Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko, svazek obcí IČO , se sídlem Žižkova 93, Jihlava

Transkript

1 Ústavní soud ČR Joštova Brno V Praze dne 4. května 2018 Stěžovatel: Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko, svazek obcí IČO , se sídlem Žižkova 93, Jihlava právně zastoupen JUDr. Oldřichem Chudobou, advokátem, ev. č. ČAK 01584, se sídlem Při Trati 1084/12 Michle Praha 4 Účastníci řízení: Nejvyšší správní soud, Moravské náměstí 6, Brno Městský soud v Praze, Spálená 6/2, Praha 2 Vedlejší účastníci: 1) Statutární město Jihlava IČO , se sídlem Masarykovo náměstí 97/1, Jihlava 2) Ministerstvo vnitra IČO , se sídlem Nad štolou 936/3, Praha 7 ÚSTAVNÍ STÍŽNOST PROTI ROZSUDKU NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU ZE DNE , ČJ. 10 AS 258/ , A PROTI ROZSUDKU MĚSTSKÉHO SOUDU V PRAZE ZE DNE , ČJ. 11 A 148/ Doručeno do datové schránky Přílohy dle textu a přiloženého seznamu

2 I. ÚVOD 1. Vedlejší účastník 1) (dále jen Město Jihlava ) se správními žalobami podanými u Městského soudu v Praze (dále jen Městský soud ) domáhal zrušení: - rozhodnutí vedlejšího účastníka 2) (dále jen Ministerstvo vnitra ) ze dne , čj. MV /ODK-2015 ( Rozhodnutí MV I ), kterým Ministerstvo vnitra prohlásilo podle 77 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, za nicotné rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina (dále jen Krajský úřad ), ze dne , čj. KUJI 55559/2014, sp. zn. OOSČ 605/2014 OOSC/11 (dále jen Rozhodnutí KÚ 605/2014 ); a - rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne , čj. MV /ODK-2015 (dále jen Rozhodnutí MV II ; společně s napadeným rozhodnutím MV I dále jen Rozhodnutí MV ), kterým prohlásilo podle 77 odst. 1 správního řádu za nicotné rozhodnutí Krajského úřadu ze dne , čj. KUJI 31066/2014, sp. zn. OOSČ 955/2013 OOSC/14 (dle jen Rozhodnutí KÚ 955/2013 ). 2. Městský soud rozsudkem ze dne , čj. 11 A 148/ , napadená Rozhodnutí MV zrušil a věc vrátil Ministerstvu vnitra k dalšímu řízení (dále jen Rozsudek MS ). Příloha: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne , čj. 11 A 148/ (příloha č. 3) 3. Proti Rozsudku MS stěžovatel brojil kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne , čj. 10 As 258/ (dále jen Rozsudek NSS ). Příloha: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne , čj. 10 As 258/ (příloha č. 2) 4. Stěžovatel podává podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen ZÚS ), ústavní stížnost proti Rozsudku NSS a proti Rozsudku MS (dohromady dále jen Napadené rozsudky ). 5. Stěžovatel má za to, že Napadenými rozsudky došlo k porušení jeho ústavně zaručených základních práv a svobod, především práva na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina ), resp. práva na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen Úmluva ), práva na samosprávu podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy a práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny. 2 z 24

3 II. ÚSTAVNÍ STÍŽNOST JE PŘÍPUSTNÁ 6. Stěžovatel vyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje, ve smyslu 75 odst. 1 ZÚS, když proti Rozsudku MS brojil kasační stížností. Proti Rozsudku NSS žádné procesní prostředky ochrany práva přípustné nejsou. 7. Rozsudek NSS byl právnímu zástupci stěžovatele doručen dne Lhůta pro podání ústavní stížnosti dle 72 odst. 3 ZÚS tedy byla dodržena. 8. Stěžovatel si je vědom toho, že jeho ústavní stížnost by teoreticky mohla být posouzena jako předčasná s ohledem na to, že Rozsudkem MS byla Rozhodnutí MV zrušena a věc byla vrácena Ministerstvu vnitra k dalšímu řízení; Rozsudek NSS by tak z tohoto pohledu mohl být vnímán nikoliv jako konečné rozhodnutí. Stěžovatel však má za to, že případné odmítnutí ústavní stížnosti pro předčasnost by vzhledem k okolnostem případu nebylo namístě. Jak Ústavní soud uzavřel v bodu 15 nálezu ze dne , sp. zn. II. ÚS 1837/16, za konečná rozhodnutí (proti kterým je ústavní stížnost přípustná) je však možno považovat i některá procesní rozhodnutí, jimiž se řízení sice nekončí, ale uzavírá se jeho relativně samostatná část ( ) Ústavní soud přitom bere v úvahu zásadu ekonomie řízení. Pokud by totiž shledal porušení ústavně zaručeného základního práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny až na samém konci soudního řízení, takové řízení by probíhalo zcela neekonomicky. 9. Citovaný závěr Ústavního soudu je bezezbytku použitelný na předkládanou ústavní stížnost. Napadenými rozsudky totiž byla definitivně ukončena část řízení zabývající se otázkou pravomoci správních orgánů k posouzení nároků Města Jihlavy ve sporném řízení správním. Přestože tedy rozhodnutí Krajského úřadu o těchto nárocích ve věci samé je možné podat správní žalobu (a proti rozhodnutí o správní žalobě bude přípustná kasační stížnost), otázka pravomoci již byla ve správním soudnictví v této věci vyřešena konečně a stěžovatel nebude moci nedostatkem pravomoci Krajského úřadu účinně argumentovat ve správním řízení ani v navazujícím soudním řízení správním. 10. Bylo by tudíž zcela neekonomické vyčkávat s rozhodnutím o porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele, včetně práva na zákonného soudce (viz část IV. B. této ústavní stížnosti níže) až do doby, kdy budou nároky uplatněné Městem Jihlavou ve sporném řízení správním co do merita věci prosouzeny celou soustavou správních soudů. Není přitom vyloučeno, že v případě takového vyčkávání by mezitím mohlo dojít třeba i k opakovanému zrušení správního rozhodnutí správními soudy. Stěžovateli by tak bylo umožněno předložit Ústavnímu soudu k posouzení otázku porušení ústavně zaručených základních práv a svobod v souvislosti s posouzením pravomoci správních orgánů k projednání 3 z 24

4 a rozhodnutí jeho sporu teprve až po mnoha letech a po řadě rozhodnutí, jež by se následně mohla ukázat jako zcela zbytečná, protože by byla vydána nezákonným soudem. V daném případě jsou tedy stejné důvody k závěru o přípustnosti ústavní stížnosti jako v případě, kterým se Ústavní soud zabýval ve výše citované věci sp. zn. II. ÚS 1837/ Nelze též pominout širší dopad této ústavní stížnosti na jiná, typově obdobná řízení. Stěžovatel níže podrobně rozebírá (viz body 72 až 77 této ústavní stížnosti), že Rozsudkem NSS došlo k vytvoření dvoukolejného systému rozhodování o nárocích členských obcí z majetkového vypořádání v souvislosti s jejich vystoupením z dobrovolných svazků obcí. V souladu s ustálenou civilistickou judikaturou (viz zejména rozsudek Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 28 Cdo 3122/2012) o těchto nárocích vždy rozhodovaly soudy v občanském soudním řízení. Nejvyšší správní soud se však vědomě rozhodl judikaturu civilních soudů v čele s Nejvyšším soudem ignorovat a Rozsudkem NSS rozhodl, že pravomoc k rozhodování o těchto nárocích náleží správním orgánům ve sporném řízení správním (z důvodu existence mezery v zákoně přitom nedošlo ke vzniku kompetenčního sporu, který by mohl být řešen prostřednictvím mechanismů zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů). 12. Do rozhodnutí Ústavního soudu o této ústavní stížnosti si tak žalobci z řad obcí vystupujících ze svazků obcí, kteří tvrdí nároky související s vypořádáním svého členství, budou moci vybrat, zda svůj nárok uplatní žalobou v občanském soudním řízení nebo návrhem na zahájení sporného řízení správního (s následným přezkumem ve správním soudnictví). Je nasnadě, že v jedné větvi (podle stěžovatele ve správní) budou rozhodovat nezákonní soudci, což vystaví celou jednu sadu soudních rozhodnutí (důvodným) ústavním stížnostem a daná řízení bude nutno opakovat v druhé soudní větvi. Jen v Kraji Vysočina přitom působí 91 dobrovolných svazků obcí, 1 ve Středočeském kraji je to 132 svazků 2 atd. Je tedy zřejmé, že ústavní stížností nastolená otázka se potenciálně dotýká stovek svazků obcí působících v České republice. 13. S ohledem na popsaný dopad této ústavní stížnosti na jiná, typově obdobná řízení tato ústavní stížnost rovněž naplňuje podmínku 75 odst. 2 písm. a) ZÚS, v souladu se kterým Ústavní soud ústavní stížnost neodmítne, jestliže stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele (a byla podána do jednoho roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti, došlo). V tomto ohledu stěžovatel připomíná např. nález Ústavního soudu ze dne , sp. zn. I. ÚS 89/94, ve kterém Ústavní soud považoval podmínku stanovenou v 75 odst. 2 1 Viz Rejstřík dobrovolných svazků obcí Kraje Vysočina (dostupný zde 2 Viz Rejstřík dobrovolných svazků obcí Středočeského kraje (dostupný zde 4 z 24

5 písm. a) ZÚS za splněnou s ohledem na to, že dotčený právní předpis v praxi pravidelně vyvolával výkladové potíže. Podobně Ústavní soud považoval podmínku 75 odst. 2 písm. a) ZÚS za splněnou v nálezu ze dne , sp. zn. I. ÚS 38/95, jelikož šlo o věc, jež se týkala mnoha obdobných věcí dalších, a jejíž řešení tak mohlo zabránit dalším soudním sporům. 14. Stěžovatel uzavírá, že tato ústavní stížnost svým významem podstatně přesahuje jeho vlastní zájmy. Její odmítnutí pro předčasnost by navíc bylo v příkrém rozporu se zásadou hospodárnosti. S ohledem na vše výše uvedené má proto stěžovatel za to, že jeho ústavní stížnost je přípustná. III. RELEVANTNÍ SKUTKOVÉ OKOLNOSTI A POZADÍ VĚCI 15. Jádrem věci, které se týká tato ústavní stížnost, je otázka kompetencí. Konkrétně zda pravomoc rozhodovat o nárocích Města Jihlavy vyplývajících ze smlouvy o založení stěžovatele náleží soudům v občanském soudním řízení, nebo Krajskému úřadu ve sporném řízení správním. V rozporu s ustálenou judikatorní praxí, dle které spory tohoto typu rozhodovaly vždy soudy v občanském soudním řízení, správní soudy rozhodly Napadenými rozsudky, že pravomoc náleží Krajskému úřadu, jelikož se údajně jedná o spor z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu 169 odst. 1 písm. b) správního řádu. 16. Pro stěžovatele je i s ohledem na další nároky Města Jihlavy v hodnotě stovek milionů korun uplatňované na obdobném právním základě otázka kompetence soudů otázkou existenční. Zásah Napadených rozsudků do svých ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatel konkretizuje v části IV. této ústavní stížnosti níže. Nejprve však stěžovatel považuje za vhodné stručně shrnout skutkové okolnosti věci. 17. Stěžovatel byl založen jako zájmové sdružení právnických osob zakladatelskou smlouvou ze dne (dále jen Zakladatelská smlouva ) dle 20a odst. 1 a 2 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, v tehdy účinném znění (dále jen Zákon o obcích 1990 ), a podle 20f a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, v tehdy účinném znění (dále jen OZ 1964 ). Stěžovatel je právnickou osobou, jež vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Právní osobnost (jazykem OZ 1964 právní subjektivitu) stěžovatel nabyl zápisem do registru sdružení vedeného Okresním úřadem Jihlava ze dne , čj. R-5/93- ŽP.4513/93. Podrobnější úprava vnitřních vztahů a činností stěžovatele je obsažena v jeho stanovách (dále jen Stanovy ). Důkaz: Zakladatelská smlouva stěžovatele (příloha č. 4) Stanovy stěžovatele (úplné znění) včetně příloh (příloha č. 5) 5 z 24

6 18. Stěžovatel byl založen za účelem správy a rozvoje vodovodů a kanalizací a čistíren odpadních vod, které získal do svého výlučného vlastnictví v rámci privatizace, které nabyl do svého výlučného vlastnictví vlastní činností či případně které nabyl do vlastnictví od členských obcí. Příjmy stěžovatele tvoří primárně nájemné, jež pobírá od provozovatele a nájemce vodohospodářské infrastruktury. Tyto příjmy Svazek používá výlučně na správu, obnovu a rozvoj vodohospodářské infrastruktury ve svém vlastnictví či v právu hospodaření. Dalšími zdroji příjmů stěžovatele jsou členské příspěvky členských obcí, státní a jiné dotace a další příjmy. 19. Na základě rozhodnutí svého zastupitelstva Město Jihlava vystoupilo ze stěžovatele s účinností ke dni [ve smyslu čl a) Stanov]. Vystoupení členské obce ze stěžovatele a související finanční a majetkoprávní vypořádání mezi stěžovatelem a vystupující členskou obcí je řešeno komplexně v čl. 12.4, 12.6, 12.7 a 12.8 Stanov. Stanovy předpokládají, že mezi vystupující členskou obcí a stěžovatelem bude po zániku členství uzavřena smlouva o majetkovém a finančním vypořádání (čl Stanov). 20. Principem majetkového a finančního vypořádání dle Stanov je, že vystupující členské obci se vrací určitý majetek a vystupující obec je povinna stěžovatele v souvislosti s tímto vrácením majetku finančně vypořádat (v podrobnostech viz čl. 12.6, 12.7 a 12.8 Stanov, které obsahují taxativní výčet vzájemných práv a povinností z vypořádání mezi stěžovatelem a vystupující členskou obcí). Zjednodušeně řečeno, dle Stanov stěžovatel převede na vystupující obec majetek, který do něj vložila, a vystupující obec zaplatí stěžovateli částku odpovídající prostředkům, které stěžovatel na daný majetek vynaložil nad rámec investic této vystupující obce. Cílem je, aby nedošlo k obohacení vystupující obce, ani stěžovatele. Z popsaného mechanismu vypořádání vyplývá, že stěžovatel v souladu se Stanovami nikdy nehradí vystupující členské obci jakékoliv finanční prostředky (pouze na ni převádí vodohospodářský majetek; částku vypořádání naopak hradí vystupující obec stěžovateli). 21. Přestože tedy Stanovy detailně upravují mechanismus majetkového a finančního vypořádání, došlo mezi stěžovatelem a Městem Jihlavou v této souvislosti k zásadnímu sporu. Město Jihlava totiž ještě před vystoupením ze stěžovatele na 47. valné hromadě stěžovatele konané dne navrhlo a nechalo schválit tzv. zásady majetkového a finančního vypořádání, které byly pro Město Jihlava podstatně výhodnější než neutrální mechanismus vypořádání zakotvený ve Stanovách (dále jen Usnesení 47. valné hromady ). Stojí za zmínku, že v době konání 47. valné hromady bylo postavení Města Jihlavy natolik silné dle Stanov, že přijetí jakéhokoliv usnesení valné hromady vyžadovalo vždy souhlas Města Jihlavy a Město Jihlava mělo ve stěžovateli rozhodující vliv. Důkaz: Usnesení a zápis 47. valné hromady stěžovatele (příloha č. 6) 6 z 24

7 22. V návaznosti na Usnesení 47. valné hromady pak Město Jihlava vzneslo proti stěžovateli mimo jiné nárok na zaplacení celkem Kč s příslušenstvím, a to přesto, že z Usnesení 47. valné hromady nemohly vzniknout žádné nároky Městu Jihlava, a to zejména proto, že Usnesení 47. valné hromady nebylo přijato jako změna stanov a nebylo jako takové řádně projednáno, a dále též proto, že na Usnesení 47. valné hromady obsahovalo toliko zásady sloužící pro přípravu smluv o majetkovém a finančním vypořádání, které měly být připraveny a předloženy následně valné hromadě stěžovatele ke schválení. Bez ohledu na tyto skutečnosti uvedené nároky Město Jihlava uplatnilo celkem čtyřmi návrhy u Krajského úřadu. Pravomoc Krajského úřadu k rozhodnutí o těchto nárocích Město Jihlava dovodilo z toho, že se údajně jedná o spor z veřejnoprávní smlouvy, kterou je dle něj Zakladatelská smlouva. 23. Stěžovatel nároky vznesené Městem Jihlava neuznal. Z hlediska merita věci zejména proto, že Usnesení 47. valné hromady prosazené Městem Jihlavou, o něž byly tyto nároky opřeny, je neplatné a neúčinné. Usnesení 47. valné hromady je totiž v přímém rozporu se Stanovami, které upravují otázky finančního a majetkového vypořádání při vystoupení členské obce komplexně. Ke změně úpravy vypořádání by proto bylo třeba změnit Stanovy. Účelové prosazení Usnesení 47. valné hromady s cílem obejít úpravu zakotvenou ve Stanovách nestačí. 24. Nadto po vystoupení Města Jihlavy ze stěžovatele bylo Usnesení 47. valné hromady z důvodu nezákonnosti a rozporu se Stanovami revokováno usnesením 54. valné hromady konané dne (dále jen Usnesení 54. valné hromady ). V Usnesení 54. valné hromady bylo valnou hromadou stěžovatele výslovně potvrzeno, že vystoupení členských obcí a nároky stěžovatele a vystupujících obcí se řídí výlučně Stanovami a že zásady uvedené v Usnesení 47. valné hromady nezaložily a nemohou do budoucna založit jakékoliv nároky Města Jihlavy nebo jiných vystupujících členských obcí vůči stěžovateli. Důkaz: Usnesení a zápis 54. valné hromady stěžovatele (příloha č. 7) 25. Stěžovatel rovněž od počátku rozporoval pravomoc Krajského úřadu k rozhodnutí o nárocích Města Jihlavy, protože: - Zakladatelská smlouva není veřejnoprávní smlouvou ale soukromoprávním zakladatelským jednáním; - I pokud by Zakladatelská smlouvy byla veřejnoprávní smlouvou (což ovšem stěžovatel důrazně odmítá), tak by tyto čistě majetkoprávní spory o nárocích Města Jihlavy, které opírá (dle vlastního tvrzení v návrzích na zahájení sporného řízení správního) o Usnesení 47. valné hromady a obecné zásady spravedlnosti a hospodárnosti při nakládání s veřejným majetkem, měl rozhodovat k tomu příslušný soud v občanském soudním řízení. 7 z 24

8 26. V tomto ohledu je vhodné připomenout, že v době založení stěžovatele neexistovala právní úprava veřejnoprávních smluv. Stěžovatel vždy předpokládal, že jakékoliv spory a nároky týkající se stěžovatele, resp. vztahu členských obcí a stěžovatele od okamžiku jeho vzniku doposud mají být řešeny civilními soudy ve smyslu 7 odst. 1 občanského soudního řádu. Tomu ostatně odpovídá i dostupná judikatura, v souladu se kterou spory mezi svazky obcí a vystupující obcí související s majetkovým a finančním vypořádáním vyplývajícím ze stanov těchto svazků, které se nepodařilo vyřešit dohodou, vždy rozhodovaly obecné soudy v občanském soudním řízení, včetně Nejvyššího soudu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 28 Cdo 3122/2012, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 28 Cdo 4243/2007). 27. Bez ohledu na výše uvedené Krajský úřad o návrzích Města Jihlavy rozhodl, navrhovateli v plném rozsahu vyhověl a čtyřmi postupně vydanými rozhodnutími uložil stěžovateli povinnost zaplatit Městu Jihlava celkem Kč s příslušenstvím, a to vždy do 3 dnů ode dne doručení rozhodnutí s tím, že odvolání nemá odkladný účinek. 3 Tato rozhodnutí byla vydána po provedení krátkého a většinou pouze písemného řízení bez ústního jednání a bez provedení důkazů. 28. Pro účely této ústavní stížnosti je dále relevantní pouze Rozhodnutí KÚ 955/2013, kterým Krajský úřad uložil stěžovateli povinnost zaplatit Městu Jihlava částku ve výši ,66 Kč s příslušenstvím, a Rozhodnutí KÚ 605/2014, kterým Krajský úřad uložil stěžovateli povinnost zaplatit Městu Jihlava částku ve výši ,88 Kč s příslušenstvím. Tato rozhodnutí byla Rozhodnutími MV prohlášena za nicotná ve smyslu 77 odst. 1 správního řádu. Ministerstvo vnitra sice dospělo k obdobnému závěru jako Krajský úřad, že Zakladatelská smlouva je veřejnoprávní smlouvou, nicméně dále poukázalo na to, že veřejnoprávní smlouva může obsahovat prvky soukromoprávní i veřejnoprávní. K rozhodování sporů vyplývajících z té části smlouvy, která obsahuje soukromoprávní prvky a upravuje vztahy v oblasti soukromého práva, jsou dle názoru Ministerstva vnitra příslušné soudy v občanském soudním řízení na základě ustanovení 7 odst. 1 občanského soudního řádu. Takovými spory jsou též spory mezi svazkem a vystupující obcí související s majetkovým a finančním vypořádáním vyplývajícím ze stanov těchto svazků. 4 Krajský úřad byl proto dle názoru Ministerstva vnitra absolutně věcně nepříslušný k projednání a rozhodnutí těchto sporů. 3 Jedná se o tato rozhodnutí Krajského úřadu: (i) ze dne , č. j. KUJI 79781/2013, sp. zn. OOSČ 699/2013 OOSC/13; (ii) ze dne , č. j. KUJI 28895/2014, sp. zn. OOSČ 735/2013 OOSC/23; (iii) ze dne , č. j. KUJI 31066/2014, sp. zn. OOSČ 955/2013 OOSC/14; a ze dne , č. j. KUJI 55559/2014, sp. zn. OOSČ 605/2014 OOSC/11. 4 V odůvodnění Rozhodnutí MV Ministerstvo vnitra poukázalo na právní názor ministra vnitra, usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne , čj. Konf 13/2010 7, usnesení Krajského soudu v Brně ze dne , čj. 30 A 46/ , rozsudek Nejvyššího soudu ze dne sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 a usnesení Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 28 Cdo 4243/ z 24

9 29. Město Jihlava podalo proti Rozhodnutím MV správní žaloby, kterým Městský soud v Praze vyhověl a Rozsudkem MS (po spojení řízení o těchto žalobách do jednoho řízení) Rozhodnutí MV zrušil. Městský soud měl za to, že Zakladatelská smlouva je koordinační veřejnoprávní smlouvou, a to v celém rozsahu. Ustanovení o vypořádání majetkového podílu jsou kogentní součástí smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí, a proto se dle městského soudu nemůže jednat o oddělitelnou soukromoprávní část veřejnoprávní smlouvy. S odkazem na rozhodnutí zvláštního senátu ze dne , čj. Konf 10/ , pak městský soud argumentoval, že [s]oubor práv a povinností, jehož centrálním bodem je zákonem předvídaná, byť ne vždy nezbytně nutně platná či vůbec uzavřená veřejnoprávní smlouva, má být posuzován komplexně, ve všech svých vzájemných souvislostech, a pokud možno jedním orgánem, resp. soustavou orgánů. Za příslušný k rozhodnutí o celém souboru nároků Města Jihlavy požadovaných v souvislosti s jeho vystoupením ze stěžovatele proto městský soud považoval správní orgán, nikoliv soud v civilním řízení. 30. Stěžovatel brojil proti Rozsudku MS kasační stížností, kterou však Nejvyšší správní soud Rozsudkem NSS zamítl. Nejvyšší správní soud se zcela ztotožnil s názorem Městského soudu v Praze o tom, že Zakladatelská smlouva je veřejnoprávní smlouvou a že ani čistě majetkoprávní vztahy týkající se vzájemného vypořádání v souvislosti s vystoupením členské obce nepředstavují soukromoprávní prvek uvnitř této smlouvy, který by zakládal pravomoc soudů v civilním řízení. S poukazem na 182 odst. 2 správního řádu pak Nejvyšší správní soud označil za absurdní, aby Zakladatelská smlouva nebyla posouzena jako veřejnoprávní smlouva z toho důvodu, že byla uzavřena před účinností správního řádu a ani tehdy účinné předpisy ji za veřejnoprávní smlouvu neoznačovaly. K argumentaci stěžovatele, že o obdobných (ba prakticky totožných) nárocích v minulosti rozhodovaly vždy civilní soudy včetně Nejvyššího soudu, které se přitom alespoň implicitně musely otázkou pravomoci coby podmínky řízení zabývat, Nejvyšší správní soud připustil, že tato judikatura existuje, ale fakticky ji odmítl jako nesprávnou, když uzavřel, že městský soud rozhodl správně, vyšel-li z rozhodnutí zvláštního senátu, a nikoliv ze zmíněné civilistické judikatury. IV. ÚSTAVNĚ ZARUČENÁ ZÁKLADNÍ PRÁVA A SVOBODY STĚŽOVATELE BYLA PORUŠENA 31. Stěžovatel má za to, že Napadenými rozhodnutími došlo k porušení jeho ústavně zaručených základních práv a svobod zakotvených v čl. 36 odst. 1 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy, čl. 38 odst. 1 Listiny a čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy, konkrétně: a) zákazu svévolného výkladu a aplikace práva; b) práva na samosprávu; c) práva na zákonného soudce. 9 z 24

10 IV. A. Porušení zákazu svévolného výkladu a aplikace práva & práva na samosprávu 32. Stěžovatel si je vědom toho, že Ústavní soud může ústavní stížnost posuzovat pouze z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, který není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným obecným soudům a obdobně orgánům veřejné moci a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že nepostupují v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny. (nález Ústavního soudu ze dne , sp. zn. II. ÚS 1387/11). 33. Ústavní soud však na druhou stranu upozornil, že je oprávněn ingerovat do rozhodovací činnosti obecných soudů v případech, kdy ze strany obecného soudu dojde k svévolné aplikaci normy jednoduchého práva. Za případy svévolné aplikace normy jednoduchého práva ze strany obecného soudu lze považovat případy aplikace normy jednoduchého práva, jíž schází smysluplné odůvodnění, resp. propojení s jakýmkoli ústavně chráněným účelem, případy, kdy právní závěr obecného soudu je "v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými a právními zjištěními, resp. z nich v žádné možné interpretaci odůvodnění soudního rozhodnutí nevyplývá", i případy interpretace a aplikace normy, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti, příkladem čehož je přepjatý formalismus. (tamtéž). 34. Právě k takové situaci (tj. soudy nepostupovaly v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny a svévolně aplikovaly normy jednoduchého práva) podle názoru stěžovatele v jeho případě došlo, a jsou tudíž splněny podmínky pro kasační zásah Ústavního soudu do rozhodovací činnosti obecných soudů. V důsledku svévolného výkladu a aplikace zákonných ustanovení o veřejnoprávních smlouvách nadto v této věci došlo k porušení práva členských obcí stěžovatele (tj. smluvních stran Zakladatelské smlouvy) na samosprávu (viz body této ústavní stížnosti níže). Svévolný výklad a aplikace ustanovení o veřejnoprávních smlouvách 35. Nejvyšší správní soud se v Rozsudku NSS (shodně též Městský soud v Praze v Rozsudku MS) dopustil svévolného výkladu a aplikace ustanovení správního řádu o veřejnoprávních smlouvách, když uzavřel, že Zakladatelská smlouva je veřejnoprávní smlouvou. 36. Definice veřejnoprávních smluv je obsažena v 159 odst. 1 správního řádu, který za veřejnoprávní smlouvu prohlašuje dvoustranný nebo vícestranný úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Z hlediska svévolnosti výkladu a aplikace práva, k níž došlo v této věci, je příznačné, že Nejvyšší správní soud v části odůvodnění Rozsudku NSS obsahující samotné právní posouzení (body 35 a násl. Rozsudku NSS) 159 odst. 1 správního řádu dokonce vůbec nezmiňuje (to stejné platí i pro Rozsudek MS). A to i přesto, že předmětem řízení bylo právě posouzení povahy Zakladatelské smlouvy (tedy otázka, zda se jedná 10 z 24

11 o veřejnoprávní smlouvu, či nikoliv viz část III. této ústavní stížnosti výše), přičemž definiční znaky veřejnoprávních smluv jsou zakotveny jen a pouze v 159 odst. 1 správního řádu a stěžovatel v kasační stížnosti tímto ustanovením (konkrétně tím, že Zakladatelskou smlouvu pod něj nelze podřadit) hojně argumentoval. 37. Nejvyšší správní soud opřel svůj závěr o tom, že Zakladatelská smlouva je veřejnoprávní smlouvou, výhradně o usnesení zvláštního senátu ze dne , čj. Konf 31/ (srov. body 44 až 45 Rozsudku NSS, na základě kterých se Nejvyšší správní soud neztotožnil s právním názorem stěžovatele, že zakladatelská smlouva z byla soukromoprávní povahy viz bod 45 Rozsudku NSS). Usnesení zvláštního senátu čj. Konf 31/ se přitom týkalo posouzení zásadně odlišného smluvního ujednání. Obecné závěry, které v tomto usnesení zvláštní senát vyslovil, navíc nepodporují závěry učiněné v Rozsudku NSS, ale naopak jsou s nimi v přímém rozporu. 38. V usnesení čj. Konf 31/ se zvláštní senát zabýval posouzením povahy smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě ve smyslu 19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, v tehdy účinném znění. Rozhodnutí, že se jedná o veřejnoprávní smlouvu, zvláštní senát založil zejména na tom, že posuzovaná smlouva tu není úkonem, k němuž by se kraj svobodně rozhodl, aniž by jej k tomu cokoli nutilo, nýbrž daleko spíše alternativou autoritativního aktu, který je v podobných případech tradičním a převažujícím způsobem regulace vztahů. Zvláštní senát proto uzavřel, že [s]mlouva o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě je tak z důvodů shora uvedených smlouvou subordinační ve smyslu 161 odst. 1 správního řádu. 39. Na základě těchto kritérií však v žádném případě nelze jako veřejnoprávní smlouvu posoudit Zakladatelskou smlouvu, o které rozhodně neplatí, že by nebyla výsledkem svobodné vůle stran a/nebo že by fakticky nahrazovala autoritativní správní akt. To přitom přiznává i Nejvyšší správní soud, který Zakladatelskou smlouvu označil za smlouvu koordinační. V tomto kontextu se pak jeví zcela svévolným závěr Nejvyššího správního soudu o tom, že na závěru o veřejnoprávní povaze Zakladatelské smlouvy nic nemění okolnost, že na rozdíl od smlouvy posuzované v usnesení čj. Konf 31/ se v případě předmětné zakladatelské smlouvy jedná o smlouvu koordinační ve smyslu 160 odst. 6 správního řádu (viz bod 44 Rozsudku NSS). 40. Jde-li o obecná kritéria posuzování veřejnoprávní povahy smluv vymezená v usnesení čj. Konf 31/ , zvláštní senát především zdůraznil, že o veřejnoprávní či naopak soukromoprávní povaze smlouvy nic nevypovídá: - charakter činnosti, které se smlouva týká; - cíl, ke kterému má smlouva sloužit; 11 z 24

12 - to, jaké subjekty jsou smluvními stranami; ani - to, podle jakých předpisů byla smlouva uzavřena. [ Jak správně poznamenává Ústecký kraj, povaha činnosti nevypovídá o tom, zda ve vztahu ze smlouvy převažují prvky veřejnoprávní, nebo soukromoprávní. Tím méně tak mohou činit její ekonomické důsledky, které ostatně nelze předem přesně stanovit, protože i do činnosti zajišťující naplňování určité veřejné potřeby mohou vstupovat tržní mechanismy ( ) Je tedy zřejmé, že dosud zmíněné znaky probíraného smluvního vztahu tedy kdo jsou smluvní strany a k jakému cíli má smlouva sloužit nepřinášejí kýžené řešení ( ) Spor nelze rozhodnout ani v závislosti na tom, podle jakých předpisů byla smlouva uzavřena. ]. 41. Rozsudek NSS je s těmito závěry v přímém rozporu, pokud Nejvyšší správní soud (byť právě s odkazem na usnesení čj. Konf 31/ ) uzavřel, že při uplatnění zásady a minori ad maius ( od menšího k většímu ) tím spíše je namístě závěr, že smlouva uzavřená dle 20a odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb. s taxativně uvedeným předmětem činnosti svazku v odst. 2 je smlouvou veřejnoprávní (viz bod 44 Rozsudku NSS). Nejvyšší správní soud tedy v Rozsudku NSS postavil posouzení povahy Zakladatelské smlouvy na tom, (i) podle jakých předpisů byla uzavřena, a (ii) jaké činnosti se týkala. To jsou přitom právě znaky, které v souladu s usnesením čj. Konf 31/ o veřejnoprávní či soukromoprávní povaze smlouvy nevypovídají. 42. V souladu s názorem zvláštního senátu vysloveným v usnesení čj. Konf 31/ může odpověď na otázku po povaze smlouvy přinést jen zkoumání obsahu smlouvy a jeho tvorby tedy práv a povinností smluvních stran a možnosti stran ovlivnit obsah smlouvy. Posouzení těchto znaků (Nejvyšším správním soudem v Rozsudku NSS zcela opomenuté) stěžovatel předkládá níže. Obsah Zakladatelské smlouvy práva a povinnosti smluvních stran 43. Zakladatelská smlouva má povahu zakladatelského jednání, jehož důsledkem je vznik právnické osoby dobrovolného svazku obcí, které je zároveň zájmovým sdružením právnických osob. Zakladatelské právní jednání v podobě vícestranného jednání (smlouvy) je přitom typickým soukromoprávním jednáním. 44. Zakladatelská smlouva zakládá právní osobnost, nikoliv práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Práva a povinnosti v oblasti veřejného práva vznikají případně až následně na základě zákona již vzniklé a existující právnické osobě a jsou spjata s její právní osobností. Účelem zakladatelské smlouvy je založení právnické osoby. Zákon může ukládat jednotlivým právnickým osobám v závislosti na jejich formě specifická práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Jsou to však předpisy práva soukromého, OZ 1964 a zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník ( OZ ), které 12 z 24

13 upravují právnické osoby, jejich právní způsobilost, resp. právní osobnost. Vykonavatelé veřejné správy právní subjektivitu k výkonu veřejné správy nepotřebují. Právní osobnost je však nutná pro vstup do soukromoprávních vztahů. 45. Vznik právnických osob je upraven právem soukromým. To nevylučuje, aby zvláštní právní předpisy upravovaly zvláštní pravidla pro jednotlivé typy právnických osob. Z existence těchto pravidel však nelze dovozovat veřejnoprávní povahu Zakladatelské smlouvy. Různá veřejnoprávní práva a povinnosti byla a jsou stanovena zvláštními právními předpisy rovněž například pro obecně prospěšné společnosti, občanská sdružení, resp. spolky (např. omezení vyplývající z veřejné prospěšnosti), nadace a nadační fondy. 46. Lze uzavřít, že Zakladatelská smlouva nezakládá, nemění ani neruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva, nýbrž na jejím základě došlo dle Zákona o obcích 1990 a OZ 1964 k založení stěžovatele jako právnické osoby. Zakladatelská smlouva tedy nenaplňuje obecnou definici veřejnoprávních smluv ve smyslu 159 odst. 1 správního řádu. 47. Správní soudy však v Napadených rozsudcích kvalifikaci Zakladatelské smlouvy z hlediska jejího obsahu a podřazení Zakladatelské smlouvy pod obecnou definici veřejnoprávních smluv dle 159 odst. 1 správního řádu vůbec neřešily. To svědčí o zcela svévolném výkladu a aplikaci ustanovení o veřejnoprávních smlouvách v Napadených rozsudcích. Tvorba Zakladatelské smlouvy možnost stran ovlivnit její obsah 48. Na tomto místě je předně třeba zdůraznit, že posouzení možnosti stran ovlivnit obsah smlouvy nelze bez dalšího ztotožňovat s posouzením, zda zákonná ustanovení, která daný druh smlouvy upravují, mají kogentní či dispozitivní povahu. Kogentní normy nejsou výsadou práva veřejného či právnických osob veřejného práva a nelze dovozovat, že jakákoliv kogentní norma je veřejnoprávní normou. I právo soukromé obsahuje normy kogentní. To platí zejména pro oblast zakládání a vzniku právnických osob. V této souvislosti lze poukázat např. na zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), ve znění pozdějších předpisů ( ZOK ), který obsahuje četná kogentní ustanovení, zejména pokud jde o úpravu kapitálových obchodních společností, především akciové společnosti. 49. Kogentnost norem upravujících zakládání právnických osob a míra vázanosti zakladatelů zákonem tedy nevypovídá o tom, zda je právnická osoba právnickou osobou veřejného práva, a už vůbec nic o tom, jakou povahu má zakladatelské právní jednání takovéto právnické osoby. Porovnáním úpravy v ZOK s příslušnými ustanoveními zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) i Zákona o obcích 1990 lze dospět k jednoznačnému závěru, že smluvní volnost zakladatelů obchodních 13 z 24

14 společností je daleko více omezena než smluvní volnost zakladatelů dobrovolných svazků obcí. 50. Zejména platí, že dobrovolný svazek obcí může být založen k široké škále činností včetně podnikání. Jeho smluvní volnost je tak v tomto ohledu vyšší, než například u veřejné obchodní společnosti či komanditní společnosti, které mohou být založeny výlučně za účelem podnikání nebo správy vlastního majetku, tj. jejichž předmět činnosti je vymezen taxativně. Přestože je smluvní volnost zakladatelů těchto osobních obchodních společností daleko více omezena než smluvní volnost zakladatelů dobrovolných svazků obcí, nikoho patrně ani nenapadne z tohoto důvodu uvažovat o zakladatelských smlouvách osobních obchodních společností jako o smlouvách veřejnoprávních. Námitka, že je tomu tak proto, že jejich stranami nejsou osoby veřejného práva, je přitom lichá. Jaké subjekty jsou smluvními stranami, totiž v souladu s usnesením zvláštního senátu čj. Konf 31/ o soukromoprávní či veřejnoprávní povaze smlouvy vůbec nevypovídá (viz bod 40 této ústavní stížnosti výše). 51. Stejně tak jde-li o omezení činnosti dobrovolného svazku obcí pouze na vybrané oblasti samostatné působnosti obce uvedené v 14 Zákona o obcích 1990, a to ty, které nemají povahu výkonu veřejné moci, tj. vrchnostenské správy, lze poukázat na obdobné omezení pro občanská sdružení dle tehdy platného zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů. Podle 5 tohoto zákona občanská sdružení nesměla vykonávat funkci státních orgánů a nesměla řídit státní orgány a ukládat povinnosti občanům, kteří nejsou jejich členy. To, zda je toto omezení činnosti jednotlivých právnických osob provedeno taxativním vymezením toho, jaké činnosti některé právnické osoby vykonávat mohou, nebo taxativním vymezením toho, co činit nemohou, je otázkou legislativní techniky. Na povahu Zakladatelské smlouvy jako smlouvy soukromoprávní to však vliv nemá. 52. Dále je třeba poukázat na to, že když zvláštní senát v usnesení čj. Konf 31/ hovořil o tvorbě smlouvy coby o jednom z kritérií rozlišení soukromoprávních a veřejnoprávních smluv, měl zejména na mysli otázku, zda se strany mohly svobodně rozhodnout, jestli do smluvního vztahu vstoupí a jaké budou konkrétní parametry tohoto vztahu (viz jeden z rozhodujících závěrů zvláštního senátu ohledně veřejnoprávní povahy smlouvy o závazku veřejné služby podle 19 zákona o silniční dopravě: [S]mlouva tu není úkonem, k němuž by se kraj svobodně rozhodl, aniž by jej k tomu cokoli nutilo, nýbrž daleko spíše alternativou autoritativního aktu, který je v podobných případech tradičním a převažujícím způsobem regulace vztahů. ). 53. Zakladatelská smlouva je výsledkem naprosto svobodné vůle stran (členských obcí) vytvořit předmětný dobrovolný svazek obcí. Stejně tak bylo na vůli stran, jaké konkrétní parametry Zakladatelská smlouva bude mít a jaká budou konkrétní ustanovení stanov stěžovatele. Zakladatelská smlouva se v tomto ohledu nijak neliší od 14 z 24

15 jiných soukromoprávních zakladatelských jednání, která dávají vzniknout právnickým osobám. 54. V tomto ohledu je vhodné rovněž poznamenat, že strany (členské obce) mohly stejně tak (za zcela stejným účelem, tj. za účelem správy, obnovy a rozvoje vodovodů a kanalizací na svém území) založit například akciovou společnost. K tomu ostatně v 90. letech v souvislosti s privatizací vodovodů a kanalizací nezřídka docházelo. Společníky těchto akciových společností přitom mohly být také pouze obce. Vstup nových společníků a dispozice s akciemi bylo možné ve stanovách omezit a dosáhnout tak stejné situace jako u založení dobrovolného svazku obcí, a to rovněž při výkonu činností obce v samostatné působnosti (viz pro ilustraci článek 7 odst. 1 stanov společnosti Vodohospodářská zařízení Šumperk a.s., která je rovněž vlastníkem vodovodů a kanalizací na území obcí, jež jsou jejími akcionáři). Neexistuje žádný rozumný důvod pro to, aby zakladatelská smlouva akciové společnosti byla považována za smlouvu soukromoprávní, zatímco Zakladatelská smlouva dobrovolného svazku obcí za smlouvu veřejnoprávní. Takové rozlišení je zcela arbitrární. Důkaz: Stanovy akciové společnosti Vodohospodářská zařízení Šumperk, a.s. (příloha č. 8) 55. Vedle toho, že strany mohly místo založení dobrovolného svazku obcí Zakladatelskou smlouvou založit například akciovou společnost, mohly též dosáhnout založení dobrovolného svazku obcí schválením založení na ustavující členské schůzi. V tomto ohledu srov. 20g OZ 1964 ve znění účinném v době založení stěžovatele: K založení sdružení se vyžaduje písemná zakladatelská smlouva uzavřená zakladateli, nebo schválení založení sdružení na ustavující členské schůzi. O založení sdružení na této schůzi se sepíše zápis obsahující seznam zakládajících členů sdružení s uvedením jejich jména (názvu) a bydliště (sídla) a podpisy členů. Ke smlouvě nebo zápisu o ustavující členské schůzi musí být přiloženy stanovy a určení osob oprávněných jednat jménem sdružení, jež schválí zakladatelé nebo ustavující schůze. Některé svazky obcí s obdobným předmětem činnosti jako v případě stěžovatele přitom tímto způsobem opravdu postupovaly a na základě tohoto zakladatelského právního jednání pak byly příslušným okresním úřadem také zaregistrovány (viz např. stanovy dobrovolného svazku obcí VODOVODY A KANALIZACE). Uzavření Zakladatelské smlouvy tedy dokonce ani nebylo nezbytným předpokladem pro založení stěžovatele. Tato skutečnost tak ještě více zdůrazňuje smluvní volnost při uzavírání této smlouvy. Důkaz: Stanovy dobrovolného svazku obcí VODOVODY A KANALIZACE (příloha č. 9) 56. Stěžovatel uzavírá, že Zakladatelská smlouva má jednoznačně povahu soukromoprávního zakladatelského jednání. Smluvní strany nebyly při jejím 15 z 24

16 uzavírání omezeny ve větší míře, než je tomu například u zakládání obchodních společností. Naopak smluvní svolnost stran byla v případě Zakladatelské smlouvy v řadě ohledu ještě větší. Vůlí stran Zakladatelské smlouvy nebylo uzavřít veřejnoprávní smlouvu 57. Nad rámec výše uvedeného stěžovatel zdůrazňuje, že správní soudy v Napadených rozsudcích zcela pominuly zkoumání faktoru, který je přitom při posuzování jakéhokoliv smluvního jednání nejdůležitější, a tím je vůle smluvních stran. 58. Stěžovatel rozsáhle argumentoval v kasační stížnosti tím, že nejenom že vůlí stran Zakladatelské smlouvy zjevně nebylo uzavřít veřejnoprávní smlouvu, ale že to dokonce ani žádným myslitelným způsobem jejích vůlí být nemohlo, protože relevantní právní úprava tyto smlouvy za veřejnoprávní neoznačovala a ani jiným způsobem z ní údajný veřejnoprávní charakter těchto smluv nevyplýval. Tento argument Nejvyšší správní soud přešel tvrzením, že [j]ako zcela absurdní je nutno odmítnout představu, že by pro téměř úplnou absenci pojmu veřejnoprávní smlouva v českém právním řádu před účinností správního řádu všechny smlouvy uzavřené např. státem či veřejnoprávními korporacemi byly smlouvami soukromého práva (o nesprávnosti takové představy svědčí mj. i ustanovení 182 odst. 2 správního řádu, které výslovně počítá s existencí veřejnoprávních smluv vzniklých před dnem nabytí účinnosti správního řádu) (viz bod 41 Rozsudku NSS). 59. Stěžovatel naproti tomu považuje za zcela absurdní, aby soud při posuzování vůle smluvních stran relevantní právní úpravu vůbec nezohlednil. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že strany (členské obce stěžovatele) přistoupily k uzavření Zakladatelské smlouvy za účinnosti Zákona o obcích 1990, který pojem veřejnoprávní smlouva vůbec nezmiňoval, natož pak v souvislosti se založením dobrovolného svazku obcí. Co se týče vzniku dobrovolného svazku obcí, odkazoval Zákon o obcích 1990 v 20a odst. 1 na 20f OZ 1964, tedy na tehdy účinný soukromoprávní kodex. 5 5 Na okraj žalobce dodává, že ani podle Obecního zřízení smlouva o vytvoření svazku obcí není veřejnoprávní smlouvou. Ze systematiky Obecního zřízení lze dovodit, že výčet veřejnoprávních smluv v Obecním zřízení je taxativní a smlouva o založení svazku obcí mezi ně nepatří (viz 63 a 66a obecního zřízení). Úmysl zákonodárce lze dovodit i z nadpisu k 66c Obecního zřízení Společná ustanovení k veřejnoprávním smlouvám ( 63 a 66a). V tomto ustanovení je stanovena subsidiární aplikace správního řádu pouze na tyto veřejnoprávní smlouvy uvedené v 63 a 66a Obecního zřízení. Na smlouvu o vytvoření svazku obcí dle 49 a násl. Obecního zřízení není v tomto ustanovení žádný odkaz. Tento legislativní postup, kdy jsou veřejnoprávní smlouvy jako veřejnoprávní výslovně označeny v právním předpisu, je zákonodárcem použit i v celé řadě jiných právních předpisů [např. 69 odst. 5, 78a, 116 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon); 9 odst. 5 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, atd.]. Tento postup zákonodárce odpovídá i zásadě předvídatelnosti a legitimního očekávání, kdy adresáti právních norem bez dalšího z textu právní normy vědí, zda se v daném případě jedná o smlouvu veřejnoprávní či nikoliv. 16 z 24

17 60. Smluvní strany tedy přistoupily k ryze soukromoprávnímu úkonu zakladatelskému právnímu jednání s cílem založit právnickou osobu, přičemž relevantní právní předpis je při tomto postupu odkazoval na soukromoprávní kodex. Za těchto okolností je zcela vyloučeno, aby vůlí smluvních stran bylo uzavřít Zakladatelskou smlouvu jako smlouvu veřejnoprávní. Na této skutečnosti pak nemůže nic změnit odkaz na ustanovení 182 odst. 2 správního řádu, které výslovně počítá s existencí veřejnoprávních smluv vzniklých před dnem nabytí účinnosti správního řádu. 61. Tato zjevná ignorace vůle účastníků Zakladatelské smlouvy ze strany správních soudů má navíc závažné dopady do práva na samosprávu, protože těmito účastníky jsou obce coby základní samosprávné jednotky. Tyto obce jednoznačně projevily vůli uzavřít soukromoprávní smlouvu. S tím je spojena též jejich implicitní vůle podřídit případné majetkoprávní spory z této smlouvy plynoucí či s ní související pravomoci obecných civilních soudů. Pokud nyní správní soudy přicházejí s tvrzením, že s ohledem na 182 odst. 2 správního řádu, který nabyl účinnosti více než dvanáct let po uzavření Zakladatelské smlouvy, je třeba bez ohledu na zmíněnou vůli členských obcí posoudit Zakladatelskou smlouvu jako veřejnoprávní a spory z ní plynoucí podřídit pravomoci správních orgánů, jedná se nejen o zcela svévolný výklad a aplikaci příslušných zákonných ustanovení, ale též o závažný zásah do práva obcí na samosprávu. 62. Posouzení Zakladatelské smlouvy jako veřejnoprávní a s tím spojený závěr o pravomoci správních orgánů k řešení sporů s touto smlouvou souvisejících má přitom též nepřehlédnutelné praktické dopady. Ty lze velice dobře ilustrovat právě na uplatnění nároků Města Jihlavy v této věci. Jak již stěžovatel uvedl výše, Krajský úřad zcela vyhověl návrhům Města Jihlavy a po krátkém písemném řízení, v němž prakticky absentovalo dokazování, vydal Rozhodnutí KÚ 955/2013 a Rozhodnutí KÚ 605/2014, kterými stěžovateli uložil povinnost zaplatit Městu Jihlava částku ve výši celkem ,54 Kč, a to do tří dnů od doručení rozhodnutí. V souladu s 169 odst. 2 správního řádu proti těmto rozhodnutím není přípustné odvolání. Stěžovateli tak zůstala jedině možnost brojit proti rozhodnutím Krajského úřadu správní žalobou, která však ze zákona nemá odkladný účinek. Stěžovateli tak akutně hrozí ekonomická likvidace v důsledku nároků Města Jihlavy ještě předtím, než správní soudy o žalobě vůbec začnou rozhodovat. Z tohoto pohledu tedy nelze mít za to, že je zachováno právo stěžovatele na soud ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 Úmluvy. Soudní řád správní sice garantuje právo na soudní přezkum správních rozhodnutí v plné jurisdikci, ale pokud tomuto přezkumu předchází vykonatelnost napadeného (přezkoumávaného) rozhodnutí, může se tento soudní přezkum ukázat jako pouze teoretický a iluzorní. 63. Nelze navíc pominout, že v případě přezkumu rozhodnutí Krajského úřadu ve správním soudnictví stěžovatel není v pozici, kdy se toliko brání nárokům vzneseným Městem Jihlava (jejichž důvodnost by muselo prokázat právě Město Jihlava). Naopak, jeho 17 z 24

18 protistranou je v takovém řízení Krajský úřad a je na stěžovateli coby žalobci, aby prokazoval, že rozhodnutí Krajského úřadu jsou nezákonná. 64. Nastíněný způsob rozhodování o sporech ve správním řízení (s následnou možností soudního přezkumu ve správním soudnictví) je zcela nesrovnatelný s rozhodováním o majetkoprávních sporech v civilním řízení před obecnými soudy. Především, pokud by Město Jihlava uplatnilo své nároky žalobou v civilním soudnictví, rozhodovali by o sporu erudovaní soudci (namísto úředníků krajských úřadů, kteří pochopitelně nejsou zdaleka tak dobře připraveni vést sporné řízení o komplikovaných statusových otázkách právnických osob, platnosti rozhodnutí orgánů právnických osob, nároků z vypořádání apod.). Bylo by na žalobci, aby unesl břemeno tvrzení i důkazní. Ve věci by bylo rozhodnuto teprve po provedení rozsáhlého dokazování a správnost rozhodnutí by byla dále garantována dvojinstačností soudního procesu. Rozhodnutí by navíc bylo vykonatelné až poté, co by o nároku rozhodly soudy, nikoli ještě předtím, jako je tomu v případě rozhodování sporů ve správním řízení. 65. Stěžovatel shrnuje, že správní soudy v Napadených rozsudcích zcela ignorovaly, že vůlí stran nemohlo být uzavřít Zakladatelskou smlouvu coby smlouvu veřejnoprávní. Jednoznačnou vůlí stran (členských obcí stěžovatele) bylo vytvoření právnické osoby Zakladatelskou smlouvou coby typickým soukromoprávním úkonem, se všemi důsledky z toho plynoucími (zejména v oblasti řešení případných sporů souvisejících se Zakladatelskou smlouvou v civilním řízení před obecnými soudy). Svévolným výkladem a aplikací zákonných ustanovení o veřejnoprávních smlouvách (v tomto kontextu zejména 182 odst. 2 správního řádu) správní soudy tuto vůli členských obcí stěžovatele zcela popřely. Napadenými rozsudky tak bylo též zasaženo právo na samosprávu obcí. Svévolné posouzení nároků uplatňovaných žalobcem coby nároků ze Zakladatelské smlouvy 66. V průběhu celého správního řízení i v řízení před správními soudy stěžovatel konzistentně argumentoval, že i bez ohledu na veřejnoprávní či soukromoprávní povahu Zakladatelské smlouvy (přestože z výše uvedených důvodů je stěžovatel o soukromoprávní povaze této smlouvy jednoznačně přesvědčen) je třeba nárok z vypořádání uplatněný Městem Jihlavou posoudit jako soukromoprávní. I z tohoto důvodu tedy ve věci nebyla dána pravomoc Krajského úřadu ve smyslu 169 odst. 1 správního řádu, ale obecných soudů v civilním soudnictví. 67. V usnesení ze dne , čj. Konf 13/2010-7, zvláštní senát uzavřel, že smlouva v sobě může obsahovat prvky soukromoprávní i veřejnoprávní. Otázku pravomoci obecných soudů v civilním řízení nebo naopak správních orgánů dle 169 odst. 1 správního řádu je pak třeba posoudit s ohledem na konkrétní vznesený nárok. Právní vztahy týkající se majetkového podílu a majetkového vypořádání při vystoupení 18 z 24

19 obce z dobrovolného svazku obcí (čili materiálně vystoupení člena ze zájmového sdružení právnických osob) jsou vztahy ryze soukromoprávními. O nároku vzneseném Městem Jihlavou tak mělo i z tohoto důvodu být rozhodováno výlučně obecnými soudy dle 7 odst. 1 občanského soudního řádu (bez hledu na povahu Zakladatelské smlouvy). To platí tím spíš, že Město Jihlava dle vlastního tvrzení stavělo svůj nárok na obecných zásadách spravedlnosti a hospodárnosti při nakládání s veřejným majetkem a na Usnesení 47. valné hromady 6, nikoliv na Zakladatelské smlouvě a stanovách stěžovatele. 68. Tento argument, který stěžovatel uvedl i v kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud odmítl s tím, že podle 20h OZ 1964 musely stanovy mj. obsahovat úpravu majetkových poměrů, vznik a zánik členství, práva a povinnosti členských obcí, pročež nároky Města Jihlavy mají svůj původ ve stanovách, jsou neoddělitelné od smlouvy o dobrovolném svazku obcí a jako takové mají tyto nároky veřejnoprávní povahu (viz bod 49 Rozsudku NSS). 69. Uvedený závěr Nejvyššího správního soudu stěžovatel považuje za absurdní. Je pochopitelné, že soukromoprávní úprava (na kterou ohledně dobrovolných svazů obcí odkazoval Zákon o obcích 1990) myslela na úpravu majetkových poměrů, vznik a zánik členství právě to jsou totiž výsostně soukromoprávní vztahy. Úprava obsažená v 20h OZ 1964 proto představuje další důvod pro posouzení nároku vzneseného Městem Jihlavou coby nároku soukromoprávního, o němž má být rozhodováno civilními soudy. Argumentoval-li Nejvyšší správní soud tímto ustanovením naopak ve prospěch závěru, že se jedná o otázku veřejnoprávní, o níž má být rozhodováno správními orgány ve smyslu 169 odst. 1 správního řádu, představuje takový závěr případ aplikace normy jednoduchého práva, jíž schází smysluplné odůvodnění, ve smyslu výše citovaného nálezu Ústavního soudu ze dne , sp. zn. II. ÚS 1387/ Stěžovatel uzavírá, že nároky uplatněné Městem Jihlavou ve sporném řízení správním byly jednoznačně soukromoprávního charakteru, a rozhodování o nich proto v souladu s judikaturou zvláštního senátu i bez ohledu na povahu Zakladatelské smlouvy náleží civilním soudům. Opačný závěr Nejvyššího správního soudu, navíc odůvodněný argumentem, který ve skutečnosti svědčí názoru stěžovatele, jeví známky svévolného výkladu a aplikace práva. IV. B. Porušení práva na zákonného soudce 71. V souladu s čl. 38 odst. 1 Listiny nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci. Příslušnost soudu i soudce stanoví zákon. 6 Dle návrhů Města Jihlavy na zahájení sporného řízení správního. 19 z 24