Univerzita Palackého v Olomouci. Právnická fakulta

Univerzita Palackého v Olomouci Právnická fakulta Hana Němcová Vývoj správního soudnictví na území České republiky, resp. Československa Diplomová práce Olomouc 2011

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Vývoj správního soudnictví na území České republiky, resp. Československa vypracovala samostatně a citovala jsem všechny použité zdroje. V Praze dne 28. června 2011... 2

Obsah Seznam použitých zkratek 5 Úvod 7 1 Pojem správního soudnictví 8 2 Období Rakousko Uherska 11 2.1 Právní úprava správního soudnictví............... 12 2.1.1 Rozsah přezkumu prováděného správním soudem... 12 2.2 Složení soudu........................... 14 2.2.1 Obecné informace..................... 14 2.2.2 Průběh řízení....................... 15 2.3 Shrnutí............................... 17 3 Období Československé republiky (1918 1948) 19 3.1 Recepce právní úpravy rakouského správního soudnictví.... 19 3.2 Složení NSS a řízení před ním.................. 23 3.3 Nevydařený pokus o reformu správního soudnictví....... 23 3.4 Vydařený pokus o reformu správního soudnictví?....... 25 3.5 Období 1945 1948........................ 27 4 Období komunistického režimu (1948 1989) 29 4.1 Přezkum správních rozhodnutí podle občanského soudního řádu 29 4.1.1 Občanský soudní řád z roku 1963............ 31 4.2 Všeobecný dozor prokuratury.................. 34 4.3 Závěrem.............................. 35 5 Období let 1989 2002 36 5.1 Právní úprava........................... 37 5.2 Hlava druhá rozhodování o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů............................ 38 5.3 Hlava třetí rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů................... 41 5.4 Problémy zákonné úpravy a role Ústavního soudu při jejich řešení................................ 43 6 Od vzniku NSS po současnost 47 6.1 Současná právní úprava správního soudnictví.......... 49 6.1.1 Obecně k soudnímu řízení před správními soudy.... 50 6.1.2 Jednotlivé druhy řízení dle SŘS............. 52 3

6.1.3 Opravné prostředky.................... 54 6.2 Shrnutí a úvahy de lege ferenda................. 55 Závěr 59 Seznam použité literatury 61 Abstrakt 68 Klíčová slova 69 4

Seznam použitých zkratek Listina základních práv a svobod ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Usnesení předsednictva České národní rady o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky (Listina základních práv a svobod), ve znění pozdějších předpisů NSS Nejvyšší správní soud OSŘ zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (konkrétní citované znění je označeno vždy přímo v textu) sněmovní tisk č. 319/0 Vládní návrh na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Sněmovní tisk č. 319/0 [online]. Parlament České republiky. Poslanecká sněmovna, [cit. 25. června 2011]. Dostupné na <http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=6ct=319ct1=0> SŘS zákon č. 150/2002 Sb., o soudním řízení správním (konkrétní citované znění je označeno vždy přímo v textu) základní zákon o moci soudcovské základní zákon č. 144/1867 z.ř., o moci soudcovské zákon listopadový zákon č. 3/1918 Sb. z. a n. zákon o NSS zákon č. 36/1876 z.ř., o zřízení správního soudu, ve znění zákona č. 164/1937 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě, účinném od 3. července 1937 zákon o zřízení správního soudu zákon č. 36/1876 z.ř., o zřízení správního soudu (konkrétní citované znění je označeno vždy přímo v textu) zákon o župním soudnictví zákon č. 158/1920 Sb. z. a n., o správním soudnictví u úřadův okresních a župních Úmluva zákon č. 209/1992 Sb., Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Protokolů na tuto Úmluvu navazujících, ve znění pozdějších předpisů Ústava 1920 ústavní z. č. 121/1920 Sb. z. a n., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky 5

Ústava 9. května ústavní zákon č. 150/1948 Sb., ústava Československé republiky Ústava ČR ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Ústava ČSSR úst. zákon č. 100/1960 Sb, ústava Československé socialistické republiky, v původním znění úřinném ke dni 1. července 1960 6

Úvod Tématem předkládané diplomové práce je historie správního soudnictví na našem území. Časově samo téma zaujímá poměrně dlouhé období začíná rokem 1867 (kdy byly české země ještě nedílnou součástí právě vzniklé Rakousko Uherské monarchie), postupuje přes období Československé republiky, zaznamenává období komunistické nadvlády, překračuje mezníky let 1989 a 1992 a končí v současnosti, tedy v roce 2011. Historie správního soudnictví na našem území je téma poměrně dobře zpracované. Většina vysokoškolských učebnic, ale i např. odborných článků s tématem správního soudnictví začíná krátkým zastavením nad historií správního soudnictví. Pro práci využívám monografií, vysokoškolských právnických učebnic a příspěvků ve sbornících či odborných časopisech, největší zastoupení v seznamu použité literatury však zaujímají právní předpisy, které také do práce s právní tématikou nerozlučně patří. Práci člením na šest samostatných kapitol, které se (s výjimkou kapitoly první, věnující se samotnému vymezení pojmu správního soudnictví) týkají vždy víceméně samostatného historického období, zpravidla vymezeného historicky významnými událostmi (vznik Rakousko Uherska, vznik Československé republiky, únor 1948, listopad 1989, vznik Nejvyššího správního soudu). Takové uspořádání je dle mého názoru nejlogičtější a dobře přehledné. 7

1 Pojem správního soudnictví Jak se můžete přesvědčit v této kapitole, vytvořit definici správního soudnictví je velice obtížný úkol. Usiluje-li někdo o formulování definice, která by naprosto přesně a zároveň všeobecně platně charakterizovala správní soudnictví, nepochodí takový požadavek (tedy přesnosti, všeobecné platnosti, případně i stručnosti) totiž dokáže splnit pouze definice naprosto obecná (v praxi tudíž málo využitelná). Podle jedné z nich tak můžeme správní soudnictví chápat jako činnost, která je zaměřena na ochranu subjektivních veřejných práv a kontrolu zákonnosti v jednání orgánů veřejné správy, jež vykonávají státní orgány zpravidla soudního typu, příp. státní ogány více či méně nezávislé. 1 Definovat pojem správní soudnictví se snažili odborníci napříč všemi obdobími, kterých se moje práce týká. Pro představu uvádím následující: V období Rakousko Uherska se otázkou správního soudnictví zabýval např. J. Pražák (výtečný právník, odborník na správní a ústavní právo) správní soudnictví řadil k prostředkům kontroly výkonné moci, chápal jej jako zcela mimořádný, specifický nástroj kontroly, který nelze jasně začlenit ani do soustavy správních orgánů, ale ani do soustavy řádných soudů. 2 Proč nelze vytvořit výmluvnou definici tohoto pojmu? Protože úprava správního soudnictví se liší prakticky úprava od úpravy, a proto co platí obecně v jednom státě, nebude (nemusí) platit ve státě jiném: Není nouze o definice zařízení, jež označují se názvem s. s. (...) Ale je radno přijímati tyto definice s opatrností, domáhají-li se obecnější platnosti. Podoba správního soudnictví se často od státu ke státu mění a ve všeobecné definici odráží se obyčejně příliš zřetelně onen typus správního soudnictví, který je původci definice nejbližší, kdežto povaha typů jiných nebývá vystižena. 3 Proto se zřejmě E. Hácha (a vlastně i řada odborníků po něm) zaměřoval raději na popis společných a odlišných vlastností, které jednotlivé systémy správního soudnictví jeho doby vykazovaly. 4 Za zmínku stojí i názor A. Merkla, 5 který říká, že správní soudnictví je nutno chápat jako odvětví soudnictví ne odvětví správy. Určujícím pojmem je tu totiž slovo soudnictví, které je pak už jen upřesňováno slovem správní (to určuje, že předmětem tohoto druhu soudnictví je 1 SLÁDEČEK, Vladimír. K pojmu správní soudnictví. In SLÁDEČEK, Vladimír, TOMOSZKOVÁ, Veronika a kol. Správní soudnictví v České republice a ve vybraných státech Evropy. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 30. 2 Srov. PRAŽÁK, Jiří. Rakouské právo ústavní. Část třetí. Ústava říšská. Praha: Nákl. Jednoty právnické, 1902, s. 351 a násl. 3 HÁCHA, Emil. Správní soudnictví. In Slovník veřejného práva československého. Svazek IV. Brno: Polygrafia Rudolf M. Rohrer, 1938, s. 589. 4 Tamtéž, s. 589 605. 5 Srov. MERKL, Adolf. Obecné právo správní. Díl první. Praha, Brno: Nakladatelství Orbis, 1931, s. 214 220. Dále MERKL, Adolf. Obecné právo správní. Díl druhý. Praha, Brno: Nakladatelství Orbis, 1932, s. 23. 8

správa, nikoli tedy že by soudnictví bylo vykonáváno správou 6 ). Správní soudnictví jest právně technický prostředek, jímž se podřazuje činnost závislých (správních) orgánů kontrole nezávislých (soudních) orgánů, a který dovoluje, aby soudní výrok vyloučil nepřípustné vlivy, které snad působily na správního úředníka v důsledku jeho právní a politické závislosti při uskutečňování správního aktu. 7 Tento Merklův postoj je zcela pochopitelný, v období 1. republiky totiž státní úředníci zcela přirozeně náleželi do některé z mnoha politických stran (často v závislosti na politické orientaci jejich nadřízených) o neovlivněnosti či nepodřízenosti takového úředníka pak lze úspěšně pochybovat. Po druhé světové válce (k tomuto období blíže srovnej str. 29 a násl.) se u nás naprosto změnilo nazírání na potřebu udržení správního soudnictví při životě začalo být chápáno jako něco, co v socialistickém státě naprosto postrádá svoji opodstatněnost (neboť lid a lidová správa se nikdy nedostanou do takového konfliktu, který by musel být řešen soudně 8 ). V druhé polovině osmdesátých let (možná pod vlivem vývoje v ostatních socialistických zemích, kde se správní soudnictví v té době již uplatňovalo) se opět můžeme s několika málo úvahami nad tímto tématem setkat. 9 J. Macur porovnával čtyři soudobé přístupy k pojetí správního soudnictví. 10 Za nejvýznamnější považoval přístup ve smyslu institucionálním, tedy že správní soudnictví je vykonáváno zvláštními správními soudy (toto pojetí však podle něj neodpovídá socialistickému pojetí správního soudnictví) a ve smyslu funkcionálním, tedy že tu jde o soudnictví v pravém slova smyslu (tedy i vykonávané řádnými soudy), které je pouze ve své činnosti zaměřeno na specifický předmět, totiž na řešení sporů, vznikajících (...) v souvislosti s rozhodováním administrativních orgánů. 11 Takové pojetí bylo zcela v souladu s názory přijímanými v socialistických zemích. Jak je patrno, funkcionální pojetí správního soudnictví mělo řadu zastánců. Po roce 1989 se mezi ně zařadil např. i M. Mazanec 12 (v současné době je jedním ze soudců NSS), který za nejpřijatelnější definici správního soudnictví považuje tu, která vymezuje správní soudnictví jeho funkcí jako jeden z nástrojů k nastolení a udržení rovnováhy mezi mocí soudní a mocí výkonnou a do značné míry také mezi mocí soudní a mocí zákonodárnou. 13 Tento svůj malý 6 Srovnej MERKL, Adolf. Obecné právo správní. Díl druhý. Praha, Brno: Orbis, 1932, s. 220. 7 Tamtéž, s. 218. 8 Srovnej MACUR, Josef. Správní soudnictví. Brno: Universita J. E. Purkyně, 1986, s. 58. 9 Srovnej např. MACUR, Josef. Aktuální otázky správního soudnictví v ČSSR. Právník, 1987, roč. 126, č. 8, s. 721 734. BÁRTA, Jan. Možnosti rozvíjení soudní kontroly jako prostředku zkvalitnění práce a řízení v československé státní správě. Právník, 1987, roč. 126, č. 8, s. 735 747. 10 Blíže srov. MACUR, Josef. Aktuální otázky správního soudnictví v ČSSR. Právník, 1987, roč. 126, č. 8, s. 725 726. 11 Tamtéž, s. 726. 12 MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 14. 13 Tamtéž. 9

exkurz ukončím pochopitelně v současnosti. V. Sládeček zastává názor, že pro jasnější vyjádření pojmu správního soudnictví je nutné zaměřit se na jedno z několika následujících hledisek 14 (a to podle toho, které se pro nás zdá být nejvhodnějším): Hledisko účelu (funkce) tzn. jakou funkci (jaký účel) správní soudnictví plní. Odpověď je jasná správní soudnictví má chránit subjektivní veřejná práva 15 a dále působit jako jeden z prostředků kontroly veřejné správy. Právě toto hledisko (jak jsem ostatně zmínila v předchozím textu) bylo zastáváno více odborníky. Hledisko věcné tedy posouzení otázky, co je předmětem správního soudnictví. 16 Hledisko organizační zde nás zajímá, jak je správní soudnictví pojato organizačně (tedy např. zda jej vykonává jeden orgán a zda je to soud či jiný orgán; případně celá soustava orgánů ať už soudních, nebo jiných). Hledisko způsobu rozhodování tedy jak probíhá samo správní řízení, jakými zásadami a principy je ovládáno. Na závěr této kapitoly mi nezbývá nic jiného, než souhlasit s názorem, že definovat pojem správního soudnictví je opravdu nelehká (nebo spíše nemožná) věc. Nevidím v tom ale naprosto žádný problém praxe si s nedostatkem jednoznačné definice dokázala poradit. Díky vícero hlediskům, pomocí kterých můžeme pojem správního soudnictví uchopit, pak nemáme žádné potíže s tím, co si vlastně pod tímto pojmem představit. Naopak, charakteristika provedená tímto způsobem je podle mého mnohem účelnější přesně vyjadřuje podstatu věci v konkrétním posuzovaném případě. 14 V následujícím podrobněji srov. SLÁDEČEK, Vladimír. K pojmu správní soudnictví. In SLÁDEČEK, Vladimír, TOMOSZKOVÁ, Veronika a kol. Správní soudnictví v České republice a ve vybraných státech Evropy. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 29 32. 15 O správní soudnictví nejde tam, kde se jedná o subjektivních soukromých právech; o správní soudictví však může jít i tam, kde jde o objektivní veřejná práva (např. možnost podání žaloby ve veřejném zájmu). Srov. Tamtéž, s. 30 31. 16 Historicky šlo pouze o přezkum správních aktů vydaných v konkrétním případě (toto pojetí je považováno za správní soudnictví v užším slova smyslu). Postupně se toto hledisko značně rozšířilo dnes zpravidla správnímu soudnictví přísluší rozmanitější spektrum věcí např. ochrana před nečinností správního orgánu, přezkum aktů správních orgánů odlišných od rozhodnutí; přezkum normativních správních aktů; přezkum ve věcech volebních; řešení některých kompetenčních sporů... (takové pojetí potom považujeme za správní soudnictví v širším slova smyslu). Srov. Tamtéž, s. 31. 10

2 Období Rakousko Uherska Roku 1867 vznikl rakousko uherským vyrovnáním nový státní celek (do kterého také byly začleněny české země) Předlitavsko. Aby mohlo dobře fungovat, bylo vydáno několik základních zákonů, které tvořily jeho ústavu, tzv. prosincovou. 17 Pro účely mé práce je z nich nejvýznamnější základní zákon č. 144/1867 z. ř., o moci soudcovské, vlastně jeho čl. 15: Kdy koli úřadu správnímu dle zákonů nynějších nebo těch, které příště budou vydány, přísluší rozhodovati v příčině odporujících sobě nároků osob soukromých, může ten, kdož by tímto rozhodnutím ve svých právech soukromých vzal škodu, proti straně druhé řádným pořadem práva moci hledati. Měl-li by se mimo to někdo rozhodnutím nebo nějakým nařízením úřadu správního ve svých právích za zkrácena, má toho vůli, domáhati se práva svého před soudem správním ve veřejném a ústním řízení proti zástupci úřadu správního. V kterých případnostech bude soud správní rozhodovati, jak bude složen a jak řízení před ním půjde předse, ustanoví se zvláštním zákonem. Jak je zřejmo, čl. 15 ve svém 2. odstavci přislíbil budoucí existenci správního soudu, 18 podrobnosti však ponechal na budoucí zákonné úpravě. Takové (velice obecné) vymezení se nakonec ukázalo jako dobrá volba tvůrcům zvláštního zákona, se kterým čl. 15 základního zákona o moci soudcovské počítal, tak ponechal několik let navíc pro vyjasnění otázky, jakým směrem se bude rakouské správní soudnictví, institut u nás v té době zcela nový, ubírat. Na prahu zrození rakouského správního soudnictví stálo několik otázek, jejichž rozřešení mělo určit směr jeho vývoje do budoucna. Zpočátku sporná byla např. otázka, jak vybudovat správní soudnictví po stránce organizační tedy zda má jít o soudnictví podobné soudnictví civilnímu a trestnímu, nebo spíše o soustavu správních úřadů vrcholící v nejvyšší soudní instanci 19 (tento způsob uspořádání se uplatnil např. v Prusku proto se mu říká pruský model správního soudnictví); mezi dalšími otázkami se objevilo např. to, zda řízení bude ovládáno principem kasačním, zda půjde o pouhý přezkum zákonnosti, nebo v něm budou přezkoumávány i otázky skutkové, apod. 17 Srov. MALÝ, Karel. Dějiny českého a československého práva do roku 1945. Praha: Linde, 2003, s. 225 227. 18 Vzhledem ke znění 1. odstavce cit. článku 15, který zavedl přezkum věcí soukromého práva, lze dovodit, že správnímu soudu mělo příslušet pouze rozhodování ve věcech práva veřejného. 19 Srov. HÁCHA, Emil. Správní soudnictví. In Slovník veřejného práva československého. Svazek IV. Brno: Polygrafia Rudolf M. Rohrer, 1938, s. 828. 11

2.1 Právní úprava správního soudnictví Slíbeným zákonem, kterým byl správní soud (se sídlem ve Vídni) skutečně zřízen, byl zákon č. 36/1876 z.ř., o zřízení správního soudu (není-li dále stanoveno jinak, odkazuji v této kapitole na původní znění zákona ze dne 22. října 1875). Protože jde o první právní úpravu správního soudnictví na našem území (která je nám navíc časově již hodně vzdálená), ráda bych se zde pokusila zachytit její podobu, a poskytnula tak čtenáři možnost vytvořit si ucelenější pohled na věc vždyť tato úprava zakotvila určité základní principy, ke kterým se i v současnosti můžeme neustále vracet, dále je rozvádět či se jejich nezdarem poučit (ve všech podrobnostech pak odkazuji na konkrétní znění zákona o zřízení správního soudu, případně v textu uvádím další možné zdroje). 2.1.1 Rozsah přezkumu prováděného správním soudem Rozsah přezkumu prováděného správním soudem byl vymezen všeobecně zákonodárce zvolil metodu generální klauzule, která je vymezena v 2 odst. 1 zákona o zřízení správního soudu takto: Správnímu soudu přísluší nalézati v každém případě, když kdo praví, mu bylo protizákonným rozhodnutím nebo opatřením některého úřadu správního v právích jeho ublíženo. Správním úřadem se tu rozumí nejen orgán státní správy, ale i samosprávy a to zemské, okresní i obecní. Soudnímu přezkumu podléhala pouze rozhodnutí a opatření správního úřadu nikoli tedy (...)ostatní správní akty, jako nařízení(...), osvědčení, dobrá zdání. (...) správní akty orgánů, které nemůžeme zváti správními úřady: na př. správní akty zákonodárných sborů. 20 Vzhledem k tomu, že rozsah přezkumu prováděného správním soudem byl vyjádřen generální klauzulí, bylo nutné (jak už to s sebou použití generální klauzule typicky nese) upravit v zákoně výjimky, které by pod toto obecné vymezení nespadaly. Zákon o zřízení správního soudu je vymezil v ustanovení 3 takto: Správní soud neměl rozhodovat o věcech: které náležely řádným soudům; které náležely do kompetence soudu říšského (podle základního zákona č. 143/1867 z.ř., o zřízení říšského soudu); které byly spravovány v obou částech Rakousko Uherska společně typicky šlo např. 20 HOETZEL, Jiří. Rakouské řízení správní. Praha: Všehrd, 1915, s. 117. 12

o vojenskou správu Rakousko Uherska; 21 které byly spravovány v obou částech Rakousko Uherska podle stejných pravidel, pokud rozhodnutí nebo opatření, proti němuž stížnost směřovala, bylo učiněno na základě zákonného předpisu dohodou s jiným rakouským správním úřadem, či s uherským správním úřadem; nebo pokud spočívalo na nařízení, které bylo takovým způsobem vydáno 22 (též vycházelo ze základního zákona č. 146/1867 z.ř., o společenských záležitostech všech zemí monarchie v obojí polovici říše); ve kterých může správní úřad rozhodnout na základě volného uvážení 23 (tehdejší nauka objasňovala tuto výjimku tak, že u rozhodnutí spočívajícího ve volné úvaze úřadu nelze hovořit o subjektivním právu strany proto nemůže být takové rozhodnutí či opatření ani podrobeno přezkumu správního soudu 24 tato otázka též str. 20); týkajících se jmenování do veřejných úřadů či služeb (pokud nebylo tvrzeno, že tím došlo k porušení navrhovacího nebo obsazovacího práva). 25 disciplinárních a trestních věcech policejních 26 (tato druhá výjimka byla obsažena v 48 zákona o zřízení správního soudu; tématicky jsem ji však zařadila mezi ostatní kompetenčnívýjimky); týkajících se rozhodnutí administrativních (správních), která učinil v poslední instanci nejvyšší soud; dále na rozhodnutí, která učinil orgán složený ze správních úředníků a ze soudců; týkajících se vkládání pozemků do tarifových výměr. 21 Tamtéž. 22 Tamtéž, s. 118. 23 Tato problematika působila v praxi řadu obtíží. Pro podrobnosti srov. např. HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Brno: Polygrafia Rudolf M. Rohrer, 1932, s. 832. 24 Srov. HOETZEL, Jiří. Rakouské řízení správní. Praha: Všehrd, 1915, s.118 119. 25 Obecně na jmenování nárok nebyl. Nebylo tedy opět možné zde hovořit o subjektivním právu strany. Toto pravidlo však neplatilo bezvýhradně např. bylo možné podat stížnost proti nesprávně provedenému zařazení v úřednickém statusu. K tomu srov. Tamtéž, s. 119 120. 26 J. Hoetzel např. uvádí, že pokud bylo v policejní věci rozhodnuto správním opatřením, bylo možno přezkumu před NSS dosáhnout, avšak pokud byl v téže věci vydán trestní nález, přezkum možný nebyl. Taková praxe však nedávala žádný smysl (srov. HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Druhé přepracované vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 432 433. 13

2.2 Složení soudu Správní soud byl podle 10 zákona o zřízení správního soudnictví tvořen prezidentem (později měl správní soud prezidenty dva), senátními prezidenty a radními (obdobně jako u nejvyššího soudu). Členy soudu jmenoval na návrh ministerské rady císař. Nejméně polovina členů správního soudu musela být tvořena soudci (což kladlo značně vysoké nároky na obsazení soudu a jeho organizaci). Obvykle soud jednal v pětičlenných senátech složených ze čtyř radních a z předsedajícího, pro věci daní a poplatků byly zřizovány stálé senáty (jejich členové tvořili finanční oddělení soudu 27 ). O platnosti rozhodnutí rozhodoval sedmičlenný senát složený ze šesti radních a z předsedajícího. Přípravná a incidenční opatření se činila v tříčlenném senátu složeném z předsedy a dvou radních. I pro jednotlivé senáty platilo pravidlo obligatorní poloviny členů coby soudců z povolání pro každý senát. V některých případech pak mohl prezident soudu rozhodnout, že bude rozhodováno plným shromážděním soudu (srov. 13). 2.2.1 Obecné informace Podle zákona o zřízení správního soudu byla lhůta pro podání stížnosti ke správnímu soudu stanovena na 60 dnů od dodání (tedy doručení) rozhodnutí nebo opatření učiněného správním úřadem v poslední instanci ( 14). Stížnost 28, jejíž obligatorní náležitostí byl i podpis advokáta ( 18), neměla odkladný účinek, ale požádala-li strana, která stížnost podala, o odklad vykonatelnosti, soud jej povolil, nebránil-li tomu veřejný zájem a stěžující straně by výkonem takového rozhodnutí vznikla nenahraditelná škoda ( 17). Pokud by kladné vyřízení stížnosti mohlo mít negativní dopad na další osoby, mohl (šlo tedy o jeho právo, ne povinnost) je stěžovatel ve své stížnosti označit ( 19 doslova říká vztáhnout ji také k těmto osobám) šlo tu o tzv. současně žalované strany. 29 Neučinil-li tak, bylo povinností soudu zajistit, aby všechny osoby, jichž se věc dotýká, byly k řízení přizvány a mohly před soudem svá práva hájit. 27 Tamtéž, s. 428. 28 Ve stížnosti muselo být přesně označeno rozhodnutí nebo opatření, vůči kterému směřovala, proti čemu směřovala, tedy v kterých bodech se stěžovatel cítí být na svých právech dotčen (výslovně, ne jen odkazem na argumenty uvedené již v předchozím správním řízení) a musely k ní být připojeny veškeré důkazy, na které se strana stěžující odvolávala ( 18). Stížnost se zpravidla zasílala ve dvou vyhotoveních (včetně příloh); byla-li však v řízení i nějaká současně žalovaná strana, měl stěžovatel zaslat tolik kopií včetně příloh, aby se všem (tedy žalovanému správnímu úřadu i každé straně) dostal jeden exemplář ( 20). 29 HOETZEL, Jiří. Rakouské řízení správní. Praha: Všehrd, 1915, s. 122. 14

Stížnost byla bez dalšího odvržena 30 v případě ( 21): zřejmé nepříslušnosti správního soudu; zmeškání zákonné lhůty pro její podání; stížnost byla podána osobou neoprávněnou; je tu překážka věci rozhodnuté; či pro nedostatek formálních náležitostí stížnosti (např. stížnost není podepsána advokátem, chybí některá z příloh apod.). V případě nedostatku formálních náležitostí mohl soud stížnost vrátit a vyměřit stěžovateli náhradní (krátkou a neprodlužitelnou) lhůtu k opravě pokud stěžovatel chyby napravil, hledělo se na stížnost, jako kdyby byla podána ve lhůtě. O vrácení či odmítnutí stížnosti rozhodoval soud v neveřejném zasedání. V případě odmítnutí stížnosti byl o tomto informován správní úřad, proti jehož rozhodnutí či opatření stížnost směřovala. Po novele zákona provedené v roce 1905 (zákonem č. 149/1905 z. ř.), přibyla soudu další možnost zamítnout stížnost bez dalšího. 31 2.2.2 Průběh řízení A. Přípravné řízení Pokud soud neshledal důvod pro zamítnutí stížnosti, započal písemné přípravné řízení. 32 Soud doručenou mu stížnost zaslal všem žalovaným stranám a určil jim lhůtu (minimálně 14, maximálně však 60 dní) pro podání odpovědi na stížnost ( 22) tzv. odvodní spis. 33 Zúčastněné strany tak měly právo (nikoli však povinnost) tímto vyjádřením hájit svůj zájem. Nevyužily-li tohoto svého práva, nebylo to překážkou k dalšímu řízení. Bylo-li to třeba k řádné přípravě ústního přelíčení, mohl si soud vyžádat podání repliky (stěžovatelem) a odpovědi na ní, tedy dupliky (žalovaným úřadem či zúčastněnou stranou) ( 24). Ani nepodání repliky či dupliky nebránilo dalšímu konání řízení. Soud mohl nařídit, aby byly vyslechnuty strany či úředníci (v 26 doslovně úřadové ), proti jejichž rozhodnutí stížnost směřovala (s úřady probíhala komunikace korespondenčně). B. Ústní přelíčení Po skončení přípravného řízení následovalo ústní přelíčení, na které byly předvolány strany a úřady, kterých se stížnost týkala ( 28). Dle výše zmíněné novely z roku 1905 mohlo být o stížnosti rozhodnuto ihned po konání přípravného řízení, tedy bez konání veřejného přelíčení, 30 J. Hoetzel (Tamtéž.) používá slovo zamítnuta. My bychom zřejmě tento případ vztáhli pod označení odmítnuta, nicméně zachovám ve svém výkladu v této kapitole pojmosloví užívané v tehdejší době, a budu používat slovo zamítnuta. 31 Novela přinesla především potřebné odlehčení správnímu soudu, kdy ten mohl nově jednoduché věci vyřídit bez konání přípravného řízení (viz poznámka níže), či právě rozhodnout (zamítnout stížnost) i zcela bez jednání. Srov. Tamtéž, s. 122 123. 32 Výše zmíněná novela zákona o zřízení správního soudu z roku 1905 stanovila, že v jednoduchých případech, kdy není třeba, aby bylo konáno přípravné řízení, může soud bez dalšího nařídit veřejné (ústní) přelíčení. Srov. Tamtéž, s. 123. 33 Tamtéž, s. 123 124. 15

a to v případě, že ani stěžovatel ani žádná z žalovaných stran netrvala na jeho konání. Ústní přelíčení bylo zpravidla veřejné, z důvodu mravopočestnosti a veřejného pořádku mohl soud rozhodnout, že přelíčení bude neveřejné. V takovém případě mohl každý, koho se věc týkala, žádat, aby bylo dovoleno zúčastnit se přelíčení třem jeho důvěrníkům ( 29). Ačkoli stížnost musela být podepsána advokátem, jeho účast na samotném řízení se již nevyžadovala (stěžovatel se mohl hájit sám). Nepřítomnost některé ze stran nemohla být překážkou konání přelíčení, ani vydání rozhodnutí. Odročit přelíčení bylo možné jen v případě, kdy to shodně navrhly obě strany, nebo v případě nepřekonatelné překážky, pro kterou nemohlo být přelíčení konáno. O konání přelíčení byl sepsán protokol obsahující též jména přítomných členů správního soudu, jména stran a jejich zástupců, jména zástupců správních úřadů. C. Rozhodnutí Nález. Poté, kdy věc byla dostatečně rozebrána a vysvětlena, přelíčení končilo. O výsledku se jednalo a hlasovalo neveřejně ( 36), nálezy (tedy rozhodnutí ve věci samé) byly přijímány nadpoloviční většinou hlasů, předseda hlasoval naposledy ( 37). Nález se vyhlašoval ( 38) ústně (a to i v případě, kdy strany nebyly přítomny), a to buď v tomtéž zasedání správního soudu (spolu s podstatnými rozhodovacími příčinami důvody), nebo v zasedání konaném zvlášť pro vyhlášení nálezu (spolu s úplnými rozhodovacími příčinami). Byl vyhlašován jménem císaře, obsahoval jména všech členů správního soudu, kteří jej vynášeli, a byl podepsán předsedícím a zapisovatelem. Odůvodněný nález měl potom být co nejdříve doručen těm, kterých se týkal ( 39). Podstatné je i to, že soud mohl rozhodovat pouze na základě skutkové podstaty, kterou měl správní úřad v poslední instanci za prokázanou 34 ( 6). V řízení před správním soudem tedy zpravidla neprobíhalo dokazování, stěžovatel mohl v řízení před ním uplatňovat pouze ty nové skutečnosti, které nemohl uplatňovat v řízení před správním úřadem. 35 Usnesení. O námitkách proti řízení a o věcech, v nichž se nerozhodovalo o meritu věci, se rozhodovalo usnesením (např. doložil-li správní úřad, proti jehož rozhodnutí stížnost směřovala, že příčinu stížnosti již sám napravil, došlo po vyslechnutí stěžovatele k zastavení řízení, a to usnesením). Ustanovení 41 dávalo soudu možnost uložit těm, kdo podali stížnost proti jasnému znění zákona, nebo jinak zjevně svévolným způsobem vedli stížnost, peněžitou pokutu. 34 Shledal-li však správní soud, že skutkový stav nemá oporu ve spisu, případně že potřebuje doplnění, rozhodnutí správního úřadu zrušil pro vady řízení a vrátil je úřadu zpět k opravě a novému rozhodnutí ( 6 odst. 2). 35 Tamtéž, s. 125. 16

mohl: Na závěr ještě shrnu, jakým způsobem mohl správní soud v řízení rozhodnout. 36 Soud tedy 1. stížnost zamítnout (z důvodů především formálních viz str. 15 ), nebo 2. napadené rozhodnutí či opatření zrušit, a to: a) pro jeho nezákonnost tedy v meritu věci (správní úřad byl pak povinen vydat nové rozhodnutí nebo opatření, přičemž byl vázán právním názorem správního soudu 7) b) pro vadné řízení (správní úřad, který rozhodoval v poslední instanci, měl pak řízení sám opět celé provést, případně pouze doplnit, a znovu rozhodnout 6). 2.3 Shrnutí E. Hácha později výborně charakterizoval rakouské správní soudnictví těmito několika typickými znaky: 37 1. Správní soud měl zcela specifické postavení nebylo možno jej řadit čistě jen do soustavy řádných soudů, ale ani ho chápat jako pouhou součást soustavy správních úřadů byl institucí zcela svébytnou. 2. Jurisdikce správního soudu byla omezena pouze na spory o subjektivní veřejná práva (a soudní přezkum byl navíc omezen pouze na otázku zákonnosti rozhodnutí správního úřadu). 3. Předmět správního soudnictví byl však (navzdory výše uvedenému) určen poměrně široce, neboť byl vymezen generální klauzulí, která pokrývala celou oblast (rozhodnutí) veřejné správy (samozřejmě těch nespadajících do zákonem stanovených kompetenčních výjimek), což se ukázalo jako dobré řešení. 4. Řízení před správním soudem mohlo být zahájeno až poté, co byl vydaným rozhodnutím správního úřadu jednotlivec dotčen na svých právech. Jde o t. zv. správní jurisdikci a posteriori, 38 což znamená, že řízení může být zahájeno až na základě existence konkrétního správního aktu a proti němu. 36 Srov. Tamtéž, s. 126. 37 HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Brno: Polygrafia Rudolf M. Rohrer, 1932, s. 828 830. 38 Tamtéž, s. 829. 17

5. Základní zákon o moci soudcovské sám jasně neříkal, jakou podobu má mít proces před rakouským správním soudem. Zákon o zřízení správního soudu však již obsahoval určení procesu zcela jednoznačně šlo o jurisdikci rekurzní neboť stížnost byla chápána jako opravný prostředek proti rozhodnutí či opatření správního úřadu učiněného v poslední instanci. 6. Zákon o zřízení správního soudu také jasně vymezil, že správní soud se bude při přezkumu správních aktů soustředit pouze na otázku právní, nikoli na otázku skutkovou v zákoně je to vyjádřeno v 6: Správní soud má vůbec rozeznávati podlé příběhu skutečného, jejž poslední instance administrativní měla za pravý. 7. Řízení před správním soudem bylo povahy kasační. Soud napadené rozhodnutí zrušil a vrátil správnímu úřadu k novému rozhodnutí, příčemž správní úřad byl právním názorem soudu vázán. Pokusila jsem se alespoň obecně načrtnout průběh řízení před rakouským správním soudem. Tuto kapitolu zakončím ne zcela optimisticky jakkoli se totiž tato zákonná úprava přezkumu správních rozhodnutí jeví jako velký krok kupředu, realita tehdejšího života v Rakousku (správněji řečeno v Předlitavsku) byla poněkud odlišná a naprostá většina všech přehmatů a nezákonností rakouských správních orgánů se k nejvyššímu správnímu soudu vůbec nedostala. 39 Nicméně nebylo to chybou samotné právní úpravy správního soudnictví... 39 MALÝ, Karel. Dějiny českého a československého práva do roku 1945. Praha: Linde, 2003, s. 267. 18

3 Období Československé republiky (1918 1948) Aby mohla Československá republika jako zcela nový stát dobře fungovat, recipovala bezprostředně po svém vzniku celou řadu původně rakouských právních norem. Mezi těmito normami byl i zákon o zřízení správního soudu, který byl recipován zákonem č. 3 ze dne 2. listopadu 1918, o nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů (tzv. listopadový). Listopadový zákon se týkal tří základních oblastí ustanovení 1 zřídilo nejvyššího správní soud (NSS) s působností pro celou ČSR (protože rakouský správní soud, se sídlem ve Vídni, recipován nebyl) určil, která ustanovení zákona o zřízení správního soudu 40 (ve znění novely z roku 1905) budou i nadále (tedy v poměrech nové republiky) v platnosti ( 2) a upravoval otázky kompetenčních sporů, dosavadní domény rakouského říšského soudu ( 3 6). 3.1 Recepce právní úpravy rakouského správního soudnictví Jak jsem již poznamenala, NSS byl zřízen pro celou oblast nového státu. Tato skutečnost byla poměrně nelibě vnímána na Slovensku a v Podkarpatské Rusi a přinesla těmto oblastem nemalé problémy, 41 neboť tam do té doby užívané právo bylo právo uherské, které se v otázce správního soudnictví značně lišilo. 42 Jako u ostatních právních norem, ani zákon o zřízení správního soudu nemohl zcela (tedy ve své původní podobě) vyhovět potřebám nově vzniklé republiky proto došlo k úpravě několika jeho ustanovení v řadě případů proto, že se v poměrech jednotného státu stala nadbytečnými. Pojďme se na tyto změny podívat poněkud důkladněji: A. Původní kompetenční výjimky Ustanovení 3 zákona o zřízení správního soudu (jak jsem ostatně rozebrala v předchozí kapitole), obsahovalo několik výjimek (E. Hácha je nazýval kompetenčními výlukami 43 ) z jinak obecně určeného předmětu rakouského správního soudnictví. Listopadový zákon z těchto výjimek ponechal v platnosti pouze dvě tu pod písm. a) (NSS nebude příslušný v případě, kdy 40 Kromě zákona o zřízení správního soudu byl listopadovým zákonem převzat i jednací řád správního soudu. 41 HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Druhé přepracované vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 424. Shodně HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Brno: Polygrafia Rudolf M. Rohrer, 1932, s. 832. 42 Úprava uherského správního soudnictví srov. HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Druhé přepracované vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 424. 43 HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Brno: Polygrafia Rudolf M. Rohrer, 1932, s. 831 832. 19

je k rozhodnutí ve věci příslušný řádný soud) a písm. f) (NSS nebude příslušný ani v případě stížnosti na jmenování osoby do veřejného úřadu či veřejné služby). Ostatní výjimky 3 byly odstraněny, což ale nelze chápat tak, že by od té chvíle všechny přešly do kompetence NSS. Naopak: Zcela bez náhrady zanikly pouze výjimky podle písm. b) (věci původně v kompetenci říšského soudu), písm. c) a písm. d) (tyto neměly již v unitárním státě smysl) a dále výjimka stanovená 48 (dočasné vyjmutí správního soudu z přezkumu rozhodnutí v trestních věcech policejních se nakonec stalo trvalým recipováno tedy nebylo možná proto, že zákonodárce nechtěl v nově vzniklém státu nadále ponechávat tyto záležitosti bez možnosti přezkumu 44 ). Mnohem zajímavější jsou však úvahy nad odstraněním výslovné kompetenční výluky správního soudu v případě, kdy jde o volné uvážení správního úřadu 45 (původně písm. e)). K jejímu odstranění došlo prý proto, že v mnoha případech odmítaly soudy stížnosti pro jejich nepřípustnost (s odkazem právě na 3 písm. e)) jen proto, že se body stížnosti týkaly otázky volného uvážení. Třebaže volné uvážení nemusí býti volné a nikdy není zcela volné, může býti zcela volné v relaci k určitému subjektu. V bezpočetných případech, kdy vídeňský soud odmítal stížnosti z důvodu volného uvážení, znamenalo to prostě negaci vázanosti úřadu vůči stěžovateli, tedy negaci subjektivního práva. 46 Odstranění této výjimky tedy mělo zamezit plošnému odmítání stížností jen proto, že se nějakým způsobem týkaly volného uvážení správního úřadu. Zajímavé je, že toto opatření vyvolalo ve veřejnosti poměrně velký zmatek jak např. uvádí E. Hácha, 47 vznikl mylný dojem, že NSS přezkoumává i volné uvážení úřadu, a to proto, že byla tato výjimka při recepci vyškrtnuta. Opak byl ale pravdou již v rakouském zákoně byla tato výjimka nadbytečná, neboť u volného uvážení nemůže jít o porušení zákonnosti správního rozhodnutí, když v daném případě sám zákon jistou míru volnosti rozhodování úřadu ponechává (a pravidlo, že soud může rozhodnutí přezkoumávat pouze v otázce zákonnosti, platilo nadále i v nově zřízené republice). Nejv. správní soud může zkoumati jen právní meze volného uvážení úřadu, t. j. nevybočil-li úřad z okruhu volné úvahy, již mu zákon poskytl. 48 44 Tamtéž, s. 832. 45 Podrobněji srov. Tamtéž. 46 Tamtéž, s. 848. 47 Tamtéž, s. 832. 48 HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Druhé přepracované vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 432. 20

I přes odstranění výslovného vyloučení volného uvážení ze soudního přezkumu zůstal tedy tento princip zachován, jen již nebyl v zákoně explicitně vyjádřen. Důležitá změna nastala zrušením písm. g) výše zmiňovaného ustanovení, čímž došlo k přesunutí do té doby nepřezkoumávaných disciplinárních rozhodnutí do kompetence NSS. Nejv. správní soud přezkoumává nyní také nálezy disciplinární, kde se soudní záštita plně osvědčila. 49 Škrtnutí výjimky stanovené pod písm. h) znamenalo, že administrativní rozhodnutí, která učinil nejvyšší soud, nebudou ani nadále spadat pod kompetenci NSS (šlo tu vlastně o stejný případ jako u správního uvážení stanovení takové výjimky bylo samo o sobě nadbytečné, neboť by do kompetence správního soudu nenáležela již na základě výjimky podle písm. a) zákona o zřízení správního soudu). Druhá část ustanovení písm. h) týkající se přezkoumávání administrativních rozhodnutí, která učinil orgán složený z úředníků a soudců, měla však trochu jiný osud. Ačkoli výjimka písm. h) byla škrtnuta, listopadový zákon (v 2 odst. 1) stanovil, že se do ustanovení 2 zákona o zřízení správního soudu vkládá následující text: Rozhodnutí nebo opatření nepřestává býti výrokem správního úřadu proto, že při rozhodování buď ve stolici poslední nebo v některé stolici nižší súčastnil se jako člen rozhodujícího neb nařizujícího úřadu řádný soudce.. Tato (původně) výjimka tedy do kompetence NSS nakonec přešla. A není divu tvůrci rakouského zákona totiž předpokládali, že takto odborné složení rozhodovacího orgánu zajistí dostatečnou kvalitu rozhodnutí, které tak již nebude třeba podrobovat dalšímu přezkoumávání jak však uvádí E. Hácha, 50 tato myšlenka byla hodně naivní, což ostatně ukázala sama praxe. B. Nově vytvořené kompetenční výjimky Do kompetence NSS nenáležely věci, které byly z předmětu jeho přezkumu vyjmuty jinými zákony. Šlo především o věci patentní, které náležely do působnosti soudu patentního, a to na základě patentního zákona, tedy zákona č. 305/1919 Sb. z. a n., jenž se týká prozatímních opatření na ochranu vynálezů (na základě tohoto zákona ale na druhou stranu jmenuje prezident republiky předsedu patentního soudu, jeho náměstka a dva přísedící z prezidentů či radů NSS); některé spory volební; disciplinární věci profesorů vysokých škol; věci týkající se vojenské kázeňské pravomoci ; některé věci kartelového práva (kde zase ovšem zákon č. 49 Tamtéž, s. 432. 50 HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Brno: Polygrafia Rudolf M. Rohrer, 1932 s. 831 21

141/1933 Sb. z. a n., o kartelech a soukromých monopolech stanovil, že členy kartelového soudu tvoří i členové NSS). 51 NSS měl také svoji roli např. u ústavního soudu (na základě zákon č. 162/1920 Sb. z. a n., o ústavním soudě), když zákon pověřoval NSS volbou dvou členů a jejich náhradníků do ústavního soudu. Stejný zákon umožnil NSS podávat k ústavnímu soudu návrhy na vyslovení protiústavnosti zákona. Mandátový senát (zřízený u NSS zákon č. 201/1933 Sb. z. a n., o zastavování činnosti a o rozpouštění politických stran, ve znění pozdějších předpisů) zase rozhodoval o tom, zda členové Národního shromáždění ztratili z důvodu svého členství v rozpuštěné politické straně svůj mandát. 52 Od poloviny 20. let byly navíc zřízeny soudy pojišťovací 53 (blíže srov. str. 30). C. Dědictví Říšského soudu. Kompetenční spory Protože zákony ČSR nerecipovaly institut říšského soudu, bylo třeba jeho dosavadní kompetence rozdělit (stalo se tak právě listopadovým zákonem) mezi orgány nově vzniklého státu. Lví podíl na tomto přínosu dostal náš soud správní, jehož působnost přestala býti homogenní: ochrana subjektivních veřejných práv. 54 Do jurisdikce NSS tak nově připadlo řešení kompetenčních konfliktů, které do té doby (podle základního zákona č. 143/1867 z. ř., o zřízení soudu říšského) příslušely právě soudu říšskému. NSS tak měl nově rozhodovat: o porušení politických práv občana zaručených mu ústavou, když věc byla vyřízena předepsaným správním postupem ( 2 odst. 4 listopadového zákona), kladné kompetenční spory mezi zastupitelstvem země a nejvyššími vládními úřady a kompetenční spory mezi autonomními zemskými orgány zemí ve věcech náležejících do jejich správy ( 2 odst. 5 listopadového zákona), o nárocích proti státu nebo zemi v případě, že již o těchto nárocích rozhodly řádným postupem správní úřady, a jde-li o přezkum tohoto rozhodnutí ( 2 odst. 6 listopadového zákona). Řešení kompetenčních sporů, které patřilo původně do kompetence říšského soudu, připadlo nyní (podle 3 listopadového zákona) zvláštnímu senátu, který se skládal ze tří členů 51 K těmto otázkám srov. podrobněji: Tamtéž, s. 864 865., a dále HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Druhé přepracované vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 428 429, 433. 52 K těmto otázkám podrobněji srov. HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Druhé přepracované vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 428 429. 53 Zákon č. 221/1924 Sb. z. a n., o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří. 54 Tamtéž, s. 425. 22

Nejvyššího soudu a tří členů Nejvyššího správního soudu. Zvláštní senát rozhodoval kompetenční spory mezi NSS a řádnými soudy, nebo mezi řádnými soudy a správními úřady. 55 Předsedu tohoto senátu jmenovala vždy na dobu tří let vláda. Způsob řešení těchto kompetenčních sporů 56 pak upravoval listopadový zákon v 4 6. 3.2 Složení NSS a řízení před ním Kromě změn, které přinesly škrty některých kompetenčních výluk, stejně jako níže uvedené změny v obsazení soudu, se na zákonné úpravě správního soudnictví tedy ani na řízení před NSS nezměnilo vlastně nic. Proto zde již detailní popis řízení neprovádím, a to s odkazem na předchozí kapitolu (str. 14 a násl.). Podle 1 listopadového zákona se NSS měl skládat z prvního 57 a druhého prezidenta (tedy obdobně, jako v rakouském zřízení), ze čtyř prezidentů senátních, z 20 radů a dále z potřebného počtu tajemníků a administrativních pracovníků. Toto uspořádání zůstávalo v průběhu let stejné, avšak poměrně často docházelo k číselným proměnám (v počtech jednotlivých členů soudu), a to v souvislosti se snahou zefektivnit práci NSS, který byl po celou dobu své existence zavalen. I zde platila zásada obligatorní jedné poloviny soudců z povolání (a to jak pro NSS jako celek, tak i pro jednotlivé senáty). 3.3 Nevydařený pokus o reformu správního soudnictví Ústava 1920 hovořila o správním soudnictví v Hlavě třetí, Moc vládní a výkonná (což ale nelze chápat tak, že by NSS nebyl považován za skutečný soud 58 ), a to hned na dvou místech: I. V 86 Ústava 1920 zavedla opravdu revoluční novinku: 59 Zákonodárce totiž nově 55 Tamtéž, s. 422 423. 56 Návrh na řešení kompetenčního sporu mohl vznést jak účastník sporu, ve kterém kompetenční konflikt vznikl, tak i úřad nebo soud, o jehož příslušnost se jednalo, a to buď u NSS (ve věcech daných 2 odst. 5 listopadového zákona), nebo u předsedy zvláštního senátu (v případech spadajících pod 3 listopadového zákona). O návrhu se rozhodovalo v neveřejném zasedání. Návrh bylo možno zamítnout jako nepřípustný, případně podaný ve věci nepříslušnému rozhodujícímu senátu. Pokud nedošlo k zamítnutí návrhu, bylo o něm rozhodnuto rozsudkem, který určil, kdo je a kdo není ve věci příslušný. 57 V roce 1918 jím byl jmenován výtečný český právník a politik, jeden z členů bývalého rakouského správního soudu, doktor Ferdinand Pantůček. Svůj úřad zastával až do své smrti v roce 1925. Po něm byl předsedou NSS jmenován doktor Emil Hácha (za Pantůčka působil coby místopředseda NSS), jeden z nejvýznamnějších českých administrativistů. Ve funkci předsedy NSS zůstal až do své volby státním prezidentem v roce 1938 (srov. MAZANEC, Michal. Historie [online]. Nejvyšší správní soud, 24. ledna 2011 [cit. 18. dubna 2011]. Dostupné na <http://www.nssoud.cz/historie/art/4?menu=174>.). 58 HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Brno: Polygrafia Rudolf M. Rohrer, 1932, s. 862. 59 V nižších státních úřadech správních budiž podle možnosti zastoupen živel občanský a budiž postaráno při správních úřadech o nejvydatnější ochranu práv a zájmů občanstva (správní soudnictví). 23

zamýšlel vytvořit v republice správní soudnictví pruského typu 60 (oproti Československem převzatému modelu rakouskému). Pruský model spočíval v tom, že správní soudnictví má být tvořeno stupňovitou soustavou správních úřadů (složených z úředníků z povolání a úředníků čestných), která vrcholí v jediném soudním tribunálu, jehož přezkum se týká pouze otázek zákonnosti, a rozhodování je ovládáno principem kasačním. 61 K jeho realizaci měl sloužit zákon o župním soudnictví. 62 Zákon o župním soudnictví byl chápán jako doplněk zákona župního (tedy zákona č.126/920 Sb. z. a n., o župních a okresních úřadech), který měl provést reformu veřejné správy na území ČSR, a měl nabýt účinnosti současně s ním. Župní zákon však u nás nebyl zcela zrealizován. Termín a rozsah účinnosti měla určit nařízením vláda, ale protože zákon měl řadu odpůrců, byla jeho realizace v českých zemích stále odsouvána. Od počátku roku 1923 se župní zákon uplatňoval na Slovensku, ale protože hlasy odpůrců stále sílily, došlo v roce 1927 (zákonem č. 125/1927 Sb. z. a n., o organizaci politické správy) ke zrušení župního systému a (opětovnému) zavedení zemského uspořádání. 63 Senáty, s jejichž existencí zákon o župním soudnictví počítal, měly být navíc zřízeny ve chvíli, kdy nabyde účinnosti zákon upravující zvláštní správní řízení (správní řád). Protože ten ale vydán nebyl, zůstaly správní senáty na nižší úrovni neživotnou institucí. 64 Pokus o nové správní soudnictví se tedy nevydařil (stejně jako snaha o celkovou správní reformu, jak jsem naznačila). II. V 88 odst. 1 pak Ústava 1920 nadále výslovně zmiňovala existenci NSS. 65 I z dikce tohoto ustanovení je zřejmé, že zákonodárce zamýšlel zřízení celé soustavy správních tribunálů (právě výše zmíněných okresních a župních senátů), na jejímž vrcholu by soudní záležitosti obstarával NSS (a to pouze v otázkách přezkumu zákonnosti jejich rozhodnutí zkrátka zcela v souladu s pruským modelem správního soudnictví). Vzhledem k nevydařené reformě veřejné správy však zůstal NSS i nadále osamocen. 60 MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 31. 61 HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Brno: Polygrafia Rudolf M. Rohrer, 1932, s. 828. 62 Zákon č. 158/1920 Sb. z. a n., o správním soudnictví u úřadův okresních a župních, zřizoval při okresních úřadech okresní senáty (skládající se z okresního náčelníka a dvou přísedících, případně ve městech s vlastním statutem ze starosty a dvou přísedících) a při župních úřadech župní senáty (skládající se z župana, odborného či konceptního úředníka a dvou přísedících), které měly rozhodovat o věcech náležejících do kompetence těch okresních a župních úřadů, při nichž byly zřízeny. Do okruhu jejich působnosti spadaly právní věci, ve kterých vystupovaly fyzické nebo právnické osoby oprávněné před okresními či župními úřady hájit svá práva či právní zájmy. Narozdíl od NSS, okresní a župní úřady měly jednat nejen na žádost strany, ale i z úřední povinnosti. 63 Srov. MALÝ, Karel. Dějiny českého a československého práva do roku 1945. Praha: Linde, 2003, s. 388 392. 64 MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 32. 65 Soudní ochranu proti správním úřadům poskytuje v nejvyšší stolici soud složený z neodvislých soudců a zřízený pro území celé republiky. 24

3.4 Vydařený pokus o reformu správního soudnictví? Protože zavedení pruského modelu správního soudnictví u nás se neuskutečnilo, musel se NSS potýkat s veškerým nápadem věcí sám (nebylo mu totiž nijak v jeho agendě ulehčeno nižšími soudy). Následkem rychlého vzestupu počtu podávaných stížností, jenž trval do r. 1923, nabyl početní nepoměr mezi pracovním úkolem a pracovním výkonem tribunálu povážlivého stupně a počet nedodělků povážlivé výše. 66 I přes dočasné uklidnění trval nárůst nerozhodnutých věcí i během počátku let 30. až nabral skoro nezvladatelnou intenzitu. Řešení jednotlivých věcí potom trvalo pravidelně několik let, což bylo samozřejmě nepřijatelné. 67 Důvody tohoto stavu se hledaly jen těžko podle E. Háchy 68 např. nebyly ani tak na vině časté přehmaty správních úřadů, jako spíše fakt, že se k NSS podávaly často věci zcela podřadného významu či nepatrné hmotné hodnoty (což bylo zřejmě způsobeno tím, že přezkum správních rozhodnutí byl (především finančně) velice dobře dostupný. Již od poloviny 20. let se objevovaly pokusy o provedení reformy správního soudnictví, avšak vlivem rozdílných politických tendencí žádný z návrhů nevyhověl (zaujala mě i poznámka E. Háchy, 69 že dosud (tedy v roce 1933) nebyl pořízen autentický překlad zákona o zřízení správního soudu, což pochopitelně ztěžovalo veškeré snahy o radikálnější reformu správního soudnictví). V roce 1937 se však podařilo v parlamentu prosadit alespoň novelu zákona o zřízení správního soudu ve znění pozdějších předpisů (samozřejmě tedy i zákona listopadového ) zákon č. 164/1937 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě (nebude-li v následujícím textu stanoveno jinak, myslí se zákonem o NSS právě zákon č. 36/1876 z.ř., o zřízení správního soudu, ve znění zákona č. 164/1937 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě, účinném od 3. července 1937): V novele šlo např. o zavedení existence pomocných referentů (jejich počet měla určit praxe), dále o zajištění potřebného počtu administrativních pracovníků (sil sekretariátu, zaměstnanců účetní a kancelářské služby, kancelářské pomocné služby a zřízenecké služby). Pomocní referenti byli jmenováni na dobu maximálně 3 let vládou (na návrh předsedy soudu). Jejich úkolem bylo především připravovat podklady pro jednání soudu, zastávali funkci zapisovatelů; při poradách soudu jim příslušel poradní hlas. Důležitou změnou bylo provedení úpravy obligatorního počtu členů soudu splňujících pod- 66 HÁCHA, Emil. Průvodní slovo. In RÁDL, Zdeněk (usp.). Nejvyšší správní soud. Normy o jeho zřízení a působnosti, komentované podle judikatury býv. správního soudního dvora a nejvyššího správního soudu s použitím materiálií a písemnictví. Praha: Československý Kompas, 1933, s. 13. 67 MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 32. 68 HÁCHA, Emil. Průvodní slovo. In RÁDL, Zdeněk (usp.). Nejvyšší správní soud. Normy o jeho zřízení a působnosti, komentované podle judikatury býv. správního soudního dvora a nejvyššího správního soudu s použitím materiálií a písemnictví. Praha: Československý Kompas, 1933, s. 13 14. 69 Tamtéž, s. 15. 25