základy ústavního práva Vlastislav Man Karel Schelle 5. doplněné a aktualizované vydání KEY Publishing s.r.o. Ostrava 2012 1
Vlastislav Man, Karel Schelle 2012 ISBN 978-80-7418-151-1
Obsah Úvod... 7 Seznam některých použitých zkratek... 9 Seznam některých internetových stránek... 10 1. Moderní stát a ústava... 11 1.1 Vznik a historický vývoj moderního státu a jeho ústavy... 11 1.2 Druhy ústav... 13 1.3 Funkce, obsah, předmět a forma ústavy... 15 2. Stručný ústavní vývoj na území České republiky...17 2.1 Etapy ústavního vývoje od roku 1848... 17 2.2 Ústavní vývoj od roku 1848 do roku 1918 v rámci habsburské monarchie... 17 2.3 Ústavní vývoj v letech 1918 až 1992 v rámci československé státnosti... 19 2.3.1 Ústavní vývoj v rámci Československa v letech 1918 až 1948... 19 2.3.2 Ústavní vývoj v letech 1948 až 1992... 23 3. Úvod do ústavního práva České republiky... 27 3.1 Vymezení pojmu ústavního práva... 27 3.2 Vztah ústavního práva k jiným právním odvětvím... 29 3.3 Prameny ústavního práva... 29 3.4 Ústavněprávní vztahy... 30 4. Ústava České republiky. Ústavní pořádek... 34 4.1 Přijetí a koncepce Ústavy České republiky... 34 4.2 Ústavní pořádek (ústava České republiky)... 35 4.3 Funkce ústavního pořádku... 36 4.4 Obsah ústavního pořádku... 37 4.5 Forma ústavního pořádku... 38 4.6 Vnější forma Ústavy České republiky... 39 4.7 Interpretace a aplikace ústavních předpisů... 41 5. Ústavní základy České republiky...46 5.1 Ústavní charakteristika českého státu... 46 5.2 Území ČR... 48 5.3 Unitární forma územní organizace ČR... 48 5.4 Státní občanství ČR... 49 5.5 Hlavní město ČR... 52 5.6 Státní symboly ČR... 52 5.7 Další formy symbolizující ČR... 53 5.8 Ústavní základy zahraniční politiky a bezpečnosti ČR... 54 6. Moc zákonodárná... 55 6.1 Základní východiska ústavní úpravy moci zákonodárné... 55 6.2 Základní charakteristika Parlamentu... 55 6.3 Vnitřní organizace Poslanecké sněmovny a Senátu... 58 6.4 Působnost a pravomoc Parlamentu... 61 6.5 Zákonodárný proces... 62 6.6 Postavení člena Parlamentu... 64 6.7 Rozpuštění Poslanecké sněmovny... 68
7. Moc výkonná...69 7.1 Základní východiska ústavní úpravy moci výkonné... 69 7.2 Prezident republiky... 70 7.3 Vláda... 78 7.4 Ministerstva a jiné (ústřední a další) správní úřady... 83 7.5 Státní zastupitelství... 89 7.6 Ochrana ústavních činitelů a sídelních objektů a zajištění pořádku (exkurs)... 94 8. Moc soudní...96 8.1 Základní východiska ústavní úpravy moci soudní... 96 8.2 Ústavní principy soudnictví... 97 8.3 Ústavní soud... 99 8.4 Soudy (obecné)... 104 8.5 Soudy v trestním řízení (exkurs)... 108 9. Nejvyšší kontrolní úřad... 110 10. Česká národní banka...115 11. Územní samospráva... 119 11.1 Základní východiska ústavní úpravy územní samosprávy... 119 11.2 Obec... 120 11.3 Samospráva obce... 123 11.4 Přenesená působnost obce (exkurs)... 126 11.5 Orgány obce... 126 11.6 Vyšší územní samosprávné celky (kraje)... 130 11.7 Hlavní město Praha... 136 12. Základní práva a svobody...142 12.1 Vymezení některých základních pojmů... 142 12.2 Základní práva a svobody v Ústavě České republiky... 143 12.3 Listina základních práv a svobod... 144 12.3.1 Přijetí, vyhlašovací akt, koncepce a vnější forma LZPS... 144 12.3.2 Preambule LZPS... 146 12.3.3 Hlava první. Obecná ustanovení... 147 12.3.4 Hlava druhá. Lidská práva a základní svobody... 149 12.3.5 Hlava třetí. Práva národnostních a etnických menšin... 161 12.3.6 Hlava čtvrtá. Hospodářská, sociální a kulturní práva... 162 12.3.7 Hlava pátá. Právo na soudní a jinou právní ochranu... 168 12.3.8 Hlava šestá. Ustanovení společná... 171 13. Specifické orgány ochrany základních práv a svobod...174 13.1 Veřejný ochránce práv... 174 13.2 Úřad pro ochranu osobních údajů... 178 14. Zajišťování bezpečnosti České republiky... 181 14.1 Základy ústavní úpravy zajišťování bezpečnosti ČR... 181 14.1.1 Vymezení pojmu bezpečnost ČR... 181 14.1.2 Vymezení některých dalších základních pojmů... 182 14.1.3 Stručný vývoj právní úpravy zajišťování bezpečnosti ČR... 184 14.1.4 Prameny právní úpravy zajišťování bezpečnosti ČR... 185
14.2 Krizové stavy... 186 14.2.1 Vymezení pojmu krizová situace a pojmu krizové stavy... 186 14.2.2 Systém krizových stavů... 190 14.2.3 Stav nebezpečí... 190 14.2.4 Nouzový stav... 191 14.2.5 Stav ohrožení státu... 193 14.2.6 Válečný stav... 195 14.3 Subjekty bezpečnosti ČR... 197 14.3.1 Vymezení pojmu subjekty bezpečnosti ČR... 197 14.3.2 Vybrané ústavní subjekty bezpečnosti ČR... 198 Použitá a rozšiřující literatura... 207 Ústava České republiky... 211 Listina základních práv a svobod... 230 Zákon o státních symbolech České republiky... 239 Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky...240 Zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon)... 243
kapitola Úvod Předkládaná publikace Základy ústavního práva je určena jako studijní pramen pro studující středních, vyšších odborných i vysokých škol, kde se v určitém rozsahu vyučuje právo, jakož i pro učitele právních disciplín na těchto školách. Je také vhodným pramenem pro pracovníky ve veřejné správě, dále i pro ty, kteří mají hlubší zájem o problematiku ústavního práva České republiky. Záměrem autorů je touto publikací vyplnit jistou mezeru mezi učebními texty úzce zaměřenými na střední školy a vyšší odborné školy na straně jedné a fundamentálními učebnicemi renomovaných autorů (J. Filipa, K. Klímy, V. Pavlíčka, V. Zoubka a dalších) na straně druhé. Základním cílem publikace je přispět u čtenářů ke komplexnímu pochopení složité matérie ústavního práva České republiky, aby ji uměli správně interpretovat a uskutečňovat v míře potřebné pro jejich praxi. Publikace je rozdělena do čtrnácti kapitol, které mají ve svém souhrnu postihnout všechny základní instituty ústavního práva České republiky. Autoři si při zpracovávání publikace nekladli za cíl vyčerpat a popsat problematiku ústavního práva České republiky v celé její teoretické i praktické hloubce, ale podat ve srozumitelné formě relativně široký rozsah základních informací a vysvětlení. Proto se publikace s ohledem na plánovaný rozsah samozřejmě nemohla vyhnout určitým zjednodušením. Pokud jde o metodu zpracování publikace, byla zvolena metoda kombinace stručného výkladového přístupu a autentického právního textu. Při studiu publikovaného textu doporučují autoři současně pracovat s platnými předpisy ústavního práva České republiky, na které účební text odkazuje. 7
Při tvorbě publikace autoři čerpali z vědecké literatury, jejíž seznam je uveden v závěru publikace. Publikace Základy ústavního práva navazuje na publikaci1* Karla Schelleho, která se podrobně zabývá historií ústavního vývoje na území České republiky. Obě publikace je třeba vnímat jako jeden celek. Autoři pokládají za vhodné poděkovat všem, kteří svými podněty přispěli ke konečné redakci textu. Budeme vděční za připomínky, které by přispěly ke zkvalitnění dalšího vydání této publikace. V publikaci je zachycen právní stav k 1. říjnu 2012. Autoři zapracovali do textu publikace i ústavní zákon č. 71/2012 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, jehož některá ustanovení nabývají účinnosti dnem 8. března 2013. * Schelle, K. Dějiny českého ústavního práva. Ostrava: KEY Publishing, 2010. ISBN 978-80-7418-067-5. 8
kapitola 1 Moderní stát a ústava 1.1 Vznik a historický vývoj moderního státu a jeho ústavy 1, 2 Moderním státem rozumíme současnou formu územní organizace života společnosti vyznačující se znaky, které žádná jiná organizace ve společnosti nemá. Pojmově i koncepčně se odlišuje od obdobných institucí starověku nebo středověku. Jeho rysy jsou jen zčásti společné s rysy jiných historických typů státu jako byly otrokářský nebo feudální stát. Moderní stát je produktem vývoje kapitalismu a tržního hospodářství posledních pěti století. 3 Významně na něj přitom působily politické a právní teorie od antiky po současnost. V důsledku vývojových změn rozvíjejících kvalitativně jeho podobu je moderní stát označován jako ústavní, právní, demokratický, světský, daňový, svrchovaný, stát základních práv, sociální stát apod. 4 Vznik psané ústavy jako zvláštního právního aktu nejvyšší právní síly je spjat se vznikem moderního státu a je jedním z jeho vnějších projevů. 1 Filip, J. Ústavní právo České republiky. 1. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 79 až 82, 139 až 143. 2 K tomu podrobněji Filip, J., Svatoň, J. Státověda. Praha: Wolters Kluwer, 2011, s. 72 až 82. 3 Moderní stát vzniklý jako důsledek buržoazních revolucí je spojován s pojmem národ a jeho snahou dosáhnout politické emancipace. Za období národního státu je v Evropě považováno především 19. století. V současnosti je národní stát již v mnoha ohledech překonán, což je způsobeno globalizací, nezbytností budování evropského eknomického prostoru, bojem se zločinností a mezinárodním terorismem, ochranou životního prostředí apod., kde jsou možnosti jednotlivých národních států omezené. K tomu podrobněji Klíma, K., a kol. Státověda. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006, s. 53 až 55. 4 Otázkou je, do jaké míry naplňují a rozvíjejí uvedené rysy soudobého moderního státu ty státy, které jsou zasaženy všudepřítomnou korupcí, klientelismem, organizovaným zločinem, nedodržováním práva a nízkým stupněm vymahatelnosti práva. 11
Proto se za první psané ústavy označují psané dokumenty, které se objevily ve státech, v nichž se znaky moderního státu začaly nejdříve v Evropě projevovat. První zárodečné formy psané ústavy (Švédsko, Dánsko atd.) v 17. století byly jen soupisem organizačních pravidel. Rozhodující role v nich byla připisována panovníkovi a státu, kdežto jedinec byl jen poddaným. Některé z jejich myšlenek (např. změna ústavy pouze lidem) se staly později součástí ústavní teorie i praxe v moderních státech. S rozvojem kapitalismu v Evropě se začíná ve srovnání s obdobím absolutismu vytvářet nový obraz společnosti. Jednotlivec v ní vystupuje jako: osobnost, individualita v soukromé sféře; člen občanské společnosti, která zahrnuje hospodářský aspekt, kulturní sféru a sociální sféru; člen politické společnosti, občan podílející se na správě veřejných věcí. Tuto novou společnost označujeme jako občanskou. S ní je spjata existence psané ústavy, která vzniká z mnoha zdrojů (z myšlenky společenské smlouvy, z jejího písemného zakotvení a slavnostního vyhlášení, z teorie dělby moci, z představy o nadřazenosti psaného dokumentu nad obyčejem, z myšlenky rovnosti a svobody lidské bytosti atd.). V plné podobě se moderní stát s ústavou začíná projevovat až koncem 18. století v podobě ústav amerických kolonií (např. Ústava Virginie z r. 1776), ústavy USA (r. 1787) a Francie (r. 1791). Vývoj ústav moderního státu je charakterizován tím, že v první fázi vývoje je hlavní pozornost věnována organizaci státní moci a její dělbě (USA r. 1787, Francie r. 1791). Postavení jednotlivce je často upraveno ve zvláštních chartách, prohlášeních a dodatcích (např. ve Francii v Deklaraci práv člověka a občana z r. 1789). Postupně se, ve druhé fázi vývoje ústav stává úprava vztahu státní moci a jedince (spolu s otázkou samosprávy) nedílnou součástí všech psaných ústav a jedním z nejvýznamnějších znaků moderního konstitucionalismu. Vzorem takové ústavy byla např. Ústava Belgie z roku 1831, na kterou navázala celá řada ústav v 19. století. V našich podmínkách to byla první rakouská ústava (z dubna r. 1848) a zejména čtvrtá ústava (z prosince r. 1867). Plně se tento trend ústavního vývoje projevil po první světové válce v ústavách nově vzniklých států. Jedinec není jen chráněn, ale obecně získává právo (ne jen majetní) na účast při řízení veřejných záležitostí. Jde zejména o všeobecné volební právo. To je charakteristický znak ústav po první světové válce, ale i reforem dřívějších ústav. Patří sem ústavy Výmarské republiky (r. 1919), Československé republiky (r. 1920), Polska (r. 1921), Španělska (r. 1931). Dalšími významnými typy ústav tohoto období byly ústava SSSR z roku 1936 (tzv. Stalinská) a ústava polská z roku 1935, která vyjádřila krach demokracie ve střední Evropě. Podle jejího čl. 2 je v osobě prezidenta soustředěna jednotná a nedělitelná státní moc. 12
Konečně po 2. světové válce ve třetí fázi vývoje do obsahu ústav stále více proniká zakotvení cílů státní činnosti a hodnot, kterými se má státní moc vázat. Je to důsledek obou světových válek a masových forem porušování lidských práv v totalitních státech. Proto se s takovými ustanoveními setkáváme zejména v ústavách Japonska (r. 1947), Itálie (r. 1947), SRN (r. 1949), Řecka (r. 1975), Portugalska (r. 1976), Španělska (r. 1978) nebo postsocialistických zemí. V současné občanské společnosti s individuálními a skupinovými zájmy a jejich střetáváním, moderní stát získává nové poslání. Má za úkol vystupovat jako představitel obecného blaha, obecného zájmu, zajišťovat civilizovaný chod této společnosti. Řešení společenských rozporů stát činí svou rolí arbitra. Spory sice nedokáže řešit definitivně, dokáže je ale regulovat, a zajistit tak civilizovaný vývoj společnosti. Tomu také mají odpovídat ústavy. Závěrem lze vyslovit tvrzení, že moderní stát je spjat s existencí ústavy jako psaného základního zákona státu, 5 majícího určité vlastnosti obsahu a formy. 1.2 Druhy ústav 6, 7 Ústavy faktické a právní Za faktickou ústavu (ústavu de facto) se pokládá v praxi reálně se uplatňující mocenské uspořádání a pravidla pro organizaci a fungování státní moci v určitém státě. Ve faktickém smyslu má tedy ústavu každý stát (i kdyby byl založen jen na nepsaném obyčejovém právu, nebo by vládl samovládce). Právní ústavou (ústavou de iure) se pak rozumí formálně upravené mocenské uspořádání a pravidla pro organizaci a fungování státní moci. Jde o zachycení žádoucího modelu společenských mocenských vztahů v různých pramenech práva. Ústavy reálné a fiktivní Pokud se právní a faktická ústava přibližně ve státě kryjí, mluvíme o ústavě reálné, když se rozcházejí o ústavě fiktivní. Jde o shodu znění ústavy s reálnými poměry (nakolik se ústavní normy dodržují nebo vůbec mohou dodržovat). Fiktivnost ústavy může nastat tím, že se ústavní normy nedodržují, nebo tím, že obsah ústavy předbíhá nebo naopak zaostává za společenským vývojem. Ústavy v materiálním, formálním a ideálním smyslu Jde o základní členění ústav, které vychází z pojmu ústavní matérie, která je tvořena souhrnem pravidel, která určují základní mocenské poměry 5 Jen málo zemí světa nemá psanou ústavu Velká Britanie, Nový Zéland a Izrael, dále Saudská Arábie, Libye a Oman, jež považují za nejvyšší zákon Korán (Klíma, K. Ústavní právo. Plzeň: Aleš Čeněk, 2010, s. 48). 6 Filip, J. Ústavní právo České republiky. 1. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 82 až 94. 7 K tomu podrobněji Filip, J., Svatoň, J. Státověda. Praha: Wolters Kluwer, 2011, s. 83 až 91. 13