděpodobně zrušeny vývozní náhrady a bude existovat větší disciplína v souvislosti s vývozními úvěry nebo mezinárodní potravinovou pomocí, pokud mají dopad na trhy. 6063/10 dhr,ebk/ebk,dhr/mku 10
Pokud jde o přístup na trh, snížení cel Společenství na zemědělské produkty, které je stanoveno v programu z Dohá, bude v průměru činit alespoň 54 %. Díky komplexnímu mechanismu bude možné uplatňovat na určité citlivé produkty menší snížení, avšak přístup na trh bude větší. V každém případě budou nadále sjednávány dvoustranné a regionální dohody. Je třeba uvést, že nástroje na regulaci trhu, které nadále fungují i po kontrole stavu SZP, účinně zmírňují negativní dopad různých odvětvových krizí. Například v odvětví vepřového masa bylo díky zahájení soukromého skladování a vývozních náhrad během několika měsíců možné se na konci roku 2007 navrátit k dřívějším úrovním cen. Dalším nedávným příkladem je povolení soukromého skladování olivového oleje v roce 2009, které přispělo k návratu k dřívějším úrovním cen a následné stabilizaci trhu. Světová potravinová krize v roce 2007 byla dobrým příkladem toho, jak tyto nástroje plní svou funkci stabilizace trhu. Vzhledem k náhlému celosvětovému nárůstu cen komodit a k omezujícím vývozním politikám třetích zemí bylo nezbytné upravit vztah mezi dodávkou a poptávkou v Evropské unii, což bylo možné díky veřejnému skladování 14 milionů tun obilovin v rámci Společenství. Tyto obiloviny byly uváděny na trh Společenství během roku 2007, dokud nebyly intervenční zásoby obilovin vyčerpány. Stručně řečeno, zdá se, že stávající nástroje na řízení přispěly jako záchranná síť k řízení zemědělských trhů, čímž se zabránilo vážným důsledkům pro producenty, výrobce, spotřebitele a potravinový řetězec jako takový. Nedávná krize v odvětví mléka a mléčných výrobků je toho příkladem, přestože vzhledem k vážnosti situace bylo nutné přijmout v souvislosti hospodářskou krizí a rozpočtovými obtížemi výjimečná opatření. 6063/10 dhr,ebk/ebk,dhr/mku 11
5. Analýza nástrojů na řízení trhu a řešení krizí v budoucí SZP Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se základní otázka týká toho, které mechanismy na řízení trhu by měly být součástí SZP od roku 2014. V této souvislosti je patrně nezbytné nalézt rovnováhu mezi tržní orientací jako hlavní zásadou evropského zemědělství a úplnou zárukou životaschopnosti zemědělské činnosti a zároveň zabránit extrémním výkyvům, jež by měly negativní dopad nejen na příjmy v zemědělství, ale i na průmysl, distribuci, spotřebitele a hospodářství celkově. Vzhledem k tomu, že trhy budou v blízké budoucnosti otevřenější, bude nejprve třeba přezkoumat společná pravidla hry, tedy nutnost zajistit řádnou vzájemnost, aby evropští producenti měli rovnocenné příležitosti jako producenti ze třetích zemí, pokud jde o dodržování stále většího počtu požadavků na ochranu zdraví a bezpečnost. V souvislosti s požadavky v oblasti životního prostředí a dobrých životních podmínek zvířat bude třeba sledovat obdobný cíl prostřednictvím mezinárodních norem. Rovněž je nutné mít přístup k tržním nástrojům jednotné společné organizace trhu jakožto k záchranné síti. Je důležité nejen diskutovat o způsobech, jak zdokonalit tyto zavedené nástroje, ale nadále i jednat o dalších nástrojích, jež by mohly doplnit nástroje již uplatňované. Platební nároky v rámci režimu jednotné platby dodávají příjmům v zemědělství určitou stabilitu. Postupem času tyto platební nároky ztratí svou vazbu na historická referenční období, takže budou obtížně využitelné jako nástroje na řízení trhu. Přestože povolení vnitrostátní státní podpory by mohlo být jednorázovým řešením pro drobnější místní problémy, nebylo by patrně vhodným řešením při závažných krizových situacích na trhu Společenství, jelikož by v jeho důsledku vznikly problémy v oblasti hospodářské soutěže na vnitřním trhu a SZP by byla převedena zpět na úroveň jednotlivých členských států. Dalším nástrojem, o němž se uvažuje, je přístup spočívající v pojištění výdělků či příjmů, přičemž se očekává posouzení jeho případné účinnosti a účelnosti i slučitelnosti s rámcem WTO. Tato varianta by si možná i nadále zasluhovala pozornosti. 6063/10 dhr,ebk/ebk,dhr/mku 12
Jinou možností je další přezkum varianty spočívající v dohodách a ujednáních hospodářských subjektů a mezioborových organizací. Bylo by však třeba učinit pokrok ve dvou zásadních otázkách, jež by mohly být na překážku: nedostatečně organizovaná výrobní struktura a nedostatečná vyjednávací síla zemědělců. Pokud jde o vyjednávací sílu, přínosnou alternativou by mohl být přezkum právních předpisů, který by usnadnil přijímání dohod v rámci organizací producentů a sdružení nebo mezioborových organizací, aniž by zpochybnil zásady hospodářské soutěže. Je třeba zohlednit možnost vzniku významných krizí v odvětvích, jež jsou ve Společenství značně rozšířena, jako je odvětví mléka a mléčných výrobků, masa a obilovin, způsobených závažnou nerovnováhou na světových trzích nebo v důsledku chorob zvířat. Tyto situace budou vyžadovat značné intervence v oblasti řízení trhu Společenství. V rámci SZP po roce 2013 bude důležité zajistit, aby v důsledku nedostatku finančních zdrojů nebylo omezeno rychlé a účinné řízení, zejména v případech, v nichž jsou překročeny hranice v rámci omezení stanovených ve finančních výhledech. 6. Otázky V návaznosti na nejnovější reformy a s ohledem na výše uvedené skutečnosti: Domníváte se, že tržní orientace evropského zemědělství je dostatečná? Domníváte se, že stávající nástroje na řízení trhu poskytují dostatečnou záchrannou síť v případě narůstající volatility? Jak by bylo možné tento stav zlepšit? Domníváte se, že kromě nástrojů stanovených v jednotné společné organizaci trhu je vhodné uvažovat o nástrojích dodatečných? O jakých? Jakým způsobem? Domníváte se, že v rámci budoucí SZP by měl existovat finanční mechanismus pro případ řešení závažných krizí, který by skýtal flexibilitu nezbytnou pro rychlou reakci na tyto situace? 6063/10 dhr,ebk/ebk,dhr/mku 13