I. V důsledku nedostatku sociálních služeb nelze rezignovat na úkoly, které jsou OSPOD uloženy zákonem o sociálně-právní ochraně dětí. II. Za zcela zásadní zásah do rodinného a soukromého života je nutno označit rozdělení sourozenců, k němuž by mělo na základě soudního rozhodnutí s posvěcením OSPOD dojít. Dochází tak k porušování práv nejen nezletilého, ale i jeho sourozence. Právo sourozenců být spolu je přitom chráněno nejen vnitrostátním právem, ale i mezinárodními předpisy. V Brně dne 28. srpna 2012 Sp. zn.: 4485/2012/VOP/KPI Zpráva o výsledku šetření ve věci výkonu sociálně-právní ochrany nezl. T.K. a nezl. J.S. A - Obsah podnětu Veřejný ochránce práv dne 29. 4. 2012 zahájil šetření ve věci výkonu sociálněprávní ochrany nezl. T.K. a J.S. O případu se ochránce dověděl na základě systematických preventivních návštěv dětských domovů. Počáteční informace, které měl ve věci k dispozici, byly následující. Děti byly předány do péče Dětského domova v červnu 2011 z Dětského centra. Od 26. ledna 2012 byl povolen pobyt dětí u matky, paní I.S., který se opakovaně prodlužoval. Cílem byl návrat dětí do péče matky. Matka sama prošla ústavní výchovou, potřebuje s péčí o děti pomoc, spolupracovala s občanským sdružením (spolupráce byla zprostředkována dětským domovem). V červnu 2012 se matka a její druh pan N. dostali do obtížné finanční situace, vznikl jim dluh a byla jim odpojena elektřina, plyn a voda. Z tohoto důvodu se matka odstěhovala i s dětmi ke známému panu ST do P., odsud se však vrátila zpět do K., neboť při šetření OSPOD vyplynulo, že pan ST se k dětem choval špatně (např. zavřel T. v koupelně). Týden poté již OSPOD odmítl prodloužit pobyt dětí v rodině. V době zahájení šetření byly děti tedy zpět v dětském domově. Ředitel dětského domova nad rámec svých povinností přechodně do doby získání jiného bydlení umožnil v zařízení i pobyt matky (neboť v zařízení byly k dispozici prostory, které to umožňovaly; matka byla s dětmi v oddělené části od rodinné skupiny a po celou dobu se o děti s podporou pracovnice domova starala). Mezi dětmi a matkou je silná citová vazba. Dětský domov se velmi snažil pomoci matce situaci řešit, předjednal pobyt matky s dětmi v Azylovém domě pro matky s dětmi. OSPOD však dle jeho zprávy pro soud pokládal vzniklou situaci za selhání matky (viz jeho zpráva ze dne 13. 7. 2012 adresovaná dětskému domovu, a rovněž zpráva ze dne 23. 7. 2012 adresovaná Okresnímu soudu v Mělníku). Ze zprávy OSPOD dále vyplývalo, že uvažují i o svěření nezl. J. do péče biologického otce pana B., neboť ten v důsledku řízení o určení otcovství, kde bylo jeho otcovství potvrzeno, projevil o jeho péči zájem. Otec však o syna dříve
zájem neprojevil a syn jej nezná, nikdy jej neviděl. Nadto bylo třeba brát v potaz silné citové vazby jak na matku, tak na jeho sourozence, byť polorodého. B - Skutková zjištění S ohledem na obsah podnětu bylo ve věci zahájeno šetření týkající se postupu Magistrátu města X a v jeho rámci se dne 1. 8. 2012 uskutečnilo jednání s odpovědnými pracovníky Magistrátu, kdy bylo s pracovníky odboru sociálních věcí (dále jen OSV) hovořeno o nutnosti zajištění adekvátní pomoci (za pomoci sociálních služeb) matce s dětmi, tak aby děti mohly být ponechány v její péči a mohla být zrušena ústavní výchova. Věc byla rovněž projednána s pracovníky Dětského domova a byla navštívena matka s dětmi v azylovém domě. Jak pracovníci OSV Magistrátu, tak Dětského domova se shodovali na tom, že mezi matkou a dětmi, a rovněž mezi sourozenci navzájem jsou silné citové vazby, což bylo jednoznačně patrné i při návštěvě matky a dětí v azylovém domě. Všichni zúčastnění se taktéž shodovali v tom, že matka potřebuje pomoc v péči o děti, což je předpokládáno předpisy upravujícími výkon sociálně-právní ochrany. Pokud by byla k dispozici sociální služba, která by matce poskytla potřebnou formu pomoci/dlouhodobé doprovázení v péči o děti, nebyla by žádná překážka v péči matky o děti (pracovníci magistrátu uváděli, že v X působí Člověk v tísni). V daném případě totiž byly děti svěřeny do ústavní výchovy ze sociálních důvodů. Pracovníci OSV při jednání však uvedli, že budou dělat všechno pro to, aby matka měla děti v péči. Podle ustanovení 15 odst. 2 písm. a) a b) zákona o veřejném ochránci práv byla zároveň vyžádána kompletní spisová dokumentace OSPOD ve věci. C - Právní hodnocení I. Podle ustanovení 1 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv působí veřejný ochránce práv k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Listina základních práv a svobod zaručuje zvláštní ochranu veškerých oprávněných zájmů nezletilých, a rodičům, kteří pečují o dítě, právo na pomoc státu. V článku 10 odst. 2 zakotvuje právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života, což je ve sféře vztahů mezi rodiči a dětmi konkretizováno v čl. 32 odst. 4 Listiny, podle něhož je právem rodičů péče o děti a jejich výchova; recipročně mají děti právo na rodičovskou výchovu a péči. Tato práva mohou být omezena a nezletilé děti mohou být od rodičů odloučeny proti jejich vůli jen rozhodnutím soudu na základě zákona. Také Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod 1 v čl. 8 chrání právo na respektování soukromého a rodinného života. Stalo se již součástí konstantní judikatury Evropského soudu pro 1 Sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., ve znění sdělení č. 41/1996 Sb. 2
lidská práva ve Štrasburku, že základním prvkem rodinného života je vzájemné soužití rodiče a dítěte. Neopominutelný význam má i shora citovaná Úmluva o právech dítěte a její známá 3 P protection, promotion, participation, tedy ochrana, podpora, rozvoj a účast. Tyto základní premisy nacházejí odraz i v našem vnitrostátním právním řádu. Z právních předpisů upravujících rodinné právo a sociálně-právní ochranu dětí jednoznačně vyplývá, že jedním z prvořadých zájmů dítěte je vyrůstat ve funkční rodině. Podle zákona o sociálně-právní ochraně dětí 2 se sociálně-právní ochranou dítěte rozumí mj. ochrana práva dítěte na příznivý vývoj a působení směřující k obnovení narušených funkcí rodiny. Zákon o sociálně-právní ochraně dětí je postaven na koncepci, že hlavním způsobem řešení situace ohroženého dítěte má být ozdravění rodinného prostředí, neboli sanace vlastní rodiny dítěte [ustanovení 1 odst. 1 písm. c) zákona]. Působit směrem k obnovení narušených funkcí rodiny je podle zákona povinností orgánů sociálně-právní ochrany dětí. Naopak opomíjení této povinnosti lze interpretovat jako nedostatečnou činnost OSPOD, a tím i porušení zákona. OSPOD je zákonem uložena povinnost pomáhat rodičům, mj. i při řešení nepříznivých sociálních poměrů rodiny a poskytovat nebo zprostředkovat rodičům poradenství a pomoc. 3 Předním hlediskem sociálně-právní ochrany dětí je podle ustanovení 5 citovaného zákona zájem a blaho dítěte. Úmluva o právech dítěte stanoví v čl. 3 zásadu, že zájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány. V článku 9 stanovuje, že smluvní státy zajistí, aby dítě nemohlo být odděleno od svých rodičů proti jejich vůli, ledaže příslušné úřady na základě soudního rozhodnutí a v souladu s platným právem a v příslušném řízení určí, že takové oddělení je potřebné v zájmu dítěte. Nejvyšší kategorií a nejdůležitějším hlediskem posuzování jakékoliv otázky týkající se dítěte je nejlepší zájem dítěte. V různém kontextu a různé podobě (zájem, blaho, prospěch dítěte) je užíván řadou dokumentů [čl. 3 bod 1) Úmluvy o právech dítěte, 4 ustanovení 5 zákona o sociálně-právní ochraně dětí, ustanovení 65 odst. 2 zákona o rodině; z judikatury II. ÚS 554/04, II. ÚS 363/03, IV. ÚS 695/2000]. Podat definici tohoto pojmu není jednoduché ani žádoucí, jelikož jeho náplň je v každém individuálním případě natolik specifická, že snaha o přesné vymezení by vedla spíše k jeho zjednodušení a riziku, že nebude vždy plně respektována zvláštnost situace toho kterého dítěte. Přesto lze kategorii zájem dítěte přiřadit určité charakteristiky, o což se snaží například Úmluva o právech dítěte v čl. 3 odst. 2: Státy, které jsou 2 Zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů. 3 Podle ustanovení 9 zákona č. 359/1999 b., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů, má rodič nebo jiná osoba odpovědná za výchovu dítěte právo při výkonu svých práv a povinností požádat o pomoc orgán sociálně-právní ochrany dětí, státní orgány, kterým podle zvláštních právních předpisů přísluší též ochrana práv a oprávněných zájmů dítěte, popřípadě pověřené osoby; tyto orgány v rozsahu své působnosti a pověřené osoby v rozsahu svého pověření jsou tuto pomoc povinny poskytnout. Obecní úřad je podle ustanovení 10 odst. 1 písm. b) a c) citovaného zákona povinen působit na rodiče, aby plnili povinnosti vyplývající z rodičovské zodpovědnosti, a projednat s nimi odstranění nedostatků ve výchově dítěte. Dle ustanovení 11 odst. 1 písm. a) a b) citovaného zákona má orgán sociálně-právní ochrany pomáhat rodičům při řešení výchovných nebo jiných problémů souvisejících s péčí o dítě a poskytovat nebo zprostředkovávat rodičům poradenství při výchově a vzdělávání dítěte a při péči o dítě zdravotně postižené. 4 Sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 104/1991 Sb., o přijetí Úmluvy o právech dítěte. 3
smluvní stranou úmluvy, se zavazují zajistit dítěti takovou ochranu a péči, jaká je nezbytná pro jeho blaho, přičemž berou ohled na práva a povinnosti jeho rodičů, zákonných zástupců nebo jiných jednotlivců právně za něho odpovědných, a činí pro to všechna potřebná zákonodárná a správní opatření. Tato zásada je rozvíjena dále článkem 7 odst. 1 citované úmluvy, který stanoví, že dítě má právo znát své rodiče a právo na jejich péči. Současně článek 9 odst. 1 úmluvy deklaruje právo dítěte, aby nemohlo být odděleno od svých rodičů proti jejich vůli, ledaže příslušné úřady na základě soudního rozhodnutí, v souladu s platným právem a v příslušném řízení určí, že takové oddělení je potřebné v zájmu dítěte. Oprávnění zasáhnout do vztahů mezi rodiči a dětmi v mezích zákona a v zájmu dítěte sdílí orgány sociálně-právní ochrany dětí a soudy. Ačkoliv má v těchto věcech bezpochyby rozhodující slovo soud, nezbavuje to OSPOD jeho odpovědnosti za podklady předkládané soudu, neboť jakožto kolizní opatrovník dítěte má plnou zodpovědnost za objektivitu informací předkládaných soudu a soulad jeho návrhů se zájmy dítěte. OSPOD se nezbavuje odpovědnosti za skutečnosti soudu předestřené, a to ani v případě, že soud jeho návrhu vyhoví, neboť soudu předkládá vahou svého úřadu a posláním návrhy či stanoviska, které konečné rozhodnutí soudu zásadně ovlivňují. Z výše uvedených zásad vycházejí i základní etická pravidla chování sociálních pracovníků. Podle čl. 1.4 Etického kodexu sociálních pracovníků ČR pomáhá sociální pracovník klientům svými znalostmi, dovednostmi a zkušenostmi při jejich rozvoji. Podle čl. 1.5 musí být služby, které poskytuje, na nejvyšší odborné úrovni. U pracovníků orgánu sociálně-právní ochrany dětí to předpokládá detailní znalost právní úpravy i důkladné osvojení si metodiky sociální práce, a především komunikace s klientem. Ve vztahu ke klientovi má sociální pracovník podle čl. 2.1 vést své klienty k odpovědnosti za sebe samé, musí jednat tak, aby chránil důstojnost a lidská práva svých klientů, chránit klientovo soukromí, dbát na to, aby klienti obdrželi všechny služby a dávky, na něž mají nárok, poučit klienty o jejich povinnostech a hledat možnosti, jak zapojit klienty do procesu řešení jejich problémů. II. Po provedení šetření konstatuji, že jsem na straně OSPOD Magistrátu města X shledala závažná pochybení. Byť během místního šetření a jednání s pracovníky OSV X bylo dohodnuto, že budou matce poskytovat pomoc a podporu v péči o děti, a jak sami uvedli budou dělat všechno pro to, aby je mohla matka vychovávat, jen necelé dva týdny po provedení šetření se bohužel dovídám, že na základě zprávy OSPOD podané soudu bylo v rámci řízení o určení otcovství zároveň rozhodnuto o svěření nezl. J.S. do péče otce. Přičemž otec syna nikdy neviděl, syn jej nezná, je to pro něj zatím v podstatě cizí osoba. Nebyly zohledněny vzájemné citové vazby dítěte k matce a ke staršímu bratrovi, a rovněž aktuální stav sociální práce s matkou, kdy se zainteresované instituce, zatím tedy především Dětský domov, snaží matce pomoci překonat nepříznivou sociální situaci tak, aby mohla mít děti v péči. 4
Cituji z protokolu o jednání soudu ze dne 9. 8. 2012 vyjádření OSPOD, z něhož soud při rozhodování vycházel: V závěrečném návrhu opatrovník navrhuje určit otcovství a s odkazem na své zprávy doporučuje svěřit nezletilého do péče otce, neboť je zřejmé, že matka si i přes poskytnuté šance nedokáže vytvořit podmínky pro výchovu a péči o dítě. Setrvalá péče poskytovaná jen v azylovém domě není možná. Matka nemá žádné příjmy a spoléhá se jen na to, že si vyřídí sociální dávky. Přitom i v době, kdy děti v péči neměla (byly v ústavě), si žádnou práci nesehnala a prostředky finanční neopatřila. Vytvořit si zázemí u nějakého nového partnera se nepodařilo. Matka nebyla bohužel účastna soudního jednání, neboť jí nebylo známo, že se bude téhož dne jednat kromě určení otcovství také svěření nezl. J. do péče jeho biologického otce, a nebyla tak k této otázce vyslechnuta (pozn.: o tomto zjevně nevěděl ani OSPOD, když podával návrh jen co se týče určení otcovství viz jeho zpráva ze dne 23. 7. 2012 adresovaná soudu). Informace podávané OSPOD soudu (viz vyjádření ze dne 23. 7. 2012, protokol z jednání ze dne 9. 8. 2012) musím označit jednak za neobjektivní, jednak za neúplné, ale rovněž ne zcela aktuální. K osobě matky jsou v podstatě podávány výhradně negativní informace, není uvedeno nic o její snaze překonat sociální obtíže. Dle mých zjištění není pravdou, že matka nemá stabilního partnera, již rok má druha, který se snaží pracovat a materiálně zajistit matku i děti. V současné době pracuje, aby umořil dluhy, a zároveň si hledá práci a bydlení v X, tak aby mohla být rodina pohromadě. Nadto byla matce ze strany OSPOD nabídnuta ubytovna města. Dle posledního vyjádření OSPOD adresovaného ochránci spatřují jediný problém v kauci 5.000,- Kč, na kterou paní S. nemá peníze. Avšak toto bylo rovněž předmětem jednání na OSV Magistrátu města X, kdy byly ze strany pracovnic Kanceláře veřejného ochránce práv pracovníci magistrátu informováni o možnosti poskytnutí dávky mimořádné okamžité pomoci právě i pro účely uhrazení kauce na bydlení. Azylový dům pro matky s dětmi pak může paní S. využít až na dobu jednoho roku, což také nepokládám za zanedbatelné. Dále jak jsem uvedla již výše, a toto pokládám za zcela zásadní, nebyly vůbec zohledněny především citové vazby, a to nejen mezi matkou a dětmi, ale i mezi sourozenci navzájem. Nebylo zohledněno ani to, že se matka snaží svoji situaci intenzivně řešit, a to, že je povinností OSPOD ze zákona o sociálně-právní ochraně dětí poskytovat takové rodině pomoc a podporu. Dále je zcela nepřípustné a v rozporu se základními principy sociálně-právní ochrany dětí klást matce v péči o děti k tíži, že je příjemcem sociálních dávek a že žije aktuálně v azylovém domě. Za zcela zásadní zásah do rodinného a soukromého života pak je nutno označit rozdělení sourozenců, ke kterému by mělo na základě uvedeného soudního rozhodnutí s posvěcením OSPOD dojít. Dochází tak k porušování práv nejen nezl. J.S., ale i jeho nezl. bratra T.K. Právo sourozenců být spolu je přitom chráněno nejen vnitrostátním právem, ale i mezinárodními předpisy. 5 Pracovníci OSV Magistrátu města X sice při jednání deklarovali, že budou dělat všechno pro to, aby matce pomohli tak, aby mohla o děti nadále pečovat. Na druhou stranu je namístě pro úplnost uvést, že při místním šetření na OSV Magistrátu města X sociální pracovnice na počátku jednání nadnesla úvahu, zda by nebylo namístě v případě paní S. zbavení způsobilosti k právním úkonům. V tomto 5 Praxi rozdělování sourozenců kritizoval Evropský soud pro lidská práva již v roce 1988, např. ve svém rozhodnutí Ollson proti Švédsku, rozsudek ze dne 24. března 1988, stížnost č. 10465/83. 5
směru považuji uvést následující. Na jednu stranu je paní S. pracovnicí OSPOD kriticky hodnocena, že si nezajistí bydlení, finanční prostředky, potřebuje dopomoc při hospodaření či péči o děti (např. zajištění lékařských vyšetření), na druhé straně je prezentována jako osoba, která potřebuje pomoc a u níž sociální pracovnice dokonce vedla úvahu o zásahu do její způsobilosti. Pokud sociální pracovnice uvádí, že matka neprokázala schopnost najít si práci, je třeba uvést, že v dnešní době i lidé kvalifikačně a sociálně nepochybně zdatnější nacházejí i nekvalifikovanou práci pouze s obtížemi. Stejně tak, pokud je matce vyčítáno, že si neobstarala finanční prostředky pro to, aby např. za dětmi mohla jezdit do domova apod., lze zejména v kontextu níže uvedeného říci, že i pro člověka, který se orientuje v běžné denní administrativě a zvládá si úřední záležitosti zařídit sám, může být často velmi složité vůbec zjistit, zda a na jaké dávky má případně nárok a tyto dávky si vyřídit. To samozřejmě není omluvou, nebo samo o sobě důvodem pro to, aby na jednání matky bylo nahlíženo zcela nekriticky, ale pokud se např. vyskytly úvahy, zda by nebylo namístě zbavit matku způsobilosti k právním úkonům, resp. rodičovské zodpovědnosti (což je automatickým důsledkem zásahu do způsobilosti k právním úkonům), je třeba uvést, že takovému návrhu by soud nemohl vyhovět. Pominu-li, že tento institut má primárně sloužit ke zcela jiným účelům než ke vzdálení dětí z dosahu rodinné péče rodiče, pak i pokud by bylo namístě jako právní ochranné opatření ve prospěch omezované osoby, je i pouhé omezení ve způsobilosti k právním úkonům natolik zasahujícím do právní osobnosti omezovaného, že pokud k němu má být přistoupeno, musí mít soud mimo jiné postaveno najisto, slovy Nejvyššího soudu České republiky podle rozsudku č. 30 Cdo 3582/2010, ze dne 31. března 2011, zda k ochraně vyšetřované nepostačují mírnější prostředky než omezení způsobilosti k právním úkonům, zejména prostřednictvím sociálních služeb podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách. Jak je přitom ze spisu patrno, OSPOD se alternativou poskytnutí např. terénní sociální služby, pokud by si matka obstarala vlastní bydlení, dostatečně nezabýval, resp. ji uváděl spíše jako přitěžující okolnost viz vyjádření OSPOD ze dne 13. 7. 2012. Při osobním jednání bylo však dohodnuto, že OSPOD se bude snažit sociální službu zajistit, což by bylo v souladu s požadavky na řádnou sociální práci s rodinami a principy sociálně-právní ochrany dětí. Shrnu-li veškerá má zjištění ve věci, dá se říci, že daný případ je typickým příkladem odnětí dětí z rodiny ze sociálních důvodů za absence sociální práce s rodinou. Je příkladem celkově nízké úrovně sociální pomoci rodinám potýkajícím se se sociálními problémy v ČR, podceněním role státu, který by měl poskytovat takovým rodinám podporu a pomoc, přestože jak Evropský soud pro lidská práva, tak Ústavní soud ČR i Nejvyšší soud ČR tuto praxi již dlouhodobě kritizují a odmítají. Je možné na tento případ pohlížet také z toho úhlu pohledu, že se jedná o matku, která sama v dětství prošla ústavní výchovou, a stát jí nedokázal poskytnout takovou pomoc, aby tento sociální vzorec z dětství mohla překonat. D - Závěr S odkazem na shora uvedené podle ustanovení 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, konstatuji, 6
že orgán sociálně-právní ochrany dětí odboru sociálních věcí Magistrátu města X se při výkonu sociálně-právní ochrany nezl. sourozenců T.K. a J.S. dopustil závažných pochybení spočívajících v tom, že svým postupem podporuje rozdělení sourozenců, svěření mladšího sourozence sice do péče biologického otce, avšak jinak pro nezl. J. osoby zcela cizí, kterou nikdy neviděl, nerespektujíc jeho citové vazby na matku a sourozence, nadto za situace, kdy je matka schopna o děti pečovat a také tak činí. Tím ovšem nemám v úmyslu zpochybňovat roli otce ve výchově nezl. J. a jejich právo na vzájemný kontakt. Do budoucna je jistě v jeho zájmu, aby navázal a vybudoval si vztah s otcem, avšak ne na úkor jeho silných citových vazeb na matku a sourozence, které jsou pro ně nyní osobami stěžejními. OSPOD se dopustil v daném případě závažného pochybení, neboť matce v zájmu dětí dlouhodobě neposkytuje adekvátní sociální pomoc za účelem ponechání dětí v její péči a zrušení ústavní výchovy. Tuto roli fakticky suploval dětský domov, avšak stanoviska soudu poskytuje OSPOD. OSPOD argumentoval nedostatkem sociálních služeb ve městě pro rodiny s obdobnými sociálními problémy. Nelze však ani na základě takového odůvodnění rezignovat na úkoly, které jsou OSPOD uloženy zákonem o sociálně-právní ochraně dětí (blíže viz bod C). Tato zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou po vyjádření úřadu o jeho opatřeních k nápravě podkladem pro mé závěrečné stanovisko ve věci. RNDr. Jitka S e i t l o v á v. r. zástupkyně veřejného ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem) 7