M etodický mater iál odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra

Transkript

1 M etodický mater iál odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra Judikatura související se zákonným zmocněním k vydávání obecně závazné vyhlášky obce o stanovení systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů a nakládání se stavebním odpadem Otázkou zákonnosti obecně závazných vyhlášek obcí ve vztahu k zákonnému zmocnění ve smyslu ustanovení 17 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se doposud zabýval Ústavní soud ve svých nálezech: Pl. ÚS 39/06 (Mariánské Lázně) Pl. ÚS 36/06 (Ostrov) Pl. ÚS 7/04 (Louny) Pl. ÚS 14/99 (Svinaře) Pl. ÚS 38/97 (Sokolov) Pl. ÚS 25/11 (Holýšov) Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/06 (Mariánské Lázně): Z vyhlášky č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů, vyplývá, že pneumatiky nejsou komunálním odpadem. Ukládáním povinnosti vztahující se k nakládání s ojetými pneumatikami, překračuje obec meze své působnosti. Povinnost fyzických osob nepoškozovat sběrné nádoby je povinností, která již obecně vyplývá z ustanovení 50 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, podle kterého se přestupku dopustí ten, kdo úmyslně způsobí škodu na cizím majetku krádeží, zpronevěrou, podvodem nebo zničením či poškozením věci z takového majetku, nebo se o takové jednání pokusí. Zákonná úprava má přednost před obecně závaznou vyhláškou. Pokud zákonodárce přijme pro vymezenou oblast určitá pravidla, subjekt územní samosprávy je nemůže duplicitně či v rozporu se zákony normovat. Povinnost nespalovat odpad ani jeho části ve sběrných nádobách a na volných plochách je upravena zákonem o odpadech a zákonem č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů.

2 Obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit pouze podmínky pro spalování rostlinných materiálů podle 50 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně ovzduší nebo jejich spalování zakázat, pokud zajistí jiný způsob pro jejich odstranění podle zvláštního právního předpisu. Ustanovení 17 zákona o odpadech nedává obci zákonné zmocnění k tomu, aby uložila povinnost fyzické nebo právnické osobě, která vlastní objekt či byt, je jeho správcem nebo má k němu právo hospodaření, zajistit fyzickým osobám užívajícím objekt nepřetržitý přístup ke sběrným nádobám, udržovat čistotu na stanovišti sběrných nádob a zajistit, aby sběrné nádoby nezpůsobovaly hygienické závady, neomezovaly ani neohrožovaly bezpečnost silničního provozu ani bezpečnost chodců. Stanovení takových povinností fyzickým osobám jde již nad rámec zákonného zmocnění zakotveného v 17 zákona o odpadech, takové povinnosti vyplývají pro osoby, které vlastní objekt či byt, jsou jeho správcem nebo mají k němu právo hospodaření, ze soukromoprávních vztahů a obecně závazných hygienických předpisů. Pokud jde o ohrožení bezpečnosti silničního provozu a chodců lze odkázat na zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zejména na ustanovení týkající se užívání a zvláštního užívání pozemních komunikací ( 19, 25 zákona). Dle ustanovení 17 odst. 3 zákona o odpadech je obec povinna v souladu se zvláštními právními předpisy, stanovit kam mohou fyzické osoby odkládat komunální odpad, který produkují. Stanovením povinnosti umístit sběrné nádoby pouze mimo pozemní komunikace obec reguluje právní vztahy již upravené zákony, a to zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Obec nemá potřebné zákonné zmocnění k tomu, aby stanovila povinnosti svozové společnosti obecně závaznou vyhláškou, neboť svozová společnost patří mezi oprávněné osoby ve smyslu 4 písm. r) zákona o odpadech, jejichž povinnosti jsou stanoveny přímo zákonem o odpadech a obec nemá zmocnění je dále upravovat. Obec není oprávněna uložit přepravci stavebního odpadu povinnost neprodleně odstranit znečištění komunikace, dojde-li v průběhu přepravy k úniku stavebního odpadu. Jedná se o problematiku již upravenou ustanovením 47 odst. 1 písm. d) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a dále ustanovením 28 dost. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Znečištění nebo poškození dálnice, silnice nebo místní komunikace, její součásti nebo příslušenství, je také přestupkem ve smyslu 42a odst. 1 písm. l) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Obci tedy nepřísluší tyto právní vztahy, které jsou již předmětem zákonné úpravy normovat.

3 Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/06 (Ostrov): Obec se při výkonu samostatné působnosti řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem. Obec je tedy limitována mezemi své působnosti vymezené zákonem, nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, a nemůže upravovat záležitosti, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného nebo soukromého. Účelem a funkcí vydávání obecně závazných vyhlášek je správa vlastních záležitostí samostatně a nelze ji spatřovat v pouhé volné reprodukci zákonů. Materie obsažená v zákoně o odpadech je zpracována v natolik komplexní a kogentní úpravě, že v otázkách spadajících pod režim citovaného zákona není obec oprávněna postupovat jinak, než zákonem výslovně stanoveným postupem. Takto jednoznačně vymezený rámec právní úpravy neumožňuje obcím při stanovení systému nakládání s komunálním odpadem vytvářet další pravidla či ukládat jiné povinnosti jdoucí mimo hranice právní úpravy. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/04 (Louny): Ústavní limity pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v jejich samostatné působnosti jsou určeny v čl. 104 odst. 3 Ústavy. Zastupitelstvo obce může vydávat obecně závazné vyhlášky v rozsahu a v mezích zákonem stanovené samostatné působnosti, která je obsažena v ustanovení 35 a následujících zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Podle ustanovení 10 zákona o obcích může obec obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti pouze v tam uvedených taxativně vymezených oblastech, anebo stanoví-li tak zvláštní zákon. Obec nemůže obecně závaznou vyhláškou při stanovení systému nakládání s komunálním odpadem zavazovat fyzické osoby k uzavírání smluv o umístění sběrné nádoby na veřejném prostranství ve vlastnictví obce podle ustanovení 51 občanského zákoníku, neboť v tomto smyslu je fyzickým osobám ukládána povinnost jdoucí nad rámec zákona č. 185/2001 Sb. o odpadech. Oprávnění obce k tomu, aby obecně závaznou vyhláškou stanovila povinnost osob uzavřít občanskoprávní smlouvu, nelze odvodit ani z institutu tzv. zvláštního užívání veřejného prostranství, které je možné podrobit režimu poplatku za užívání veřejného prostranství ve smyslu zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích. Obec se nemůže odpovědnosti za komunální odpad odložený fyzickými osobami na jí předem určená místa (ve smyslu ustanovení 17 odst. 3 zákona o odpadech) zprostit tím, že uloží fyzickým či právnickým osobám povinnost k uzavření smluv s oprávněnou osobou zmocněnou obcí k zajištění svozu a odstraňování odpadu na jejím území.

4 Pokud obec využila zákonné zmocnění 17 odst. 2 zákona o odpadech a v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou stanovila systém nakládání s komunálními odpady a stavebním odpadem podle zákona o odpadech, měla možnost se rozhodnout (zvolit si), zda stanoví poplatek za komunální odpad podle 17a zákona o odpadech, nebo místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů podle 10b zákona o místních poplatcích, nebo zda bude vybírat úhradu za stejnou činnost od fyzických osob na smluvním základě ( 17 odst. 5 zákona o odpadech). Tomuto svému rozhodnutí však byla povinna přizpůsobit obsah předmětné vyhlášky. Smluvní ujednání, předpokládané v 17 odst. 5 zákona o odpadech, nemůže být součástí obecně závazné vyhlášky. Napadenou obecně závaznou vyhláškou obec nepřípustně rozšířila své oprávnění ukládat povinnosti na základě zákona a v jeho mezích a při zachování základních práv a svobod. Tím došlo k porušení článku 2 odst. 4 a článku 104 odst. 3 Ústavy, článku 2 odst. 3 a článku 4 odst. 1 Listiny, neboť obec při uplatňování veřejné moci překročila rámec zákonného zmocnění. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/99 (Svinaře): Podle 16 odst. 1 a 2 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, mohou být obecně závazné vyhlášky vydávány k plnění úkolů samosprávy a musí být v souladu se zákony. Z toho plyne, že co je upraveno zákonem, nemá být předmětem obecně závazných vyhlášek obce. Pokud by snad mělo být smyslem obecně závazné vyhlášky poskytnout občanům přehledný souhrn jejich právních povinností, je třeba poznamenat, že k takovému informování občanů má obec řadu jiných možností a nástrojů, nikdy však podobnému účelu nemůže sloužit obecně závazný právní předpis. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/97 (Sokolov): Z textu napadené vyhlášky, podobně jako již i v jiných případech, vyplývá, že se obec snaží vlastní vyhláškou regulovat věci a postihovat činnosti, které jsou regulovány anebo postihovány na základě zákona o přestupcích. V takových případech obce jakoby suplují nečinnost státu tam, kde měl stát zasáhnout. U vědomí, že vyhláška sama o sobě nemůže být všelékem je třeba v případech, jež se týkají práv a povinností, upravených přímo zákony, mnohem spíše iniciativně požadovat a prosazovat dodržování zákonných požadavků a užití zákonem stanovených sankcí u těch, kteří jsou k tomu zákonem pověřeni a neuhýbat případné nečinnosti státu vytvářením svých vlastních náhradních instrumentárií.

5 Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 25/11 (Holýšov): V ustanoveních čl. V odst. 1 písm. b), odst. 3 a příloze č. 2 vyhlášky obec regulovala záležitosti přesahující místní charakter, čímž překročila, jednajíc ultra vires, rámec zákonem vymezené samostatné věcné působnosti. Úpravu smluvních vztahů obsaženou v příloze č. 2 k vyhlášce, pokud jde o z ní plynoucí povinnost vlastníka autovraku uzavřít s městem Holýšov "Dohodu o spolupráci při odstranění autovraku", lze považovat za projev zneužití pravomoci obce vydávat obecně závazné vyhlášky, neboť podle čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky resp. čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod "nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá." Aktualizováno k datu: 1. ledna 2019 Zpracoval: Odbor veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra ve spolupráci s odborem odpadů Ministerstva životního prostředí