Návrh ZÁKON ze dne 2014, kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky: Čl. I V 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 425/2010 Sb., nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 181/2012 Sb., zákona č. 11/2013 Sb. a nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 161/2014 Sb., se za slovo 2,75násobek vkládají slova a pro soudce 3násobek. Čl. II Účinnost Tento zákon nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2015.
DŮVODOVÁ ZPRÁVA I. Obecná část 1. Zhodnocení platného právního stavu Zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu (dále jen zákon o platu ), byl koncipován a přijat tak, aby i v otázkách odměn za výkon funkce vyjádřil rovnost všech tří státních mocí zákonodárné, výkonné a soudní. Proto byla stanovena jednotná platová základna, kterou tvořil souhrn nejvyššího platového tarifu a maximální výše osobního příplatku stanovených zvláštním právním předpisem pro zaměstnance ministerstev s tím, že význam, náročnost a odpovědnost výkonu jednotlivých funkcí jsou vyjádřeny platovými koeficienty. Ke změně dosavadního způsobu stanovení platové základny došlo s účinností od 1. ledna 2004 zákonem č. 309/2002 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon). V 3 odst. 3 zákona o platu byla nastavena relace k průměrné nominální měsíční mzdě fyzických osob v nepodnikatelské sféře podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok (dále jen statistická veličina ). Jejím účelem bylo vytvoření stabilní vazby mezi platy ústavních činitelů a vývojem platů skutečně poskytovaných za práci v nepodnikatelské sféře tak, aby platy ústavních činitelů sledovaly jejich vývoj daný možnostmi vytvořených veřejných zdrojů a vůlí představitelů státní moci na jejich vynakládání k danému účelu. Výše platové základny byla stanovena tak, aby se do té doby dosažené absolutní hodnoty platů nesnižovaly, tedy na trojnásobek uvedené statistické veličiny. Uvedený způsob určení platové základny byl použit prakticky pouze v letech 2005 až 2007. Následně v důsledku úsporných opatření došlo v letech 2008 a 2009 ke zmrazení platové základny na úrovni roku 2007. V roce 2010 byly platy ústavních činitelů sníženy o 4 %, avšak Ústavní soud část zákona týkající se soudců okresních, krajských a vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu (dále jen soudci ) zrušil, čímž vznikla dvojí úroveň platové základny pro soudce a pro představitele moci zákonodárné, výkonné, jakož i pro soudce Ústavního soudu. Tato situace se opakovala i v letech 2011 a 2012, kdy Ústavní soud zrušil speciální platové základny pro soudce (nejdříve pro rok 2011 a poté i pro roky 2012 až 2014), 2
přestože již byly stanoveny na vyšší úrovni než pro představitele státní moci. Současně Ústavní soud zrušil uplynutím dne 31. prosince 2012 i stanovenou platovou základnu v obecné úpravě ve výši 2,5násobku statistické veličiny. Ta byla znovu nastavena s účinností od 1. února 2013 zákonem č. 11/2013 Sb., a to jako 2,75násobek statistické veličiny. Dne 10. července 2014 však rozhodl Ústavní soud také o zrušení této výše uplynutím dne 31. prosince 2014, avšak tentokrát pouze pokud se týká soudců, nikoliv obecně. Dne 29. srpna 2014 byl ve Sbírce zákonů pod č. 185 publikován zákon, kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, mj. také zákon o platu. Změna spočívá v tom, že s účinností od 1. října 2014 se platy a některé náhrady výdajů soudců Ústavního soudu již neodvíjejí od platové základny stanovené pro představitele, nýbrž od platové základny soudců. Výše platové základny pro soudce byla pro rok 2014 vyhlášena sdělením Ministerstva práce a sociálních věcí č. 394/2013 Sb. a činí 64 495,75 Kč. 2. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy a odůvodnění jejích hlavních principů Předložený návrh se omezuje pouze na nutnost bezodkladné úpravy 3 odst. 3 zákona o platu. Pokud by nebylo učiněno žádné opatření, chyběl by po 1. lednu 2015 zákonný podklad pro určení platu a některých náhrad výdajů soudců, včetně soudců Ústavního soudu. Nebylo by však možno vypočítat ani platy státních zástupců a některých zaměstnanců Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, a to z důvodu vazby na platovou základnu platnou pro soudce nebo na výši platu za výkon funkce označených státních zástupců, jejichž platová základna se odvíjí od platové základny soudců. Vzhledem k tomu, že všechny dosavadní úpravy výše platové základny spočívající ve stanovení nižší relace platové základny k průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře než byl původně nastavený trojnásobek považoval Ústavní soud za platovou restrikci vůči soudcům, která je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy, navrhuje se tuto výši znovu obnovit. Podle názoru předkladatelů se jedná o nejúspornější ústavně konformní řešení. Pokud jde o představitele moci zákonodárné a výkonné, obecnou úpravu výše jejich platové základny se měnit nenavrhuje. Vláda však navrhla v samostatné předloze (viz sněmovní tisk č. 277 vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb.), aby k používání této platové 3
základny ve výši 2,75násobku statistické veličiny u těchto ústavních činitelů došlo až po 1. lednu 2019. Do té doby se má postupovat podle speciální pevně stanovené platové základny ve výši 52 248 Kč. 3. Předpokládané dopady navrhované právní úpravy 3.1 Dopad na státní rozpočet a na rozpočty krajů a obcí Odhad dodatečných výdajů na platy vč. příslušenství na rok 2015 (bez paušálních náhrad výdajů) spojených s realizací navrhovaného řešení vychází z platových základen platných pro rok 2014. Při kalkulaci těchto výdajů ze státního rozpočtu ČR na rok 2015 bylo nutné zohlednit i skutečnost, že podle zákona č. 185/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, se v roce 2014 výše platové základny pro soudce Ústavního soudu sjednotila s výší platové základny platné pro soudce, tj. zvýšila se z 51 731 Kč na 64 495,75 Kč (o 24,7 %). Kalkulace je vypočítána z objemů prostředků na platy relevantních pro přípravu státního rozpočtu ČR na rok 2015 a pro střednědobý výhled na léta 2016 a 2017. V roce 2015 by činily celkové náklady (včetně příslušenství) 590,3 mil. Kč, z toho: u soudců Nejvyššího soudu, Nejvyššího správního soudu, vrchních, krajských a okresních soudů 418,9 mil. Kč, u soudců Ústavního soudu 9,8 mil. Kč, u ostatních představitelů státní moci uvedených v 1 zákona č. 236/1995 Sb. 0 Kč, u státních zástupců 153,3 mil. Kč, u zaměstnanců Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových 8,3 mil. Kč. Vlastní návrh zákona nemá dopad na ostatní veřejné rozpočty, na rozpočty krajů a obcí. 3.2 Dopady na podnikatelské prostředí, životní prostředí, sociální dopady; 4
Dopady ve vztahu k rovnosti mužů a žen a zákazu diskriminace Z navrhovaného řešení nevyplývají žádné dopady na podnikatelské prostředí, životní prostředí ani žádné sociální dopady. Návrh respektuje zásadu rovnosti mezi muži a ženami a zákaz diskriminace. 3.3 Dopady ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů, dopady na výkon státní statistické služby; Zhodnocení korupčních rizik Navrhované řešení nemá žádné dopady na ochranu soukromí či osobních údajů a neskýtá žádná korupční rizika. Návrh nerozšiřuje kompetence orgánů veřejné správy. Navrhovaná úprava nebude mít dopad ani na výkon státní statistické služby. 4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky, s mezinárodními smlouvami a s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie a s obecnými právními zásadami práva Evropské unie Protože nezávislému výkonu soudní moci je poskytnuta mimořádná ústavní ochrana, posuzoval Ústavní soud v uplynulých letech několikrát soulad změn platových poměrů soudců s ústavními principy a ústavním pořádkem. Je nutno konstatovat, že ač se jeví judikatura Ústavního soudu k této otázce nejednotná, vycházel vždy Ústavní soud z konkrétní ekonomicko sociální situace. Proto neshledal důvod ke zrušení zákona, kterým se odnímala složka platu, tzv. další plat, představitelům státní moci a soudcům za situace, kdy z důvodu tíživé ekonomické situace státu postihlo obdobné řešení i ostatní osoby, jejichž platy jsou hrazeny z veřejných zdrojů. Naopak Ústavní soud vyhověl obdobné žalobě v případě, kdy sice formálně byly sníženy stejné složky platu v celé nepodnikatelské sféře, ale celková výše platů se zvýšila, aniž by toto zvýšení bylo důsledkem snížení počtu zaměstnanců. Ve svém nálezu uveřejněném pod č. 65/2007 Sb. Ústavní soud konstatoval, že tenorem dosavadních precedentů je teze (princip), že platové poměry soudců v širokém smyslu mají být 5
stabilní nesnižovatelnou veličinou, pokud nenastanou zcela výjimečné, mimořádné okolnosti státu. Z dosavadní judikatury Ústavního soudu ovšem nelze dovozovat trvalý a nezpochybnitelný nárok na růst platu soudců. Při přijímání zákona č. 425/2010 Sb. se vycházelo ze skutečnosti, že důsledky celosvětové ekonomické krize, které postihují a i do budoucna postihnou všechny oblasti společnosti, jsou výjimečné a mimořádné okolnosti státu, které odůvodňují snížit platy soudcům stejně jako ostatním představitelům státní moci a všem zaměstnancům, jejichž platy jsou hrazeny ze státního rozpočtu. Přitom je třeba zdůraznit, že se neměnila konstrukce zákona o platu, která s pomocí jednotné platové základny a zákonem stanovených koeficientů zaručuje, že spolu se zvýšením platů představitelů moci zákonodárné a výkonné se ve stejném poměru automaticky zvýší i platy soudců, a která podle názoru Ústavního soudu představuje významnou pojistku, že poměr v materiálním zabezpečení představitelů jednotlivých mocí bude i v budoucnu zachován. Vycházelo se přitom i z odůvodnění nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 320/2000 Sb., v němž Ústavní soud konstatoval, že z hlediska legitimity cíle zastává názor, že ani soudci obecných soudů se nenacházejí v jakémsi právním a ekonomickém vakuu, které by je izolovalo od okolní hospodářské a sociální reality. Nelze tedy tvrdit, že soudci obecných soudů mají apriori právo na takové materiální zabezpečení, které nemůže být legislativní formou žádným způsobem a za žádných okolností změněno. Rovněž ve svém nálezu uveřejněném pod č. 104/2010 Sb. Ústavní soud zamítl návrh na zrušení zmrazení platu na léta 2008 až 2010 provedené zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. Současně v odůvodnění připomněl principy, za kterých lze, a za kterých nelze připustit zásah do materiálního zabezpečení soudců. V případě úpravy platové základny v zákoně č. 425/2010 Sb. však dospěl Ústavní soud k jinému závěru. Konstatoval, že nelze akceptovat tezi o nutných úsporách veřejných výdajů cestou restrikcí platu soudců, přičemž posuzovaná zákonná úprava postrádá jakýkoliv argument výjimečnými okolnostmi, jež by odůvodňovaly prioritu principu rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců. Z těchto a dalších důvodů uvedených v nálezu Ústavního soudu, uveřejněném pod č. 267/2011 Sb. a v nálezu Ústavního soudu uveřejněném pod č. 181/2012 Sb., postupně celou mimořádnou úpravu platů soudců pro roky 2011 až 2014 zrušil. Nálezem Ústavního soudu uveřejněným pod č. 181/2012 Sb. byla navíc uplynutím dne 31. prosince 2012 zrušena i obecná 6
výše platové základny stanovená v zákoně o platu, a to z důvodu její změny provedené zákonem č. 425/2010 Sb., na základě které se původní výše 3násobku snížila z důvodu zmírnění skokového nárůstu platů po uplynutí roku 2014 na 2,5násobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. Zákonem č. 11/2013 Sb. nově nastavená relace ke statistické veličině na úrovni 2,75násobku vycházela z předpokladu, že Ústavním soudem zrušená relace ve výši 2,5násobku je příliš nízká, avšak současně bylo Ústavním soudem ponecháno na vůli moci zákonodárné a výkonné, v jaké úrovni ji nově stanoví. Přestože toto řešení nezpůsobilo v letech 2013 a 2014 oproti předchozím rokům pokles platu soudců, Ústavní soud ani tuto výši neshledal vůči soudcům jako ústavně konformní a rozhodl nálezem vyhlášeným ve Sbírce zákonů pod č. 161/2014 o jejím zrušení, a to uplynutím dne 31. prosince 2014. Podle názoru Ústavního soudu již v současné době neexistuje prostor pro restriktivní zásahy do relativního poměru zakotveného v 3 odst. 3 zákona o platu, jak byl založen zákonem č. 309/2002 Sb. (tj. na úrovni 3násobku statistické veličiny). Proto předpokládá, že zákonodárce k datu vykonatelnosti tohoto nálezu do právní úpravy vloží úpravu vážící platovou základnu na ústavně konformní úroveň trojnásobku. Navrhovaná právní úprava odpovídá ústavnímu pořádku a právnímu řádu České republiky a neodporuje mezinárodním smlouvám, kterými je Česká republika vázána. Evropská unie ponechává právní úpravu platů a náhrad výdajů představitelů státní moci, soudců, státních zástupců a dalších zaměstnanců státu národní právní úpravě. Obsah úpravy předkládaného návrhu zákona není předmětem judikatury soudních orgánů Evropské unie a je v souladu s obecnými zásadami práva Evropské unie. 5. Odůvodnění návrhu na vyslovení souhlasu Poslaneckou sněmovnou v prvém čtení Z důvodu naléhavé nutnosti řešení důsledku nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 161/2014 Sb. se podle 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, navrhuje, aby Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas již v prvém čtení. 7
II. Zvláštní část K čl. I V reakci na nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 161/2014 Sb., kterým se uplynutím dne 31. prosince 2014 ruší výše platové základny stanovená v 3 odst. 3 zákona o platu, pokud se týká soudců, se navrhuje stanovit její novou výši, a to na úrovni 3násobku průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. K čl. II Účinnost se navrhuje stanovit dnem 1. ledna 2015, tj. bezprostředně v návaznosti na účinnost zrušení části ustanovení 3 odst. 3 zákona o platu Ústavním soudem. V Praze dne 7. listopadu 2014 Radek Vondráček v. r. 8