Soudní vymáhání práva na příznivé životní prostředí (seminář STUŽ konaný dne 3. 11. v Praze) JUDr. Miloš Tuháček, advokát 1
Ústavní soudnictví Článek 35 LZPS: (1) Každý má právo na příznivé životní prostředí. (2) Každý má právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů. (3) Při výkonu svých práv nikdo nesmí ohrožovat ani poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody a kulturní památky nad míru stanovenou zákonem. ALE: 1) Podle čl. 41 Listiny patří právo na příznivé životní prostředí mezi práva, jichž se lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů, tedy typicky složkových zákonů práva ŽP. 2) Dosud velmi omezená možnost právnických osob domáhat se práva na příznivé ŽP; průlom - nález Ústavního soudu I. ÚS 59/14 ze dne 30. 5. 2014 (viz dr. Jelínková) a násl. např. aktuální nález Ústavního soudu ČR V. ÚS 3572/14: - Omezení aktivní legitimace občanského sdružení (dle věty první ustanovení 3045 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, se sdružení založená dle zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, považují za spolky, dále jen spolek ), na pouhé procesní otázky v řízení před orgány veřejné správy je neudržitelné jak z hlediska mezinárodních závazků České republiky, tak i z hlediska dikce příslušného vnitrostátního právního předpisu [ 70 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o ochraně přírody a krajiny )]. Občanům sdruženým ve spolku nelze upírat právo na společnou účast při rozhodování o jejich životním prostředí jen proto, že založili spolek jako specifickou právnickou osobu, na kterou delegovali svá práva přímé účasti na ochraně přírody a krajiny. - Ústavní soud nikoliv na okraj konstatuje, že jím zmíněná kritéria nemusí působit jen v relaci k těm spolkům, jejichž hlavní činností je ochrana přírody a krajiny. Naznačená měřítka, jež budou nepochybně judikaturou konkretizována, lze vztáhnout na spolky bez ohledu na předmět činnosti, a to takové, u nichž bude dán předpoklad zkrácení na právech OOP ve smyslu 101a odst. 1 s. ř. s. Právem na ŽP lze argumentovat zejm. v ústavních stížnostech. Tu lze podat po předchozím marném vyčerpání všech procesních prostředků (typicky správní žaloba či občanskoprávní žaloba, dovolání či kas. stížnost). Výsledkem řízení je nález, v němž může Ústavní soud navrhovateli vyhovět a příslušné rozhodnutí správního orgánu zrušit, či návrh nálezem zamítnout. 2
Správní žaloby = specifický typ mimořádného opravného prostředku proti správnímu rozhodnutí. Nejfrekventovanější je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu dle 65 a násl. s. ř. s. 1 Může ji podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti. Žalobou se může domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, není-li v právním předpisu stanoveno něco jiného. Účastníkem soudního řízení je: - jako žalovaný správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla; - jako navrhovatel ten, kdo tvrdí dotčení na právech vydaným rozhodnutím. Žaloba musí být podána do dvou měsíců poté, kdy bylo žalobci oznámeno předmětné rozhodnutí (např. územní rozhodnutí). Soud vyjde ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Napadené výroky jsou soudem přezkoumány v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí. Pokud bylo podkladem pro vydání územního rozhodnutí stanovisko EIA nebo závazné stanovisko, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost (Příklad: v řízení o povolení hornické činnosti je zkoumáno i podkladové závazné stanovisko KHS, příp. Ministerstva zdravotnictví ČR). Správní soudy zpravidla nenařizují jednání. Napadené rozhodnutí mohou: a) zrušit pro nezákonnost nebo pro vady řízení, b) zamítnout žalobu usnesením. Žalobce má právo na to, aby se správní orgány s jeho námitkami i odvolacími důvody řádně vypořádaly. Proti rozhodnutí může podat ze zákonem stanovených důvodů kasační stížnost k NSS. 1 Další možnosti k podávání správních žalob stanoví tato ustanovení soudního řádu správního: Ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek. Každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. 3
Odkladný účinek správních žalob Podaná správní žaloba nemá ze zákona odkladný účinek. Tzn., že např. stavební rozhodnutí zůstává platné i po podání žaloby a stavebník může započít se stavbou bez ohledu na podanou žalobu. Soud však jej může na návrh žalobce přiznat, a to za těchto podmínek: - výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí musí pro žalobce znamenat nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám; - přiznání odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem. O návrhu na přiznání odkladného účinku rozhodne soud bez zbytečného odkladu, a pokud nehrozí nebezpečí z prodlení, rozhodne do 30 dnů od jeho podání. Toto usnesení není možné samostatně přezkoumat kasační stížností, neboť jde o rozhodnutí dočasné povahy ve smyslu 104 odst. 3 písm. c) soudního řádu správního. Přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem účinky napadeného rozhodnutí např. ten, na jehož žádost bylo vydáno stavební povolení, nemůže stavět. Usnesení o přiznání odkladného účinku může soud i bez návrhu usnesením zrušit, ukáže-li se v průběhu řízení, že pro přiznání odkladného účinku nebyly důvody, nebo že tyto důvody v mezidobí odpadly. V praxi možno brojit např. proti neekologickým stavbám prostřednictvím návrhu na odkladný účinek nepřímo, např. argumentací snížením tržní hodnoty nemovitosti stavbou objektu spojeného s imisemi (např. parkovacího domu). 4
Správní žaloby a směrnice EIA ČR měla dlouhodobé problémy s transpozicí směrnice EIA (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na ŽP). Probíhalo tzv. infringementové řízení. Problém vyřešil zákon č. 39/2015 Sb., který novelizoval zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na ŽP ( zákon o EIA ) možnost dosáhnout pro vybrané členy dotčené veřejnosti soudního přezkumu ÚR, SP, ale i povolení hornické činnosti navazujících na proces EIA. Zákon nabyl účinnosti dnem 1. 4. 2015. Spolu s novelou zákona EIA byly novelizovány: - zákon o ochraně přírody a krajiny, - vodní zákon, - stavební zákon, - zákon o integrované prevenci a - zákon o vodovodech a kanalizacích. Novela ZoEIA zavádí pojem navazující řízení jde o řízení, ve kterém se vydává rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů, které povoluje umístění nebo provedení záměru posuzovaného podle ZoEIA. Navazujícím řízením je tedy: - územní a stavební řízení, - řízení o stanovení dobývacího prostoru či povolení hornické činnosti, - řízení o vydání integrovaného povolení apod. Navazujícími řízeními naopak nejsou řízení, ve kterých se vydávají podkladová rozhodnutí, např. řízení: - o povolení kácení dřevin, - o povolení územní či druhové výjimky podle zákona o ochraně přírody a krajiny, - vydávání podkladových závazných stanovisek podle 149 správního řádu nebo opatření obecné povahy. Stanovisko EIA se stalo hmotněprávně závazným pro rozhodnutí v navazujícím řízení. Obsahová závaznost stanoviska EIA pro rozhodnutí v navazujícím řízení je zajištěna tím, že jde o závazné stanovisko podle 149 správního řádu. V případě negativního stanoviska EIA nelze žádosti o vydání příslušného povolení vyhovět. Novela ZoEIA také zavedla povinnost oznamovatele předložit nejméně 30 dnů před zahájením navazujícího řízení příslušnému úřadu dokumentaci pro navazující řízení s úplným popisem případných změn oproti záměru, ke kterému bylo vydáno stanovisko EIA. Jestliže došlo ke změnám záměru, které by mohly mít významný negativní vliv na životní prostředí (zejména ke zvýšení kapacity a rozsahu, změně technologie apod.), vydá příslušný úřad negativní závazné stanovisko, bránící vydání kladného rozhodnutí v navazujícím řízení). 5
Možnost dotčené veřejnost nechat přezkoumat správní rozhodnutí navazující na proces EIA Zákon o EIA rozlišuje: a) konzultativní účast veřejnosti ( jedna nebo více osob ) - možnost uplatňovat v navazujícím řízení připomínky k závěru, s nimiž se musí správní orgán vypořádat, b) plnoprávnou účast dotčené veřejnosti. Dotčenou veřejností se rozumí: 1) osoba, která může být rozhodnutím vydaným v navazujícím řízení dotčena ve svých právech nebo povinnostech, 2) právnická osoba soukromého práva, jejímž předmětem činnosti je podle zakladatelského právního jednání ochrana životního prostředí nebo veřejného zdraví, a jejíž hlavní činností není podnikání nebo jiná výdělečná činnost, která: - vznikla alespoň tři roky před dnem zveřejnění informací o navazujícím řízení, případně před dnem vydání rozhodnutí, že záměr nebo jeho změna nebudou posuzovány podle ZoEIA, nebo - kterou podporuje svými podpisy nejméně 200 osob. Dotčená veřejnost: - má možnost stát se účastníkem navazujícího řízení, přihlásí-li se správnímu orgánu, který řízení vede, do 30 dnů ode dne zveřejnění informací o zahájení řízení, - může podat odvolání proti rozhodnutí vydanému v navazujícím řízení i v případě, že nebyla účastníkem řízení v prvním stupni, - se může správní žalobou domáhat zrušení rozhodnutí vydaného v navazujícím řízení, přičemž může napadat nejen procesní zákonnost, ale nově i hmotnou zákonnost. Odkladný účinek žaloby dotčené veřejnosti: Žalobě soud přizná odkladný účinek nebo nařídí předběžné opatření, hrozí-li nebezpečí, že realizací záměru může dojít k závažným škodám na životním prostředí. Lhůta k vydání rozhodnutí v navazujícím řízení: 90 dnů od podání. Soudní přezkum negativního závěru zjišťovacího řízení: Dotčená veřejnost může napadnout (nejprve odvoláním, v případě jeho neúspěchu správní žalobou) rozhodnutí, že záměr nebo jeho změna nebudou posuzovány podle zákona o EIA. Opět je garantován plný soudní přezkum, tj. procesní i hmotné zákonnosti rozhodnutí, a lhůta pro vydání rozhodnutí o žalobě je opět 90 dnů. 6
Návrhy na soudní zrušení opatření obecné povahy ( OOP ) OOP něco mezi rozhodnutím a předpisem /např. územní plány, ale i plány péče o národní parky, dopravní značení, aj./ OOP podléhají soudní kontrole dříve NSS, nyní krajské soudy, NSS provádí kasační přezkum. Algoritmus soudního přezkumu OOP: 1. kontrola pravomoci správního orgánu, zda má oprávnění vykonávat veřejnou moc; 2. přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání OOP nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; 3. přezkum otázky, zda OOP bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; 4. přezkum obsahu OOP z hlediska rozporu OOP (nebo jeho části) se zákonem hmotným právem; 5. přezkum obsahu napadeného OOP z hlediska jeho proporcionality. Správní soudy jsou v rámci své přezkumné činnosti vázány návrhem. Nepřezkoumávají tedy např. více částí ÚP, než které napadá. Naproti tomu soud není vázán právními důvody návrhu ( 101d odst. 1 s. ř. s. in fine). Soud tedy může navrhovatelem napadené OOP nebo jeho část zrušit i z jiných důvodů než z těch, které navrhovatel vytkl. NSS během let 2005 2012, kdy měl pravomoc k přezkumu OOP, vydal 237 rozhodnutí. 7
Sousedské žaloby v rámci občanského soudního řízení Omezení vlastnického práva dle 1013 občanského zákoníku. (1) Vlastník se zdrží všeho, co působí, že odpad, voda, kouř, prach, plyn, pach, světlo, stín, hluk, otřesy a jiné podobné účinky (imise) vnikají na pozemek jiného vlastníka (souseda) v míře nepřiměřené místním poměrům a podstatně omezují obvyklé užívání pozemku; to platí i o vnikání zvířat. Zakazuje se přímo přivádět imise na pozemek jiného vlastníka bez ohledu na míru takových vlivů a na stupeň obtěžování souseda, ledaže se to opírá o zvláštní právní důvod. (2) Jsou-li imise důsledkem provozu závodu nebo podobného zařízení, který byl úředně schválen, má soused právo jen na náhradu újmy v penězích, i když byla újma způsobena okolnostmi, k nimž se při úředním projednávání nepřihlédlo. To neplatí, pokud se při provádění provozu překračuje rozsah, v jakém byl úředně schválen. Základní princip sousedských vztahů - vlastnické právo není neomezené. Svoboda jednoho končí tam, kde začíná svoboda druhého. Sousedská práva primárně poskytují ochranu proti nezákonnému zásahu do vlastnického práva, nepřímo je však možné jejich pomocí ochránit také životní prostředí a zdraví. V případě, kdy je do vlastnického práva nepřípustně zasahováno imisemi, představuje vhodnou možnost obrany žaloba na zdržení se. Soud musí vycházet z objektivních hledisek a vzít v úvahu další specifické okolnosti. Pro úspěch žaloby nepostačí subjektivní pocit žalobce, že obtěžování je nepřiměřené. Pokud však např. hluk překračuje hygienické limity, jedná se vždy rovněž o hluk, který je nepřiměřený poměrům. Naopak i v případech, kdy hygienické limity např. hluku překračovány nejsou, může jít podle okolností o hluk, který je nepřiměřený poměrům. Imise: a) nepřímé - nejsou přímo vyvolány činností sousedního vlastníka, nýbrž jsou jen jejím volným následkem podmíněným přírodními vlivy (např. spad popílku nebo šíření hluku); Problém: Co když chování všech ostatních osob v určité vesnici či osadě je antiekologické? Pak by byl asi problém něčeho se domoci formou sousedské žaloby. b) přímé imise - např. svádění odpadní vody trativodem na sousední pozemek; souvisí se zákazem obsaženým v 1013 odst. 1 nového občanského zákoníku obsahující zákaz přímo přivádět imise na pozemek jiného vlastníka bez ohledu na míru takových vlivů a na stupeň obtěžování souseda. c) imise pocházející z úředně schváleného provozu: Jsou-li imise důsledkem provozu závodu nebo podobného zařízení, který byl úředně schválen, má soused právo jen na náhradu újmy v penězích, i když byla újma způsobena okolnostmi, k nimž se při úředním projednávání nepřihlédlo. To neplatí, pokud se při provádění provozu překračuje rozsah, v jakém byl úředně schválen. 8
Žaloby na ochranu osobnosti 81 NOZ: Každá fyzická osoba právo na ochranu své osobnosti, zejména života a důstojnosti člověka, zdraví a práva žít v zdravém životním prostředí, vážnosti, cti, soukromí a jeho projevů osobní povahy. Právo na ochranu osobnosti přísluší lidem (fyzickým osobám) bez rozdílu. Žalobcem nemůže být obchodní společnost, občanské sdružení nebo jiná právnická osoba, protože tyto subjekty žádná osobnostní práva nemají. Postačuje, jde o zásah, který je způsobilý osobnost pouze ohrozit, nikoliv nutně poškodit. Lze se domáhat: 1. upuštění od konkrétních neoprávněných zásahů (tzv. zdržovací žaloba), 2. odstranění trvajících následků neoprávněného zásahu (tzv. odstraňovací, restituční žaloba) a 3. přiměřeného zadostiučinění (tzv. satisfakční žaloba) může mít nepeněžitý (morální) nebo peněžitý charakter. Peněžité zadostiučinění soud (k návrhu žalovaného při podání žaloby) přizná pouze v případě, že by se nepeněžité zadostiučinění nejevilo postačujícím. Otázka, kterou musí vyřešit praxe: Lze na právo na příznivé životní prostředí pohlížet jako na prostředek k prolomení ochrany poskytované imisím, pocházejícím z úředně schváleného provozu? 9
Problém průtahů v řízení Např. u správních senátů Městského soudu v Praze soudní řízení správní stále trvá tři až čtyři roky, byť není nařízeno jednání. Urgence - soud obvykle odpoví, ale věc samu to neuspíší Návrh, aby nadřízený soud určil podřízenému soudu lhůtu k provedení procesního úkonu: - podává se u soudu, vůči kterému jsou průtahy v řízení namítány, - z návrhu musí být patrno mj., v čem jsou podle navrhovatele spatřovány průtahy v řízení a čeho se navrhovatel domáhá, - soud, vůči němuž jsou namítány průtahy v řízení, postoupí do 5 pracovních dnů ode dne doručení návrh na určení lhůty se svým vyjádřením soudu příslušnému o návrhu rozhodnout; o svém postupu soud navrhovatele informuje, - to neplatí, pokud soud provede do 30 dnů ode dne doručení návrhu všechny procesní úkony, u nichž podle navrhovatele dochází k prodlení; v takovém případě se k návrhu dále nepřihlíží, ledaže navrhovatel výslovně ve lhůtě 3 dnů ode dne, kdy se o provedení úkonů dozví, prohlásí, že na návrhu trvá, - nadřízený soud o návrhu rozhodne do 20 pracovních dnů bez jednání. Podání stížnosti na průtahy v řízení: - vyřizuje předseda příslušného soudu, - musí být vyřízena do 1 měsíce, - byla-li stížnost shledána důvodnou nebo částečně důvodnou, musí být stěžovatel vyrozuměn o tom, jaká opatření byla přijata k odstranění zjištěných závad, - byla-li zaviněně porušena povinnost soudcem, platí ustanovení 128 odst. 1 zákona o soudech a soudcích: Zjistí-li příslušný orgán státní správy soudů, že soudce zaviněně porušil své povinnosti při výkonu funkce nebo že chování soudce narušuje důstojnost soudcovské funkce nebo ohrožuje důvěru v nezávislé, nestranné, odborné a spravedlivé rozhodování soudů, podá návrh na zahájení řízení o kárné odpovědnosti soudců podle zvláštního právního předpisu. 10