M e t o d i c k ý materiál odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra

Transkript

1 M e t o d i c k ý materiál odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra Judikatura související se zákonným zmocněním k vydávání obecně závazné vyhlášky obce o stanovení systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů a nakládání se stavebním odpadem Otázkou zákonnosti obecně závazných vyhlášek obcí ve vztahu k zákonnému zmocnění ve smyslu ustanovení 17 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se doposud zabýval Ústavní soud ve svých nálezech: Pl. ÚS 39/06 (Mariánské Lázně) Pl. ÚS 36/06 (Ostrov) Pl. ÚS 7/04 (Louny) Pl. ÚS 62/04 (Chuchelna) Pl. ÚS 17/02 (Nezvěstice) Pl. ÚS 14/99 (Svinaře) Pl. ÚS 38/97 (Sokolov) Pl. ÚS 9/10 (Chrastava) Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/06 (Mariánské Lázně): Z vyhlášky č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů, vyplývá, že pneumatiky nejsou komunálním odpadem. Ukládáním povinnosti vztahující se k nakládání s ojetými pneumatikami, překračuje obec meze své působnosti. Povinnost fyzických osob nepoškozovat sběrné nádoby je povinností, která již obecně vyplývá z ustanovení 50 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, podle kterého se přestupku dopustí ten, kdo úmyslně způsobí škodu na cizím majetku krádeží, zpronevěrou, podvodem nebo zničením či poškozením věci z takového majetku, nebo se o takové jednání pokusí. Zákonná úprava má přednost před obecně závaznou vyhláškou. Pokud zákonodárce přijme pro vymezenou oblast určitá pravidla, subjekt územní samosprávy je nemůže duplicitně či v rozporu se zákony normovat.

2 Povinnost nespalovat odpad ani jeho části ve sběrných nádobách a na volných plochách je upravena zákonem o odpadech a zákonem č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů. Obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit pouze podmínky pro spalování rostlinných materiálů podle 50 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně ovzduší nebo jejich spalování zakázat, pokud zajistí jiný způsob pro jejich odstranění podle zvláštního právního předpisu. Ustanovení 17 zákona o odpadech nedává obci zákonné zmocnění k tomu, aby uložila povinnost fyzické nebo právnické osobě, která vlastní objekt či byt, je jeho správcem nebo má k němu právo hospodaření, zajistit fyzickým osobám užívajícím objekt nepřetržitý přístup ke sběrným nádobám, udržovat čistotu na stanovišti sběrných nádob a zajistit, aby sběrné nádoby nezpůsobovaly hygienické závady, neomezovaly ani neohrožovaly bezpečnost silničního provozu ani bezpečnost chodců. Stanovení takových povinností fyzickým osobám jde již nad rámec zákonného zmocnění zakotveného v 17 zákona o odpadech, takové povinnosti vyplývají pro osoby, které vlastní objekt či byt, jsou jeho správcem nebo mají k němu právo hospodaření, ze soukromoprávních vztahů a obecně závazných hygienických předpisů. Pokud jde o ohrožení bezpečnosti silničního provozu a chodců lze odkázat na zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zejména na ustanovení týkající se užívání a zvláštního užívání pozemních komunikací ( 19, 25 zákona). Dle ustanovení 17 odst. 3 zákona o odpadech je obec povinna v souladu se zvláštními právními předpisy, stanovit kam mohou fyzické osoby odkládat komunální odpad, který produkují. Stanovením povinnosti umístit sběrné nádoby pouze mimo pozemní komunikace obec reguluje právní vztahy již upravené zákony, a to zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Obec nemá potřebné zákonné zmocnění k tomu, aby stanovila povinnosti svozové společnosti obecně závaznou vyhláškou, neboť svozová společnost patří mezi oprávněné osoby ve smyslu 4 písm. r) zákona o odpadech, jejichž povinnosti jsou stanoveny přímo zákonem o odpadech a obec nemá zmocnění je dále upravovat. Obec není oprávněna uložit přepravci stavebního odpadu povinnost neprodleně odstranit znečištění komunikace, dojde-li v průběhu přepravy k úniku stavebního odpadu. Jedná se o problematiku již upravenou ustanovením 47 odst. 1 písm. d) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a dále ustanovením 28 dost. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Znečištění nebo poškození dálnice, silnice nebo místní komunikace, její součásti nebo příslušenství, je také přestupkem ve smyslu 42a odst. 1 písm. l) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních

3 komunikacích. Obci tedy nepřísluší tyto právní vztahy, které jsou již předmětem zákonné úpravy normovat. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/06 (Ostrov): Obec se při výkonu samostatné působnosti řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem. Obec je tedy limitována mezemi své působnosti vymezené zákonem, nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, a nemůže upravovat záležitosti, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného nebo soukromého. Účelem a funkcí vydávání obecně závazných vyhlášek je správa vlastních záležitostí samostatně a nelze ji spatřovat v pouhé volné reprodukci zákonů. Materie obsažená v zákoně o odpadech je zpracována v natolik komplexní a kogentní úpravě, že v otázkách spadajících pod režim citovaného zákona není obec oprávněna postupovat jinak, než zákonem výslovně stanoveným postupem. Takto jednoznačně vymezený rámec právní úpravy neumožňuje obcím při stanovení systému nakládání s komunálním odpadem vytvářet další pravidla či ukládat jiné povinnosti jdoucí mimo hranice právní úpravy. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/04 (Louny): Ústavní limity pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v jejich samostatné působnosti jsou určeny v čl. 104 odst. 3 Ústavy. Zastupitelstvo obce může vydávat obecně závazné vyhlášky v rozsahu a v mezích zákonem stanovené samostatné působnosti, která je obsažena v ustanovení 35 a následujících zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Podle ustanovení 10 zákona o obcích může obec obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti pouze v tam uvedených taxativně vymezených oblastech, anebo stanoví-li tak zvláštní zákon. Obec nemůže obecně závaznou vyhláškou při stanovení systému nakládání s komunálním odpadem zavazovat fyzické osoby k uzavírání smluv o umístění sběrné nádoby na veřejném prostranství ve vlastnictví obce podle ustanovení 51 občanského zákoníku, neboť v tomto smyslu je fyzickým osobám ukládána povinnost jdoucí nad rámec zákona č. 185/2001 Sb. o odpadech. Oprávnění obce k tomu, aby obecně závaznou vyhláškou stanovila povinnost osob uzavřít občanskoprávní smlouvu, nelze odvodit ani z institutu tzv. zvláštního užívání veřejného prostranství, které je možné podrobit režimu poplatku za užívání veřejného prostranství ve smyslu zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích.

4 Obec se nemůže odpovědnosti za komunální odpad odložený fyzickými osobami na jí předem určená místa (ve smyslu ustanovení 17 odst. 3 zákona o odpadech) zprostit tím, že uloží fyzickým či právnickým osobám povinnost k uzavření smluv s oprávněnou osobou zmocněnou obcí k zajištění svozu a odstraňování odpadu na jejím území. Pokud obec využila zákonné zmocnění 17 odst. 2 zákona o odpadech a v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou stanovila systém nakládání s komunálními odpady a stavebním odpadem podle zákona o odpadech, měla možnost se rozhodnout (zvolit si), zda stanoví poplatek za komunální odpad podle 17a zákona o odpadech, nebo místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů podle 10b zákona o místních poplatcích, nebo zda bude vybírat úhradu za stejnou činnost od fyzických osob na smluvním základě ( 17 odst. 5 zákona o odpadech). Tomuto svému rozhodnutí však byla povinna přizpůsobit obsah předmětné vyhlášky. Smluvní ujednání, předpokládané v 17 odst. 5 zákona o odpadech, nemůže být součástí obecně závazné vyhlášky. Napadenou obecně závaznou vyhláškou obec nepřípustně rozšířila své oprávnění ukládat povinnosti na základě zákona a v jeho mezích a při zachování základních práv a svobod. Tím došlo k porušení článku 2 odst. 4 a článku 104 odst. 3 Ústavy, článku 2 odst. 3 a článku 4 odst. 1 Listiny, neboť obec při uplatňování veřejné moci překročila rámec zákonného zmocnění. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 62/04 (Chuchelna): Samostatná působnost obce je vymezena v ustanovení 35 zákona o obcích, podle jehož odst. 3 písm. a) se obec při vydávání obecně závazných vyhlášek řídí zákonem. Obec je tedy limitována mezemi své působnosti vymezené zákonem, nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, a nemůže upravovat záležitosti, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného nebo soukromého. Účelem a funkcí vydávání obecně závazných vyhlášek je správa vlastních záležitostí samostatně a nelze je spatřovat v pouhé volné reprodukci zákonů, týkajících se úkolů státní správy, či dokonce v normování této oblasti. V případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže vydává obecně závaznou vyhlášku, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jen v případě výslovného zákonného zmocnění, neboť je vázána čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny. Ústavní soud respektuje místní samosprávu jako výraz práva a způsobilosti místních orgánů spravovat veřejné záležitosti v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva. Reakce na společensky nežádoucí

5 jevy v obci nelze řešit autoritativním určením poměrů jednotlivců cestou své vlastní normotvorby, ke které obec nebyla zákonem zmocněna. Obecně závazné vyhlášky obcí nemohou upravovat věci, které jsou vyhrazeny zákonům. Zákonná úprava má přednost před obecně závaznou vyhláškou; pokud zákonodárce přijme pro vymezenou oblast určitá pravidla, subjekt územní samosprávy je nemůže duplicitně, či v rozporu se zákony, normovat. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/02 (Nezvěstice): Z ústavního pořádku a zákona o obcích plyne, že pro vydání obecně závazné vyhlášky potřebuje obec zákonné zmocnění, musí dodržet meze své působnosti vymezené zákonem, nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, a nemůže upravovat záležitosti, které jsou již upraveny právními předpisy práva veřejného nebo soukromého. Obecně závaznými vyhláškami může obec upravovat pouze ty své záležitosti, které jsou svěřeny do její samostatné působnosti, a tyto vyhlášky musí být v souladu se zákony (čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR, 35 zákona o obcích). Nelze jimi však upravovat to, co spadá do oblasti vyhrazené státní správě, případně do oblasti soukromoprávních vztahů. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/99 (Svinaře): Podle 16 odst. 1 a 2 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, mohou být obecně závazné vyhlášky vydávány k plnění úkolů samosprávy a musí být v souladu se zákony. Z toho plyne, že co je upraveno zákonem, nemá být předmětem obecně závazných vyhlášek obce. Pokud by snad mělo být smyslem obecně závazné vyhlášky poskytnout občanům přehledný souhrn jejich právních povinností, je třeba poznamenat, že k takovému informování občanů má obec řadu jiných možností a nástrojů, nikdy však podobnému účelu nemůže sloužit obecně závazný právní předpis. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/97 (Sokolov): Z textu napadené vyhlášky, podobně jako již i v jiných případech, vyplývá, že se obec snaží vlastní vyhláškou regulovat věci a postihovat činnosti, které jsou regulovány anebo postihovány na základě zákona o přestupcích. V takových případech obce jakoby suplují nečinnost státu tam, kde měl stát zasáhnout. U vědomí, že vyhláška sama o sobě nemůže být všelékem je třeba v případech, jež se týkají práv a povinností, upravených přímo zákony, mnohem spíše iniciativně

6 požadovat a prosazovat dodržování zákonných požadavků a užití zákonem stanovených sankcí u těch, kteří jsou k tomu zákonem pověřeni a neuhýbat případné nečinnosti státu vytvářením svých vlastních náhradních instrumentárií. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/10 (Chrastava): Zákon o místních poplatcích obecně zakotvil možnost sankčního navýšení poplatku v případě jeho řádného nezaplacení a stanovil základní pravidla, zejména horní hranici tohoto navýšení. Pokud samospráva nepřipraví do příslušné vyhlášky hodnoty tohoto navýšení, jde v intencích ustanovení 11 zákona o místních poplatcích při navyšování o otázku volného uvážení správce poplatku, limitovaného pouze zmiňovaným trojnásobkem základní stanovené hodnoty poplatku. V tomto směru je tato obecná právní úprava pro praxi zřejmě dostačující, každopádně je odrazem vůle zákonodárce, přičemž vhodnost či správnost jím zvoleného řešení není předmětem zkoumání ze strany Ústavního soudu. Na druhou stranu, pokud samospráva hodnoty navýšení stanoví, musí z toho správce poplatku vycházet a jeho diskreční pravomoc je v daném směru omezena. A to přípustně, ne-li dokonce žádoucím způsobem. Ustanovení 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích vypočítává příklady "podrobností" vybírání poplatků, které obec ve vyhlášce upraví. Byť stanovení hodnoty navýšení poplatku zde výslovně uvedeno není, představit si to jistě lze, neboť výčet je jednak demonstrativní a jednak kvantifikace navýšení poplatku do příkladného výčtu svou povahou zapadá. Ústavní soud nevidí důvod, aby obec, pokud může stanovit např. splatnost, úlevy či dokonce osvobození od poplatku, nemohla stanovit hodnoty jeho sankčního navýšení. Jde o úkon, který se stanovením vlastní sazby poplatku souvisí a svým způsobem na něj navazuje. Jinými slovy se Ústavní soud přiklonil k interpretaci, podle níž kvantifikace sankčního navýšení patří mezi "podrobnosti vybírání poplatku", které má 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích na mysli. Hranici či omezení správního uvážení tak v posuzované věci zastupitelstvo vystavělo v mezích své zákonné kompetence. Aktualizováno k datu: 1. června 2016 Zpracoval: Odbor veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra ve spolupráci s odborem odpadů Ministerstva životního prostředí