Obnova po živelných a jiných pohromách

Transkript

1 PUBLIKACE: Sborník "Fire Safety 2004", editor: doc. Dr. Ing. Michail Šenovský, vydavatel: VŠB - Technická univerzita Ostrava, Fakulta bezpečnostního inženýrství, ISBN: , CD-ROM Obnova po živelných a jiných pohromách _ RNDr. Dana Procházková, DrSc. CITYPLAN, spol. s r.o. Praha Uvedené výsledky byly získány v rámci řešení projektu MMR 28/04 "Metodika pro odhad nákladů na obnovu majetku v územích postižených živelnou nebo jinou pohromou a návrh nouzových systémů komunikace mezi orgány veřejné správy při obnově" 1. Úvod Cílem současné lidské společnosti je zajistit svůj trvalý udržitelný rozvoj. Lidská společnost a její prostor pro život trpí živelnými a jinými pohromami. Velikost dopadů tradičních pohrom roste jak kvůli zranitelnostem technologií, tak kvůli rostoucímu počtu lidí. Zemětřesení v Indonésii a následné tsunami dne 26. prosince 2004 přesvědčily svět velmi výrazně o této skutečnosti. Na okraj je třeba poznamenat, že podle světových databází (např. NOAA v Boulderu v USA) je silných zemětřesení v této části světa, nacházející se na styku tří tektonických desek, velmi mnoho, ale jen málo z nich má takovou vyzařovací charakteristiku a takový mechanismus jako to z 26. prosince loňského roku. A právě tato skutečnost byla příčinou velkých tsunami, které hodně ničily. Z toho vyplývá poučení, že řízení bezpečnosti by mělo s ohledem na chráněné zájmy společnosti respektovat extrémní pohromy, které se vyskytují řídce, tj. používat takové datové soubory, které mají schopnost vypovídat o těchto jevech a takový matematický aparát při zpracování dat, který umožňuje extrémní pohromy odhalit. Je rovněž zřejmé, že obnova by měla být provedena s ohledem na možné extrémní pohromy [1,2]. Je také faktem, že zranitelnosti historických i nových technologií vyvolávají nové dopady, které jsou tak velké, že vlastně představují pro lidstvo nové pohromy. Nedávné rozsáhlé výpadky elektrického proudu nás o tom přesvědčily, např. výpadek elektrického proudu v USA a Kanadě, ke kterému došlo dne odpoledne způsobil škody v desítkách miliard USD a rozvrátil život lidí a hospodářství na více než 10 dní 3. Proto v současné době koncepce zajištění rozvoje ve světě vychází z komplexního pojetí bezpečnosti s tím, že bezpečnost se chápe jako záležitost všech úřadů, všech organizací i jednotlivých občanů a informovanost se pokládá za základní předpoklad pro jejich rozhodování. Je však pravdou, že v České republice stále přetrvává pojetí bezpečnosti z minulosti, kdy se bezpečnost a její problémy spojovaly jen s ochranou integrity státního zřízení a s veřejným pořádkem, a tudíž

2 náležely jen do kompetence policie a armády. To znamená, že se otázkám bezpečnosti v komplexním pojetí věnuje stále značně omezená pozornost 4. Obnova do komplexního řízení bezpečnosti bezesporu patří, tj. má být proaktivní a přispívat k dalšímu rozvoji a růstu bezpečnosti. Z toho vyplývá, že obnova majetku po živelné a jiné pohromě se má řídit tímto konceptem a nouzová komunikace při obnově má také respektovat uvedené zásady. 2. Co je to obnova Obnova je zajištění návratu do stabilizovaného stavu a nastartování dalšího rozvoje v rozumném čase a za přijatelných nákladů. Hodnocení dostupných informací o stavu prací spojených s odstraňováním škod způsobených povodněmi v r a s nastartováním rozvoje postižených území ukazuje, že oblast obnovy je velmi důležitá a musí být připravena předem. To podporuje nutnost, aby v ČR byly zavedeny způsoby používané v řízení bezpečnosti i v krizovém řízení v zemích EU, USA, Kanadě aj., které jsou založeny na tom, že předem jsou pro možné dopady pohrom (tj. scénáře pohrom) zpracovány scénáře obnovy, které v případě potřeby vytvoří základ pro projekty obnovy a tyto pak bude možno v případě potřeby rychle nastartovat [5]. Každá časová prodleva totiž kritický stav způsobený pohromou jen zhoršuje a prohlubuje, viz opět současné problémy v Indonésii. 3. Právní úprava obnovy v ČR Oblast obnovy po živelných a jiných pohromách je řešena v ČR jen částečně a nedostatečně, jak ukazují události z Moravy po povodních v r a z Čech po povodních v r Státní pomoc při obnově území postiženém živelní nebo jinou pohromou v případech, že pohroma patří do kategorie vymezené pojmem "mimořádná událost" dle zákona č. 239/2000 Sb. ve znění zákona č. 320/2002 Sb., při které byl vyhlášen stav nebezpečí nebo nouzový stav ve smyslu zákona č. 240/2000 Sb. ve znění zákona č. 320/2002 Sb., je řešena zákonem č. 12/2002 Sb., o státní pomoci při obnově území postiženého živelnou nebo jinou pohromou a o změně zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojišťovnictví), ve znění pozdějších předpisů, (zákon o státní pomoci při obnově území). Je třeba konstatovat, že textace zákona č. 12/2002 dovoluje široký výklad a že může dokonce vést ke zneužití opatření zákona č. 240/2000 Sb., tj. k vyhlašování stavu nebezpečí vždy, když je nutno využít státní prostředky na obnovu. V oblasti řízení státu chybí strategie obnovy a její zásady, které se musí uplatnit při každé obnově po živelné a jiné pohromě, aby se zajistil rozvoj území i celého státu střednědobě a hlavně dlouhodobě. V důsledku toho se každá obnova provádí systémem případ od případu (ad hoc), což má za následek, že jednou se problém řeší jedním způsobem a jindy způsobem zcela protichůdným v závislosti na znalostech a možná i momentální náladě příslušného vedoucího pracovníka. Tento přístup je zcela v rozporu se zásadami řízení (managementu) a někdy dokonce může vyvolávat pocity, že jde o záměrné poškozování občanů, společnosti i celého státu.

3 Scénáře obnovy, zásady pro obnovu obsahující preventivní opatření, aby se pohromy či jejich nejkrutější dopady buď neopakovaly nebo se opakovaly v mírnější formě, provázání obnovy s rozvojem území apod. upraveny jednotně nejsou. Srovnání s vyspělými zeměmi ukazuje, že zcela chybí vrcholová představa státu, jak uvedenou problematiku řešit a jak do ní zapojit právnické i podnikající fyzické osoby a občany. Závěry vyvozené z 11. září 2001 v USA a dalších zemích ukázaly, že právě tato oblast je citlivá a důležitá pro úroveň schopnosti státu zvládnout všechny problémy tak, aby byla zajištěna stabilita a prosperita [5]. Zcela chybí hierarchická organizační struktura orgánů státu, které jsou odpovědné za provádění obnovy, za její zabezpečení, i příslušné legislativní a finanční nástroje. V této oblasti není využit institut "veřejný zájem", který je zakotven v české legislativě od r (v nástroji ASPI je 923 předpisů obsahujících tento pojem, např. zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník) a s úspěchem je ve sledované oblasti používán v zahraničí. 4. Pojetí obnovy Jak bylo řečeno výše, cílem obnovy je stabilizovat situaci, nastartovat a zajistit další rozvoj. Proto obnova musí být prováděna na základě určitých zásad, které nebudou zvyšovat zranitelnost chráněných zájmů státu ani vůči pohromě, po které se obnova provádí a ani vůči předvídatelným možným pohromám dalším. Z hlediska rozvoje je třeba obnovu nechápat jen jako prostou obnovu poškozeného majetku a rozvrácených funkcí, ale je ji třeba dělat podle scénáře takového, aby v budoucnu dopady stejně silné pohromy byly menší. Proto je třeba vycházet z hodnocení ohrožení od pohromy, analýzy rizik a přihlížet k požadavkům udržitelného rozvoje a principu předběžné opatrnosti - tj. používat nástroj řízení bezpečnosti [5]. Na základě existujících poznatků, např. 6 tvorba plánu obnovy je vícestupňový proces. Skládá se z následujících fází: Fáze I. Identifikace těch problémů, které jsou nutné pro udržení / zachování činností po výskytu pohromy a pro zahájení normálních činností. Aby se zmírnily dopady pohromy a zamezilo se dalším ztrátám, je třeba: - - ustanovit tým pro obnovu, - - definovat a vysvětlit role účastníkům týmu, - - vytvořit seznam informací o postupech obnovy pro nouzové uvědomění pracovníků obnovy, veřejné správy, podniků a občanů, - - definovat řídící postupy pro zajištění životně důležitých funkcí, - - určit alternativní požadavky pro území, budovy i obyvatele, - - zabezpečit alternativní lokality pro provoz životně důležitých funkcí a pro přežití obyvatel, - - určit časový harmonogram činností, - - provést odhad a dokumentaci ztrát a odhad nákladů na obnovu,

4 - - zabezpečit nezbytné záznamy, - - stanovit strategií prací a plán na řízení škod. Fáze II. Zajištění prioritních kritických potřeb, které jsou životně důležité, a tudíž nezbytné. (Toto je úkol řídících pracovníků, krizových manažerů a jim podobných funkcí). Fáze III. Tvorba vlastního plánu obnovy. Plán obnovy musí minimálně pokrýt následující: - - problémy obyvatel - naděje zraněných na přežití závisí na rozsahu a velikosti pohromy a jejich dopadů. Proto v plánu obnovy jsou identifikovány jak zdravotní služby, tak pomoc psychologů předem, - - problémy budov, komunikací a další infrastruktury - je třeba prověřit rozsah fyzického poškození budov, systémů zásobování vodou, elektřinou, jídlem, kanalizace apod. a srovnat je s předem stanovenými daty, pro které jsou připraveny zdroje a postupy obnovy, - - problémy služeb - je třeba obnovit činnost podniků, které mohou přispět k rychlému zotavení života v území, tj. podpořit implementaci plánů kontinuity, které jsou součástí plánu obnovy, - - podle analýzy situace použít vhodnou variantu plánu obnovy nebo alespoň plán pro nepředvídané situace. Vybírají se varianty řešení obnovy účinné, přijatelné, perspektivní pro další rozvoj a cost-effective (tj. finančně zvládnutelné). V procesu specifikace nákladů na obnovu se musí nejprve identifikovat a určit priority v území, funkcích a provozech. Tj. musí být udělány úvahy o: - - podstatě pohromy a jejich dopadech, a to především na ty zájmy a funkce, které byly v rámci analýz určené jako podstatné, - - stanovení maximální doby, po kterou mohou probíhat alternativní dočasné postupy vedoucí k zajištění kontinuity činnosti území / podniku / organizace. Existuje vnitřní provázanost faktorů, a proto je možno určit různé varianty postupů. Základem při obnově je zabránit dalším ztrátám a využít zdroje a prostředky efektivně. Proto se sestavuje tzv. program prevence ztrát při obnově. Program prevence ztrát má dva cíle: - - provádět takové činnosti, které mohou redukovat výskyt dalších dopadů pohrom (lze např. u technologických pohrom), - - provádět takové činnosti, které minimalizují potenciální (tj. zmírňují) dopady relevantní pohromy. Prevence ztrát zahrnuje: - - vytvoření koncepce prevence ztrát, - - identifikace a vyhodnocení všech ohrožení a možných dopadů, - - určení priorit obnovy, - - vytvoření skupiny programů, které minimalizují možné ztráty.

5 Koncepce pro prevenci ztrát při obnově a jejím řízení musí být písemná. Musí to být skutečný plán činností, ne jen slohové cvičení, tj. musí obsahovat následující kroky: - - identifikace všech oblastí prevence ztrát, - - identifikace klíčové úrovně odpovědností a pravomocí pro tvorbu a implementaci programů na prevenci ztrát v každé identifikované oblasti, kde hrozí ztráty, - - definice a nástin vynucovacích postupů a / nebo disciplinárních postupů pro případ nezajištění souladu. Po vytvoření koncepce prevence ztrát by odpovědní manažeři měli na svém úseku identifikovat a vyhodnotit možná další ohrožení. Protože mnoho následných nežádoucích jevů / pohrom vzniká jako důsledek chování lidí (viz následné technologické havárie, požáry, výbuchy atd., dokumentované v odborné literatuře i v archivech veřejné správy), musí být vzat v úvahu lidský činitel. Oblasti, které mohou způsobit problémy při obnově jsou např.: hasební technika, sváření, údržba, stavební činnost, úklid, kouření, dozor, pojištění, výcvik personálu, nekvalifikované hodnocení nebezpečných látek aj. V rámci prevence ztrát každý řídící pracovník obnovy musí určit zranitelnosti na svém úseku odpovědnosti a musí provést příslušná opatření. Během obnovy se musí pořizovat záznamy o pracích, aktech a postupech řízení, aby se při další akci dalo vyvarovat chybám. V rámci prevence se provádí dlouhodobá opatření (technická v projektu, výstavbě a provozu) i krátkodobá opatření při bezprostředním ohrožení (např. pytle s pískem při povodni), což nelze u živelných a jiných pohrom, které přichází bez varování a mají náhlý začátek, mezi něž patří např. zemětřesení, důlní otřes, lavina. V rámci obnovy po pohromě se musí provést inspekce a zajistit bezpečný návrat obyvatel domů, zaměstnanců na jejich pracoviště atd. V rámci inspekce je nutno provést: - - kontrolu provozuschopnosti hasících systémů a zařízení, - - posouzení škod na základech budov, - - posouzení škod způsobených odpadky a úlomky, - - záznamy a dokumenty o škodách. Podrobné postupy lze nalézt v příkladu tzv. občanských opatřeních po zemětřesení, viz 4. Z odborné literatury, např. 2,6 v podniku záznam o obnově musí obsahovat: popis dopadů pohromy v podniku či území, hodnocení škod, plánování záchrany, odstranění a zabalení vodou poničených záznamů a dat, uložení záznamů a dat, procesy vakuování a vysoušení za mrazu, skladování apod. Dobře sestavené plány obnovy nejen redukují náklady na obnovu, ale také minimalizují dopady na ty funkce, které jsou podstatné pro kontinuitu a další rozvoj území / podniku / organizace. Ve většině pojetích ve vyspělých zemích je krizový plán navržen pro řešení všech stádií krizových situací, tj. včetně odstraňování dopadů pohrom, tj. obnovy 5. Jeho cílem v zájmové oblasti je:

6 - - odrazit všechny negativní fámy, které mají negativní dopad na obnovu a kontinuitu státu, regionu, území, organizace apod., - - zajistit minimální zmatek. Krizové plánování a řízení škod jsou integrálními částmi plánování řízení bezpečnosti včetně obnovy, tj. předvídají a plánují práce, které bude třeba provádět při obnově 4 po živelné či jiné pohromě. Zajišťují opatření, aby média i při obnově byla použita pro podporu obnovy a pro zajištění informovanosti lidí. To znamená, že ve světě je nouzové i krizové řízení chápáno jako proces přípravy na zmírnění, odezvu a obnovu v případě živelné a jiné pohromy / nouzové situace vyvolané živelnou nebo jinou pohromou. Zahrnuje plánování, výcvik, řízení drilu, inspekce a testy zařízení, koordinování činností uvnitř i vně objektu / podniku / území. Klíčové provozní činnosti jsou: řízení a kontrola, komunikace, bezpečnost životů, ochrana majetku, dosah komunity, obnova a znovuzahájení provozu, správa a logistika. 5. Co chybí na úseku obnovy v ČR? V České republice není pojem obnova přesně vymezen. V praxi je někdy chápán široce a někdy jen úzce. Je třeba pojem vymezit a zpracovat koncepci obnovy a její příslušné zásady, tj. usměrnit management v této oblasti důležité pro rozvoj státu, regionu, lokality apod. Dosud není povinnost zpracovávat ani plány obnovy, ani plány kontinuity. Skutečností je, že ani krizový plán zpracovávaný dle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení v platném znění nestanovuje pravidla pro obnovu. Dosud shromážděné poznatky a zkušenosti vztahující se k obnově ukazují, že i při obnově lze správným řízením zabránit ztrátám na chráněných zájmech a vícenákladům. Proto je nutno v ČR vypracovat strategii obnovy, její zásady a pro možné předvídatelné živelné a jiné pohromy sestavit plány obnovy předem. V jejich rámci je nutno jako dílčí plány mít plány kontinuity pro dílčí objekty či celky, minimálně však u objektů kritické infrastruktury, které zajistí přežití lidí i infrastruktury za kritických podmínek. 6. Závěr Z pohledu řízení bezpečnosti je nutno v České republice sledovat pohromy kritické a pohromy specifické, jejichž dopady jsou střední až velmi vysoké, tj. nouzové situace, které vyvolají spadají do kategorie 3 až 5 1,5. Na základě současné právní úpravy obnovu majetku po živelných a jiných pohromách je třeba sledovat u pohrom kritických, které vyvolávají nouzové situace kategorie 5 a pro jejichž zvládnutí může být nebo musí být vyhlášena krizová situace. Literatura 1 D. Procházková: Teoretický rozbor problému - část 1 a Metodiky 1-4. Odborná zpráva č. 2. Projekt MMR 28/04. Knihovna MMR ČR Praha D. Procházková: Seismické inženýrství na prahu třetího tisíciletí. Praha 2002, ISBN

7 3 D. Procházková: Poučení z dlouhodobého výpadku elektrického proudu ve východní části USA a Kanady v r In: Environmentální aspekty podnikání. ISSN CEMC, Praha 2004, D. Procházková: Komplexní pohled na problematiku bezpečnosti. In: Současnost a budoucnost krizového řízení. ISBN T-soft, Praha 2004, 10p. 5 D. Procházková, J. Říha: Krizové řízení. MV-GŘ HZS ČR, ISBN , Praha v tisku. 6 J. F. Gustin: Disaster Recovery Planning: a Guide for Facility Managers. The Fairmont Press, Inc., ISBN (FP), (PH). Lilburn 2002, 304p.