Dr. Fritz Kroiss a Mag. Thomas Alge: Zkušenosti a očekávání NNO u přeshraničních ekologických projektů I. Úvod ÖKOBÜRO je koordinačním místem 13 vedoucích rakouských ekologických organizací, mezi něž patří mimo jiné Greenpeace, WWF, Global 2000, VCÖ a těžištěm jeho práce je ekologické právo, jakož i oblast Aarhuské úmluvy. Zhruba rok poskytuje ÖKOBÜRO právní služby pro NNO a občanské iniciativy ve správním řízení za účelem podpory zkvalitnění účasti zejména s ohledem na realizaci Espookonvence a Aarhuské úmluvy. Příspěvek se zabývá nejdříve krátce právními a politickými základy Espoo-konvence a Aarhuské úmluvy a referuje poté o zkušenostech ÖKOBÜRO z konzultací při EIA a SEA řízeních. Na konec je uveden katalog podpor NNO, který ukazuje, co je zapotřebí ke zlepšení účasti veřejnosti a hodnocení vlivů na životní prostředí. II. Pozadí a právní základy 1. Espoo-konvence a Aarhuská úmluva UNECE V roce 1991 ve finském městě Espoo k podpisu předložená konvence o hodnocení vlivů na životní prostředí při přeshraničních projektech byla ratifikována Rakouskem v roce 1994 a vstoupila v platnost v roce 1997. Espoo-konvence je realizována v Rakousku na základě 10 EIA-zákona 2000. Před rokem byl v Kyjevě podepsán Protokol ke Espookonvenci, který upravuje SEA (posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí) při přeshraničních projektech. Třebaže Espoo-konvence a zmíněný Protokol upravují jen přeshraniční projekty, jsou dopady mnohem širší a týkají se především národního práva a národních projektů. Žádný stát nevytvoří EIA a SEA hodnocení, které by platilo jen pro přeshraniční projekty a ponechávalo stranou národní záměry a plány. Podle mezinárodně právních závazků plynoucích z Espoo-konvence bylo Rakousko jako člen Evropského hospodářského prostoru, popř. později jako člen Evropského společenství zavázáno k realizaci EIAsměrnice platné od roku 1985, což se také před zhruba 10 lety stalo. Potud přinesla Espoo-konvence zlepšení zejména pro ty státy, které tento nástroj hodnocení vlivu na životní prostředí ještě neznaly. Novela EIA-směrnice přinese realizací v roce 1998 podepsané Aarhuské úmluvy pravděpodobně již v příštím roce podstatně zlepšenou účast veřejnosti při hodnocení vlivů na životní prostředí (EIA). Tím se zlepší také účast veřejnosti v přeshraničních projektech. 2. Účast veřejnosti podle platného práva Článek 2 Konvence upravuje nejdříve to, že každý stát musí vytvořit odpovídající způsob hodnocení vlivů na životní prostředí. Účast veřejnosti nesmí být pro veřejnost sousedního 1
státu horší, než pro veřejnost v tuzemsku. Dále musí být veřejnost podle článku 3 a článku 4 informována o možnosti participace. Zmíněná ustanovení byla realizována v Rakousku 6 zákona o EIA. Kyjevský Protokol k Espoo-konvenci obsahuje četná opatření týkající se účasti veřejnosti při hodnocení vlivů koncepcí, projektů a plánů na životní prostředí (SEA). Spoluúčast veřejnosti je ve srovnání s Konvencí více zdůrazněna a lze ji nalézt v prakticky každém článku. Toto lze vysvětlit zajisté vývojem v oblasti Aarhuské úmluvy. Tak je např. jasně dáno, že také NNO patří k dotčené veřejnosti (článek 8 a 2). Také jsou uskutečněna různá procesněprávní opatření, která mají zaručit, aby veřejnost byla do procesu začleněna efektivně a včas. Tím by mělo dojít také k novelizaci příslušné směrnice. Na evropské úrovni je strategické hodnocení vlivů na životní prostředí upraveno směrnicí, která má být do léta roku 2004 přeměněna v národní zákon. Evropské společenství bohužel neposkytlo při jednáních v Kyjevě o tom dobrý obrázek a zabránilo úspěšně, aby svým obsahem kyjevský Protokol podstatně přesáhl směrnici SEA. 3. Aarhus - novela EIA-směrnice Aarhuská úmluva tvoří základ rozsáhlé novely směrnice o hodnocení vlivů na životní prostředí, která má být zapracována do léta 2005 do rakouského práva. Novelizovanou směrnicí bude (v dosavadním znění jen nedokonale upravená) účast veřejnosti podstatně zhodnocena a zlepšena. Je třeba vyzvednout zejména práva participace ekologických NNO včetně všech možností právní ochrany. Návrh takové rakouské novely zákona o hodnocení vlivu na životní prostředí je v okamžiku této konference již ve stadiu posuzování. Aarhuskou úmluvou dochází nepřímo ke zřetelně zlepšené účasti veřejnosti také v oblasti Espoo-konvence. Neboť článek 3, odst. 6 Espoo-konvence upravuje to, že účast veřejnosti v sousední zemi nesmí být horší než v tuzemsku. České a německé NNO mají tedy nejpozději od léta roku 2005 v rakouském procesu posuzování vlivů na životní prostředí v příhraniční oblasti právní ochranu a postavení účastnické strany. III. Zkušenosti ÖKOBÜRO s účastí veřejnosti 1. Právní servis ÖKOBÜRO Na základě Aarhuské úmluvy budou - jak již bylo uvedeno výše - masivně zhodnocena práva veřejnosti. Tak budou mít NNO v budoucnu postavení strany-účastníka řízení v procesu hodnocení vlivů na životní prostředí. Aby bylo možno shromáždit odpovídající zkušenosti, nabízí ÖKOBÜRO v rámci projektu podporovaného rakouským Ministerstvem životního prostředí již skoro rok bezplatný právní servis ve správním řízení pro NNO a občanské iniciativy. ÖKOBÜRO dává k dispozici na jedné straně informační materiál o právním stavu a možnostech veřejnosti v nejrůznějších odpovídajících správních řízeních, jako je např. oblast EIA, oblast vodního práva, zákona o odpadech nebo všeobecného správního práva). Na druhé straně poskytuje ÖKOBÜRO občanským iniciativám v jednotlivých případech rady a praktické tipy nebo je nápomocno při hledání vhodných právníků a znalců. 2. Všeobecné zkušenosti ve styku s úřady Podle dosavadních zkušeností jsou zřejmé obzvlášť zřetelně dvě tendence: Zatímco správní zákon předpokládá povinnost návodu a ponaučení neznalým osobám (manudukce), tzn. že úřady musí neznalé občany poučit o jejich právech a možnostech, jednají úřady zpravidla velmi nekooperativně, dávají zčásti špatné informace o právním stavu a možnostech a vykonávají masivní tlak na strany a 2
účastníky řízení. ústní vyjádření jsou jednoduše přehlížena a i přes výslovné výzvy nejsou zaprotokolována. Jednací kroky jsou neúplné a nereflektují podstatné námitky stran. Stalo se, že účastníci řízení byli nuceni k podpisu protokolu, třebaže s jeho obsahem nebyli srozuměni apod. Úřady jsou zejména u velkých projektů často pod politickým tlakem vlád jednotlivých spolkových zemí, které stojí zpravidla za propagátorem projektu a chtějí záměr realizovat s nasazením všech prostředků. Veřejnost naproti tomu zpravidla stojí vůči úřadům velmi uctivě a vychází z toho, že úřady jednají v rámci zákonů. Na základě enormních finančních nákladů na právní zastupování se mnoho občanů a občanských iniciativ zalekne a úřady mají často snadnou úlohu. Proto plní právní servis ÖKOBÜRO a námi vydávané informační materiály velmi důležitou funkci a přispívají k tomu, aby byli občané lépe informováni o svých možnostech. Současně totiž úřady mají větší respekt vůči stranám, které se lépe vyznají. Také bylo pozorováno, že kolektiv občanské iniciativy se zpravidla dá hůře zastrašit a určitá řízení prosazuje důrazněji, než jednotlivci. 3. Problémy v hodnocení vlivů na životní prostředí a) přehled Kromě výše uvedených problémů ukazují naše zkušenosti z právního servisu následující slabá místa způsobu hodnocení vlivu na životní prostředí: EIA-dokumentace je příliš rozsáhlá a pro neodborníka není čitelná informace přijdou veřejnosti příliš pozdě šestitýdenní lhůta pro podání stanoviska je příliš krátká zjednodušené řízení omezuje značně práva veřejnosti (žádná právní ochrana, žádné právní postavení stran) spolupráce se spolkovým Ministerstvem dopravy v oblasti dopravy je katastrofální nařízení o vytyčení tras je přímo nepřátelské vůči účasti účast veřejnosti je shledávána úřady a hospodářstvím jako překážka v řízení a kontraproduktivní úřady stojí zpravidla za projektovým akvizitérem a jsou vůči občanům nekooperativní v oblasti Espoo-konvence: dokumenty jsou v Rakousku vykládány v češtině, takže jim zpravidla nikdo nerozumí b) k jednotlivým bodům Lhůty a prohlášení o hodnocení vlivu na životní prostředí Zákonná úprava je momentálně taková, že prohlášení o hodnocení vlivu na životní prostředí je veřejně vyloženo po dobu 6 týdnů a strany, popř. veřejnost se mohou informovat. Současně začíná běžet 6-týdenní lhůta, během níž je možno vznést námitky nebo sdělit stanovisko. Během této lhůty se mohou vytvořit také občanské iniciativy. To zní z pohledu zákona docela hezky, ale praxe skýtá zcela jiný obraz. Prohlášení/oznámení o hodnocení předcházejí zpravidla několikaměsíční až několikaleté konzultace mezi projektovým akvizitérem a úřady. Jednotlivé body jsou projednávány krok za krokem. Výsledkem těchto konzultací je prohlášení o vlivu na životní prostředí, které sestává z desetitisíců stran papíru s technickými detaily. Veřejnost si má poté během 6 týdnů prohlédnout materiál, který vyprodukovali znalci během několikaleté práce. Během těchto 6 týdnů musí být vypracována fundovaná stanoviska a námitky a příp. založeny občanské iniciativy. Jestliže se vezme v úvahu to, že občané jsou zpravidla zaměstnáni, je jasné, že účast veřejnosti vede prakticky do prázdna. zejména způsob řízení je problematický, protože neexistuje žádné nahlédnutí do spisů, nýbrž jen tato 6-týdenní lhůta pro veřejnou informaci. Jeden spolupracovník ASFINAGu popsal Hodnocení vlivu na 3
životní prostředí jako "neuvěřitelně mnoho papíru". Vzniká dojem, jako by měla být veřejnost utlučena tou hromadou materiálu Shrnuto: problém spočívá tedy v tom, že formální začátek hodnocení vlivu na životní prostředí daného záměru se uskuteční zpravidla teprve měsíce popř. roky po vlastních neformálních konzultacích mezi úřady a oznamovatelem. A tyto rozhodující neformální konzultace probíhají za vyloučení veřejnosti. Druhý problém spočívá v rozsáhlosti a nesrozumitelnosti neodborníkům. Zjednodušené řízení Poslední novelou zavedené zjednodušené řízení omezuje práva veřejnosti velni silně. Neexistuje postavení občanských iniciativ jako stran a také nejsou žádné právní možnosti. Jestliže vyjdeme z toho, že úřady nepřikládají tak jako tak námitkám a stanoviskům veřejnosti žádný velký význam, nepřináší účast veřejnosti ve zjednodušeném řízení skoro nic. Novelou EIA-směrnice by mělo zjednodušené řízení podle našeho mínění patřit minulosti. Nařízení o trasách Z nejrůznějších stran a míst (právníci, správní soud, hospodářské komory, ministerstvo životního prostředí, ekologické organizace) je způsob k vydání nařízení o trasách kritizován a odmítán. Pouze ministerstvo dopravy se stále drželo tohoto způsobu. Rozhodnutí o hodnocení vlivu na životní prostředí jako správní rozhodnutí v daném jednotlivém případě musí mít za základ správní řízení, které končí vydáním výměru. Jen potom je možné nahlédnutí do spisu, právní ochrana atd. bez dalšího omezení. Pomalý a těžkopádný způsob nařízení pro toto není vhodný. Nekooperativním postupem ministerstva dopravy u silničních EIA byla situace zásadně zhoršena. awareness raising (zvýšení uvědomění) Za zmínku stojí ještě skutečnost, že účast veřejnosti je politiky, správními úřady a hospodářstvím zpravidla stále ještě považována za překážku v řízení a nějak za neoprávněné vměšování zvenčí. Bylo by tudíž důležité tyto skupiny přesvědčit zvýšeným uvědoměním o smyslu a účelu této účasti veřejnosti. Espoo: překlady dokumentace zapotřebí ÖKOBÜRO dosud nespolupracovalo na žádném Espoo-hodnocení vlivu na životní prostředí. Jsou nám ovšem známy případy, u nichž v Rakousku byly veřejně vyloženy obsáhlé dokumenty v češtině nebo slovenštině. Ani rakouské ani české úřady nepřekládají tyto dokumenty. Konzultace veřejnosti sousedního státu v této formě nemá přirozeně žádný smysl. Mnohem více by měly být podstatné dokumenty přeloženy do jazyka konsultovaného státu. Ve srovnání s projektovými náklady by náklady na překlad byly prakticky bezvýznamné a měly by být financovány žadatelem. 4. Zkušenosti se SEA SEA- hodnocení vlivu koncepcí na životní prostředí podle Protokolu z Kyjeva a podle Směrnice Evropského společenství upravuje, kdy a v jaké míře se má uskutečnit účast veřejnosti při vypracovávání plánů a programů. Protože SEA se realizuje teprve v tomto roce v národním právu, nejsou s tím prakticky žádné zkušenosti. ÖKOBÜRO ovšem spolupracovalo na dvou pilotních SEA ve Vídni jako zástupce NNO. IV. Výhled V průběhu realizace Aarhuské úmluvy a kyjevského Protokolu k Espoo-konvenci získají rakouské NNO a občanské skupiny u přeshraničních a národních projektů rozšířená práva 4
spolurozhodování a možnosti účasti. Proklamovaný hlavní cíl Evropské komise je zlepšení realizace ekologického práva. Ekologické organizace nemají ovšem dostatek personálních a finančních zdrojů k tomu, aby se mohly efektivně účastnit různých správních řízení. ÖKOBÜRO požaduje tedy fond spravovaný např. ministerstvem životního prostředí, který by dal k dispozici potřebné finanční prostředky na účast ve správních řízeních týkajících se Aarhuské úmluvy. V. Požadavky ÖKOBÜRO Na základě stávajícího právního stavu, příslušné novelizace a dosavadních zkušeností klade ÖKOBÜRO následující požadavky na zlepšení účasti veřejnosti u národních a přeshraničních projektů: u přeshraničních konzultací je bezpodmínečně nutný překlad materiálů do jazyka konzultované veřejnosti lhůta pro veřejné vyložení, pro vytvoření občanských iniciativ a pro vydání stanoviska musí být podstatně prodloužena veřejnost by měla být zapojena do řízení již v neformální fázi před zahájení řízení o hodnocení vlivu na životní prostředí zjednodušené řízení musí být odstraněno EIA dopravních tras se musí stát normálním správním řízením podle správního zákona a končit vydáním výměru (nikoliv nařízením) musí být rozšířeny možnosti právní ochrany v řízení o hodnocení vlivu na životní prostředí pro zachování správních práv u rakouského Generálního dopravního plánu musí být provedena SEA úřady a veřejnost musí být rozsáhle školeny a informovány o možnostech a výhodách participace (awareness raising a capacity building) pro účinnou účast NNO v řízeních EIA a SEA požadují NNO Aarhuský fond, který by poskytl prostředky pro účast na řízeních 5