Podklady pro české pozice v Konventu o budoucnosti Evropské unie A. Dělba pravomocí součást Základní smlouvy o EU Autoři vycházejí z premisy, že Evropská unie nebude v krátkodobém časovém horizontu federací, nýbrž zvláštním subjektem sui generis, jehož fungování bude vymezeno Základní smlouvou o Evropské unii. Tato konsolidovaná smlouva sloučí všechna tři stávající Evropská společenství, stejně jako jednotlivé pilíře EU. Vytvoří jedinou entitu Evropskou unii s jasně artikulovanou mezinárodněprávní subjektivitou. Tato Základní smlouva o Evropské unii, která bude stavět na současném smluvním rámci, musí zahrnovat následující oblasti: 1. Katalog kompetencí EU: tedy vertikální dělbu pravomocí mezi EU a členskými státy. 2. Horizontální vymezení pravomocí jednotlivých orgánů/institucí EU a jejich vzájemných vztahů 3. Definice občanství Evropské unie s navazujícím katalogem práv, vyplývajících z tohoto občanství EU (tedy něco na způsob Charty základních práv EU či přímo Chartu základních práv EU, přijatou formou Deklarace na Evropské radě v Nice) 4. Mechanismus změny Základní smlouvy o EU 5. Další možné oblasti, jako sektorální ustanovení o jednotlivých politikách (které ovšem mohou být součástí zvláštní, tzv. prováděcí smlouvy viz bod D.) B. Vertikální dělba pravomocí Vertikální dělba kompetencí mezi EU a členskými státy bude stanovena ve třech rovinách: a) stanovení oblastí, ve kterých bude mít výlučné pravomoci Evropská unie. V těchto oblastech nebude použitelný princip subsidiarity, neboť členské státy v těchto oblastech přenesou veškeré své pravomoci na unijní úroveň, a nebude tudíž možné rozhodovat na úrovních nižších. Konkrétní obsah oblastí, ve kterých by měla mít EU výlučné kompetence, je předmětem intenzivních debat (viz např. návrh poslance EP Lamassoura) a není možné se mu podrobněji věnovat v této studii. Autoři by v této souvislosti odkázali na již vypracované podklady k tomuto tématu, např. studii autorů Thomase Fischera a Nicole Schley: Organizing a Federal Structure of Europe: An EU Catalogue of Competencies, vydanou Bertelsmannovou nadací ještě před zasedáním Evropské rady v Nice. Autoři zde provádějí podrobnou analýzu efektivity provádění jednotlivých politik na úrovni EU, členských států či nižších jednotek (regiony, obce) a docházejí k závěrům,
které politiky by měly být prováděny na unijní úrovni. Tato problematika bude v prvé řadě předmětem jednání Mezivládní konference v roce 2004. Autoři zastávají názor, že do výlučné pravomoci EU by měly spadat přinejmenším společná obchodní politika (včetně společné celní politiky), společná měnová politika (s ohledem na zvláštní postavení zemí mimo EMU), regulace jednotného vnitřního trhu, společná vízová, azylová a imigrační politika včetně Schengenského acquis, koordinace nástrojů policejní a justiční spolupráce v trestních věcech. b) oblasti sdílených pravomocí EU a členských států. Zde se jedná o klíčovou oblast, kde se bude uplatňovat princip subsidiarity, který musí být jasně definován včetně sankčních mechanismů v případě jeho porušení. Tyto mechanismy by mohly zahrnovat: předběžnou kontrolu zachování subsidiarity politickými orgány členských států (národními parlamenty) či přímo orgány EU (Horní komora Evropského parlamentu viz bod C.) následná kontrola právních aktů Unie, tzn. možnost anulace takového aktu Evropským soudním dvorem pro porušení principu subsidiarity, kde by aktivní legitimace byla přiznána i orgánům členských států (např. národní parlamenty, národní vlády) V této souvislosti je třeba vyvinout nový mechanismus pro uplatnění tzv. subsidiárních pravomocí EU, v současnosti definovaných ve článku 308 SES. Redefinice tohoto článku předpokládá použití subsidiárních pravomocí EU pouze ve výjimečných případech (současný článek byl používán především před přijetím Jednotného evropského aktu) a uchýlí-li se orgány EU k použití tohoto článku/principu, měl-by podléhat zvláštní schvalovací proceduře, např. jednomyslnému schválení Evropskou radou na návrh Evropské komise. c) výlučné pravomoci členských států. Vymezení je nutné z důvodu uklidnění veřejnosti a euroskeptických kruhů v jednotlivých členských státech a zabránění obav z plíživého pronikání evropské integrace do oblastí, které jsou vnímány jako výsostné domény národních suverenit. Je tedy třeba tyto oblasti vyjmenovat. Mezi tyto výsostné oblasti národních států by mohly patřit například: otázky ústavního uspořádání členských států, regulace úředních jazyků v členských státech, systém státní správy, vzdělávání, zdravotní péče, sociálního a důchodového zabezpečení atd. Na tuto oblast se princip subsidiarity rovněž nevztahuje, jelikož je zcela v kompetenci národních států, který si samy stanoví, na jaké úrovni se bude o uvedených otázkách rozhodovat. Toto rozdělení nevylučuje de lege ferenda přesun jednotlivých kompetencí mezi těmito oblastmi. V zásadě se tak může stát dvěma způsoby: změnou Základní smlouvy o EU mechanismem předvídaným pro změnu této smlouvy (dále viz bod 4) prostřednictvím mechanismu užší spolupráce za účelem zvýšení efektivity v dané oblasti (např. koordinace vzdělávacích programů na úrovni EU). Tento přenos kompetencí bude možné provést pouze směrem nahoru, tzn. z nižší úrovně na úroveň vyšší (tj. sdílenou nebo unijní), a to pouze za dodržení striktně stanovených podmínek pro zavedení užší
spolupráce, které nejsou předmětem této studie, ale které by měly být rovněž definovány v Základní smlouvě o EU. d) Součástí vertikální dělby pravomocí by měla být i formalizace nezávazných pokynů Evropské komise (tzv. sdělení communications), která přestože nejsou právně závaznými akty, mají velké faktické dopady na chování jak členských států, tak jiných subjektů (např. velkých korporací, firem atd.). Je třeba zvážit zavedení mechanismu, který by působil jako jistý inhibitor Komise, např. prostřednictvím politické kontroly Komise (ze strany Horní komory Evropského parlamentu viz bod C.) C. Horizontální vymezení pravomocí Rovněž klíčová oblast, kde bude pravděpodobně ještě obtížnější nalézt konsensus než v případě vertikální dělby pravomocí. Názory na vymezení pravomocí orgánů EU se značně různí viz. projevy jednotlivých politiků (J. Fischer, J. Chirac, T. Blair, L. Jospin atd.), stejně jako názory politologů. Poslední úpravy jsou dány Smlouvou z Nice. Autoři zastávají názor, že je třeba zpřehlednit strukturu a vztahy mezi institucemi EU tak, aby více připomínaly tradiční modely dělby moci a tím pádem se staly čitelnější pro občany EU (např. viditelné oddělení legislativní, exekutivní a justiční složky). Legislativní složka EU: Reprezentovaná dvoukomorovým parlamentem. Dolní komora by byla konstituována na základě současného Evropského parlamentu. Tato komora by měla být volena na základě jednotného volebního systému, nejlépe většinového dvoukolového systému, aby byly zviditelněny zájmy regionů na evropské úrovni. Role Dolní komory by měla být posílena především zavedením spolurozhodovací (kodecisní) procedury na veškerou legislativní činnost EU (čímž by se opět přiblížila klasické představě parlamentu jakožto zákonodárného sboru). Neospravedlnitelný je současný stav, kdy Evropský parlament rozhoduje o přistoupení nových členů a nikoli o změně zřizovacích smluv (viz bod D.) Dolní komora by měla být rozpustitelná, a to buď tak, že se rozpustí sama, nebo na základě jednomyslného rozhodnutí Evropské rady. (v Základní smlouvě možno přesně vymezit okolnosti, za kterých by se tak mohlo stát). Větší problémy způsobí zřejmě koncepce složení Horní komory Evropského parlamentu. Autoři se ztotožňují s návrhem některých politiků, např. kancléře G. Schrödera, že by tato komora měla vzniknout transformací současné Rady ministrů. Tím pádem by tento orgán přestal v současné podobě existovat a zcela by se přeměnil v orgán legislativní. V Horní komoře by tak byly zastoupeny zájmy jednotlivých členských států. Horní komora by měla být orgánem permanentním, delegace zástupců by ovšem byla věcí jednotlivých národních států/vlád. Optimálním se jeví vytvoření zvláštní funkce evropského ministra v jednotlivých členských státech, který by reprezentoval daný stát v Horní komoře a střídal by se podle momentální politické situace v členských státech. Dnešní specializaci ministrů v Radě by zajišťovala funkce poradců pro jednotlivé otázky, případně specializace na úrovni Výboru stálých zástupců (COREPER). V Horní komoře by byl zachován systém současného váženého hlasování, případně jednomyslnosti (ochrana zájmů menších států). Otázka stanovení těchto procedur by byla
záležitostí buď Základní smlouvy, případně jiné smlouvy provádějící Základní smlouvu, čemuž by odpovídal jednodušší mechanismus pro její změnu než v případě Základní smlouvy. Exekutivní složka EU: Evropská komise by zůstala exekutivní složkou na úrovni EU. Funkce Komise by byla závislá na vyslovení důvěry Dolní komorou EP, s tím, že by měla postupně odrážet politické složení Dolní komory (to ovšem není možné ošetřit právně je to otázkou usu). Zvláštní postavení v rámci Komise by měl kromě předsedy ještě Komisař pro vnější vztahy, který by jako jediný zástupce Evropské unie reprezentoval Unii navenek (čímž by zanikla funkce Vysokého představitele pro SBZP) a byl by jmenován přímo Evropskou radou. Podle návrhu autorů by Komise neměla být jediným orgánem s legislativní iniciativou. Tu by měla mít jak Dolní, tak Horní komora EU na základě kvalifikovaného kvóra. Komise by ovšem měla pravomoc se k legislativním návrhům EP vyjádřit, a pokud by vyjádření bylo negativní, mohly by ji obě komory přehlasovat, ovšem za splnění přísnějšího kvóra (Dolní komora absolutní většina, Horní komora jednomyslnost). Legislativní iniciativu na úrovni EU by mohly mít i členské státy podle svých ústavních předpisů (které by stanovily např. přípustnost návrhů vlády, národních parlamentů, příp. dalších orgánů). Kolektivní hlava EU: Evropská rada by byla zachována, ovšem bylo by zrušeno předsednictví, s tím, že předsedou Evropské rady by byl zároveň předseda Komise. Evropská rada by navrhovala předsedu Komise a komisaře pro vnější vztahy, přičemž předseda Komise by jmenoval členy Komise a tu by jako celek schvalovala Dolní komora Parlamentu. Evropská rada by tak de facto plnila úlohu kolektivní hlavy EU, která by schvalovala strategii Evropské komise a dávala by jí politicky závazná doporučení. Z toho titulu by se Evropská rada měla scházet častěji, přibližně jedenkrát za měsíc. Justiční složka EU: Justiční složku EU by nadále představoval Evropský soudní dvůr se stejným katalogem pravomocí, který má doposud. V souvislosti s vertikální dělbou pravomocí, nastíněnou v bodě B, bude především významná jeho pravomoc strážce subsidiarity a pravomoc anulovat ty akty EU, které by mu odporovaly. Bude fungovat zároveň jako ústavní soud, který bude rovněž dbát na dodržování vymezené dělby pravomocí jak vertikální, tak horizontální. Jedinou podstatnou změnou, kterou autoři studie navrhují, je přiznání výslovné aktivní legitimace parlamentům národních států v řízení o anulaci právních aktů EU, kterou již de facto mají nyní, ovšem její aplikace je komplikovaná, protože náleží členskému státu (nikoli výslovně národnímu parlamentu) a dále je zde stanovena poměrně omezující dvouměsíční lhůta pro zahájení řízení. D. Procedura pro změnu Základní smlouvy o EU Autoři vycházejí z premisy, že Základní smlouva o EU bude de facto plnit roli ústavy Evropské unie. Z toho důvodu by procedury, stanovené pro její změny, měly být přísnější.
Otázkou zůstává, co všechno bude Základní smlouva kromě výše uvedených oblastí obsahovat. Určitou možností by bylo do Základní smlouvy zahrnout pouze ustanovení o dělbě kompetencí a katalog základních práv, přičemž provádění jednotlivých politik by mohlo být upraveno smlouvou zvláštní (prováděcí), kdy by mechanismy pro její změny byly mírnější než pro změnu Smlouvy základní. Změny Základní smlouvy by měla jednomyslně schvalovat Evropská rada. Pro vypracování návrhů změn by se měla stát standardní metoda Konventu, ve kterém zasedne široké spektrum subjektů od zástupců národních parlamentů a vlád přes zástupce unijních institucí až po odbornou veřejnost. Schvalovací procedura by dále měla jednoznačně zahrnovat schválení novelizace Smlouvy Dolní komorou Evropského parlamentu, stejně jako ratifikaci v jednotlivých členských státech dle jejich ústavních předpisů. V Praze dne 11. května 2002 Vypracoval kolektiv autorů Fóra pro evropskou politiku ve složení Lukáš Pachta, David Král, Ivo Šlosarčík, Radomír Špok, David Stulík a Pavel Černoch