Vít Hloušek, Lubomír Kopeček Záchrana státu? Úřednické a polopolitické vlády v České republice a Československu Barrister & Principal Ukázka knihy z internetového knihkupectví www.kosmas.cz
Lektorovali: Mgr. Vlastimil Havlík, Ph.D. Doc. PhDr. Michal Kubát, Ph.D. Vít Hloušek, Lubomír Kopeček, 2012 všechny fotografie ČTK, 2012 Barrister & Principal, o. s., 2012 ISBN 978-80-87474-98-3
Poděkování Tato kniha je výsledkem našeho společného zájmu jak o politickou vědu a o soudobé dějiny, tak o podobu a stav současné české politiky. Nevznikla by bez příznivého prostředí, které pro tento zájem vytváří Fakulta sociálních studií Masarykovy univerzity, kde působíme. Naše zvláštní poděkování v rámci fakulty patří našemu kolegovi Vlastimilu Havlíkovi, jehož připomínky k rukopisu výrazně zvýšily jeho kvalitu. Za stejnou práci jsme vděční Michalu Kubátovi z Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy. Děkujeme rovněž Pavlu Doškovi za přípravu jmenného rejstříku a seznamu zkratek a Vítu Mlejnkovi za jazykovou korekturu textu. Vydání této knihy by nebylo možné bez finanční podpory specifického výzkumu Masarykovy univerzity, konkrétně projektu Proměny politického a společenského pluralismu v moderní Evropě (kód MUNI/A/0888/2010). Dále naše poděkování patří Grantové agentuře České republiky, a to dvěma jejím projektům Období opoziční smlouvy: kontext, struktura a dopady na českou politiku (kód P408/11/0790) a Stranické systémy zemí středovýchodní Evropy (kód P408/10/0295), v jejichž rámci vznikaly části této knihy. 4
1. Vládní nestabilita na český způsob: úvodní poznámky Česká politika je spojena s fenoménem vládní nestability. Nejedná se přitom jen o více či méně jasně vyslovované pocity, které se objeví okamžitě při jakékoliv vládní či mediální krizi. 1 Jedná se o empirický fakt. Od vzniku samostatné České republiky v lednu 1993 do současnosti se v úřadu vystřídalo 11 kabinetů. Jejich průměrná životnost tak byla necelé dva roky. V evropské srovnávací perspektivě je na tom Česká republika podobně jako Itálie nebo Belgie, které patří k zemím s nejmenší životností vlád v rámci starých členských zemí EU. 2 České politické strany prakticky od poloviny 90. let nedokázaly najít recept na vytváření vnitřně stabilních koalic podporovaných v Poslanecké sněmovně solidní většinou zákonodárců. Když se po volbách 2010 tento strukturální deficit podařilo prolomit a vznikla koalice disponující pohodlnou, téměř třípětinovou většinou ve Sněmovně a zároveň i nezanedbatelnou měrou ideové 1 Úvaha na téma, zda-li všechny sdělovacími prostředky dramaticky líčené vládní krize skutečně zasluhují toto označení, sice láká k dalšímu rozpracování, ale vyžadovala by zvláštní debatu a samostatnou studii. Obecně platí, že v dnešní době, kdy média politiku nejenom přibližují veřejnosti, ale mnohdy ji rovněž významně ovlivňují či dokonce přímo utvářejí, je často oprávněné hovořit spíše o mediálních quasikrizích. Spokojme se tedy pro účely této knihy s konstatováním, že ne každý mediální třesk okolo odvolání ministra či sporu koaličních stran se dá skutečně označit za vládní krizi. 2 Srov. Wolfgang C. Müller a Kaare Strøm: Conclusion: Coalition Governance in Western Europe. In: Wolfgang C. Müller a Kaare Strøm (eds.), Coalition Governments in Western Europe. Oxford New York 2000. 5
a programové koherence, ukázalo se, že české strany ani za takto příznivých podmínek efektivně vládnout neumějí nebo možná ani nechtějí. Z politologického hlediska zajímavým produktem výše nastíněné situace se stal fenomén přechodných vlád, které na politické jeviště vstoupily v situaci politické krize, jež nastala po pádu politického kabinetu. Specifickým rysem těchto vlád byl více či méně úřednický ( nestranický ) či technokratický ( odbornický ) charakter. Tento fenomén navíc navazuje na specifickou tradici podobných kabinetů z dob První republiky a podle našeho názoru si zasluhuje pozornost. Hlavním cílem této knihy je tedy jednak přiblížit a srovnat případy takových vlád, jednak se zamyslet, proč k tomuto řešení politická elita sahala, a jak se v tom odráží starší česká politická tradice a myšlenkové stereotypy. Proto vedle pohledu na dva příklady takových vlád z éry samostatné České republiky, vlády Josefa Tošovského (1998) a Jana Fischera (2009 2010) stručně nahlédneme i do starší československé politické historie, a to zejména do meziválečného období a na závěr existence tohoto státního útvaru v letech 1989 1992. Takto definované téma samo o sobě představuje spíše kapitolu z českých soudobých dějin. Politologicky významné je z hlediska faktu, že podobné úřednické řešení vládní krize se může objevit znovu. Jak přiblížíme, jedná se o řešení v jistém slova smyslu lákavé. Řešení, které může ze stranicko-politických elit dočasně sejmout odpovědnost nebo jim přinejmenším poskytnout oddychový čas potřebný k přeskupení a přípravě na další volební klání. Jinými slovy, možnost, že se takové řešení v budoucnosti znovu objeví, nejenže nelze vyloučit, ale můžeme je dokonce považovat za poměrně pravděpodobnou. Z pohledu běžného občana by nějaká další úřednická či polopolitická vláda možná nemusela zas tolik vadit. Jak uvidíme, tyto kabinety byly svého času populárnější než jejich politické protějšky a totéž lze říci i o jejich hlavách. Ostatně, v rámci 6 Ukázka knihy z internetového knihkupectví www.kosmas.cz
politické debaty týkající se nástupce prezidenta Václava Klause na Pražském hradě se v době vzniku této knihy často skloňovalo i jméno zatím posledního úřednického premiéra Jana Fischera. Z pohledu komparativní politologie však situace zdaleka tak růžová není. Česká republika je parlamentní demokracií založenou na silné roli politických stran. Ty představují převodové páky mezi zákonodárnou (voliči přímo legitimovanou) mocí a mocí exekutivní, tedy zejména vládou. Ať se nám to líbí nebo ne, úřednický či polopolitický kabinet tuto vazbu narušuje. Zároveň nedisponuje jasnou politickou orientací plynoucí v českém případě vesměs z koaliční dohody, která umožňuje řešit politicky významné problémy. Nepolitické kabinety bývají tématicky a vesměs i časově předem omezené a soustřeďují se spíše na politicko-administrativní provoz než na skutečné vládnutí. V tomto smyslu se nejedná o příliš funkční vlády. Připomeňme si v této souvislosti slova Giovanniho Sartoriho: 3 Slovo fungování znamená v souvislosti se schopností vládnout dvě věci: akceschopnou vládu a stabilní vládu. Na základě tohoto rozlišení je potom možno vytvořit tři kombinace, totiž vládu, která je: 1. jak akceschopná, tak stabilní; 2. stabilní a eventuálně i akceschopná a 3. nestabilní. V tomto kontextu nejsou úřednické vlády ani stabilní, to s ohledem na jejich předpokládanou omezenou životnost, vesměs do předčasných voleb, ani akceschopné, s ohledem na externě dané limity jejich rozhodovacích kompetencí a velmi omezenou sadu programových priorit. Jasně to odrážejí programová prohlášení Tošovského a Fischerovy vlády. Proto nestačí zabývat se fenoménem takovýchto vlád pouze jako nějakou historickou kuriozitou. Problematiku je nutné vztáhnout ke komplexnějšímu fenoménu fungování českých 3 Giovanni Sartori: Srovnávací ústavní inženýrství: Zkoumání struktur, podnětů a výsledků. Praha 2001, s. 118. 7
vlád, zamyslet se nad jejich funkcemi v demokratických politických systémech a také nad příčinami toho, proč je stabilita a akceschopnost českých kabinetů menší, než by mohla být. Z tohoto důvodu se také v závěru publikace zamýšlíme nad cestami, jak problémy vládnutí v českých poměrech řešit. Pro pochopení často zcela odlišného postupu při řešení vládních krizí je však nezbytný také pohled mimo českou kotlinu. Stručná pozornost proto bude věnována také existenci a fungování přechodných vlád v širším evropském kontextu. Tato kniha nemůže a ani se nepokouší nabídnout vyčerpávající odpovědi, je pouhým pokusem o příspěvek do diskuse o současné české politice. Domníváme se, že navzdory mediální a politické přitažlivosti témat, jako je přímá volba prezidenta, navzdory nebezpečné tendenci domnívat se, že všechny problémy vyřeší razantnější boj s korupcí 4, i navzdory setrvalému znechucení občanů Česka politickou reprezentací a politikou vůbec, 5 má smysl také odborná diskuse nad tématy, která možná nejsou tak populární, ale se snahou o lepší fungování české demokracie bezprostředně souvisejí. 4 Tím samozřejmě vůbec neříkáme, že korupce není reálným problémem současné české politiky a že není třeba s tímto fenoménem bojovat. Pouze si myslíme, že současná snaha převádět všechny problémy české politické elity na společný jmenovatel jejich skutečné či údajné zkorumpovanosti a prorostlosti politiky a ( podivného ) podnikání zavání morálním kýčem. 5 Ano, skutečně svou politikou. V demokratickém politickém systému je politika společným prostředkem v rukou politických elit i občanů. Na místy značně problematické úrovni české politické kultury nemají podíl jen politické elity, ale svým dlouhodobě nízkým zájmem o politiku také samotní občané. Znovu platí, že zde nechceme rozebírat historické a aktuální zdroje takových postojů, poukazujeme pouze na skutečnost, že bonmot o tom, že každý národ má takovou vládu, jakou si zaslouží, dosti pravdivě vystihuje vztah občanů a jejich politické reprezentace. 8
2. Úřednická a polopolitická vláda jako zvláštní živočišné druhy vlád Pro vlády, které nejsou vytvářeny na čistě stranickém principu, se v českém prostředí vžily různé názvy. V meziválečném Československu se nejčastěji používalo označení úřednická vláda. V současné české politice se ovšem vedle něj objevují i další pojmy jako vláda odborníků, případně se mluví o nepolitické nebo polopolitické vládě. Dále se občas vyskytne termín překlenovací či přechodná vláda. Je ale dobré položit si otázku, jestli tyto výrazy opravdu označují to samé a zda představují totéž v českém a evropském kontextu. Jinak řečeno, zeptat se, co by si pod nimi skutečně představil průměrný občan západoevropské země s dlouhodobou a nenarušenou demokratickou tradicí. Začít můžeme od nejpoužívanějšího termínu úřednická vláda, který v českém veřejném prostoru zdomácněl jako označení kabinetu expertů bez stranické knížky přebírajících na svá bedra starost o vládnutí v případě vládní krize, pro niž politici nenajdou stranické koaliční řešení. S nadsázkou řečeno, stejně jako se občas vyskytne zatmění slunce a světlo na předem přesně spočítanou dobu zmizí, i úřednické vlády nastupují při jakémsi zatmění politiky, sehrají svůj krátký part a po volbách zase odejdou. Optikou většiny západoevropských zemí ovšem takové nestranické úřednické vlády působí poněkud exoticky. Ne že by se snad v západní Evropě nevyskytovaly vládní krize vrcholící pádem dosavadní stranické vlády. Obvykle zvolený následný postup se však většinou dosti liší. Dobře to ilustruje příklad Holandska, kde vzhledem k četnosti vládních krizí zakončených rozpadem vlády a vyhlášením předčasných voleb lze 9
v podstatě hovořit o ústavním zvyku, jenž přichází ke slovu přibližně jednou za dekádu. Od vládní krize k předčasným volbám pokračuje ve vládnutí část dosavadní koalice. Obvykle přitom zůstává v čele vlády stávající premiér, výrazněji se nemění ani ministerské složení vlády s výjimkou doplnění nových členů kabinetu na místa těch, jejichž mateřská strana z vlády odešla. Holanďané pro takovou vládu používají výstižný výraz rompkabinet, což znamená zbytková vláda. 1 Tento vládní překlenovací model či vzhledem ke svému charakteru spíše přechodová trajektorie je s drobnými nuancemi ve většině západoevropských zemí natolik běžná, že třeba klasická práce Michaela Lavera a Kennetha A. Shepsleho Making and Breaking Governments věnuje tomuto typu vlád jen minimální pozornost. Důvod je jednoduchý, těžko se na nich hledá něco zvláštního. Zmínění autoři vlastně jen stručně shrnují, že poté, co stávající vláda ztratí parlamentní zázemí, zůstane v úřadu jako přechodná (caretaker), dokud se funkce neujme vláda nová. 2 Tento nástup nové vlády zpravidla následuje po předčasných volbách, výjimečně v případě vyřešení vládní krize a vytvoření nové plnohodnotné stranické vlády. Obsahový rozdíl se promítá do terminologie. V anglicky psané literatuře se pro takové vlády obvykle používá výraz caretaker government, čemuž významově 1 Rudy Andeweg: Coalition Politics in the Netherlands: From Accommodation to Politicization, Acta Politica, 43, 2 3, 2008, s. 262. Přiblíženo na konkrétním příkladu, v polovině roku 2006 odešla z koalice vedené křesťanským demokratem Janem Peterem Balkenendem menší liberální strana Demokraté 66. K předčasným volbám o pět měsíců později sice zemi formálně přivedla vláda nová, tu ale stále vedl Balkenende a tvořily ji dvě zbývající koaliční strany, jmenovitě křesťanští demokraté ministerského předsedy a liberálně-konzervativní Lidová strana pro svobodu a demokracii. 2 Michael Laver a Kenneth A. Shepsle: Making and Breaking Governments: Cabinets and Legislatures in Parliamentary Democracies. New York 1996, s. 47. 10 Ukázka knihy z internetového knihkupectví www.kosmas.cz
v češtině odpovídá spíše přechodná či dočasná vláda, než úřednická vláda tvořená nestranickými experty. Tato přechodnost má přitom dva klíčové aspekty, 1) a to časovou omezenost mandátu takové vlády a 2) limitovanost její svobody akce, tedy obsahovou redukci politiky, kterou může dělat. 3 Samozřejmě, evropská politika je pestrá a v některých zemích se politická praxe vyvinula jinak. Výsledek se někdy blíží českým úřednickým vládám. Když se v listopadu 2011 v důsledku četných premiérových skandálů a stupňujících se ekonomických problémů rozložilo parlamentní zázemí pravicového kabinetu italského premiéra Silvia Berlusconiho, vznikla takzvaná technická vláda (governo tecnico) vedená nestraníkem, ekonomem Mariem Montim. Itálie něco podobného nezažila poprvé. Obdobný kabinet existoval již v polovině 90. let 20. století, kdy jej vedl jiný ekonomický expert Lamberto Dini. Italské technické vlády jsou sice tvořeny lidmi bez stranických legitimací, to ale rozhodně neznamená, že nejsou nijak politicky ukotveny. U západoevropských přechodných stranických vlád je pravidlem existence nějaké dohody mezi stranami, respektive částí stran, která zaštiťuje a vlastně i zajišťuje jejich existenci, což platí i pro italské technické vlády. Montiho kabinet tak podpořila většina politického spektra s výjimkou Ligy Severu a části Berlusconiho strany. Italský technický přístup by ovšem neměl zakrýt fakt, že i formálně nestraničtí ministři často mají politické pozadí a nejde tudíž o čistě ekonomické či jiné experty. Ve vládě Maria Montiho tak zasedlo několik ministrů, které v minulosti pojil úzký vztah k bývalému premiérovi Berlusconimu. Jejich nomi- 3 Toto vymezení obsahuje už jeden z prvních textů, který se podobnými vládami zabýval, studie Valentina Hermana a Johna Popa Minority Governments in Western Democracies (British Journal of Political Science 3, 2, 1973). Pozdější práce na stejné téma se tohoto vymezení zpravidla přidržují. 11