Kapitola 2 - Etika ve veřejné službě 2.1 Léta etiky V posledních desetiletích vzrostl značně zájem o etiku ve veřejné službě (nebo ve veřejné správě), takže toto období je v zahraniční odborné literatuře nazýváno přímo léty etiky. V tomto vývoji nelze přehlédnout jistou souvislost se správními reformami nazývanými New Public Management (NPM), k nimž začalo docházet na počátku 80. let minulého století nejdříve ve státech angloamerického správního systému, odkud se postupně rozšířily do dalších států jak v Evropě, tak i v dalších kontinentech. Reformní vlna NPM byla orientována zcela přednostně na zvýšení ekonomiky, efektivnosti a účinnosti (v angličtině zvaná tři E: Economy, Effectiveness and Efficiency) veřejné správy a vznikaly tak postupně obavy, že ostatní hodnoty veřejné správy budou potlačeny. Ve správně-teoretické, ale i politologické, ekonomicko-správní či sociologicko-správní literatuře se tak začaly stále častěji objevovat studie vycházející z poznání nutnosti zakotvit etiku (tedy čtvrté E) do cílového zaměření správních reforem. Současně s růstem korupce ve veřejné správě se často vychází z předpokladu, že protikladem korupce je etika. Podle mého názoru je tento předpoklad značně zjednodušený; zastávám názor, že nestačí uvažovat pouze o opatřeních k likvidaci již nastalé korupce, ale že je třeba vzniku korupce předcházet a k tomu je právě nutné mít dostatečnou vědomost o tom, co je etika a co vše zahrnuje správné etické chování úředníků. K tomu je zapotřebí zaměřit pozornost nejdříve na teoretický výklad etiky ve veřejné správě a etiky jako takové. 2.2 Pojmoslovný výklad Je však nutno konstatovat, že v odborné literatuře neexistuje jednotná definice etiky obecně, ani etiky ve veřejné správě. Některé práce si položily základní otázku po definici etiky a jejím vymezení od ostatních hodnot, například od morálky. K tomu je třeba vysvětlit, že původ slova morálka je v latinském slově mos, znamenajícím zvyk, obyčej, ale i zákon a pravidlo; v plurálu pak mores znamená zejména mravy a charakter. Etika se naopak odvozuje od řeckého slova ethos, jež znamená rovněž zvyk, obvykle však dobrý zvyk. V některých filozofických studiích se můžeme setkat i s takovým vymezením těchto dvou pojmů, v němž morálka je objektem studia etiky jako vědní discipliny. - 12 -
Pokud jde o pojem etika ve veřejné správě, ten bývá většinou chápán jako aplikace morálních standardů v činnosti veřejné správy. Ve všech politických systémech kvalita vlády a její správy reflektuje standardy nebo hodnoty společnosti. V zastupitelských demokraciích tyto hodnoty obecně zahrnují očekávání, že struktura a organizace vlády a správy bude podněcovat spravedlnost, čestnost a rovnost a že chování a rozhodování úředníků bude konzistentní s tímto očekáváním. Obecně platí, že etika veřejné správy je jednou z tradičních, klasických hodnot veřejné správy, která je zaměřena především na vymezení správného od nesprávného a dobrého od špatného. Z dalších klasických hodnot veřejné správy můžeme za etické hodnoty s jistotou označit zejména integritu, nestrannost, čestnost, slušnost a odpovědnost. 2.3 Etika v praxi veřejné správy Ve veřejné správě platí úzká vazba mezi etikou a ostatními tradičními hodnotami, zejména odpovědností; není-li chování úředníka odpovědné, lze je stěží označit za etické. Jako konkrétní příklad lze uvést činnost Komise pro vyšetření standardů chování ve veřejném životě, která byla zřízena ve Spojeném království v 90. letech minulého století, za vlády Johna Majora. Komise, pod vedením lorda Nolana, ve své výsledné zprávě z r. 1994 stanovila sedm principů chování veřejných úředníků, o nichž byla přesvědčena, že se vztahují ke všem aspektům veřejného života, a jež vysvětlila, jak dále uvedeno: Nezištnost znamená, že veřejní úředníci musejí rozhodovat výhradně ve veřejném zájmu a nikoli, aby získali finanční nebo jiné materiální výhody pro sebe, svoji rodinu nebo svoje přátele. Integrita znamená, že úředníci se nesmějí dostat pod finanční nebo jiný závazek jednotlivců nebo organizací, kteří by je mohli ovlivňovat při výkonu jejich úředních povinností. Objektivnost znamená, že při výkonu veřejné činnosti, včetně jmenování, uzavírání smluv, doporučování jednotlivců k odměnám a dávkám, musejí úředníci rozhodovat podle zásluhy. Odpovědnost znamená, že za své rozhodování a svoji činnost jsou úředníci odpovědni veřejnosti a musejí se podrobit příslušné kontrole. Otevřenost znamená, že při svém rozhodování a veškeré činnosti musejí úředníci jednat tak otevřeně, jak jen možno; musejí zdůvodnit svoje rozhodnutí a mohou omezit informace pouze tehdy, vyžaduje-li to širší veřejný zájem. - 13 -
Čestnost znamená, že úředníci jsou povinni deklarovat všechny své soukromé zájmy vztahující se k jejich veřejným povinnostem a podniknout kroky k vyřešení konfliktů způsobem chránícím veřejný zájem. Vedení znamená, že každý veřejný úředník má prosazovat a podporovat tyto principy vedením a vlastním příkladem. Většina autorů věnujících se problematice etiky ve veřejné správě zastává názor, že nejvíce problémů etiky ve veřejné správě (veřejné službě) se odvíjí od základní otázky, kterou je administrativní diskrece. Profesor Richard A. Chapman 8 ve svých pracích potvrzuje, že v každé debatě o etice ve veřejné službě se ukázaly jako mimořádně důležité názory úředníků na to, co by měli dělat při výkonu své diskreční pravomoci. Před všemi úředníky vyvstává otázka: rozhodnutí ponechané volnému uvážení musí být prováděno neustále a nelze se mu vyhnout. Těžiště problémů je zaměřeno především na úředníky a nátlaky, které jsou na ně vykonávány politickým prostředím. Všeobecně se uznává důležitost eticky zaměřeného úředníka, který je schopen při svém volném uvážení volit správný etický princip z mnohdy těžko přehledné množiny etických a dalších principů složité veřejné správy současného světa. Ve veřejné službě je důležité, aby její zaměstnanci dokonale rozuměli povaze své individuální odpovědnosti v procesu rozhodování, aby byli vpravdě odpovědnými úředníky, a dále, aby organizace, v níž pracují, usnadnila jejich správní uvážení (diskreci) tím, že zajistí, aby správní úředník měl příležitost chovat se odpovědně. Etika je všeobecně považována za klíčový princip dobrého vládnutí a bývají uváděny tři principy, jak udržet a zdokonalit etické chování úředníků: přijetí písemných pravidel a zejména kodexů etiky úředníků veřejné služby, vzdělávání v etice budoucích úředníků před jejich nastoupením do veřejné služby a další školení v této oblasti při zaměstnání, vliv modelové role vedoucích úředníků. 8 V seznamu literatury jsou uvedeny některé jeho publikace. Sám organizoval desítky až stovky takových debat a konferencí, zejména na univerzitě v britském Durhamu, kde působil od počátku 70.let a v současné době je emeritním profesorem této univerzity. - 14 -
2.4 Kodexy etiky Kodexy etiky se staly důležitými dokumenty jak ve veřejné, tak i v soukromé sféře. Převládá názor, že ve veřejné správě, a to jak ve státní správě, tak v územní samosprávě, vznikaly kodexy etiky nebo kodexy chování úředníků jako odpověď na vzrůstající požadavky veřejnosti po větší odpovědnosti, integritě, etických standardech a porozumění veřejných úředníků pro požadavky občanů. V současné době ve většině evropských států takové kodexy existují a nezáleží na tom, mají-li nebo nemají-li tyto státy současně zákony o státní (veřejné) službě. V některých případech mají kodexy etiky povahu právní normy, v některých nikoli. Je obtížné zhodnotit, které řešení je výhodnější: je-li kodex etiky právní normou, jeho eventuální změna či doplnění je obtížnější, ale jeho ustanovení jsou snáze vynutitelná. Na druhé straně, nemá-li kodex povahu právní normy, pak chování veřejného úředníka, jež není v souladu s jeho ustanoveními, není sice právně sankcionovatelné, ale je zveřejnitelné a potřebné změny kodexu jsou snazší a rychlejší. Pro hodnocení je důležitá kulturní úroveň té které společnosti. Je to obdobné instituci ombudsmana (veřejného ochránce práv); ve skandinávských státech, kde má tato instituce tradici (například ve Švédsku, zemi jejího původu, již od počátku 19. století) a kde je vysoká kulturní úroveň společnosti, funguje ombudsman velmi dobře, jakkoli nemá trestní pravomoc, ale je spíše institucí morální; ve státech, kde tak vysoká kulturní úroveň není, bývá užitečnost této instituce nižší. Kodexy etiky mohou mít různou podobu i pokud jde o jejich rozsah. V některých státech existují kodexy zahrnující všechny veřejné úředníky, v jiných jsou vydávány specifické kodexy jednotlivými ministerstvy, případně jinými ústředními správními úřady. V prvním případě je charakter kodexu obecnější, zahrnuje obecné hodnoty a kritéria; v druhém případě jde o podrobnější úpravu, která reflektuje problémy a potřeby konkrétní instituce. Nicméně i v prvním případě je důležité, aby kodex obsahoval, byť v obecnější podobě, všechny důležité zásady etického chování veřejného úředníka i s konkrétním vymezením postupu jeho chování, dostane-li se do konfliktu v nazírání na řešení konkrétní situace s nadřízeným, nebo s vedením vlastní instituce (orgánu). Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě, schválený usnesením vlády České republiky z 21. 3. 2001 číslo 270, je příkladem příliš obecné formy, která postrádá jistá zřetelněji formulovaná opatření, tak jak je například obsahuje Modelový kodex chování veřejných úředníků přijatý Výborem ministrů Rady Evropy 11. května 2000 jako doporučení - 15 -
členským státům, nebo Kodex správního chování vypracovaný úřadem Evropského ombudsmana Jacoba Södermana v roce 1999 a přijatý Evropským parlamentem 6. září 2001 9. 2.5 OECD a etika Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD), jejímž členem se stala naše republika v prosinci 1995 jako první z postkomunistických zemí střední a východní Evropy, zahájila brzy po našem vstupu projekt o etice, protože ve Výboru PUMA/OECD bylo zjištěno, že důvěra občanů ve vládu a veřejnou správu členských států OECD klesá. A proto v OECD začala být věnována pozornost jiným než jenom ekonomickým hodnotám. Mezi těmito hodnotami zaujímala nejvýraznější místo etika, jíž byl věnován rozsáhlý projekt, jehož jsme měli možnost se od počátku zúčastnit. Na počátku projektu byly identifikovány instituce, systémy, nástroje a podmínky, o nichž bylo známo, že jich členské státy využívají, jako tzv. etická infrastruktura. Dobře fungující etická infrastruktura podporuje takové prostředí veřejného sektoru, které povzbuzuje vysoké standardy chování. V průběhu projektu bylo zjištěno, že existují dva zásadní principy, jimiž se členské státy OECD snaží zdokonalit etické chování svých veřejných služeb. První přístup se orientuje na přísné dodržování správních procedur, kontrolních mechanismů a detailních pravidel, která jasně stanoví, čeho se má zaměstnanec veřejné správy vystříhat, co má dělat a jak to má dělat. Tento přístup je anglicky nazýván compliance-based ethics management. Druhý přístup, založený na aspiracích, spoléhá na motivaci a je orientován více na podněcování dobrého chování úředníků než na trestání jejich chyb a nedostatků; jeho anglický název je integrity-based ethics management. V roce 1998, poté, co byly uzavřeny dílčí syntézy projektu, přijala Rada OECD Doporučení pro členské státy o zdokonalení etického chování ve veřejné službě zahrnující dvanáct principů řízení etiky a do dvou roků měla dostat od všech členských států (tedy včetně České republiky) zpětnou informaci, jak se s tímto doporučením vypořádaly. Doporučení obsahuje tyto principy: 1. Etické standardy pro veřejnou správu musejí být jasné. 2. Etické standardy musejí být zakotveny v právu. 3. Veřejní úředníci musejí mít k dispozici etické vedení. 9 Oba tyto kodexy jsou v českém překladu uvedeny jako přílohy č. 3 a č. 4-16 -
4. Veřejní úředníci musejí znát svoje práva a povinnosti, zejména jsou-li obviněni z nesprávného postupu. 5. Politická angažovanost ve prospěch etiky musí posilovat etické chování veřejných úředníků. 6. Rozhodovací proces musí být transparentní a otevřený kontrole. 7. Musejí být jasná pravidla pro interakci mezi veřejným a soukromým sektorem. 8. Vedoucí pracovníci musejí podporovat etické chování a sami být jeho příkladem. 9. Politika řízení, postupy a praxe musí podporovat etické chování. 10. Podmínky veřejné služby a řízení lidských zdrojů musí podporovat etické chování. 11. Veřejná správa musí disponovat adekvátními mechanismy odpovědnosti. 12. Musí existovat vhodné postupy a sankce za nesprávné chování. V rámci projektu byl proveden pilotní průzkum ve vybraných patnácti členských státech, jehož se účastnila i Česká republika, a v něm bylo potvrzeno, že nejzávažnější problémy etiky ve veřejné správě nastávají tehdy, když dochází k přímému kontaktu veřejného sektoru se soukromým sektorem a kdy jsou zjišťovány nejčetnější případy korupce ve veřejné správě. Proto je důležité, aby v současné době, kdy u nás dochází v praxi k partnerství veřejného a soukromého sektoru, si byli této možnosti příslušní úředníci vědomi a podle toho jednali. Výsledkem projektu o etice je rozsáhlá studie OECD publikovaná v roce 2000: Trust in Government Ethics Measures in OECD countries. Tato studie potvrzuje, že základní podmínkou důvěryhodnosti vlády a dobrého vládnutí je integrita veřejné služby, tj. charakternost a bezúhonnost jak veřejných úředníků, tak i politiků. Její měření je integrální součástí celého systému řízení etického chování. Ve svých závěrech pak studie zdůrazňuje nutnost, aby vlády zviditelnily své pravidelné zprávy a stanovení standardů, neboť jedině tak je možno získat zpět důvěru veřejnosti ve veřejné instituce. Závěrem upozorňuji na publikaci autorů Danielly Bossaertové a Christopha Demmkeho: Main Challenges in the Field of Ethics and Integrity in the EU Member States (Hlavní výzvy v oblasti etiky a integrity v členských státech EU), kterou vydal v roce 2005 Evropský institut veřejné správy - EIPA Maastricht - a která vychází ze dvou studií, které prováděl tento Institut ve spolupráci se skupinou Řízení lidských zdrojů a Generálními řediteli veřejné služby členských států EU. Jde o značně rozsáhlou a prakticky nejnovější publikaci z oblasti etiky, která shrnuje poznatky a zkušenosti ze všech 25 členských států EU, včetně Bulharska. Provedené analýzy vedly k závěrům, v čem spočívá hlavní význam a důležitost etického chování. Bylo zjištěno, že etické chování úředníků veřejné správy: - 17 -
je blahodárné pro každého, podporuje pozitivní obraz veřejné správy a zvyšuje důvěru v ni, spoří na daních a redukuje plýtvání veřejnými prostředky, přispívá k ekonomickému růstu a sociální stabilitě, zlepšuje individuální výkonnost a přispívá k výkonnosti organizace, zvyšuje důvěru v právní stát, v princip legality a v demokracii, a podporuje uspokojení z práce, pracovní motivaci a snižuje absentérství. Členským státům EU se v publikaci mimo jiné doporučuje, aby k povzbuzení a zlepšení etického chování vytvořily dostatečnou povědomost o tom, co je a co není dovoleno v mezích dobrého etického chování. K tomu se mají vést užitečné dialogy o výhodách a nevýhodách jednotlivých přístupů, strategií a nástrojů a dále se má zlepšit veřejná statistika různých forem neetického chování. Mezi důležitá doporučení patří doporučení zlepšit vzdělávání a školení úředníků o etice, což má být jedním z hlavních úkolů vedoucích personalistů veřejné správy, a dále zvýšit kontrolu nad rozšiřováním partnerství soukromého a veřejného sektoru. Další doporučení vychází ze zkušenosti, že dosud je velmi malá evidence o účinnosti různých nástrojů v boji proti neetickému chování, například o účinnosti kodexů etiky (kodexů chování), neboť nebyla vypracována žádná komparativní studie o jejich dopadu na hodnoty veřejných úředníků. Proto se doporučuje, aby se státy do budoucna zapojily do diskusí o vzájemných zkušenostech s využitím různých etických nástrojů a tak dospěly k nejlepší praxi. Tato i další v publikaci uvedená doporučení mají pro nás jako pro členský stát Evropské unie význam a měla by se jim věnovat náležitá pozornost v rámci personálního řízení jak ve státní službě, tak v územní samosprávě, tedy v celé veřejné službě. Zlepšení etického chování by mělo napomoci i ke snížení korupce, neboť Česká republika je v hodnocení Indexu vnímání korupce (Index CPI) 2005 hodnotou 4,3 spolu s Řeckem a Slovenskem na třetím místě od konce v rámci států EU (za námi už je pouze Lotyšsko a Polsko). - 18 -