GINIE: Geographic Information Network in Europe IST-2000-29493 Souhrnná zpráva Od lokálního ke globálnímu Infrastruktury pro prostorová data Doporučení D5.6.2 (a) Leden 2004 Koordinátor projektu: University of Sheffield - USFD Partneři: European Umbrella Organisation for Geographic Information - EUROGI Joint Research Centre of the European Commission - JRC Open GIS Consortium (Europe) - OGCE
Východiska Stále více zjišťujeme, že hlavní výzvy moderní společnosti jako ochrana prostředí, vyšší bezpečnost, lepší doprava, sociálně spravedlivý rozvoj a rozšiřování služeb občanům vyžadují od řídících pracovníků, aby rozlišovali, kde jsou potřeby nejnaléhavější, kam efektivně cílit opatření, aby sledovali výsledky a vyhodnocovali dopady. Pro všechny tyto úkoly jsou geografické informace klíčové. Takové informace nejenže musejí existovat, musí být možné snadno zjistit u koho jsou, zda jsou k danému účelu vhodné, jak je lze získat, zda je lze integrovat s jinými informacemi. S rostoucí ekonomickou a sociální integrací Evropy narůstá též poznání, že k řešení procesů, které se týkají celého kontinentu, např. změny životního prostředí, bezpečnost, doprava, sociální soudržnost, potřebujeme celoevropské rámce pro prostorová data, která budou mít ve všech zemích alespoň základní společné jmenovatele. Roste potřeba definovat a prosazovat vládní politiky a regulativy, které umožní sdílet bez překážek data a informace všude, kde je to zapotřebí, ať jde o vlády na místní, provinciální, regionální, národní nebo globální úrovni. Ve veřejném sektoru k tomu lze využít programy a politiky egovernmentu - jsou dobře nastoleny v téměř všech zemích Evropy a obsahují základní stavební bloky pro implementaci SDI 1. Podstatný objem dat ve veřejném sektoru je přebírán, spravován a používán na lokální úrovni, aby příslušné místní organizace byly schopny zajišťovat lokálně služby, za které jsou odpovědné, nebo které na ně delegovaly regionální a národní vlády. Tyto služby se v různých zemích EU liší, rozdíly vyplývají ze správního uspořádání. Struktura veřejného sektoru je v zemích Evropy velmi rozličná. Významně se liší nejen v počtech jednotlivých úrovní, ale také v počtu skladebných jednotek. V Evropě takto dnes máme více než 100.000 lokálních vládních organizací a tisíce dalších veřejných i soukromých organizací, jež se podílejí na poskytování lokálních služeb a na správě území. Tato situace je značně nesourodá mezi různými zeměmi, různými regiony a to dokonce uvnitř některých zemí samotných. Velikost jednotlivých lokálních organizací se enormně liší v závislosti na velikosti jejich zřizovatelů, na rozsahu obsluhovaného území, na počtu a odborné kvalifikaci jejich zaměstnanců, na rozsahu poskytovaných služeb. Při poskytování těchto služeb organizace lokálních vlád uzavírají partnerské vztahy nejen uvnitř veřejného sektoru, ale také s organizacemi soukromými a dobrovolnými; spojuje je geografická blízkost. 1 Pozn. překladatele: SDI - Spatial Data Infrastructure, zde překládáme souslovím "infrastruktura pro prostorová data" nebo "geoinformační infrastruktura", s ohledem na existující a publikovaný český programový dokument NGII - Národní geoinformační infrastruktura. Českou zkratku nezavádíme, pojem je v anglicky psaných textech stabilní a rozšířený a zkratkou SDI se dorozumíme globálně. Pojem SDI nemá v češtině ustálený ekvivalen t. Ve velmi blízkém významu lze použít pojmy geoinformace nebo geografická informace. Geografický je často vnímán jako "ke dvourozměrné mapě vztažitelný", což je omyl pramenící z neznalosti soudobé definice geografie. Geografický v kontextu SDI vnímáme jako třírozměrný (ve smyslu euklidovského prostoru E 3 ) a současně v čase proměnlivý (se čtvrtou souřadnicí času), přičemž, jak z podstaty geografie vyplývá, předmětem zájmu jsou vztahy mezi objekty, jejich vývoj, kauzalita, důsledky a predikce vývoje. Strana 2
Tyto rozdílnosti jsou apelem při zavádění egovernmentu 2, ale také pro implementaci a udržitelnost SDI. Klíčový význam lokální úrovně a fundamentálnost pozice místní samosprávy popsala iniciativa INSPIRE 3. Tři z pěti jejích všeobecných zastřešujících politických principů zdůrazňují úlohu a důležitost lokální úrovně a zvláště lokálních vlád pro SDI, zní takto: Geodata by měla být shromažďována jedinkrát a udržována na té úrovni, kde to lze činit nejefektivněji; Musí být možné kombinovat geodata z různých zdrojů v celé EU a sdílet je mezi mnoha uživateli a aplikacemi; Data shromažďovaná na jedné správní úrovni musí být možné sdílet i na jiných úrovních veřejné správy; Zatímco cílem INSPIRE je vytvořit právní rámec pro vybudování evropské SDI, je neméně důležité vyhodnotit rozsah vývoje SDI v zemích Evropy a adresně vymezit společné klíčové problémy, které jsou důležité pro zajištění zaručené výměny a sdílení bezešvých a sourodých geodat. S tímto záměrem byla v rámci projektu GINIE 4 svolána dvě setkání expertů, kteří se zabývají SDI. První schůzka expertů proběhla ve společném výzkumném středisku JRC (Joint Research Centre) v italské Ispře v květnu 2002. Zúčastnili se jí odborníci ze 13 evropských zemí a USA. Zpráva vyhodnocující idndividuální zkušenosti, jak je zástupci jednotlivých zemí na setkání prezentovali, je k dispozici na internetových stránkách GINIE. Druhé jednání expertů proběhlo v laboratoři LABSITA (Laboratorio per I sistemi informative Territoriali e Ambientali) univerzity v Římě v březnu 2003. Zúčastnili se ho odborníci z 12 zemí Evropy, šlo o aktivní účastníky procesu integrace lokálních informací do regionální, státní a národní úrovně, zvláště z těch zemí Evropy, které mají federální nebo jiné vnitřní uspořádání. Byli přizváni též mimoevropští odborníci a specialisté z oboru statistiky. Experti se zabývali lokálně-globálním konceptem (L2G - Local to Global) ze tří specifických pohledů: a) vytváření dat, b) šíření dat, c) užití dat. Závěrečná zpráva shrnující zkušenosti jednotlivých zemí zastoupených na jednání je dostupná na stránkách GINIE (www.ec-gis.org/ginie). Klíčová zjištění a doporučení z římského setkání expertů jsou shrnuty dále. Shrnutí 1 Povědomí o výhodách sdílení dat 2 Pozn. překladatele: E-GOVERNMENT: Využívání ICT ve veřejné správě, založené na organizačních změnách a nových dovednostech, které má za cíl zlepšit poskytování veřejných služeb, posílit demokratické procesy a rozvíjet občanskou společnost 3 INSPIRE (the INfrastructure for SPatial Information in Europe) má za cíl vytvořit dostupné, relevantní, sladěné a kvalitní geoinformace aby sloužily formulování, implementaci, monitorování a vyhodnocování politik Společenství, s ohledem na teritoriální dopady. Jde o iniciativu EU, která je zaměřena na technické standardy a protokoly, na organizační problémy a spolupráci, na úkoly datové politiky včetně dostupnosti dat a vytváření, provozování a užití prostorových informací. http://www.ec-gis.org/inspire 4 GINIE je projekt podporovaný z programu IST (the Information Society Technologies) Evropské unie za účelem vytvoření společné a soudržné geoinformační strategie na evropské úrovni. Partnery GINIE jsou EUROGI, OGCE, JRC (the Joint Research Centre) a Sheffieldská univerzita. Internetové stránky GINIE viz http://www.ec-gis.org/ginie Strana 3
Jelikož lokální úřady jsou garanty řady strategických datových sad, hrají nezastupitelnou roli v rozvoji každé národní SDI. Překážkou rozvoje iniciativ pro sdílení dat mezi lokální a vyšší úrovní správy je často to, že koordinující orgány nerozpoznají důležitost lokální úrovně a že reprezentanti lokálních orgánů nejsou seznamováni s vývojem v širších mezinárodních souvislostech. Na evropské úrovni existuje řada klíčových politických oblastí, které mohou poskytnout příklady výhod a užitků z fungující SDI, naproti tomu také ztrát a škod způsobených neexistující SDI. Patří sem krizové řízení, životní prostředí, doprava. Je důležité, že na této úrovni se také uvádějí a jsou více zviditelňovány lokální přínosy. Jednou z cest k řešení neuspokojivého rozvoje SDI na lokální úrovni je zvýšit úroveň porozumění a znalostí lidí (uživatelů stejně jako producentů geodat a zainteresovaných politiků) o hodnotě a podstatě konceptu SDI obecně, o vztazích mezi jednotlivými úrovněmi SDI pak především. 2 Technická a sémantická interoperabilita Libovolná SDI vyžaduje pro efektivní fungování vysokou úroveň interoperability. To zahrnuje jak aspekty technické interoperability, tzn. schopnost odlišných GIS komunikovat navzájem v reálném čase prostřednictvím sdílených rozhraní, tak sémantické interoperability, tedy způsobilost porozumět obsahu, kvalitě a významu dat. Pozice lokálních úřadů ve vztahu k interoperabilitě je ovšem velmi diferencovaná. V největší míře jde o interoperabilitu informačních toků uvnitř vertikálních byrokratických struktur, v nichž centrální vlády určují standardy a procedury a poté vyžadují od lokální výkonné moci, aby se přizpůsobila, shromažďovala odpovídající informace a předávala je hierarchicky vyšším článkům. Tento typ interoperability funguje dobře pouze uvnitř zavedených kanálů nebo informačních celků, je však naprosto neefektivní, pokud je požadováno sdílení informací napříč různými kanály a účelovými informačními celky. Na překnání těchto bariér je pak nezbytné vynaložit spoustu úsilí a práce. To vede k časovým ztrátám, jak vidíme na příkladu ze statistiky. Převést původní čistě národní statistiky do společného evropského statistického systému trvalo 50 let a vyžádalo si značnou námahu, koordinační agenturu, jakou je EUROSTAT, a silný legislativní rámec. Proces výstavby plně funkční SDI, jenž propojuje styčné moduly SDI jak vertikálně, od lokálních po globální, tak i horizontálně, napříč různými resorty, taktéž zabere určitý čas. Od základu vybudovat vysoký stupeň interoperability je nezbytné, vyžaduje to ovšem paralelní program reinženýringu pracovních postupů, vybudování kapacit na technické i manažerské úrovni, vytvoření pojistek a záruk, že celý proces je dobře koordinovaný. 3 Produkce dat Fungování SDI očividně závisí na produkci dat a na jejich využitelnosti v dané infrastruktuře. Odtud vyplývá, že potřebujeme takovou trvale udržitelnou strukturu (zahrnující smlouvy, nařízení a předpisy, technické předpisy a normy, standardy), Strana 4
která nezávisle na tom, kdo právě data produkuje, zajistí, že data budou produkována levně, v definované kvalitě, v požadovaném čase, a že budou odpovídat požadovaným účelům. Produkce geografických informací by měla být přizpůsobivá v tom smyslu, že musí reflektovat vyvíjející se požadavky na výsledný produkt a na systém produkce považovaný za základ pro budoucí využití. Užitná hodnota geodat musí být posuzována v krátko-, středně- i dlouhodobém horizontu a od lokální po globální úroveň, aby byly zaručeny co nejlepší výsledky, využitelnost a maximální efektivita produkčního procesu. Klíčovou roli při vývoji SDI hrají producenti a specializovaní uživatelé. Jejich typologie proto musí být bedlivě prošetřena, abychom dosáhli co nejlepších konečných výsledků. Vzhledem ke značným finančním nárokům na tvorbu dat pro násobné aplikační užití, k jejich obchodnímu přínosu a společenskému rozměru, aby financování bylo průhledné, potřebujeme: Přesně stanovit oprávněné důvody, proč mají veřejné orgány - ústřední, regionální i lokální - investovat do produkce geodat; Přesvědčit lokální úřady a orgány ke spolupráci a používání dat poskytovaných jinými zdroji a naopak; Prosadit legislativní změny; Zajistit dostupnost geoinformací, které jsou součástí informací veřejného sektoru; Stanovit odpovídající ceny dat, kde to bude potřebné. 4 Uživatelské potřeby a principy geoinformační infrastruktury Zatímco záměrem SDI na lokální/regionální/národní úrovních je zlepšení kvality politického řízení, zapojení občanů a rozvoj trhu prostřednictvím narůstajícího užití geoinformací, je pro udržitelnost SDI rozhodující vytvářet a rozvíjet vztahy důvěry mezi všemi participanty (občané, veřejný a soukromý sektor, nevládní nezisková sféra). Důvěra a spolehlivost vyžaduje jasně vymezená pravidla zachování důvěrných informací, nezneužívání monopolního postavení, poctivé obchodování a regulaci trhu. Uživatelské potřeby musí stát uprostřed schématu SDI architektury. Např. zohlednění zákazníků hlavních, druhořadých i ostatních uživatelů společně s jejich potřebami může napomoci při definování rolí, při rozpoznání i předcházení střetu zájmů mezi uživateli a může maximalizovat přístup k datům na bázi služeb. 5 Rámec regulativů SDI obecně potřebuje soustavu regulativů, aby se zajistily rovné nediskriminační podmínky stejným kategoriím uživatelů (vláda, vzdělávání, soukromý sektor). Může se stát, že síť pravidel a normativů ve veřejných úřadech nebude začátkem procesu budování SDI, avšak je a musí být závěrečnou fází procesu, který již prověřil a osvědčil nejlepší řešení. Není problémem, pokud SDI vznikne na základě souhlasu, Strana 5
spolupůsobení a spolupráce tvůrců a uživatelů nebo harmonizací a sjednocením informací do vyšších celků. 6 Šíření dat Obecné znaky současné situace v oboru geoinformací v Evropě, na něž se zaměřuje také INSPIRE, jsou: roztříštěnosti datových sad a zdrojů, mezery v dosažitelnosti, chybějící soulad mezi datovými sadami v různých geografických měřítkách, duplikace informačních souborů. Tyto problémy se objevují nejen na kontinentální evropské úrovni, ale i na úrovních národní a lokální. Takto je znesnadněno nalezení, rozpoznání, získání a tedy i použití existujících a dostupných dat. Je zřejmá potřeba lepší spolupráce mezi všemi správními úrovněmi, především mezi centrální (vládou ad.) a lokálními (obcemi ad.), horizontálně pak mezi všemi činiteli zapojenými do produkce, šíření a užití geoinformací a souvisejících služeb. Je znepokojující, že rozmluvy o SDI mají tendenci řešit vyšší, obvykle národní úrovně, zatímco jen zřídkakdy připustí podíl lokálních orgánů. Ty mají klíčovou roli, mají nezbytné zdroje k budování kapacit a podporují místní aktivity tolik potřebné k identifikování. Je třeba je zapojit, máme-li vybudovat SDI, které skutečně budou sloužit občanům. Další informace najdete na internetové stránce www.ec-gis.org/ginie, Strana 6