Ministerstvo vnitra se sídlem Nad štolou 936/3, Praha 7

Transkript

1 V Brně dne 15. srpna 2018 sp.zn. A 2099 Ústavní soud Joštova Brno ke sp.zn. IV. ÚS 1585/18 Stěžovatel: Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko se sídlem Žižkova 93, Jihlava, IČ , právně zastoupen JUDr. Oldřichem Chudobou, advokátem, se sídlem Při Trati 12, Praha 4 Účastníci řízení: Nejvyšší správní soud Moravské náměstí 6, Brno Městský soud v Praze Spálená 6/2, Praha 2 Vedlejší účastníci: Statutární město Jihlava se sídlem Magistrátu města Jihlava, Jihlava, Masarykovo nám. 1, IČ , právně zastoupeno JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem, JUDr. Radek Ondruš, advokátní kancelář s.r.o., se sídlem Bubeníčkova 502/42, Židenice, Brno Ministerstvo vnitra se sídlem Nad štolou 936/3, Praha 7 Ústavní stížnost Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne č.j. 10 AS 258/ a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne č.j. 11 A 148/ vyjádření Statutárního města Jihlava jako vedlejšího účastníka

2 Pětkrát Přílohy: 1. plná moc ze dne výpis z účtu Statutárního města Jihlava ze dne výpis z účtu Statutárního města Jihlava ze dne výpis z účtu Statutárního města Jihlava ze dne usnesení Krajského soudu v Brně ze dne č.j. 72 Co 153/ podání Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko Okresnímu soudu v Jihlavě ze dne zápis ze 47. valné hromady Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko ze dne správní žaloba Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko ze dne na zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina ze dne č.j. KUJI 55559/2014, sp.zn. OOSČ 605/2014 OOSC/11 9. usnesení Krajského soudu v Brně č.j. 29 A 92/ ze dne stanovisko Ministerstva vnitra č.j. MV /ODK-2015 ze dne 26. března rozhodnutí Ministerstva vnitra č.j. MV /ODK-2013 ze dne stanovisko Ministerstva financí zpracované ve spolupráci s Ministerstvem vnitra, č.j. MF /2015/1203 ze dne výpis z obchodního rejstříku pro obchodní společnost Svaz VKMO s.r.o. 14. přípis obchodní společnosti Svaz VKMO s.r.o. Krajskému úřadu Jihomoravského kraje ze dne stanovy svazku obcí VODOVODY A KANALIZACE, se sídlem Kubišova 1172/11, Horka Domky, Třebíč, IČ smlouva o provozu vodovodů a kanalizací, o nájmu vodovodů a kanalizací, o správě a rozvoji majetku vodovodů a kanalizací pro veřejnou potřebu mezi Svazem vodovodů a kanalizací Jihlavsko a VODÁRENSKOU AKCIOVOU SPOLEČNOSTÍ, a.s. ze dne spolu s dodatky 1, 2 a usnesení Okresního soudu v Blansku č.j. 705 C 8/ ze dne usnesení Okresního soudu v Jihlavě č.j. 21 C 25/ ze dne usnesení Krajského soudu v Brně č.j. 54 Co 112/ ze dne (vše v kopiích)

3 I. Podáním ze dne uplatnil stěžovatel ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne č.j. 10 As 258/ a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne č.j. 11 A 148/ Touto ústavní stížností se stěžovatel domáhá vyslovení Ústavním soudem, že napadenými soudními rozhodnutími byla porušena jeho ústavně zaručená základní práva a svobody garantovaná v čl. 36 odst. 1 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy, čl. 38 odst. 1 Listiny a čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy, a navrhuje jejich zrušení. Stěžovatel označil v ústavní stížnosti ze dne Statutární město Jihlava jako vedlejšího účastníka. Vedlejší účastenství Statutárního města Jihlava v řízení o ústavní stížnosti stěžovatele ze dne se zakládá na ust. 76 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., když Statutární město Jihlava bylo účastníkem jak soudního řízení, v němž byl vydán napadený rozsudek Městského soudu v Praze ze dne č.j. 11 A 148/ , tak i soudního řízení, v němž byl vydán napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne č.j. 10 As 258/ , v obou případech v procesním postavení žalobce. Stěžovatel učinil ústavní stížnost ze dne přílohou svého podání v jiném řízení, jehož je Statutární město Jihlava účastníkem, a Statutární město Jihlava tak má text ústavní stížnosti k dispozici. Vzhledem k výše uvedenému, a také s ohledem na význam ústavní stížností nastolených právních otázek, Statutární město Jihlava uplatňuje toto vyjádření k ústavní stížnosti Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko. II. Ústavní stížnost uplatněná stěžovatelem proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne č.j. 10 As 258/ a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne č.j. 11 A 148/ je nedůvodná. Nejvyšší správní soud ani Městský soud v Praze se nedopustily stěžovatelem vytčených vad řízení a jimi vydaných rozhodnutí, a neporušily tak napadenými rozhodnutími stěžovatelova ústavně zaručená práva a svobody, jak specifikováno v ústavní stížnosti. Statutární město Jihlava však naprosto a zcela souhlasí se stěžovatelem v tom, že právně správné řešení jím nastolených právních otázek přesahuje rámec vztahů mezi účastníky správních řízení a navazujících soudních řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí. Statutární město Jihlava považuje právní posouzení stěžovatelem nastolených otázek za podmínku ekonomické emancipace obcí poté, co před jednou generací došlo k právní a politické emancipaci obcí v souvislosti s překonáním protiprávního komunistického režimu a nastolením právního státu.

4 Statutární město Jihlava má však za to, že stěžovatelem nastolené otázky byly vyřešeny v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne č.j. 10 As 258/ , a také v rozhodovací praxi zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., a to ústavně konformně a právně správně. Bez ohledu na výše uvedené je však ústavní stížnost předčasná, resp. nepřípustná. Napadenými rozhodnutími nedošlo ke konečnému rozhodnutí a stěžovatel se v podstatě domáhá toho, aby Ústavní soud svým rozhodnutím nahradil rozhodování obecných soudů o věci samotné. III. Statutární město Jihlava musí především s politováním konstatovat, že stěžovatel uvádí v ústavní stížnosti jako relevantní skutkové okolnosti a pozadí věci nepravdivé skutečnosti. Jakkoliv jsou tyto relevantní skutkové okolnosti a pozadí věci zcela irelevantní v tomto řízení, Statutární město Jihlava považuje za nezbytné se proti těmto tvrzením stěžovatele ohradit. (1) Stěžovatel především tvrdí, že otázka kompetence soudů k vedení předmětného druhu řízení (o vypořádání stěžovatele a Statutárního města Jihlava) je pro stěžovatele existenční otázkou. Statutární město Jihlava zpochybňuje pravdivost a logičnost tohoto tvrzení stěžovatele. To, zda o nároku rozhoduje správní úřad ve správním řízení sporném nebo soud v občanském soudním řízení, nemůže být existenční otázkou pro nikoho. Oba orgány posuzují zákonnost nároku na tomtéž základě, tj. na základě zjištěného skutkového stavu, a podle téže (hmotně)právní úpravy. Co do nákladů řízení a jejich náhrady se uvedené typy sporného řízení liší pouze ve výši poplatku spojeného s uplatněním návrhu na zahájení řízení. Soudní ochrana je poskytována účastníkovi jak občanského soudního řízení (a to eo ipso), tak i účastníkovi správního řízení (a to soudním přezkumem správních rozhodnutí ve správním soudnictví podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní). Statutární město Jihlava k této otázce také uvádí, že ani existenční závislost kohokoliv na určitém soudním či správním rozhodnutí rozhodně není okolností, která by mohla mít vliv na obsah (výroku i odůvodnění) tohoto rozhodnutí, ani na posouzení pravomoci soudů nebo věcné příslušnosti správních úřadů k vedení řízení a vydání rozhodnutí. Soudy, tedy i správní soudy, jsou při své činnosti a při svém rozhodování vázány výhradně zákony a mezinárodními smlouvami (čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky), a to v rámci rovnosti všech před zákonem (čl. 1 Listiny základních práv a svobod), a stejně tak i správní úřady jsou při své činnosti a při svém rozhodování vázány výhradně zákony a mezinárodními

5 smlouvami (ust. 2 odst. 1 s.ř.), a to v rámci rovného postavení účastníků řízení při uplatňování jejich práv (ust. 7 odst. 1 s.ř.), když zachování této rovnosti je jedním ze základních stavebních kamenů práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ke stejnému závěru koneckonců dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne č.j. 10 As 258/ , když uvedl následující: Není správný názor stěžovatele, že rozhodováním věci ve správním řízení je stěžovateli poskytnut nižší standard ochrany jeho práv. Jak správně uvedl městský soud i žalobce, s ohledem na přezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů ve správním soudnictví nedochází k omezení práva stěžovatele na přístup k soudu. Statutární město Jihlava se s tímto právním názorem plně ztotožňuje pro jeho správnost. Také věcně je tato argumentace stěžovatele nepatřičná, neboť vypořádání vystupující obce a svazku obcí se obecně může dotýkat pouze té části majetku svazku obcí, která připadá na takovou obec, a nemůže tak pro něj být likvidační. Stěžovatel již svou peněžitou povinnost, uloženou správními rozhodnutími Krajského úřadu Kraje Vysočina, splnil, a tato existenční otázka se jej vůbec nedotkla. Důkaz: výpis z účtu Statutárního města Jihlava ze dne výpis z účtu Statutárního města Jihlava ze dne výpis z účtu Statutárního města Jihlava ze dne (2) Dále není pravdou, že Statutární město Jihlava disponovalo v době konání 47. valné hromady stěžovatele natolik silným postavením, že si nechalo schválit jím předložené usnesení. Stanovy stěžovatele upravují v čl dvě kvóra přijetí usnesení valnou hromadou, a to kvórum počtu obyvatel (a co do tohoto kvóra Statutární město Jihlava skutečně mělo většinu ), a dále kvórum zástupců obcí (a co do tohoto kvóra Statutární město Jihlava rozhodně nemělo většinu ). Účelem tohoto druhého kvóra bylo zabránit městu s největším počtem obyvatel (tj. Statutárnímu městu Jihlava) v ovládnutí stěžovatele. Návrh znění usnesení předložilo 47. valné hromadě stěžovatele předsednictvo stěžovatele, kde Statutární město Jihlava disponovalo pouze dvěma hlasy z celkových jedenácti (viz čl stanov stěžovatele). Důkaz: zápis ze 47. valné hromady Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko ze dne stanovy Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko

6 (3) Dále stěžovatel uvádí, že jeho stanovy předpokládají vypořádání mezi vystupující obcí a stěžovatelem jednou smlouvou o majetkovém a finančním vypořádání. Stanovy stěžovatele však v čl výslovně a na několika místech upravují vypořádání vystoupivší obce několika smlouvami. V této souvislosti dlužno uvést, že stěžovatel v řízeních před obecnými soudy interpretuje své vlastní stanovy velice volně a účelově. Ve sporu s jinou obcí, která ukončila členství ve stěžovateli, např. stěžovatel tvrdil, že pokud nebyla uzavřena smlouva o finančním a majetkovém vypořádání, proces ukončení členství takové obce nebyl ukončen. Důkaz: stanovy Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko usnesení Krajského soudu v Brně ze dne č.j. 72 Co 153/ (4) Dále stěžovatel argumentuje, že usnesení jeho 47. valné hromady je nezákonné a právně nezávazné. Statutární město Jihlava k tomu uvádí, že stěžovatel žádným způsobem nenapadl u příslušného orgánu předmětné usnesení valné hromady jako svého nejvyššího orgánu, a stejně tak neučinila žádná členská obec stěžovatele. Usnesení valné hromady stěžovatele tak již pro uplynutí lhůt nemůže být právně relevantně zpochybňováno. (5) Také není pravdou, že spory tohoto typu rozhodovaly v souladu s ustálenou judikatorní praxí vždy soudy v občanském soudním řízení. Pregnantně se k této otázce vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne č.j. 10 As 258/ , když uvedl následující: Stěžovatel odkazuje mj. na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 z a sp. zn. 28 Cdo 4243/2007 z V prvém případě žalobce svazek se domáhal peněžitého plnění proti žalované obci, jež vystoupila ze svazku vzniklého za účelem výstavby vodovodního systému, přičemž vystoupení učinila písemně v červnu Z okolností uvedených v odůvodnění rozsudku sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 se podává, že bylo rozhodováno ve věci nároku z veřejnoprávní smlouvy. V odůvodnění rozsudku není nic uvedeno k otázce pravomoci civilních soudů, nicméně je zřejmé, že Nejvyšší soud implicitně shledal pravomoc civilních soudů k rozhodnutí uvedené věci. K tomuto rozhodnutí NSS uvádí, že městský soud byl v době svého rozhodování vázán výše citovanými usneseními zvláštního senátu (v případě usnesení čj. Konf 13/ z se jednalo o rozhodnutí zvláštního senátu, které bylo vydáno dříve, než rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3122/2012) dle 5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb., přičemž tato vázanost se vztahuje mj. i na všechny soudy a na všechny orgány moci výkonné, orgány územního samosprávného celku, jakož i fyzické nebo právnické osoby nebo jiné orgány, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy orgány, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o

7 právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Městský soud proto musel rozhodnout i přes odlišný implicitní závěr Nejvyššího soudu v souladu se závěry rozhodnutí zvláštního senátu a tato povinnost se pochopitelně vztahuje i na NSS, a dále také Z usnesení sp. zn. 28 Cdo 4243/2008 z plyne, že se jednalo o spor o peněžité plnění mezi žalobcem svazkem a žalovanou obcí, přičemž tvrzený nárok se měl odvíjet od usnesení valné hromady žalobce, avšak z odůvodnění usnesení nelze posoudit povahu smlouvy (zda se jednalo o veřejnoprávní či soukromoprávní smlouvu), neboť není zřejmé, za jakým účelem byl svazek dle 20f obč. zák. založen. Nicméně i kdyby se ve skutečnosti jednalo o obdobnou smlouvu, jako ve věci projednávané městským soudem, NSS odkazuje na výše uvedené závěry týkající se rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 (v odůvodnění usnesení, kterým bylo odmítnuto dovolání žalované obce, se nic neuvádí k pravomoci civilních soudů danou věc rozhodnout). Je zřejmé, že je nutné vycházet z usnesení zvláštního senátu (rozumí se usnesení ze dne , č.j. Konf 10/ , pozn. Statutárního města Jihlava), která byla vydána později, než uvedené usnesení Nejvyššího soudu. Jedno rozhodnutí Nejvyššího soudu (sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 ze dne ), které navíc neřešilo typově stejnou problematiku (k tomu viz čl. XVII.), rozhodně netvoří ustálenou judikatorní praxi, jak to označil stěžovatel. Rozhodnutí Nejvyššího soudu sp.zn. 28 Cdo 4243/2008 z se pak bylo předmětných právních otázek vůbec netýkalo. Jak vyplývá z ust. 5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. jsou rozhodnutí zvláštního senátu závazná pro všechny soudy včetně Nejvyššího soudu. (6) Stejně tak není pravdou, že by v důsledku rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne č.j. 10 As 258/ došlo k vytvoření dvoukolejného systému rozhodování o nárocích obcí z majetkového vypořádání v souvislosti s jejich vystoupením z dobrovolných svazků obcí, jak tvrdí stěžovatel. Právě naopak, Nejvyšší správní soud aplikoval v předmětném rozhodnutí právní názor zvláštního senátu, který směřuje k odstranění dvoukolejnosti v tomto druhů sporů, když v usnesení ze dne , č.j. Konf 10/ výslovně uvádí, že Uvedený výklad pojmu sporů z veřejnoprávních smluv ostatně odpovídá i smyslu a účelu rozdělení pravomocí mezi orgány rozhodující v oblasti veřejného práva (zde správní orgány) a v oblasti práva soukromého (zde soudy rozhodující v občanském soudním řízení). Soubor práv a povinností, jehož centrálním bodem je zákonem předvídaná, byť ne vždy nezbytně nutně platná či vůbec uzavřená veřejnoprávní smlouva, má být posuzován komplexně, ve všech svých vzájemných souvislostech, a pokud možno jedním orgánem, resp. soustavou orgánů. Je tedy zásadně třeba v pochybnostech vykládat ustanovení o pravomocech rozhodovat o právech a povinnostech majících určitou povahu a podstatu (veřejnoprávní, či naopak soukromoprávní) tak, že o nich bude rozhodovat pokud možno jeden orgán.

8 Rozhodnutí zvláštního senátu pak je ve smyslu ust. 5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro všechny soudy včetně Nejvyššího soudu. K žádné dvojkolejnosti tak lege artis nemůže dojít. Je to naopak stěžovatel, kdo se pro případ veřejnoprávní povahy smlouvy o založení svazku obcí domáhá dvoukolejnosti systému rozhodování o sporech z veřejnoprávních smluv. Stěžovatel totiž pro případ veřejnoprávní povahy smlouvy o založení svazku tvrdí, že o majetkoprávních nárocích obcí z majetkového vypořádání v souvislosti s jejich vystoupením z dobrovolných svazků obcí by měly rozhodovat soudy, a nikoliv správní úřady (které obecně vedou řízení o sporech z veřejnoprávních smluv, viz ust. 141 zákona č. 500/2004 Sb.). (7) Tvrzení stěžovatele, že Příjmy stěžovatele tvoří primárně nájemné, jež pobírá od provozovatele a nájemce vodohospodářské infrastruktury. Tyto příjmy Svazek používá výlučně na správu, obnovu a rozvoj vodohospodářské infrastruktury ve svém vlastnictví či v právu hospodaření je pravdivé jen v té míře, ve které se týkají majetku stěžovatele mimo území Statutárního města Jihlava. Jak stěžovatel uvedl ve svém vlastním podání ze dne , adresovaném Okresnímu soudu v Jihlavě, reinvestuje nájemné inkasované z majetku na území Statutárního města Jihlava do této infrastruktury tak, že Vedle toho žalovaný (tj. stěžovatel, pozn. Statutárního města Jihlava) po do místního infrastrukturního majetku investoval částku ,- Kč v investicích (bez oprav). Stěžovatel tedy i podle svého vlastního sdělení reinvestoval do infrastruktury na území Statutárního města Jihlava pouze 1,2% nájemného z ní inkasovaného. Stěžovatel tedy využívá příjmy z provozování infrastruktury na území Statutárního města Jihlava k vlastnímu obohacování a samotnou infrastrukturu města, a tím i potřeby jeho občanů, při tom zanedbává. Důkaz: podání Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko Okresnímu soudu v Jihlavě ze dne IV. Ústavní stížnost stěžovatele proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne č.j. 10 As 258/ , a tedy i proti předcházejícímu rozsudku Městského soudu v Praze ze dne č.j. 11 A 148/ , je nepřípustná ve smyslu ust. 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., protože je předčasná, tj. nesměřuje proti konečnému rozhodnutí.

9 Oba napadené rozsudky se týkaly pouze otázky správnosti, resp. zákonnosti rozhodnutí Ministerstva vnitra o nicotnosti správních rozhodnutí vydaných Krajským úřadem Kraje Vysočina, tedy toho, zda předmětná správní rozhodnutí vydaná krajským úřadem vůbec právně existují jako správní rozhodnutí (ust. 77 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.). Ona věc, která byla takto soudy vyřešena, tedy spočívá výhradně v tom, zda správní rozhodnutí vydaná Krajským úřadem Kraje Vysočina vůbec existují či nikoliv. Konečné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jak je prezentuje stěžovatel, tedy spočívá pouze v tom, že se ruší rozhodnutí Ministerstva vnitra, jimiž byla určitá správní rozhodnutí prohlášena nicotnými, a že tedy určitá správní rozhodnutí nejsou nicotná, a že tedy existují. Tato rozhodnutí nejsou konečnými rozhodnutími již jen proto, že po zrušení rozhodnutí Ministerstva vnitra, jimiž byla určitá správní rozhodnutí prohlášena nicotnými, soudy vrátily věc Ministerstvu vnitra k dalšímu řízení, což uznává i sám stěžovatel. K žádnému uzavření relativně samostatné části řízení tedy předmětnými (napadenými) soudními rozhodnutími nedošlo. Kromě toho stěžovatel napadl obě správní rozhodnutí vydaná Krajským úřadem Kraje Vysočina (jejichž nicotnost vyslovená Ministerstvem vnitra byla předmětem přezkumu Městským soudem v Praze a následně Nejvyšším správním soudem) správními žalobami u Krajského soudu v Brně, v nichž namítá kromě jiného také nicotnost napadených správních rozhodnutí. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne č.j. 10 As 258/ , ani rozsudek Městského soudu v Praze ze dne č.j. 11 A 148/ , tedy nejen že nejsou konečnými rozhodnutími, ale právě naopak, tím, že zrušily rozhodnutí Ministerstva vnitra o nicotnosti správních rozhodnutí vydaných Krajským úřadem Kraje Vysočina, a postavily tak najisto, že tato rozhodnutí existují, a je možné je přezkoumávat, teprve otevírají možnost pro právní přezkum těchto rozhodnutí. Krajský soud v Brně totiž zcela logicky přerušil jím vedené soudní řízení správní, v němž stěžovatel napadl zákonnost rozhodnutí vydaného Krajským úřadem Kraje Vysočina, a to až do rozhodnutí soudu o jeho nicotnosti. Nyní tedy může Krajský soud v Brně v jím vedeném soudním řízení správním přezkoumat rozhodnutí vydané Krajským úřadem Kraje Vysočina, a to i co do jeho nicotnosti (ust. 76 odst. 2, 3 zákona č. 120/2002 Sb.). Pokud by bylo pravdou to, co tvrdí stěžovatel ve své ústavní stížnosti, a to že Nejvyšší správní soud a Městský soud v Praze se v jimi vydaných rozhodnutích dopustily svévolné aplikace normy jednoduchého práva, a to v rozporu s ustálenou judikatorní praxí jak Nejvyššího soudu, tak i zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb. (především pak s jeho usnesením č.j. Konf 31/ ), nedostatečně své závěry odůvodnily, a porušily tak ústavně zaručená základní práva a svobody stěžovatele, především práva na soudní a jinou ochranu, práva na spravedlivý proces, práva na samosprávu a práva na zákonného soudce, nebude mít Krajský soud v Brně žádný důvod postupovat podle takto vadného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (např. posoudit svou pravomoc, povahu smlouvy o založení svazku obcí, povahu vztahů mezi obcí a svazkem obcí atd.), a naopak bude postupovat podle ustálené

10 judikatorní praxe jak Nejvyššího soudu, tak i zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., jak ji presentuje stěžovatel. Teprve pokud by Krajský soud v Brně zamítl správní žalobu stěžovatele proti rozhodnutí, vydanému Krajským úřadem Kraje Vysočina o zaplacení peněžité částky, nastalo by konečné rozhodnutí napadnutelné ústavní stížností, a to konečné ve smyslu právním i ve smyslu věcném. Teprve pak by byla ústavní stížnost přípustná, protože by směřovala proti konečnému rozhodnutí, a následovala by poté, co stěžovatel skutečně vyčerpal všechny opravné prostředky proti meritornímu rozhodnutí. Není tedy pravdou jak tvrdí stěžovatel, že by existence rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne č.j. 10 AS 258/ a tedy i rozsudku Městského soudu v Praze ze dne č.j. 11 A 148/ způsobila, že stěžovatel nebude moci nedostatkem pravomoci Krajského úřadu účinně argumentovat ve správním řízení ani v navazujícím soudním řízení správním. Argument stěžovatele, že z důvodu existence mezery v zákoně přitom nedošlo ke vzniku kompetenčního sporu, který by mohl být řešen prostřednictvím mechanismů zákona č. 131/2002 Sb., je lichý. Statutární město Jihlava má proto za to, že ústavní stížnost uplatněná stěžovatelem směřuje k Ústavnímu soudu nikoliv jako ke čtvrté stolici obecných soudů, ale ve své podstatě se snaží o to, aby Ústavní soud suploval druhou i třetí stolici, tedy místně a věcně příslušný správní soud a Nejvyšší správní soud. Ústavní stížnost uplatněná stěžovatelem směřuje také k tomu, aby Ústavní soud nahradil rozhodovací praxi zvláštního senátu, zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., v otázkách týkajících se smluv o založení svazků obcí jako veřejnoprávních smluv. Takový postup by umožňovat obecně předložit Ústavnímu soudu kterékoliv správní rozhodnutí bez toho, že by bylo přezkoumáno ve správním soudnictví; postačovalo by jen vydání (byť nezákonného) rozhodnutí nadřízeného správního orgánu o jeho nicotnosti či dokonce o tom, že nicotné není. Tento stav zajisté není žádoucí. Důkaz: správní žaloba Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko ze dne na zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina ze dne č.j. KUJI 55559/2014, sp.zn. OOSČ 605/2014 OOSC/11 usnesení Krajského soudu v Brně č.j. 29 A 92/ ze dne V. Bez ohledu na výše uvedené považuje Statutární město Jihlava za nezbytné vyjádřit se k jednotlivým důvodům ústavní stížnosti, jak je stěžovatel uplatnil. Stěžovatel má za to, že Nejvyšší správní soud se v napadeném rozhodnutí dopustil svévolného výkladu a aplikace normy jednoduchého práva, když nesprávně právně uzavřel, že smlouva o založení stěžovatele jako svazku obcí je veřejnoprávní smlouvou, a tento svůj názor

11 nedostatečně odůvodnil, a opřel jej výhradně o usnesení zvláštního senátu ze dne , č.j. Konf 31/ , se kterým je však v přímém rozporu. K tomu Statutární město Jihlava uvádí následující: Stěžovatel v ústavní stížnosti výslovně identifikuje pouze jednu normu jednoduchého práva, se kterou měl Nejvyšší správní soud takto svévolně nakládat, a to ust. 182 odst. 2 s.ř.; a dále identifikuje normu jednoduchého práva, kterou Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí vůbec nezmiňuje, avšak použít ji na posouzení věci měl, a to ust. 159 odst. 1 s.ř. Z obsahu ústavní stížnosti však vyplývá, že normami jednoduchého práva, kterých se měl Nejvyšší správní soud dotknout svou svévolnou interpretací a aplikací, by měl být značně širší okruh norem se silou zákona, které upravují veřejnoprávní smlouvy a jejich poměr s otázkami veřejné správy v rámci samostatné působnosti územních samosprávných celků (k tomu viz čl. XIX. níže). Jak Nejvyšší správní soud správně uvedl v napadeném rozsudku ze dne č.j. 10 As 258/ , [37] Podle 20a odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb. [p]ředmětem činnosti svazku mohou být jen pravomoci obce uvedené v 14 odst. 1 písm. n), p) a r). Svazek může zakládat právnické osoby k plnění úkolů, pro něž byl vytvořen. Podle odst. 3 [o]bec může na svazek převést svůj majetek včetně finančních prostředků jen v rozsahu, který slouží k vykonávání činností, které na svazek přenesla. Podle odst. 4 [o]bce se nemohou sdružovat podle předpisů o sdružování občanů.3i) Poznámka 3i) odkazovala na zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů. [38] Podle 14 odst. 1 písm. r) zákona č. 367/1990 Sb. [d]o samostatné působnosti obce patří zejména čistota obce, odvoz domovních odpadů a jejich nezávadná likvidace, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod. [40] Podle 160 odst. 6 správního řádu [ú]zemní samosprávné celky mohou vzájemně uzavírat veřejnoprávní smlouvy týkající se plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti při výkonu veřejné moci, jen stanoví-li tak zvláštní zákon. [41] Je nesprávná představa stěžovatele, že s ohledem na datum uzavření zakladatelské smlouvy před účinností správního řádu, tj. přede dnem , nemohla tato smlouva být veřejnoprávní smlouvou. NSS zdůrazňuje, že veřejnoprávní smlouvy byly uzavírány i před uvedeným dnem. Jako zcela absurdní je nutno odmítnout představu, že by pro téměř úplnou absenci pojmu veřejnoprávní smlouva v českém právním řádu před účinností správního řádu všechny smlouvy uzavřené např. státem či veřejnoprávními korporacemi byly smlouvami soukromého práva (o nesprávnosti takové představy svědčí mj. i ustanovení 182 odst. 2 správního řádu, které výslovně počítá s existencí veřejnoprávních smluv vzniklých před dnem nabytí účinnosti správního řádu). Pro veřejnoprávní smlouvu není významné její označení, ani to, kdo jsou její smluvní strany, nýbrž její obsah (je rozhodující materiální pojetí, o čemž svědčí i přechodné ustanovení 182 odst. 2 správního řádu) k tomuto závěru se přiklonil i zvláštní senát ve svém usnesení ze dne , čj. Konf 31/ Vždy platilo, že těmito smlouvami se zakládaly, měnily nebo rušily práva a povinnosti při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy, avšak nikoli pouze na poli vrchnostenské veřejné správy, ale i pečovatelské veřejné správy blíže viz zmíněné usnesení zvláštního senátu.

12 [43] Pro povahu zakladatelské smlouvy jako smlouvy veřejnoprávní není tedy podstatné, kdy byla uzavřena. Ostatně i teorie správního práva dovodila, že do kategorie veřejnoprávních smluv jsou zahrnuty také smlouvy takto neoznačené, a to bez ohledu na to, zda byly uzavřeny před či po dni Za koordinační veřejnoprávní smlouvu tak byla mj. označena rovněž smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání, Praha: C. H. Beck, 2012, 244 s.). NSS dodává, že k žádné transformaci smlouvy původně soukromoprávní ve veřejnoprávní (eventuálně naopak) nedošlo. [44] NSS poukazuje též na již zmíněné usnesení zvláštního senátu čj. Konf 31/ , ve kterém tento senát shledal veřejnoprávní smlouvu, a to na poli výkonu pečovatelské veřejné správy, ve smlouvě o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, uzavřené dne mezi Krajským úřadem Ústeckého kraje a Dopravním podnikem Ústeckého kraje, a. s. dle 19 a násl. zákona č. 111/1994 Sb. o silniční dopravě. Zvláštní senát řešil otázku, zda smlouva je obchodněprávním úkonem územního samosprávného celku ve smyslu 1 odst. 3 správního řádu (tj. soukromoprávní smlouvou uzavřenou dle 261 odst. 2 obchodního zákoníku) nebo veřejnou smlouvou subordinační ve smyslu 161 odst. 1 správního řádu, přičemž se přiklonil k veřejnoprávní povaze zmíněné smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě. NSS dodává, že při uplatnění zásady a minori ad maius ( od menšího k většímu ) tím spíše je namístě závěr, že smlouva uzavřená dle 20a odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb. s taxativně uvedeným předmětem činnosti svazku v odst. 2 je smlouvou veřejnoprávní. Na tomto závěru nic nemění okolnost, že na rozdíl od smlouvy posuzované v usnesení čj. Konf 31/ se v případě předmětné zakladatelské smlouvy jedná o smlouvu koordinační ve smyslu 160 odst. 6 správního řádu. Jen stěží lze tedy přisvědčit námitce stěžovatele, že se Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí dopustil svévolného výkladu a aplikace normy jednoduchého práva. Jen stěží lze tedy přisvědčit námitce stěžovatele, že Nejvyšší správní soud opřel svůj závěr o veřejnoprávní povaze smlouvy o založení stěžovatele výhradně o usnesení zvláštního senátu ze dne , č.j. Konf 31/ , a stejně tak i námitce, že je s ním v příkrém rozporu. Nejvyšší správní soud uvedl v předmětné části odůvodnění napadeného rozhodnutí jím použitou právní úpravu, a to ve vzájemné souvislosti jednotlivých jejích částí (ustanovení). Nejvyšší správní soud použil na posouzení předmětné otázky i základy právní teorie, když se dovolával toho, že právní úkony jest posuzovat podle jejich obsahu. Nejvyšší správní soud v předmětné části odůvodnění napadeného rozhodnutí osvětlil interpretaci a aplikaci jím použité právní úpravy, a také uvedl odbornou literaturu, svědčící ve prospěch jeho názoru. Na posouzení věci Nejvyšší správní soud také aplikoval historickokomparativní přístup, zvláště pak ve vztahu k otázce vrchnostenské veřejné správy, ale i pečovatelské veřejné správy. Statutární město Jihlava považuje výše uvedené úvahy Nejvyššího správního soudu za právně, logicky i věcně zcela správný výklad a aplikaci normy jednoduchého práva, navíc konzistentní s rozhodovací praxí a závaznými právními názory zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb. Nejvyšší správní soud sice neučinil v napadeném rozhodnutí odkaz na ust. 159 odst. 1 s.ř., zato však výslovně citoval ust. 160 odst. 6 s.ř., které výslovně upravuje uzavírání obcemi

13 koordinačních veřejnoprávních smluv při plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti při výkonu veřejné moci. V souvislosti s ust. 151 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., 35 odst. 1 a 50 odst. 1 cit. zákona je pak naprosto zřejmé, jakým konkrétním způsobem Nejvyšší správní soud odůvodnil svůj závěr o tom, že smlouva o založení stěžovatele je veřejnoprávní smlouva. Námitka stěžovatele není důvodná, a to co do všech tří vytknutých vad obou napadených soudních rozhodnutí. VI. Ve prospěch toho, že Nejvyšší správní soud se v napadeném rozhodnutí nedopustil svévolného výkladu a aplikace normy jednoduchého práva, a že správně právně uzavřel, že smlouva o založení stěžovatele jako svazku obcí je veřejnoprávní smlouvou, svědčí podle Statutárního města Jihlava i následující skutečnosti. V důvodové zprávě k vládní předloze zákona č. 128/2000 Sb. se k právnímu režimu sdružování obcí ( 52 vládní předlohy) výslovně uvádí následující: Vzhledem k tomu, že obce jsou veřejnoprávními korporacemi, vylučuje se pro jejich vzájemnou spolupráci použití zákona o sdružování občanů a většina ustanovení občanského zákoníku o zájmovém sdružování právnických osob a o smlouvě o sdružování. Transformačním ustanovením 151 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb. se režimu cit. zákona podřídily i svazky obcí založené v době před jeho účinností, když cit. ust. upravuje takto: Svazky obcí podle tohoto zákona jsou dobrovolné svazky obcí, které byly dobrovolnými svazky obcí ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona. V obsahu důvodové zprávy k vládní předloze zákona č. 500/2004 Sb. ( 143 vládní předlohy) se smlouvy o založení svazku obcí (jako již známého právního institutu, který však až do té doby nebyl pozitivně právně upraven) výslovně uvádějí jako příklad veřejnoprávních smluv, a to smluv koordinačních, takto: Zde se bude jednat o smlouvy koordinační; ty jsou v současné době využívány zejména k úpravě vztahů územních samosprávných celků (např. dohoda o sloučení obcí, dobrovolné svazky obcí). Dá se předpokládat, že na tyto smlouvy se navrhovaná úprava použije subsidiárně. Zcela shodně přistoupil zákonodárce k otázce veřejnoprávní povahy smluv o spolupráci při výkonu samostatné působnosti krajů jako vyšších územně samosprávných celků. Podle důvodové zprávy k vládní předloze zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), Za účelem plnění svých úkolů budou moci kraje spolupracovat s jinými kraji, přičemž se upravuje nová veřejnoprávní smlouva.

14 Z povahy věci vyplývá, že smlouva o spolupráci uzavíraná mezi kraji se nemůže řídit obecnými předpisy upravujícími občanskoprávní vztahy (občanský zákoník). Vzhledem k tomu, že těžištěm občanského zákoníku je úprava občanskoprávních vztahů soukromého práva, je tedy nutné v tomto případě přijmout vlastní řešení. Činnost krajů spočívá v realizaci samosprávy, což je pro ni specifické a předurčuje to cíle i obsah příslušných smluv i podmínky pro jejich uzavírání. Cílem je plnění úkolů kraje a smlouva může řešit krátkodobou jednorázovou spolupráci po určitou dobu, nebo dlouhodobou spolupráci bez omezení doby. Zákon počítá s tím, že kraje budou také spolupracovat s územními samosprávnými celky jiných států a vstupovat do regionálních seskupení se zahraničními partnery, což bude věcně vymezeno rámcem činnosti patřící do samostatné působnosti krajů. Stát do této oblasti nebude zasahovat, pouze si ponechává dohled tak, aby takto uzavírané smlouvy nebyly uzavírány v rozporu se zákonem nebo s mezinárodní smlouvou, kterou je Česká republika vázána (zvýraznilo vždy Statutární město Jihlava). Z důvodové zprávy k cit. zákonu zcela jasně a nezaměnitelně vyplývá úmysl zákonodárce kodifikovat typ smlouvy o spolupráci mezi kraji jako vyššími územně samosprávnými celky při výkonu samosprávy, tedy ve vlastní působnosti krajů, jako veřejnoprávní smlouvu. Zcela analogicky s tím tedy nutno posuzovat i smlouvy o spolupráci obcí a smlouvy o založení svazků obcí jako veřejnoprávní smlouvy. Podle dlouhodobé a zcela ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu i obecných soudů vyšších stupňů smysl a účel zákona lze dovodit z autentických dokumentů vypovídajících o vůli a záměrech zákonodárce, mezi něž patří důvodová zpráva k návrhu zákona. Při aplikaci právních ustanovení nutno tedy prvotně vycházet z jejich doslovného znění, a následně v případě nejasnosti lze upřednostnit výklad e ratione legis před výkladem jazykovým (viz stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne , sp.zn. Pl. ÚS-st-1/96, rozsudek velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne , sp.zn. 31 Odo 495/2006, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne , sp.zn. 29 Cdo 300/2010). Platná právní úprava tedy zcela jednoznačně považuje smlouvy o založení svazků obcí za veřejnoprávní smlouvy, a tato její interpretace není svévolným výkladem a aplikací normy jednoduchého práva, jak tvrdí stěžovatel, ale přímo naopak. Námitka stěžovatele není důvodná. VII. Smlouvu o založení svazku obcí evidentně považuje sám zákonodárce za veřejnoprávní smlouvu také při svých jiných legislativních aktivitách, a to dokonce i těch, které předcházely rekodifikaci správního řádu zákonem č. 500/2004 Sb. (1) Novelou zákona č. 128/2000 Sb. (zákonem č. 183/2017 Sb.) účinnou od se v novém ust. 50 odst. 3 zákona o obcích nově upravuje, že

15 Stanovy mohou určit, že o jejich změně rozhoduje orgán svazku složený ze zástupců všech obcí; v takovém případě současně vymezí počet hlasů členských obcí nutných ke schválení této změny, nejméně však dvoutřetinovou většinu všech hlasů členských obcí. Jedná se o speciální ustanovení měnící obecnou právní úpravu změn obsahu veřejnoprávních smluv dle ust. 166 odst. 1 s.ř., podle kterého Změnit obsah veřejnoprávní smlouvy lze jen písemnou dohodou smluvních stran; bylo-li k uzavření smlouvy třeba souhlasu správního orgánu nebo třetí osoby, je tohoto souhlasu třeba i k uzavření této dohody; ustanovení 164 odst. 3 platí obdobně, a které tedy předpokládá (ve vztahu ke svazkům obcí předpokládalo), že zakladatelskou smlouvu a stanovy lze měnit jen se souhlasem všech členských obcí jako smluvních stran. Tato obecná právní úprava účinná do vedla dokonce Ministerstvo vnitra k tomu, že ve svém výkladovém stanovisku č.j. MV /ODK-2015 ze dne 26. března 2015 (a shodně i ve svém stanovisku č.j. MV /ODK-2015 ze dne 20. května 2015) naprosto správně uvedlo, že smlouva o vytvoření dobrovolného svazu obcí je veřejnoprávní smlouvou a není v souladu se zákonem, aby o změně stanov dobrovolného svazu obcí rozhodl pouze některý z orgánů dobrovolného svazku obcí, nadto bez souhlasu všech členských obcí, přičemž taková změna stanov musí být schválena zastupitelstvy všech obcí, a to v souvislosti s ust. 84 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb. Tato stanoviska byla zcela konzistentní s rozhodovací praxí Ministerstva vnitra jako odvolacího správního úřadu, když k právní povaze smlouvy o založení svazku obcí a svazku obcí jako takového uvedlo např. v rozhodnutí č.j. MV /ODK-2013 ze dne : 60 Pojem veřejnoprávní smlouvy je definován v 159 odst. 1 správního řádu tak, že veřejnoprávní smlouva představuje dvoustranný nebo vícestranný úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Správní řád dále upravuje jednotlivé typy veřejnoprávních smluv, a sice smlouvy, kterou mezi sebou uzavírají vykonavatelé veřejné moci za účelem plnění svých úkolů (tzv. smlouva koordinační, 160), veřejnoprávní smlouvy mezi správním orgánem a osobou, která by jinak byla účastníkem správního řízení (tzv. smlouva subordinační, 161), a veřejnoprávní smlouvy uzavírané mezi těmi, kdo by byli nebo kdo jsou účastníky správního řízení, a týkající se převodu nebo způsobu výkonu jejich práv nebo povinností ( 162). V pak správní řád upravuje otázky společné všem veřejnoprávním smlouvám bez rozdílu, včetně otázek řešení sporů. 61 Před 1. lednem 2006, tedy před účinností správního řádu, byl pojem veřejnoprávní smlouva použit pouze ve dvou případech, upravujících uzavírání veřejnoprávních smluv dle zákona č. 128/2000 Sb. ( 63 a 66a, ve znění k 31. prosince 2005), a zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii ( 3a, ve znění k 31. prosince 2005). Teorie správního práva přesto dovodila, že do kategorie veřejnoprávních smluv jsou zahrnuty také smlouvy takto neoznačené. Za koordinační veřejnoprávní smlouvu tak byla mj. označena rovněž smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí (srov. HENDRYCH Dušan, Správní právo, 7. vydání, 2009, s. 261). 62 Roztříštěnost dosavadní právní úpravy překlenulo přechodné ustanovení 182 odst. 2 správního řádu, dle kterého se ustanoveními správního řádu řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem nabytí jeho účinnosti; vznik těchto smluv, jakož i nároky z nich vzniklé před tímto

16 dnem se však posuzují podle dosavadních právních předpisů. Z obecné formulace tohoto ustanovení lze usoudit, že režim správního řádu dopadá nejen na veřejnoprávní smlouvy, které byly již dříve jako veřejnoprávní označeny, nýbrž i na ty veřejnoprávní smlouvy, které takto výslovně neoznačeny nebyly. Obecná formulace 182 odst. 2 správního řádu s sebou však současně přináší nutnost posuzovat charakter jednotlivých smluv případ od případu (srov. usnesení zvláštního senátu zřízeného dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne , č. j. Konf 31/ ). 63 Jak bylo uvedeno výše, 159 odst. 1 správního řádu definuje veřejnoprávní smlouvu jako dvoustranný nebo vícestranný úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Podle 160 odst. 1 správního řádu mohou stát, veřejnoprávní korporace, jiné právnické osoby zřízené zákonem a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy, za účelem plnění svých úkolů vzájemně uzavírat veřejnoprávní smlouvy. 64 Územní samosprávné celky mohou (vedle veřejnoprávních smluv dotýkajících se přenesené působnosti) na základě ust. 160 odst. 6 správního řádu vzájemně uzavírat i takové veřejnoprávní smlouvy, jejichž předmětem je plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti, jen stanoví-li tak zvláštní zákon. Zvláštním zákonem je v tomto případě zákon o obcích a jeho 49 a násl., na základě kterého obce mohou veřejnoprávní smlouvou zakládat dobrovolné svazky obcí. 65 Do samostatné působnosti v souladu s 35 zákona o obcích patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Dle 35 odst. 2 zákona o obcích dále platí, že do samostatné působnosti obce náleží zejména záležitosti uvedené v 84, 85 a 102 zákona o obcích s výjimkou vydávání nařízení obce. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Dle 84 odst. 2 písm. e) zákona o obcích zastupitelstvo obce v samostatné působnosti rozhoduje o založení nebo rušení právnických osob schvaluje jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy a rozhoduje o účasti v již založených právnických osobách. Dle 84 odst. 2 písm. p) zákona o obcích dále platí, že zastupitelstvu obce je vyhrazeno rozhodovat o spolupráci obce s jinými obcemi a o formě této spolupráce. 66 Dobrovolný svazek obcí představuje zvláštní formu institucionální spolupráce mezi obcemi. Jedná se o specifický typ právnické osoby, veřejnoprávní korporaci sui generis, vytvořený výlučně obcemi ( 49 odst. 2 zákona o obcích) za účelem prosazování jejich společných zájmů ( 49 odst. 1 zákona o obcích). Předmět činnosti svazku zákon vypočítává demonstrativně ( 50 odst. 1 zákona o obcích) a zahrnuje do něj mj. úkoly v oblasti školství, sociální péče, zdravotnictví, kultury, požární ochrany, veřejného pořádku, ochrany životního prostředí, cestovního ruchu a péče o zvířata, zabezpečování čistoty obce, správy veřejné zeleně a veřejného osvětlení, shromažďování a odvozu komunálních odpadů a jejich nezávadného zpracování, využití nebo zneškodnění, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod, zavádění, rozšiřování a zdokonalování sítí technického vybavení a systémů veřejné osobní dopravy k

17 zajištění dopravní obslužnosti daného území. Smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí je tedy uzavírána obcemi za účelem jejich vzájemné spolupráce při výkonu samostatné působnosti. Svazek obcí jako speciální forma právnické osoby, tak může být na základě této smlouvy povolán k výkonu některých úkolů v oblasti veřejné správy. 67 Povahou některých smluv se zabýval také zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů. Tento zvláštní senát ve svém usnesení ze dne , čj. Konf 31/ konstatoval, že V přísném slova smyslu je vlastně vyloučeno, aby veřejná správa uplatňovala jakékoli soukromé zájmy, neboť ty jsou pojmově spjaty se soukromými osobami. To ale nic nemění na tom, že úkoly jí svěřené vykonává veřejná správa jak prostředky veřejného práva, tak prostředky práva soukromého. Tradičně je volba těch či oněch prostředků navázána na dichotomii správy vrchnostenské a správy fiskální (zde ve smyslu funkčním). Zatímco vrchnostenská správa je prováděna prostředky veřejného práva, k výkonu fiskální správy slouží naopak právo soukromé. Tato klasifikace však již dostatečně nepostihuje širokou působnost moderní veřejné správy, zejména pak územních veřejnoprávních korporací, jejichž novým úkolem se stává také služba veřejnosti (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo: obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, str ). Ke správě vrchnostenské a správě fiskální tak přistupuje správa pečovatelská; jinými slovy, nevrchnostenskou správu nelze ztotožňovat se správou fiskální (v níž vykonavatel veřejné správy vystupuje jako vlastník, který podle vlastního uvážení nakládá se svým majetkem), nýbrž je nutno ji vnímat jako vnitřně členěnou množinu. To se pak projevuje i v rozšíření rejstříku prostředků, jimiž veřejná správa při svých činnostech v nevrchnostenské doméně působí. Zatímco totiž výkon fiskální správy je omezen hranicemi soukromého práva, správa pečovatelská si právě pro svou rozmanitost žádá širokého rejstříku nástrojů, zahrnujícího jak prostředky soukromého práva, tak prostředky práva veřejného. 68 Zvláštní senát tedy dospěl k závěru, že pojem veřejného práva se nekryje s pojmem vrchnostenské veřejné správy, nýbrž je pojmem širším. Zdůraznil přitom, že již neplatí, že jakákoli činnost správních orgánů, která není výkonem vrchnostenských pravomocí, je vykázána do mezí soukromého práva. Ustanovení 159 odst. 1 omezuje možnost uzavírání veřejnoprávních smluv na oblast veřejného práva, nikoli však na oblast vrchnostenské veřejné správy. Zvláštní senát tudíž dovodil, že část pátá správního řádu, která upravuje veřejnoprávní smlouvy, se v tomto ohledu vymyká ze striktního vymezení věcné působnosti správního řádu obsažené v jeho S ohledem na výše uvedené je tedy možné konstatovat, že na základě smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí mohou být na svazek obcí, coby specifickou právnickou osobu veřejného práva, delegovány některé úkoly v oblasti veřejné správy ( 35 ve spojení s 50 odst. 1 zákona o obcích). V případě, kdy předmět činnosti svazku obcí spočívá v zásobování obcí vodou, odvádění a čištění odpadních vod, jde zcela nepochybně o výkon pečovatelské veřejné správy, jak byla popsána v citovaném usnesení zvláštního senátu, neboť výkon těchto činností je v zájmu občanů členských obcí a slouží výrazným způsobem k naplňování jejich potřeb. 70 Zvláštní senát v citovaném usnesení dále dovodil, že otázku po povaze smlouvy může přinést jen zkoumání obsahu smlouvy a jeho tvorby - tedy práv a povinností smluvních stran a možnosti stran ovlivnit obsah smlouvy. V této souvislosti konstatoval, že pro vztahy navazované v oblasti soukromého práva je typické, že strany si mohou svobodně smluvit to, co uznají za vhodné; je přitom na nich, zda využijí rejstříku pojmenovaných smluv, které jim nabízí zákon, a i v případě, že uzavřou pojmenovanou smlouvu, mohou její obsah v převážné míře sami ovlivnit vlastními

18 ujednáními, upravujícími jejich práva a povinnosti odlišně od zákona. Veřejnoprávní vztah je naopak charakteristický tím, že jeho podstatný obsah je předepsán zákonem, případně stanoven individuálním správním aktem, aniž by se od něj strany mohly odchýlit. Kritériem pro rozlišení mezi oběma typy vztahů tak bude míra, v jaké se smluvní strany mohou podílet na utváření obsahu vztahu (blíže k této tzv. metodě právního regulování srov. rozhodnutí č. 448/2005 Sb. NSS). Je třeba upřesnit, že tímto utvářením obsahu vztahu se má na mysli jednání stran v oblasti spravované dispozitivními normami, nikoli jejich postup při výkonu vrchnostenské pravomoci. Uvedené kritérium má tak vlastně dva aspekty: jednak je nutno zkoumat, nakolik je podoba vztahu předurčena autoritativními akty veřejné moci (ať již normativními nebo individuálními), jednak o povaze vztahu vypovídá to, zda obě strany přispívají k úpravě vztahu podobným dílem, nebo zda má jedna strana navrch nad druhou. 71 Pokud tedy jde o obsah a tvorbu smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí, je třeba vyjít již ze samotné skutečnosti, že touto smlouvou je vytvářena právnická osoba veřejného práva. Veřejnoprávní charakter této právnické osoby je dán nejen tím, že je konstituována na základě veřejnoprávní normy zákona o obcích, výlučně obcemi, jakožto veřejnoprávními korporacemi, za účelem prosazování jejich společných zájmů v oblasti zákonem svěřené samostatné působnosti, ale také řadou dalších veřejnoprávních znaků. Svazek obcí např. představuje právnickou osobu ve smyslu 2 písm. a) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), v platném znění. Veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty, které svazku obcí patří, tudíž představují veřejné prostředky dle 2 písm. g/ zákona č. 320/2001 Sb.). Svazek obcí je rovněž veřejnou institucí - povinným subjektem dle 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v platném znění. Právní režim dobrovolného svazku obcí je rovněž dotvářen a omezován celou řadou kogentních norem veřejného práva. Především je třeba zmínit majetkoprávní omezení svazku obcí při nakládání se svěřeným majetkem, obligatorní kontrolu jeho hospodaření či specifická práva občanů členských obcí ve vztahu ke svazku a jeho orgánům ( 38 a 39 zákona č. 250/2000 Sb. a 52 a 53 zákona o obcích). Pokud je navíc svazek obcí vlastníkem vodovodů a kanalizací, je třeba připočíst také veřejnoprávní povinnosti plynoucí z 8 zákona č. 274/2001 Sb. 72 Z uvedeného vyplývá, že svazky obcí jsou zřizovány za účelem plnění úkolů v rámci (pečovatelské) veřejné správy. Svou povahou se přitom jedná o zvláštní typ právnických osob, jejichž právní režim je založen a ovládán kogentními normami veřejného práva. Smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí tudíž představuje smlouvu, která ve smyslu 159 odst. 1 zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Svým obsahem se pak jedná o koordinační smlouvu uzavřenou mezi obcemi ve smyslu 160 odst. 1 správního řádu, za účelem plnění úkolů v rámci (pečovatelské) veřejné správy. Spor vzniklý na základě této smlouvy lze tudíž považovat za spor z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu 141 správního řádu, k jehož řešení je podle 169 odst. 1 písm. b) správního řádu, příslušný krajský úřad. Tento právní názor Ministerstva vnitra, zcela erudovaně vyjádřený a také rozsáhle odůvodněný, je výsledkem teoretického zobecnění rozhodovací praxe soudů i zvláštního senátu, chápající veřejnou správu v celé její šíři, a nikoliv pouze jako vrchnostenskou správu, jak se to tradovalo dříve, a Statutární město Jihlava se s ním zcela ztotožňuje. Ministerstvo vnitra tento právní názor dosud zastávalo ve všech řízeních, vedených o nárocích Statutárního města Jihlava vůči stěžovateli.