V Brně dne 21. července 2011 Sp. zn.: 1974/2011/VOP/MK Závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv ve věci podnětu pana K vydané podle 18 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv A - Rekapitulace výsledku šetření Pan S (dále také jen stěžovatel ) se na veřejného ochránce práv (dále také jen ochránce ) obrátil v zastoupení svého syna K se stížností na postup Městského úřadu Boskovice a Krajského úřadu Jihomoravského kraje, které se různým dílem účastnily na odložení věci podezření z přestupku, jehož se měl dopustit pan M, v souvislosti s dopravní nehodou, jíž byl účasten i pan K. Na základě podnětu stěžovatele jsem se rozhodl zahájit šetření podle 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve věci postupu správních orgánů v souvislosti s odhalováním možného deliktního jednání účastníků dopravní nehody. O vyjádření a zaslání písemných materiálů jsem požádal vedoucího odboru dopravy Krajského úřadu Jihomoravského kraje a vedoucí odboru dopravy Městského úřadu Boskovice. O stanovisko k postupu jsem požádal ředitele služby dopravní policie. Po prvotním zhodnocení postupu správních orgánů jsem Krajskému úřadu Jihomoravského kraje a Městskému úřadu Boskovice zaslal zprávu o výsledku šetření ve věci, v níž jsem vyslovil tyto závěry: 1. odložení věci správním orgánem I. stupně nebylo důvodné; 2. sepsání záznamu o dopravní nehodě nelze považovat za důvod k zániku veřejného zájmu na potrestání pachatele přestupku. B - Vyjádření úřadů Správní orgány se ve lhůtě stanovené zákonem vyjádřily k mé zprávě o výsledku šetření s těmito závěry: a) Krajský úřad Jihomoravského kraje Zpráva byla vzata na vědomí a byli s ní seznámeni příslušní pracovníci odboru dopravy. Krajský úřad však i nadále trvá na svém stanovisku ze
dne 3. 5. 2011 čj. JMK 56384/2011. 1 Krajský úřad dále uvádí, že je povinností správních orgánů došlá oznámení posoudit a vyhodnotit, přičemž je oprávněn si na věc utvořit vlastní názor. Krajský úřad dále uvádí (přičemž odkazuje na své výše zmíněné stanovisko), že otázku zavinění dopravní nehody si její účastníci vyřešili na místě sepsáním záznamu o dopravní nehodě. Oddělovat zavinění dopravní nehody od spáchání přestupku dle názoru krajského úřadu nelze, neboť by to vedlo k absurdnímu výsledku, kdy ze záznamu o nehodě by vyplývalo zavinění osoby A, čemuž by odpovídalo plnění z povinného ručení, ale z přestupku spočívajícího ve způsobení dopravní nehody by byl uznán vinným druhý účastník nehody (osoba B). K případu stěžovatele pak krajský úřad uvádí, že podklady dodané policií nebyly spolehlivým podkladem pro zahájení řízení, čemuž odpovídají i zkušenosti úřadu z obdobných kauz, kdy bylo nezřídka nutné nechat zpracovat znalecký posudek. Krajský úřad pak své vyjádření uzavírá názorem, že Městský úřad Boskovice odložením věci nepochybil. b) Městský úřad Boskovice MěÚ Boskovice ke konkrétní věci uvádí, že podklady, které byly zajištěny policií, nejsou dostačující pro zahájení přestupkového řízení a případné další dokazování, proto byla věc odložena. Hlavní důvod této nedostatečnosti je pak patrně spatřován v protichůdných tvrzeních účastníků dopravní nehody. Poklady dodané policií jsou pak dle úřadu nedostačující pro vypracování znaleckého posudku. Odložení věci tedy bylo dle MěÚ Boskovice namístě. K typově obdobným kauzám pak MěÚ Boskovice uvádí, že se zabývá všemi oznámeními, která obdrží, a to i v případě, kdy byl nejdříve sepsán záznam o dopravní nehodě a poté byla věc oznámena Policii ČR k došetření. V případě, že pachatel se dozná policii ke spáchání přestupku a z podkladů je protiprávní jednání spolehlivě zjištěno a prokázáno, odbor dopravy zahajuje řízení ve věci přestupku a ukládá náležitou sankci. Správní orgán tedy má za to, že postupuje dle stanoviska veřejného ochránce práv a není tedy třeba zjednávat opatření k nápravě. C Stanovisko veřejného ochránce práv V prvé řadě kvituji sdělení MěÚ Boskovice o postupu v typově obdobných případech, kdy sepsání záznamu o dopravní nehodě není překážkou pro vedení správního řízení. Tento postup považuji s určitou výhradou (viz níže) za správný a korektní. Z vyjádření MěÚ Boskovice však plyne, že správní řízení je v těchto případech vedeno jen za splnění několika dalších podmínek, jimiž je doznání pachatele a spolehlivě zjištěný skutkový stav plynoucí z oznámení policie. 1 Písemnost odeslaná Krajským úřadem pod tímto č.j. však žádné stanovisko neobsahuje a byly odeslány pouze přílohy. Vzhledem k dalšímu textu odpovědi Krajského úřadu však mám představu o obsahu chybějícího stanoviska Krajského úřadu. 2
K otázce souvislosti mezi sepsáním záznamu o dopravní nehodě a vedením správního řízení se krajský úřad podrobněji nevyjádřil. Uvedl pouze výše zmíněnou výhradu absurdních výsledků. Oba úřady pak vyjádřily názor, že odložení věci bylo provedeno v souladu se zákonem. Jelikož oba úřady mé výtky neakceptovaly a současně mi nepředložily právní argumentaci, která by mé výhrady rozptýlila, nezbývá mi než v souladu s 18 odst. 2 zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, vydat toto závěrečné stanovisko. Dříve než budu reagovat na vyjádření správních orgánů zmíněná výše, musím zopakovat svou argumentaci uvedenou ve zprávě o výsledku šetření. Postup správních orgánů, které ze sepsání záznamu o nehodě, kterýžto považuji za soukromoprávní úkon mající za cíl vypořádání nároků na náhradu škody, dovozují zánik veřejného zájmu na vyvození odpovědnosti za přestupek a sankcionování pachatele (viz názor krajského úřadu), považuji za chybný. Škodná událost a odpovědnost za přestupek jsou dvě zcela odlišné kategorie, které spolu mohou být spojeny maximálně totožnou osobou pachatele-škůdce. Dle mého soudu je nutno striktně odlišit rovinu veřejnoprávní (správní řízení o přestupku) od roviny soukromoprávní (sepsání záznamu o nehodě). Veřejný zájem na potrestání pachatele přestupku nemůže být konzumován podpisem záznamu o nehodě tím z účastníků dopravní nehody, který ji nezavinil (poškozeným). Tento popis pouze vyjadřuje souhlas s tím, jak je nehoda popsána na tomto záznamu a navíc může být motivována různými okolnostmi. Situace, kdy jedinec tímto způsobem znemožní potrestání viníka nehody, je po mém soudu zcela nepřijatelná. Pro ilustraci si dovolím nastínit situaci, kdy by k podobně drobné nehodě došlo např. nezastavením na světelný signál Stůj! (S 1a), nebo v důsledku ovlivnění řidiče alkoholem. Dle interpretace správních orgánů by viník nehody a pachatel poměrně závažného přestupku, za nějž se obligatorně ukládá mj. i zákaz činnosti, zůstal zcela nepotrestán, ačkoli by se o tom příslušný správní orgán dozvěděl, což rozhodně nepovažuji za souladné s veřejným zájmem. Argumentace úřadů ve mně dále vzbuzuje otázku, zda dochází k závěru o neexistenci veřejného zájmu na potrestání přestupce i v těch případech, kde účastníci nehody žádnou náhradu škody neřeší (např. proto, že k žádné škodě nedojde), nebo tam, kde dojde k vyřízení pojistné události dříve, nežli dojde k výroku o vině některého z účastníků nehody i v těchto případech by dle stejné logiky neměl být veřejný zájem na potrestání pachatele. Správní orgány jsou mj. povolány k tomu, aby projednávaly přestupky, jichž se lidé dopouští. Pakliže se správní orgán dozví o skutečnostech, které nasvědčují tomu, že určitá osoba se svým jednáním mohla dopustit jednání, které naplňuje skutkovou podstatu konkrétního přestupku, je jeho povinností řízení zahájit a vést s výjimkou případů, kdy je dán důvod k odložení věci. K jakým závěrům pak správní orgán dospěje, to je již věc jiná. Výše uvedené předpoklady pro zahájení řízení v tomto konkrétním případě po mém soudu splněny byly, neboť z oznámení přestupku učiněného policií je zcela jasně seznatelné, kdo je osobou podezřelou, čeho se měl dopustit a jaký přestupek tím měl spáchat. Stejně tak byly známy i další 3
osoby, které k věci mohly podat relevantní informace. Poukaz na důkazní nouzi zmíněný v odůvodnění odložení věci považuji za další doklad nepochopení role správního orgánu. Není přece úkolem policie, aby všechny důkazy obstarala sama. Toto je především náplní práce správního orgánu, který důkazy opatřuje v průběhu správního řízení. Navíc veškeré záznamy o podaných vysvětleních pořízené policií jsou jako důkazní prostředek ve správním řízení nepoužitelné viz 137 odst. 4 správního řádu. Důvod k odložení věci dle 66 odst. 3 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb. tedy neshledávám. Výtku krajského úřadu vůči policii, že došlé oznámení o přestupku neměla ani prošetřovat, pak považuji za nepřípadnou a zcela souhlasím s vyjádřením ředitele služby dopravní policie, resp. stanoviskem, v němž je postup realizovaný v této kauze popsán jako zcela standardní postup policie při nakládání s došlými oznámeními. V reakci na vyjádření správních orgánů na mou zprávu o výsledku šetření pak uvádím: 1. Argumenty Krajského úřadu Jihomoravského kraje 1.1. Právo správního orgánu samostatně posoudit a vyhodnotit došlé oznámení o přestupku. Toto právo správního orgánu jsem ve své zprávě o výsledku šetření nikdy nezpochybnil a souhlasím s krajským úřadem, že správní orgán není nikterak vázán názorem policie, která provedla úkony ve smyslu 58 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Pakliže ale správní orgán dospěje k závěru, že je namístě věc odložit, je třeba tento úkon řádně odůvodnit, přičemž dle mého soudu nelze odložení věci opřít o tvrzení, že došlo k podepsání záznamu o dopravní nehodě a že důkazní situace není snadná (dle mého soudu ale nikoli neřešitelná). V dané věci mohlo dojít nejen k vyslechnutí obou účastníků dopravní nehody, ale i paní Evy Horákové (přítelkyně stěžovatele, která s ním jela ve vozidle). 1.2. Absurdní výsledky situace, v níž osoba A uzná svou vinu za nehodu v rámci záznamu o nehodě, leč z přestupku spočívajícího ve způsobení dopravní nehody je posléze uznána vinnou osoba B. Absurditu zmíněné situace nesdílím. V prvé řadě je věcí pojišťovny, jakým způsobem vede své šetření pojistné události a na základě jakých informací doje k závěru o tom, zda je vyplacení pojistného plnění namístě, či nikoli. Správní orgán by při svém postupu neměl brát v úvahu to, jakým způsobem se se situací vypořádaly subjekty soukromého práva. Podstatným by pro něj naopak měl být zájem na nezávislém posouzení situace a případně odhalení a potrestání pachatele přestupku. Nic to ale nemění na tom, že si umím představit situaci, kdy osoba A v rozrušení podepíše záznam o nehodě, v němž přebírá vinu za dopravní nehodu (přičemž ale záznam o dopravní nehodě neobsahuje žádnou kolonku, v níž by účastníci nehody měli - či dokonce byli povinni - vyjádřit svůj podíl viny na ní; jako vhodná se jeví pouze kolonka č. 14. Poznámky), avšak pravým viníkem nehody je osoba B. Mnohem absurdnějším než situace nastíněná krajským úřadem mi připadá situace, kdy by v rozrušení, spěchu či stresu podepsaný záznam o nehodě měl bránit správnímu 4
potrestání toho, kdo porušením své povinnosti plynoucí ze zákona nehodu způsobil. 1.3. Podklady opatřené Policií ČR dva měsíce po nehodě nebyly spolehlivým pokladem pro zahájení řízení. Z praxe krajského úřadu plyne, že v těch případech, kdy navíc existovala podrobná dokumentace, bylo třeba nechat zpracovat znalecký posudek. Oznámení přestupku ze dne 20. 10. 2010, jímž policie oslovila správní orgán, považuji za dostačující a plně respektující 58 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., neboť obsahuje veškeré nezbytné informace. Ostatně zmíněná nedostatečnost oznámení není nijak specifikována a tak není zřejmé, jaké další údaje krajský úřad v oznámení postrádá. Jak je zmíněno výše je věcí správního orgánu, aby zjistil skutkový stav věci odpovídající požadavkům správního řádu ( 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Není úkolem policie tuto činnost suplovat, a to mj. i z toho důvodu, že jí opatřené podklady často nelze použít jako důkaz ve správním řízení (záznam o podaném vysvětlení, zásada bezprostřednosti správního řízení atd.). Jde-li pak o namítanou potřebu zpracování znaleckého posudku, pak uznávám, že je třeba zachovávat zásadu efektivnosti řízení, resp. že není nutné zpracovávat znalecké posudky za situace, kdy je zjevné, že nemohou přinést nic nového, případně za nedostatku informací, z nichž by znalec mohl vycházet. Nemohu ale přijmout postoj, kdy vypracování znaleckého posudku je bráno za jakýsi nadstandard, který není-li zpracován, je důvodem pro odložení věci. Správní orgány jsou vázány zásadou vyšetřovací a jejich povinností je jak naplnění požadavku 3 správního řádu, tak i 50 odst. 3 a 52 správního řádu. 2. Argumentace Městského úřadu Boskovice 2.1. Podklady zajištěné policií jsou nedostačující důkazní nouze. Mohu jen poukázat na to, co jsem již uvedl výše. Jednak není zřejmé, v čem je spatřována ona nedostatečnost (patrně v minimu důkazů předložených správnímu orgánu) a jednak je úkolem správního orgánu, aby zjistil skutkový stav věci. Správnímu orgánu však lze přisvědčit, že s velkou dávkou pravděpodobnosti by se ani v případě vedení správního řízení nepodařilo skutkový stav řádně zjistit a vinu obviněnému (podezřelému) prokázat. Není však vyloučen opak, a proto i nadále setrvávám na názoru, že k odložení věci nebyl důvod. Pokud bych ostatně i důvodnost odložení připustil, pak ale nemohu pominout nedostatečné odůvodnění odložení věci. Důvody nedostatečnosti jsou uvedeny výše. 2.2. Postup úřadu v obdobných případech, kdy záznam o dopravní nehodě není překážkou pro vedení správního řízení. Lze jen přivítat, že správní orgán v záznamu o dopravní nehodě nespatřuje nepřekonatelnou překážku pro vedení správního řízení. Správní řízení je ale dle sdělení úřadu vedeno jen za splnění dalších podmínek, což již s mým stanoviskem nekoresponduje. Předmětem mé kritiky je totiž mj. i lpění na dalších podmínkách (doznání pachatele a další), jež správní orgán vyžaduje jako předpoklad pro vedení správního řízení. Zjišťování skutkového stavu a prokázání viny je totiž dle mého názoru náplní správního řízení vedeného před správním orgánem nikoli prací policie. 5
Dále mohu jen zopakovat výše uvedené, že dle mého soudu nemá mít sepsání záznamu o nehodě jakýkoli vliv na otázku, zda správní řízení vést či nikoli, a to právě s ohledem na soukromoprávní povahu tohoto úkonu. D Návrh opatření k nápravě Jelikož mě správní orgány nepřesvědčily o správnosti svého postupu, setrvávám na stanovisku, že sepsání záznamu o dopravní nehodě jejími účastníky nemá vliv na veřejný zájem na potrestání pachatele přestupku a na vedení správního řízení o něm. Pakliže se správní orgány dozví o podezření ze spáchání přestupku, je jejich úkolem činit další kroky směřující ke zjištění jeho pachatele z úřední povinnosti. Dojde-li správní orgán k závěru, že je namístě věc odložit, je povinen tento úkon řádně odůvodnit, přičemž poukaz na důkazní nouzi či na to, že byl sepsán záznamu o dopravní nehodě, je sám o sobě nedostačující. V souladu s 18 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb. uvádím, že za dostatečné opatření k nápravě bych považoval akceptaci mých výhrad k postupu správních orgánů a seznámení příslušných úředních osob s jejich obsahem.. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (stanovisko je opatřeno elektronickým podpisem) 6