PROJEKT EVROPSKÉHO VEŘEJNÉHO ŽALOBCE

PI 5.340 1 PROJEKT EVROPSKÉHO VEŘEJNÉHO ŽALOBCE Mgr. Eva Tetourová Markéta Škvorová prosinec 2013 Studie č. 5.340

PI 5.340 2 Obsah: 1. ÚVOD...3 2. TRESTNÉ ČINY POŠKOZUJÍCÍ NEBO OHROŽUJÍCÍ FINANČNÍ ZÁJMY UNIE...4 3. PROJEKT EVROPSKÉHO VEŘEJNÉHO ŽALOBCE Z HISTORICKÉ PERSPEKTIVY...6 3.1 POČÁTEČNÍ INICIATIVY K OCHRANĚ FINANČNÍCH ZÁJMŮ UNIE 6 3.2 ÚMLUVA O OCHRANĚ FINANČNÍCH ZÁJMŮ EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ 7 3.3 AMSTERODAMSKÁ SMLOUVA 8 3.4 CORPUS JURIS 9 3.4.1 Evropský veřejný žalobce podle Corpus Juris...10 3.5 ZELENÁ KNIHA O TRESTNĚPRÁVNÍ OCHRANĚ FINANČNÍCH ZÁJMŮ ES A ZŘÍZENÍ ÚŘADU EVROPSKÉHO VEŘEJNÉHO ŽALOBCE 11 3.5.1 Postavení a pravomoci evropského veřejného žalobce podle Zelené knihy...11 3.5.2 Požadavky na evropského veřejného žalobce, jeho jmenování a odvolávání...12 3.5.3 Organizace Úřadu evropského veřejného žalobce...13 3.5.4 Úřad evropského veřejného žalobce a jiné orgány...14 3.5.5 Diskuse o obsahu Zelené knihy a její výsledky...16 3.6 SMLOUVA O ÚSTAVĚ PRO EVROPU 17 4. PROJEKT EVROPSKÉHO VEŘEJNÉHO ŽALOBCE V SOUČASNOSTI...17 4.1 EVROPSKÝ VEŘEJNÝ ŽALOBCE PODLE LISABONSKÉ SMLOUVY 18 4.2 LEGISLATIVNÍ BALÍČEK TÝKAJÍCÍ SE ZŘÍZENÍ ÚŘADU EVROPSKÉHO VEŘEJNÉHO ŽALOBCE 19 4.2.1 Sdělení ke zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce a reformě Eurojustu...20 4.2.2 Návrh nařízení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce...20 4.2.3 Nařízení o Agentuře Evropské unie pro justiční spolupráci v trestních věcech (Eurojust)...24 4.2.4 Sdělení ke zlepšení řízení OLAF a posílení procesních záruk v rámci vyšetřování v souvislosti se zřízením Úřadu evropského veřejného žalobce...28 4.3 DOSAVADNÍ VÝSLEDKY PROJEDNÁVÁNÍ LEGISLATIVNÍHO BALÍČKU 29 4.3.1 Žlutá karta týkající se návrhu na zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce...29 4.3.2 Projednávání legislativního balíčku v Parlamentu ČR...30 4.3.3 Odůvodněné rozhodnutí Komise přijaté v reakci na žlutou kartu...33 4.3.4 Projednávání návrhů v orgánech EU...34 5. ZÁVĚR...37 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY...39

3 1. Úvod Vytvoření schengenského prostoru bez vnitřních hraničních kontrol vedlo k nárůstu nejrůznějších forem přeshraniční kriminality. EU na tento problém reagovala postupným přijímáním určitých minimálních pravidel, která by měla pomoci tuto trestnou činnost potírat na společném základě. Tato pravomoc EU má v současné době oporu v čl. 83 SFEU. Odst. 1 stanoví, že Evropský parlament a Rada mohou řádným legislativním postupem stanovit formou směrnic minimální pravidla týkající se vymezení trestných činů a sankcí v oblastech mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem z důvodu povahy nebo dopadu těchto trestných činů nebo kvůli zvláštní potřebě potírat ji na společném základě. V následující části tohoto ustanovení je pak uveden výčet konkrétních oblastí trestné činnosti, jichž se výše zmíněná pravomoc EU týká. Jedná se o terorismus, obchodování s lidmi a sexuální vykořisťování žen a dětí, nedovolený obchod s drogami, nedovolený obchod se zbraněmi, praní peněz, korupci, padělání platebních prostředků, trestnou činnost v oblasti výpočetní techniky a organizovanou trestnou činnost. 1 Zvláštní pozornost EU z logických důvodů věnuje skupině trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie, které se pro EU stávají stále větším problémem. Podle odhadů Evropského účetního dvora je totiž až 10% evropských fondů užíváno v rozporu s právními předpisy a značná část příspěvků z těchto fondů je pak dokonce získána podvodným způsobem. EU se snaží tomuto jednání zabránit formou nejrůznějších opatření vycházejících z čl. 325 SFEU, podle kterého Unie a členské státy bojují proti podvodům a jiným protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie opatřeními přijatými podle tohoto článku, která mají odstrašující účinek a poskytují v členských státech a v orgánech, institucích a jiných subjektech Unie účinnou ochranu. Z tohoto ustanovení vyplývá také spoluúčast jednotlivých členských států. Podle tohoto ustanovení by členské státy měly k zamezení této trestné činnosti přijímat stejná opatření, jaká přijímají k zamezení podvodů ohrožujících jejich vlastní finanční zájmy. Zároveň by měly mezi sebou spolupracovat a svou činnost vzájemně koordinovat. V tom jim má napomáhat Eurojust, jehož úkolem je podle čl. 85 SFEU podporovat a posilovat koordinaci a spolupráci mezi vnitrostátními orgány pověřenými vyšetřováním a stíháním závažné trestné činnosti, která se dotýká dvou nebo více členských států nebo která vyžaduje stíhání na společném základě (týká se také trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy 1 Čl. 83 odst. 1 SFEU však zároveň umožňuje Radě tento výčet vzhledem k vývoji trestné činnosti později rozšířit: Na základě vývoje trestné činnosti může Rada přijmout rozhodnutí určující další oblasti trestné činnosti, které splňují kritéria uvedená v tomto odstavci. Rozhoduje jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu.

4 Unie). Konkrétní pravomoci Eurojustu vymezuje rozhodnutí Rady 2002/187/SVV o zřízení Evropské jednotky pro soudní spolupráci (Eurojust) za účelem posílení boje proti závažné trestné činnosti z 28. února 2002, ve znění pozdějších předpisů. 2 Vzhledem k různorodosti právních systémů a tradic v EU je však boj s touto trestnou činností velmi náročný a ve výsledku bohužel ne příliš efektivní. Z tohoto důvodu se v EU objevila myšlenka vytvořit z Eurojustu Úřad evropského veřejného žalobce, který by měl na starosti právě vyšetřování a stíhání výše popsané trestné činnosti. Tato myšlenka má v současné době oporu v čl. 86 SFEU, který stanoví, že pro boj proti trestným činům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie může Rada zvláštním legislativním postupem formou nařízení vytvořit z Eurojustu Úřad evropského veřejného žalobce. Podle odst. 2 tohoto ustanovení by měl být tento Úřad příslušný k vyšetřování a stíhání pachatelů a spolupachatelů trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie a jejich předvádění před soud. Odst. 4 však dává Evropské radě pravomoc za určitých podmínek rozšířit pravomoci tohoto Úřadu tak, aby zahrnovaly boj proti veškeré závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem (viz výše). Na základě tohoto ustanovení tak byl Komisí vypracován návrh nařízení Rady o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. Tento návrh je součástí rozsáhlého legislativního balíčku ze dne 17. července 2013, který zahrnuje mimo jiné také návrh nařízení reformujícího Eurojust (viz níže). V následujícím textu bude představen projekt evropského veřejného žalobce z historické perspektivy a v návaznosti na to pak bude podrobně popsána jeho navrhovaná podoba v rámci předloženého legislativního balíčku. Zmíněny budou rovněž postoje jednotlivých členských států k tomuto tématu. 2. Trestné činy poškozující nebo ohrožující finanční zájmy Unie Pod pojem finanční zájmy Unie spadají veškeré příjmy a výdaje vykázané v rozpočtech Unie a dále všechny příjmy a výdaje přímo spravované Unií nebo jejím jménem. 3 Tento pojem se poprvé objevil v rozhodnutí ESD ve věci 68/88, Komise ES vs. Řecko (tzv. Jugoslávská kukuřice ) z 21. září 1989. Zde byl poprvé vysloven názor, že je třeba vytvořit systém ochrany oprávněných zájmů Evropských společenství. 2 Rozhodnutí Rady 2003/659/SVV z 18. června 2003 a rozhodnutí Rady 2009/426/SVV z 16. prosince 2008 (posílení úlohy Eurojustu). 3 TOMÁŠEK, M. a kol.: Europeizace trestního práva. Praha: Linde, 2009. s. 405. ISBN 97880-7201-737-9.

5 K poškozování či ohrožování finančních zájmů Unie dochází nejčastěji formou podvodného jednání, které je vymezeno v Úmluvě o ochraně finančních zájmů Evropských společenství z roku 1995 4. Podle čl. 1 odst. 1 této Úmluvy je podvodem poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy EU: a) v oblasti výdajů každé úmyslné jednání nebo opomenutí týkající se použití nebo předložení nepravdivých, nesprávných nebo neúplných prohlášení nebo dokladů, které má za následek neoprávněné přisvojení nebo zadržování prostředků ze souhrnného rozpočtu Evropských společenství či rozpočtů spravovaných Evropskými společenstvími nebo jejich jménem; neposkytnutí informací v rozporu se zvláštní povinností se stejnými následky; neoprávněné použití těchto prostředků pro jiné účely, než pro které byly původně poskytnuty; b) v oblasti příjmů každé úmyslné jednání nebo opomenutí týkající se použití nebo předložení nepravdivých, nesprávných nebo neúplných údajů nebo dokladů, které má za následek nedovolené snížení prostředků v souhrnném rozpočtu Evropských společenství či v rozpočtech spravovaných Evropskými společenstvími nebo jejich jménem; neposkytnutí informací v rozporu se zvláštní povinností se stejnými následky; neoprávněné použití dovoleně získaného prospěchu se stejnými následky. V praxi se jedná zejména o případy čerpání peněz z unijních fondů či zneužívání jednotné měny euro, ale i další skutky. V oblasti příjmů jde zejména o případy daňových a celních podvodů, pašování zboží, nedodržení dovozních kvót, záměny zboží a jeho kvality, zneužití vnitřních celních preferencí či antidumpingových opatření. V oblasti výdajů pak například o případy přímé pomoci státům a regionům, podpory vývozu, subvencovaných cen, restrukturalizací či vývozních kvót, ale například také o oblast cestovních nákladů unijních pracovníků či přímých výdajů na společné politiky (vzdělání, výzkum, ochrana životního prostředí, energetika, sociální politika). 5 Co se týče vymezení trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie v rámci předloženého legislativního balíčku, návrh nařízení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce již odkazuje na jejich vymezení v návrhu směrnice o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie (dosud nebyl přijat) 6. Tato směrnice rozlišuje 4 Úmluva o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, vypracovaná na základě článku K.3 Smlouvy o Evropské unii (1995). 5 TOMÁŠEK, M. a kol.: Europeizace trestního práva. Praha: Linde, 2009. s. 405-406. ISBN 97880-7201-737-9. 6 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie z 11. července 2012. COM(2012) 363 final.

6 mezi podvodem poškozujícím finanční zájmy Unie (čl. 3) a trestnými činy spáchanými v souvislosti s podvodem poškozujícím finanční zájmy Unie (čl. 4). Vymezení podvodu je v tomto případě obdobné jako ve výše zmíněné Úmluvě o ochraně finančních zájmů Evropských společenství z roku 1995. Skupina souvisejících trestných činů však navíc zahrnuje: - jakékoli poskytnutí či neposkytnutí informací subjektům nebo orgánům zadávajícím zakázku či grant ve veřejném zadávacím či grantovém řízení, které souvisí s finančními zájmy Unie, pokud je úmyslné a má za cíl obejít či pozměnit ve svůj prospěch použití kritéria způsobilosti, vyloučení, výběru nebo udělení zakázky či grantu; - aktivní a pasivní korupci týkající se finančních zájmů Unie; - zneužití finančních prostředků Unie spočívající v úmyslném jednání úřední osoby, která přidělí nebo vyplatí prostředky či si přisvojí nebo použije aktiva v rozporu s účelem, k jakému jsou určeny; - praní peněz podle definice obsažené ve směrnici o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz a financování terorismu 7, týkající se rovněž majetku pocházejícího z trestné činnosti, na níž se vztahuje tato směrnice. 3. Projekt evropského veřejného žalobce z historické perspektivy 3.1 Počáteční iniciativy k ochraně finančních zájmů Unie První pokusy o trestněprávní ochranu finančních zájmů Unie se objevily již v roce 1976, kdy byl vypracován Protokol o trestněprávní ochraně finančních zájmů Společenství a stíhání porušování ustanovení Smlouvy o EHS. Jednalo se o historicky první pokus o zavedení nadnárodního trestního práva, který však nebyl úspěšný. Dalším důležitým okamžikem pak byl rok 1989, kdy ESD rozhodoval ve věci tzv. Jugoslávské kukuřice (viz výše). V rámci tohoto rozhodnutí tehdy podal výklad k čl. 5 SES: Členské státy přijmou veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají z této smlouvy nebo jsou důsledkem činnosti orgánů Společenství. Usnadňují mu plnění jeho poslání. a současně zde vymezil minimální pravidla pro trestněprávní postih za porušení komunitárního práva (v tomto případě se jednalo o 7 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz a financování terorismu z 26. října 2005.

7 podvod). 8 Podle převažujících názorů již z čl. 5 SES vyplývá pro členské státy určitá povinnost v oblasti ochrany finančních zájmů Evropských společenství. 9 Výslovné zakotvení této povinnosti však přinesla až Maastrichtská smlouva z roku 1992, která do Smlouvy o založení Evropských společenství včlenila ustanovení čl. 209a: Členské státy přijmou k zamezení podvodů ohrožujících finanční zájmy Společenství stejná opatření, jaká přijímají k zamezení podvodů ohrožujících jejich vlastní finanční zájmy. Aniž jsou dotčena ostatní ustanovení této smlouvy, členské státy koordinují svou činnost zaměřenou na ochranu finančních zájmů Společenství proti podvodům. Za tím účelem organizují s podporou Komise úzkou a pravidelnou spolupráci mezi příslušnými útvary státní správy. Na základě tohoto ustanovení pak byla ze strany EU přijata řada dalších norem, které společně vytvořily základní právní rámec ochrany finančních zájmů Unie. 3.2 Úmluva o ochraně finančních zájmů Evropských společenství V roce 1995 byla přijata Úmluva o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, kterou mezi sebou uzavřely členské státy na základě principu mezivládní spolupráce uplatňovaného v oblasti tehdejšího III. pilíře. Důvodem jejího přijetí bylo usnadnit a zefektivnit stíhání trestných činů poškozujících finanční zájmy Evropských společenství. Úmluva byla přijata na základě hlavy VI Smlouvy o Evropské unii obsahující ustanovení o policejní a justiční spolupráci v trestních věcech, která umožňovala přijímat na úrovni EU určitá minimální pravidla v oblasti vymezení skutkových podstat trestných činů a sankcí za jejich spáchání. 10 Úmluva ukládala členským státům povinnost trestat podvody ohrožující výdaje a příjmy účinnými, přiměřenými a odrazujícími tresty. Každá členská země EU tak měla přijmout opatření nezbytná k tomu, aby jednání v ní vymezené a účastenství na takovém jednání, návod k němu nebo pokus o ně bylo možné trestat. V případech závažných podvodů pak požadovala ukládání trestů odnětí svobody. Kromě toho měl každý členský stát přijmout opatření nezbytná k tomu, aby vedoucí podniků nebo jiné osoby s rozhodovacími nebo kontrolními pravomocemi v podniku mohli být v souladu se zásadami stanovenými vnitrostátním právem uznáni trestně odpovědnými za podvody ohrožující finanční zájmy Evropských společenství. Úmluva obsahovala také 8 Řecko tehdy nepřiznalo, že náklad kukuřice, který odeslalo do Belgie ve skutečnosti pocházel z Jugoslávie. Náklad byl tedy považován za tuzemskou produkci a Řecko tak nemuselo platit příslušný odvod do rozpočtu ES. Podrobněji viz http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:61988j0068:en:htm L. 9 TOMÁŠEK, M. a kol.: Europeizace trestního práva. Praha: Linde, 2009. s. 406. ISBN 97880-7201-737-9. 10 V současnosti upraveno v hlavě V SFEU.

8 ustanovení upravující spolupráci členských států při vyšetřování a stíhání příslušných trestných činů a výkonu uložených trestů za jejich spáchání, a to například formou vzájemné právní pomoci, vydávání, předávání trestního řízení či umožnění výkonu trestů uložených v jiné členské zemi. K Úmluvě byly následně přijaty také dva protokoly: Protokol k Úmluvě o ochraně finančních zájmů Evropských společenství z roku 1996 11, který usiloval o trestání úplatkářství a harmonizoval tresty za tuto trestnou činnost, a Druhý protokol o ochraně finančních zájmů Evropských společenství z roku 1997 12, který byl zaměřen na témata odpovědnosti právnických osob, praní peněz a spolupráce mezi zeměmi EU a Komisí za účelem ochrany finančních zájmů Evropských společenství a ochrany osobních údajů ve spojitosti s těmito zájmy. V roce 1996 byl přijat také Protokol o výkladu Úmluvy o ochraně finančních zájmů Evropských společenství Soudním dvorem Evropských společenství prostřednictvím rozhodnutí o předběžné otázce 13, který umožnil vnitrostátním soudům požádat Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce v souvislosti s výkladem Úmluvy. 14 3.3 Amsterodamská smlouva Amsterodamská smlouva z roku 1997 nahradila výše zmíněný čl. 209a Smlouvy o založení Evropských společenství článkem 280, který dělí odpovědnost mezi Společenství a členské státy: (Odst. 1) Společenství a členské státy čelí podvodům a jiným protiprávním jednáním postihujícím finanční zájmy Společenství opatřeními podle tohoto článku, která odstrašují a jsou schopna zajistit v členských státech efektivní ochranu. (Odst. 4) K zajištění účinné a rovnocenné ochrany v členských státech přijímá Rada postupem podle článku 251 po konzultaci Účetního dvora nutná opatření k předcházení a potírání podvodů postihujících finanční zájmy Společenství. Použití trestního a procesního práva členských států není těmito opatřeními dotčeno. Stejně jako předchozí úprava v podobě čl. 209a pak toto ustanovení ukládá členským 11 Akt Rady ze dne 27. září 1996 o vypracování protokolu k Úmluvě o ochraně finančních zájmů Evropských společenství. 12 Akt Rady ze dne 19. června 1997 o vypracování Druhého protokolu k Úmluvě o ochraně finančních zájmů Evropských společenství. 13 Akt Rady ze dne 29. listopadu 1996, kterým se na základě článku K.3 Smlouvy o Evropské unii vypracovává protokol o výkladu Úmluvy o ochraně finančních zájmů Evropských společenství Soudním dvorem Evropských společenství prostřednictvím rozhodnutí o předběžné otázce. 14 Úmluva vstoupila v platnost 17. října 2002 zároveň se svým prvním protokolem a protokolem o jejím výkladu Soudním dvorem. Druhý její protokol vstoupil v platnost 19. května 2009.

9 státům povinnost přijmout k zamezení podvodů ohrožujících finanční zájmy Společenství stejná opatření, jaká přijímají k zamezení podvodů ohrožujících jejich vlastní finanční zájmy. Úprava dále po členských státech požaduje koordinovat jejich činnost a s podporou Komise usilovat o úzkou a pravidelnou spolupráci příslušných orgánů státní správy. 15 3.4 Corpus Juris V polovině 90. let se v EU objevila myšlenka vytvořit celoevropské trestní právo, které by bylo shodně uplatňováno ve všech členských státech. Komise tak společně s Evropským parlamentem pověřila skupinu expertů z členských států, aby vypracovali návrh trestního kodexu k zajištění ochrany finančních zájmů Evropských společenství zvaný Corpus Juris. Právním východiskem Corpus Juris bylo právě ustanovení čl. 280 SES, které zakotvovalo povinnost členských států zajistit stejně účinnou ochranu finančním zájmům Společenství jako těm národním. Výsledný dokument byl založen na kombinaci horizontálního a vertikálního přístupu. Obsahoval totiž jakýsi návod pro dílčí unifikaci trestního práva hmotného v oblasti ochrany finančních zájmů Evropských společenství a základní pravidla trestního práva procesního v jednotlivých členských státech. V návrhu se počítalo rovněž se zavedením principu evropské teritoriality. Kodex byl rozdělen do třech základních částí: 1) trestní právo hmotné část zvláštní, 2) trestní právo hmotné část obecná a 3) trestní právo procesní. Co se týče hmotněprávních ustanovení, v části zvláštní byly definovány skutkové podstaty několika celoevropských trestných činů (podvod proti finančním zájmům Evropských společenství, podvod ve sféře volné soutěže, praní špinavých peněz a podílnictví, zločinné spolčení, pasivní korupce a aktivní korupce, zpronevěra fondů, zneužití pravomoci, vyzrazení služebního tajemství), včetně sankcí za jejich spáchání. V části obecné pak byly vymezeny podmínky trestní odpovědnosti za výše uvedené jednání (FO a za určitých podmínek i PO), včetně základních zásad trestání. Procesní část se týkala zejména tématu evropského veřejného žalobce, který měl působit v rámci stíhání a vyšetřování výše zmíněných trestných činů (viz dále). Po několikaletém vyjednávání a na základě vyhodnocení četných připomínek členských států byl Corpus Juris přepracován a nově publikován pod označením Corpus Juris 2000 (tzv. Florentská verze). 16 Oba návrhy však zůstaly pouze projekty evropského trestního práva, které se nikdy 15 Znění čl. 280 SES se z velké části shoduje se současným čl. 325 SFEU. 16 Vyjednán ve Florencii v roce 1999.

10 nestaly platnými a právně závaznými. Přesto jsou z pohledu evropského trestního práva vnímány jako velmi významné. Představovaly totiž vůbec první konkrétní pokus o dílčí unifikaci trestněprávních norem jednotlivých členských států v oblasti ochrany finančních zájmů Unie. 3.4.1 Evropský veřejný žalobce podle Corpus Juris Z pohledu trestního práva procesního byl Corpus Juris prvním instrumentem, který detailněji rozpracoval myšlenku zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. Dokument podrobně upravoval jeho postavení a pravomoci. 17 Úřad evropského veřejného žalobce měl být orgánem Společenství, který by byl odpovědný za vyšetřování, trestní stíhání, podání obžaloby, zastupování obžaloby v hlavním líčení a výkon rozsudků týkajících se taxativně vymezených trestných činů proti finančním zájmům ES. Byl koncipován jako orgán nezávislý, a to jak na orgánech národních, tak na orgánech Společenství. Co se týče personálního obsazení, Úřad měl být složen z jeho ředitele se sídlem v Bruselu a z delegovaných evropských veřejných žalobců, kteří by sídlili v hlavních městech jednotlivých členských států nebo v jakémkoli jiném městě, kde zasedá příslušný národní soud. Do výlučné pravomoci ředitele Úřadu by patřil například dozor nad vyšetřováním, jeho koordinace či právo zahájit řízení v případě, že je dáno podezření ze spáchání trestného činu v působnosti Úřadu. Delegovaní žalobci by pak byli oprávněni (společně s ředitelem Úřadu) k výslechu obviněného a svědků, k opatřování důkazů či k žádosti o vzetí do vazby. Některé jejich pravomoci by mohly být přeneseny také na příslušný národní orgán (veřejná žaloba, policie atd.), a to například z důvodů časových či s ohledem na okolnosti konkrétního případu. Národní veřejní žalobci 18 by podle Corpus Juris byli povinni s Úřadem evropského veřejného žalobce spolupracovat. Úřad evropského žalobce měl být informován o všech činech, které by mohly naplnit skutkovou podstatu trestných činů vymezených Corpus Juris. Informační povinnost by se vztahovala na příslušné národní orgány (policie, veřejná žaloba, daňové a celní úřady atd.), ale také na některé orgány unijní (např. Evropský úřad pro boj proti podvodům OLAF). O spáchání trestného činu podle Corpus Juris by se však žalobce mohl dozvědět také přímo od občanů nebo prostřednictvím stížnosti Komise. 17 Řadu institutů ze studie Corpus Juris převzala následně vypracovaná Zelená kniha o trestněprávní ochraně finančních zájmů ES a zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (viz dále). Jednotlivé aspekty organizace a postavení tohoto úřadu jsou proto podrobněji rozpracovány níže. 18 Tj. veřejní žalobci členských států (v ČR státní zastupitelství).

11 Pro vymezené trestné činy by delegovaní evropští veřejní žalobci zastupovali veřejnou žalobu před národními soudy členských států. Národní orgány veřejné žaloby by byly v některých případech oprávněny vést trestní stíhání spolu s nimi (v případě, že byly poškozeny také národní zájmy). Projekt stanovuje rovněž zásady pro řízení před soudem. Tyto zásady by musely být uplatňovány v rámci rozhodování o vymezených trestných činech národními soudy. Ve věcech neupravených Corpus Juris by se pak aplikovalo právo národní. V případě odsuzujícího rozsudku by byl Úřad evropského veřejného žalobce spolu s národními orgány odpovědný za nařízení a kontrolu výkonu rozhodnutí s tím, že v odůvodněných případech by mohl povolit předání odsouzené osoby k výkonu trestu do jiného členského státu, než který byl stanoven v rozsudku. 3.5 Zelená kniha o trestněprávní ochraně finančních zájmů ES a zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce Jak bylo zmíněno výše, Corpus Juris, ani Corpus Juris 2000 se nikdy nestaly právně závaznými. Některé části těchto dokumentů však posloužily jako základ pro následující projekty. Co se týče projektu evropského veřejného žalobce, na koncepci podle Corpus Juris následně navázala Komise v podobě Zelené knihy o trestněprávní ochraně finančních zájmů ES a zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. 19 Tento dokument se zabýval možnou budoucí regulací v oblasti ochrany finančních zájmů Společenství, a to v podobě jakéhosi dotazníku, jehož smyslem bylo zjistit názor zúčastněných stran, organizací i jednotlivců na tuto problematiku. Významná část Zelené knihy byla věnována právě projektu evropského veřejného žalobce. Vzhledem ke zřízení Evropské jednotky pro soudní spolupráci (Eurojust) ve stejném roce obsahovala Zelená kniha také porovnání postavení a pravomocí těchto dvou orgánů. Kniha upozornila na skutečnost, že Eurojust má velmi široké pole působnosti, zatímco Úřad evropského veřejného žalobce by působil pouze v oblasti trestněprávní ochrany finančních zájmů ES. 3.5.1 Postavení a pravomoci evropského veřejného žalobce podle Zelené knihy Podle návrhu Komise by evropský veřejný žalobce odpovídal za vypátrání, trestní stíhání a postavení před soud všech pachatelů trestných činů proti finančním zájmům ES, včetně 19 COM(2001) 715 final.

12 vystupování před národními soudy v těchto věcech. Jeho pravomoci by byly vymezeny v souladu s principy subsidiarity a proporcionality. Žalobce by tak mohl konat pouze v tom rozsahu, kdy je to nutné k zajištění efektivního stíhání protiprávního jednání, které způsobuje škodu finančním zájmům Společenství, a to kdekoli v rámci EU. Do působnosti žalobce by podle tohoto dokumentu patřily trestné činy podvodu, korupce, praní špinavých peněz, zpronevěry fondů, zločinného spolčení, zneužití pravomocí, porušení služebního tajemství a další činy, které mohou souviset s ochranou finančních zájmů ES. 20 V souvislosti s tím se Komise zabývala také otázkou odstranění rozdílů mezi úpravami trestných činů v oblasti ochrany finančních zájmů Společenství v jednotlivých členských státech. Původní návrh Corpus Juris byl založen na dílčí unifikaci osmi skutkových podstat trestných činů proti finančním zájmům Společenství. Komise však tento přístup poněkud zmírnila a navrhla některé další alternativy, jako je odkaz na vnitrostátní právo bez jakékoli harmonizace, částečná harmonizace některých ustanovení vnitrostátního práva s odkazem na zbývající národní právo či úplná harmonizace skutkových podstat spadajících do pravomoci evropského veřejného žalobce. 21 Co se týče konkrétních pravomocí, evropský veřejný žalobce by byl podle Zelené knihy oprávněn řídit a koordinovat trestní stíhání, přímo provádět vyšetřování a podávat obžalobu a zastupovat ji před národními soudy. Kromě toho by dbal na dodržování soudních záruk zákonnosti řízení. Při zásazích do oblasti lidských práv a základních svobod by pak byl podroben kontrolní pravomoci soudu. Komise považovala za nezbytné, aby soudní řízení zůstalo v působnosti jednotlivých členských států, jelikož neshledala žádné opodstatnění k tomu, aby vznikl zvláštní soud Společenství pro řešení těchto věcí. Na území členských států by pak vykonávali působnost evropského veřejného žalobce jeho náměstci (podobně jako v Corpus Juris). 3.5.2 Požadavky na evropského veřejného žalobce, jeho jmenování a odvolávání Podle Zelené knihy mělo postavení žalobce vycházet z úpravy postavení soudců Soudního dvora EU. Komise se tak přiklonila spíše k variantě umístit evropského veřejného žalobce do sféry justiční, než do sféry exekutivní, jako je tomu v některých členských státech. 22 Důležitým faktorem pro výběr osoby evropského veřejného žalobce byla jeho nezávislost a nestrannost. 20 Tento výčet je prakticky totožný s výčtem trestných činů podle Corpus Juris. 21 VLASTNÍK, J.: Institucionální rámec spolupráce v trestních věcech v EU. Praha: Univerzita Karlova v Praze, 2008. s. 221. ISBN 978-80-87146-04-0. 22 Zelená kniha jej označuje jako specializovaný justiční orgán.

13 Žalobce měl být vybrán z osob, jejichž nezávislost je nad veškerou pochybnost zaručena a které mají předpoklady být jmenovány do nejvyšších justičních pozic v příslušném členském státě. Bylo zde rovněž stanoveno, že při výkonu své působnosti nesmí požadovat ani přijímat žádné příkazy. Výše uvedeným požadavkům odpovídala také úprava jmenování a odvolávání žalobce. Evropský veřejný žalobce měl být jmenován na návrh Komise Radou se souhlasem Evropského parlamentu, a to na dobu 6 let bez možnosti znovuzvolení. Důvodem takto nastaveného funkčního období bylo, že muselo být delší než funkční období Komise a Evropského parlamentu, a to právě z toho důvodu, aby byla zaručena jeho nezávislost. Smyslem současného zapojení Komise, Rady a Evropského parlamentu do jmenovacího procesu bylo zajištění legitimity žalobce. Oprávnění Komise navrhovat žalobce pak vyplynulo z její zvláštní odpovědnosti za ochranu finančních zájmů Společenství. Co se týče jeho odvolávání, žalobce by byl odpovědný za porušení služebních povinností. Také tento mechanismus však měl odrážet princip nezávislosti. O jeho odvolání by tak v případě vážného pochybení rozhodoval na žádost Evropského parlamentu, Rady či Komise Soudního dvora EU. Dalšími důvody pro ukončení výkonu funkce by pak mohlo být jeho úmrtí, rezignace či uplynutí funkčního období. 3.5.3 Organizace Úřadu evropského veřejného žalobce Jak bylo již nastíněno výše, organizace Úřadu evropského veřejného žalobce by byla tvořena centrálním úřadem v Bruselu a jednotlivými úřady v členských státech vedenými náměstky evropského veřejného žalobce. Evropský veřejný žalobce by stál v čele veřejné žaloby a byl by odpovědný za řízení a koordinaci vyšetřování a trestního stíhání všech trestných činů spadajících do jeho pravomoci na území celé Evropské unie. Na území jednotlivých členských států by pak úřad zastupovali náměstci evropského veřejného žalobce. Ti by vystupovali z pověření žalobce před soudy domovského státu (popř. i v jiném členském státě). Prakticky vše, co by žalobce vykonával, by na ně také mohl delegovat. Náměstci by byli začleněni do systému justice jednotlivých členských států. V každém státě by byl evropským veřejným žalobcem jmenován jeden nebo více náměstků z kandidátů navržených členskými státy. Tito kandidáti měli pocházet z řad veřejných žalobců ve svém domovském státě, ale také například z řad soudců či jiných osob zastávajících podobné funkce v zemích, kde systém veřejné žaloby neexistuje. Velký důraz byl opět kladen na

14 nezávislost jednotlivých kandidátů. Stejně jako evropský veřejný žalobce měli být náměstci jmenováni na předem stanovené období s tím rozdílem, že by mohli být v závislosti na podmínkách konkrétního státu jmenováni i opětovně. Pro náměstky by platila také odpovědnost za porušení služebních povinností (viz výše), na základě které by mohli být z funkce odvoláni. O jejich odvolání by stejně jako v případě evropského veřejného žalobce rozhodoval Soudní dvůr EU. Pokud by byl náměstek současně ve vztahu k členskému státu a současně ve vztahu k EU, pak by jeho odpovědnost byla dělená v závislosti na tom, zda šlo o evropskou agendu či o agendu národní. Co se týče jejich činnosti, náměstci evropského veřejného žalobce měli představovat spojující článek mezi evropským veřejným žalobcem a příslušnými národními orgány. Ve většině případů by tak zabezpečovali faktický výkon jednotlivých úkonů vyšetřování a trestního stíhání. Evropský veřejný žalobce v čele Úřadu by pak byl odpovědný za řízení a koordinaci jejich práce. Po dobu svého funkčního období by mu byli náměstci podřízeni, a to na výlučné či nevýlučné bázi (v závislosti na zařazení v rámci struktury vnitrostátních orgánů). Současně by byli vázáni jeho pokyny a nesměli by přijímat pokyny od svých vnitrostátních orgánů v jakékoli záležitosti, která by se týkala ochrany finančních zájmů Unie. 3.5.4 Úřad evropského veřejného žalobce a jiné orgány Národní orgány Obecně měla být působnost evropského veřejného žalobce a jeho náměstků založena na zásadě přednosti komunitárního práva před právem národním a zásadě přednosti speciální právní úpravy před právní úpravou obecnou. Přesto však zůstávala řada otázek ne zcela jasných. Jednou z nich byl i budoucí vztah evropského veřejného žalobce a jeho náměstků k orgánům národním při výkonu jejich pravomocí. Komise předpokládala, že by evropský veřejný žalobce vykonával své pravomoci buď přímo, tj. bez jakékoli vazby na orgány národní, nebo by naopak povinně využíval jejich součinnosti, případně by se mohl přizpůsobit prostředí daného členského státu a své pravomoci by vykonával tak, jak je to v daném státě obvyklé pro orgány veřejné žaloby (stal by se součástí jejich systému). Pro jejich spolupráci stanovila Zelená kniha požadavek na vzájemné uznávání s tím omezením, že pokud by chtěl evropský veřejný žalobce přijmout opatření, kterými by zasahoval do základních práv a svobod konkrétních osob, musel by si vyžádat souhlas příslušného národního soudu.

15 Co se týče samotného řízení před soudem, evropský veřejný žalobce by vystupoval jako strana s tím, že řízení by probíhalo podle procesních předpisů příslušného členského státu. Zelená kniha zároveň předpokládala přijetí základních společných pravidel trestního řízení na evropské úrovni. Rozsáhlý prostor věnovala Komise také pravidlům pro určení příslušnosti soudu členského státu. Jednou z variant byla příslušnost podle místa spáchání trestného činu či podle bydliště obžalovaného nebo místa jeho zadržení. V úvahu však připadala také například varianta, která by umožňovala určit příslušnost národního soudu přímo evropským veřejným žalobcem. 23 V případě vykonávacího řízení naopak Zelená kniha odepřela evropskému veřejnému žalobci jakýkoli vliv na výkon rozhodnutí národního soudu s tím, že výkon trestu by měl být ponechán ve výlučné působnosti členských států (odlišuje se od úpravy obsažené v Corpus Juris). Evropská jednotka pro soudní spolupráci (Eurojust) Co se týče Eurojustu a Úřadu evropského veřejného žalobce, Komise zdůraznila řadu odlišností mezi těmito subjekty, které opodstatňují jejich koexistenci. Zásadním rozdílem bylo, že posláním Eurojustu by bylo usnadňovat stíhání a vyšetřování závažné přeshraniční trestné činnosti, zatímco evropský veřejný žalobce měl být zaměřen pouze na ochranu finančních zájmů Společenství, v rámci níž by byl přímo tím, kdo by danou trestnou činnost vyšetřoval a stíhal. Odlišnosti bylo možné podle Komise spatřovat také v tom, že národní členové Eurojustu by byli podřízeni vnitrostátnímu právu, zatímco evropský veřejný žalobce by byl nezávislý na jakýchkoli vnitrostátních orgánech i orgánech EU. Celkově se Zelená kniha přiklonila ke vzájemnému nevměšování se do oblastí působnosti a možnosti spolupráce mezi těmito subjekty v případě potřeby. Komise navrhovala vzájemný vztah, který by byl založen především na výměně informací a stejně tak i ve vztahu k Europolu. Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) V případě OLAF a Úřadu evropského veřejného žalobce Zelená kniha připustila možné překrývání jejich pravomocí za určitých předpokladů a zdůraznila potřebu návaznosti vyšetřování prováděného OLAF a použitelnosti jeho výstupů v trestním řízení, které by následně vedl evropský veřejný žalobce. 23 Podrobněji viz text Zelené knihy.

16 3.5.5 Diskuse o obsahu Zelené knihy a její výsledky V návaznosti na vydání Zelené knihy bylo v roce 2002 ze strany Komise uspořádáno veřejné slyšení, kam byli přizváni zástupci ministerstev, profesních komor a nejrůznějších organizací zabývajících se touto problematikou. Na základě výsledků proběhlé diskuse a souběžně probíhajících veřejných konzultací pak Komise vypracovala doprovodnou zprávu, ve které vyhodnotila veškeré připomínky, které byly k Zelené knize uplatněny ze strany zmíněných institucí či odborné i laické veřejnosti. 24 Z jejích závěrů vyplývá, že většina zúčastněných subjektů považovala za nezbytnou institucionální reformu EU, a to zejména ve vztahu k Eurojustu. Řada připomínek se týkala také věcné působnosti evropského veřejného žalobce, resp. výslovného definování trestných činů, na které by se vztahovaly jeho pravomoci. Diskusi pak vyvolaly také otázky nad implementací Úřadu evropského veřejného žalobce do platného právního řádu, a to především z pohledu jednotlivých členských států. Co se týče postojů jednotlivých členských států, z textu Zelené knihy vyplynulo, že myšlenka vytvoření Úřadu evropského veřejného žalobce nebyla podle předchozích vyjádření reagujících na Corpus Juris cizí ani Velké Británii, ani Francii, ale ani Německu či Nizozemsku. Co se týče Velké Británie, kniha uvádí, že ještě předtím, než vyjádřila postoj k tomuto projektu, provedla Sněmovna Lordů šetření za účelem zjistit, jak byly trestné činy proti finančním zájmům Společenství stíhány doposud. Aniž by podpořil jakékoli konkrétní iniciativy, přiznal tehdejší předseda Výboru pro Evropské společenství, že je na místě uvažovat o zavedení speciálního režimu pro stíhání této trestné činnosti, a to především s ohledem na to, že dosavadní snahy v oblasti mezinárodní justiční spolupráce zatím nepřinesly žádné výraznější výsledky. Také Francie se po rozsáhlé diskusi vyjádřila v tom smyslu, že zavedení Úřadu evropského veřejného žalobce je potřebné, a to především s ohledem na to, že stíhání trestných činů poškozujících finanční zájmy Společenství začíná být stále větším problémem. V případě Německa bylo konstatováno, že i přes řadu výhrad k projektu Corpus Juris myšlenku zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce podporuje. Za určitý zárodek žalobce považovalo už vznik Eurojustu, na který by projekt mohl navázat. Nizozemsko pak považovalo tuto myšlenku za zajímavou a vyjádřilo ochotu k tomu ji dále rozvíjet. 24 Follow-up report on the Green Paper on the criminal-law protection of the financial interests of the Community and the establishment of a European Prosecutor. COM(2003) 128 final.

17 3.6 Smlouva o Ústavě pro Evropu Smlouva o Ústavě pro Evropu vycházela na rozdíl od všech předchozích iniciativ z předpokladu, že by mohl být Úřad evropského veřejného žalobce vytvořen přeměnou z Eurojustu, což mohlo být do jisté míry pro mnohé překvapení vzhledem k tomu, že Eurojust vznikl částečně jako konkurenční projekt k iniciativám na zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. Čl. III-274 odst. 1 Smlouvy uváděl, že pro boj proti trestným činům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie může evropský zákon Rady vytvořit z Eurojustu Úřad evropského veřejného žalobce. Rada rozhoduje jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu. Tato přeměna tedy měla proběhnout na základě právního předpisu Rady, který by určil podmínky pro výkon funkce evropského veřejného žalobce, procesní pravidla pro jeho činnost, jakož i pravidla pro přípustnost důkazů a pravidla použitelná na soudní kontrolu procesních úkonů učiněných při výkonu jeho funkcí. 25 Podle odst. 2 tohoto ustanovení by byl Úřad evropského veřejného žalobce, případně ve spojení s Europolem, příslušný k vyšetřování, stíhání a předvádění před soud pachatelů a spolupachatelů trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie, a to na základě jejich vymezení ve výše zmíněném právním předpisu Rady. Z odst. 4 tohoto ustanovení pak vyplývá, že by Evropská rada mohla svým jednomyslným rozhodnutím se souhlasem Evropského parlamentu a po konzultaci Komise rozšířit pravomoci Úřadu tak, aby zahrnovaly boj proti veškeré závažné trestné činnosti s mezinárodním rozměrem. Smlouva o Ústavě pro Evropu se však nikdy nestala platnou, proces ratifikace skončil poté, co smlouvu v referendech odmítla Francie a poté i Nizozemí. Až německé předsednictví přišlo s návrhem reformní smlouvy, která z velké části vycházela z textu neratifikované ústavní smlouvy. 4. Projekt evropského veřejného žalobce v současnosti Na Smlouvu o Ústavě pro Evropu tedy navázala Lisabonská smlouva, která byla po dlouhých vyjednáváních nakonec ratifikována všemi členskými státy a k 1. prosinci 2009 tak vstoupila v platnost. Lisabonská smlouva zrušila pilířovou strukturu zavedenou Maastrichtskou smlouvou a oblast bývalého třetího pilíře, kam spadá i spolupráce v oblasti trestního práva, tak již nefunguje na principech mezivládní spolupráce vyžadující jednomyslnost pro přijetí nějakého opatření na 25 Čl. III-274 odst. 3 Smlouvy o Ústavě pro Evropu.

18 úrovni EU. Lisabonská smlouva zavedla v této oblasti mechanismus, který členským státům umožňuje přijímat opatření v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech i v případech, kdy některé členské státy projeví s daným opatřením nesouhlas (formou tzv. posílené spolupráce). 26 Obecně platí, že pokud si alespoň devět členských států přeje navázat posílenou spolupráci týkající se konkrétního legislativního návrhu v této oblasti, oznámí tento svůj záměr Evropskému parlamentu, Radě a Komisi. V takovém případě se má za to, že posílená spolupráce byla povolena (běžně podléhá rozhodnutí Rady se souhlasem Evropského parlamentu). 4.1 Evropský veřejný žalobce podle Lisabonské smlouvy Oblast justiční spolupráce v trestních věcech je upravena v hlavě V. SFEU v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva, kam spadá i oblast justiční spolupráce v trestních věcech. Oporu pro vytvoření Úřadu evropského veřejného žalobce pak nalezneme v čl. 86 SFEU, který se obsahově příliš neliší od znění čl. III-274 Smlouvy o Ústavě pro Evropu. Jedná se spíše o rámcovou právní úpravu, která neobsahuje žádné bližší podrobnosti ohledně fungování Úřadu, jeho pravomocí, působnosti atd. Ty jsou ponechány konkrétnější právní úpravě v podobě prováděcích předpisů. Odst. 1 čl. 86 SFEU uvádí, že pro boj proti trestným činům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie může Rada zvláštním legislativním postupem formou nařízení vytvořit z Eurojustu Úřad evropského veřejného žalobce. Koncepce Úřadu evropského veřejného žalobce tak podle komentáře k Lisabonské smlouvě 27 opouští omezené rysy Eurojustu, který nemá pravomoc samostatně vykonávat procesní úkony ani samostatně vystupovat před národními soudy a navrhuje jeho přeměnu v orgán, který bude mít v tomto smyslu silnější postavení. Rada by v tomto případě musela rozhodnout jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu (zvláštní legislativní postup podle čl. 289 odst. 2 SFEU). V případě, že by nebylo dosaženo jednomyslnosti, může skupina alespoň 9 členských států požádat, aby byl legislativní návrh postoupen Evropské radě k projednání. Projednávání v Radě by v takovém případě bylo pozastaveno. Bylo-li by v Evropské radě dosaženo konsensu, vrátila by návrh zpět Radě k přijetí. 26 Čl. 20 SEU a čl. 326 a násl. SFEU. 27 SYLLOVÁ, J., PÍTROVÁ, L., PALDUSOVÁ, H. a kol.: Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. s. 396. ISBN 978-80-7400-339-4.

19 V případě, že by ani tímto postupem nebylo ohledně tohoto návrhu dosaženo shody, nabízí čl. 86 odst. 1 SFEU možnost využití posílené spolupráce za podmínek uvedených výše. 28 Podle čl. 86 odst. 2 SFEU by byl Úřad evropského veřejného žalobce příslušný k vyšetřování a stíhání pachatelů a spolupachatelů trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie vymezených příslušným nařízením a k jejich předvádění před soud, kde by v souvislosti s těmito trestnými činy plnil úlohu veřejné žaloby. Předmětné zřizovací nařízení by mělo konkretizovat jeho statut, podmínky pro výkon jeho funkcí, procesní pravidla platná pro jeho činnost či pravidla pro soudní přezkum procesních úkonů učiněných při výkonu jeho funkcí. Stejně jako v případě Smlouvy o Ústavě pro Evropu počítá Lisabonská smlouva s pravomocí Evropské rady přijmout rozhodnutí, kterým by mohla rozšířit pravomoci Úřadu tak, aby zahrnovaly boj proti veškeré závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem. V takovém případě by bylo vyžadováno jednomyslné rozhodnutí Evropské rady, se kterým vyslovil souhlas Evropský parlament a které bylo konzultováno s Komisí (zjednodušený postup pro změnu zakládacích smluv). 4.2 Legislativní balíček týkající se zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce Dne 17. července 2013 byl Komisí představen legislativní balíček týkající se zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce tak, jak předpokládá čl. 86 SFEU. Jak vyplývá z předchozího textu, historicky se jedná o vůbec první konkrétní pokus o zřízení tohoto Úřadu, který vychází z koncepce, jež se poprvé objevila ve Smlouvě o Ústavě pro Evropu a následně byla převzata Lisabonskou smlouvou (viz výše). Součástí balíčku je sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů Lepší ochrana finančních zájmů Unie: Zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce a reforma Eurojustu 29, které uvádí do problematiky a odůvodňuje přijetí těchto legislativních aktů, dále pak samotný návrh nařízení Rady o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce 30 a s ním související návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o Agentuře Evropské unie pro justiční spolupráci v trestních 28 Znění čl. 86 odst. 1 SFEU o posílené spolupráci: Není-li dohody dosaženo a pokud si alespoň devět členských států přeje navázat posílenou spolupráci na základě dotčeného návrhu nařízení, oznámí to ve stejné lhůtě Evropskému parlamentu, Radě a Komisi. V takovém případě se povolení k zavedení posílené spolupráce podle čl. 20 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii a čl. 329 odst. 1 této smlouvy považuje za udělené a použijí se ustanovení o posílené spolupráci. 29 COM(2013) 532 final. 30 COM(2013) 534 final.

20 věcech (Eurojust) 31 a na tyto návrhy navazující sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů Zlepšení řízení OLAFu a posílení procesních záruk v rámci vyšetřování: postupný přístup doprovázející zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce 32, jehož cílem je provázat činnost OLAF s činností Úřadu evropského veřejného žalobce. 4.2.1 Sdělení ke zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce a reformě Eurojustu Sdělení představuje soubor legislativních opatření k posílení ochrany finančních zájmů Unie navazujících na Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů o ochraně finančních zájmů Evropské unie trestním právem a správním vyšetřováním: Integrovaná politika peněz daňových poplatníků z roku 2011. 33 Smyslem těchto opatření je výše avizované zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce a s ním související reforma Eurojustu. Sdělení je úvodním dokumentem, který má vymezit hlavní cíle tohoto projektu a důvody, které Komisi vedly k jeho vypracování. Komise se zde zaměřuje také již na konkrétní podobu Úřadu evropského veřejného žalobce a vyjmenovává výhody jeho zřízení a hlavní prvky příslušného legislativního návrhu. Závěrečná část sdělení je věnována zdůvodnění toho, proč Komise zvolila variantu vytvoření tohoto Úřadu právě formou přeměny Eurojustu a zmapování dopadu jeho zřízení na funkce a činnost OLAF. 4.2.2 Návrh nařízení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce Tento návrh navazuje na dřívější návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie z poloviny roku 2012 (viz výše). 34 Jeho předmětem je zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce, které předpokládá čl. 86 SFEU (právní základ návrhu). Dříve než Komise přistoupila k vypracování tohoto návrhu, iniciovala řadu konzultací a odborných fór, prostřednictvím kterých měla celá řada subjektů možnost vyjádřit svůj názor či stanovisko k tomuto tématu. Začátkem roku 2012 byly například zveřejněny a on-line distribuovány dotazníky pro právnické profese a pro širokou veřejnost a 31 COM(2013) 535 final. 32 COM(2013) 533 final. 33 COM(2011) 293 final. 34 COM(2012) 363 final.

21 v celém jeho průběhu i začátkem roku 2013 se pak konala také řada nejrůznějších diskusních setkání. Kromě toho proběhlo také celé množství dalších poradních schůzek s orgány členských států. Na základě výstupů z těchto konzultací a na základě analýzy posouzení dopadů pak Komise vypracovala konkrétní legislativní návrh postavený na myšlence evropského veřejného žalobce jako decentralizovaného integrovaného orgánu Unie, který bude vycházet z vnitrostátních justičních systémů. Podle slov Komise je hlavním cílem návrhu 1) přispět k posílení ochrany finančních zájmů Unie a k posílení důvěry podniků a občanů EU v orgány Unie, 2) vytvořit jednotný evropský systém pro vyšetřování a stíhání trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie, 3) zajistit účinnější a účelnější vyšetřování a stíhání těchto trestných činů, 4) zvýšit počet trestních stíhání a intenzivněji usilovat o znovuzískání podvodně získaných finančních prostředků Unie, 5) zajistit úzkou spolupráci a účinnou výměnu informací mezi příslušnými evropskými a vnitrostátními orgány a 6) posílit odrazující účinek na páchání této trestné činnosti. Postavení a pravomoci Úřadu evropského veřejného žalobce Jak bylo zmíněno výše, Komise navrhla, aby se Úřad stal institucí Unie s právní subjektivitou, vlastním rozpočtem a decentralizovanou strukturou. Jeho úkolem by měl být boj proti trestným činům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie, konkrétně vyšetřování a stíhání pachatelů a spolupachatelů těchto trestných činů a jejich předvádění před soud a následné zastupování obžaloby. Co jsou finanční zájmy Unie, vymezuje čl. 2 návrhu 35, kde nalezneme také vymezení příslušných trestných činů, které by spadaly do jeho působnosti. Návrh v tomto bodě odkazuje právě na výše uvedený návrh směrnice o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie, který usiluje o harmonizaci skutkových podstat těchto trestných činů v jednotlivých členských státech. 36 Pokud by tyto trestné činy byly neoddělitelně spjaty s jinými trestnými činy, než které vymezuje předmětná směrnice, byl by Úřad evropského veřejného žalobce podle čl. 13 návrhu způsobilý i ve vztahu k těmto trestným činům, a to pod podmínkou, že by trestné činy proti finančním zájmům Unie měly převládající 35 Finančními zájmy Unie se rozumí veškeré příjmy, výdaje a aktiva, na něž se vztahuje rozpočet Unie, rozpočty orgánů, institucí a jiných subjektů zřízených Smlouvami a jimi řízené a sledované rozpočty, které jsou v rámci těchto rozpočtů pořízeny nebo které do nich mají být uhrazeny. 36 Konkrétně se jedná o čl. 3 a čl. 4 návrhu, kde nalezneme vymezení trestného činu podvodu poškozujícího finanční zájmy Unie (čl. 3) a dále trestných činů v souvislosti s podvodem poškozujícím finanční zájmy Unie (čl. 4) podrobněji viz výše.