I. K námitce chybné formální podoby

Transkript

1 Váš dopis čj. UPDI-3416/18-OPDI-SPR/ŠA Ze dne Naše čj. Datum Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře Vážený pan předseda Ing. Pavel Kodym Myslíkova 171/ Praha 1 IDS: yhygbyn Vyřizuje Ing. Hnulíková Luďka PhDr., Mgr. Vandas Jan, Kancelář NGŘ pro obchod, Odbor právní T , E hnulikova@gr.cd.cz, vandas@gr.cd.cz Rozklad proti rozhodnutí č.j. UPDI-3416/18-OPDI-SPR/ŠA Společnost, IČ: , se sídlem Praha 1, Nábřeží L.Svobody 1222, PSČ (dále jen ČD ) obdržela rozhodnutí Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále jen UPDI nebo správní orgán prvního stupně ) ze dne 19. prosince 2018, č.j. UPDI-3416/18- OPDI-SPR/ŠA (dále jen napadené rozhodnutí nebo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ). ČD proto tímto podávají proti výroku i odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně v plném rozsahu rozklad, a to z těchto důvodů: I. K námitce chybné formální podoby 1. ČD koncipování ujednání ze strany Správy železniční dopravní cesty, státní organizace, IČ: , se sídlem Praha 1 - Nové Město, Dlážděná 1003/7, PSČ (dále jen SŽDC ) ve finále v rámci nové smlouvy o provozování drážní dopravy akceptovaly. Nicméně ust. 23, odst. 4) písm. b) zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ZoD nebo zákon o dráhách ) chápou jako možnost zohlednit lhůty pro posouzení relevantnosti předpokládaných podkladů ze strany provozovatele dráhy při dodržení všech nastavených principů tohoto sankčního systému. 2. Pokud by rozsah ujednání o sankčních platbách v ujednání dle 33 odst. 3 písm. k) ZoD měl být identický s ujednáním o sankčních platbách podle 23 odst. 4 písm. b) ZoD, bylo by zjevně nadbytečné stipulovat v zákoně o dráhách zvláště obligatorní součást smlouvy o provozování drážní dopravy, a tak dublovat právní úpravu. Jelikož obě naposled uvedená ustanovení byla do zákona o dráhách vložena současně zákonem č. 319/2016 Sb. a obě byla součástí již vládního návrhu, nelze tvrdit, že by se jednalo jen o chybu způsobenou Strana 1/7

2 poslaneckou iniciativou nebo o nové zdůraznění starší právní povinnosti. Jelikož důvodová zpráva uvádí, že jednotlivým provozovatelům dráhy je při navrhování smlouvy ponechána relativně široká volnost (při respektování požadavku na nediskriminaci), poskytuje 23 odst. 4 písm. b) ZoD SŽDC prostor, aby všem dopravcům s kritickým množstvím provozovaných vlaků poskytla dostatečnou předmětnou lhůtu, aniž by jim zvyšovala (zejména personální) náklady, jak uvedeno v čl. II. tohoto rozkladu. II. Diskriminace - nezohlednění počtu vlaků ve vztahu k délce lhůty k řešení mimosoudních sporů 3. UPDI na str. 4 napadeného rozhodnutí konstatuje, že pokud ČD provozuje výrazně větší počet vlaků než jiní dopravci, může tomu odpovídat i počet potřebných zaměstnanců. ČD k tomu předně podotýkají, že ujednání dle 33 odst. 3 písm. k) ZoD má sankcionovat dopravce za narušení provozování drážní dopravy nebo nevyužití přidělené kapacity, nikoliv za vyšší objem přepravních výkonů nebo množství provozovaných vlaků. Pokud takový sankční systém u některých dopravců vyvolává zvýšené náklady, ačkoliv to není nezbytně nutné, protože je možné jej nastavit tak, aby rozsah provozovaných vlaků konkrétního dopravce sám o sobě náklady nezvyšoval, pak se jedná o diskriminaci dopravců s větším množstvím provozovaných vlaků oproti ostatním dopravcům. ČD se nebrání stanovení jednotné lhůty pro všechny dopravce, avšak požadují její stanovení tak, aby tato lhůta dopravce s vyšším počtem provozovaných vlaků neznevýhodňovala. Proto také ČD ve svém podání č.j. 817/2018-O11 plédovaly pro lhůtu vypočtenou násobkem jednotkového času na analýzu jednoho vlaku a počtu denně jedoucích vlaků. ČD nevadí, pokud bude pro všechny dopravce stanovena stejná lhůta, která však bez zásadního zvýšení nákladů umožní v očekávatelné kvalitě posoudit relevantnost podkladů SŽDC ve vztahu k přiřazení odpovědnosti za narušení JŘ, např. 30 dní. 4. K tomu podotýkáme, že SŽDC pro zpracování těchto prvotních podkladů nemá stanovenou žádnou lhůtu. Z tohoto hlediska dochází v rozporu s 33 odst. 1 ZoD k diskriminaci i mezi SŽDC na straně jedné a dopravci na straně druhé. 5. Sama skutečnost, že předmětná lhůta je pro všechny dopravce stejná, neznamená, že je nediskriminační. A sice ve svých důsledcích. Jakmile totiž dopravce dosáhne kritického množství provozovaných vlaků, stoupnou mu automaticky náklady na kontrolu sankcí uplatněných SŽDC. Ta tímto způsobem trestá dopravce za to, že ve zvýšené míře užívají dráhu provozovanou SŽDC. Taková koncepce ujednání dle 33 odst. 3 písm. k) ZoD však odporuje apelu na lepší výkonnost železničního systému, jímž argumentuje např. bod 3 a 5 preambule směrnice EP a Rady 2012/34/EU o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru. 6. Takto stanovený sankční systém zvýhodňuje dopravce, kteří provozují menší než kritické množství vlaků, oproti ostatním dopravcům na trhu přepravních služeb, a to jak v osobní, tak nákladní dopravě. V osobní dopravě to např. znamená, že takto zvýšené náklady jsou ČD nuceny zahrnout do nabídkové ceny během aktuálně nebo brzy probíhajících nabídkových řízení na uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících resp. během jednání o uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících přímo, avšak ostatní Strana 2/7

3 dopravci takové náklady do nabídkové ceny promítnout nemusí, což ČD v těchto řízeních resp. jednáních znevýhodňuje. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak zkreslí hospodářskou soutěž i v segmentu soutěže osobních dopravců o veřejné služby v přepravě cestujících. Jelikož ochrana hospodářské soutěže představuje veřejný zájem, je zkreslení této soutěže ze strany UPDI porušením 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen SŘ ). 7. Je pravda, jak SŽDC tvrdí, že žádný předpis neukládá, aby lhůta zohledňovala počet vlaků dopravce a že právní úprava výslovně nerozlišuje mezi velkým a malým dopravcem. Nicméně 33 odst. 1 ZoD požaduje, aby prohlášení o dráze (dále též jen PoD ) stanovilo nediskriminační pravidla. Pokud některé pravidlo PoD ve svých důsledcích zvyšuje náklady nikoliv všem dopravcům, ale jen těm, kteří provozují kritické množství vlaků, bezesporu diskriminační je. Kdyby měl zákon o dráhách podrobně stipulovat jednotlivé podmínky užívání dráhy, jak SŽDC se souhlasem UPDI naznačuje, pak by zákon nahradil v rozporu se směrnicí 2012/34/EU zcela projev vůle přídělce/provozovatele dráhy a tedy autonomii této vůle. Proto je UPDI nadán správním uvážením a proto mu 2 odst. 3 a 4 SŘ ukládá šetřit práva nabitá v dobré víře a oprávněné zájmy osob, jakož i veřejný zájem. Kdyby měla hmotněprávní úprava přesně stanovit veškeré aspekty té které projednávané věci, nebylo by třeba svěřovat správnímu orgánu širší správní uvážení, limitované právě 2 odst. 3 a 4 SŘ. 8. Oprávněný zájem dopravců je minimalizovat svoje náklady a adekvátně revidovat podklady SŽDC, na jejichž základě jim může být udělena sankce dle ujednání podle 33 odst. 3 písm. k) ZoD. Tento oprávněný zájem však UPDI v napadeném rozhodnutí nezohlednil. III. Diskriminace v důsledku nerozlišování jednotlivých druhů dopravy ÚPDI se v napadeném rozhodnutí opírá o sdělení SŽDC ohledně provedení modelové analýzy počtu vlaků, které by při zpoždění 5 min., resp. 15 min. byly předmětem sankčního systému. Z napadeného rozhodnutí však neplyne, zda byla tato analýza provedena pouze z pohledu počtu vlaků, které reálně budou předmětem posuzování v rámci sankčního systému nebo je součástí této modelové analýzy i rozpad počtu vlaků z pohledu odpovědnosti dopravců a provozovatele dráhy za narušení spolehlivosti jízdního řádu. Dále z napadeného rozhodnutí neplyne, zda byly tyto modelové analýzy ÚPDI předloženy pro doložení relevantnosti tvrzení SŽDC nebo se ÚPDI spokojil pouze se sdělením SŽDC, že taková modelová analýza byla provedena. V této části rozhodnutí se ÚPDI nevypořádal s námitkou ČD, že je hraniční limit zpoždění stanoven tak, aby zvýhodňoval provozovatele dráhy oproti dopravcům (např. i u výluk, kde provozovatel dráhy nepřijímá opatření, ale pouze konstatuje, že očekávané zpoždění u vlaků OD za vyloučeným úsekem je 5-10 minut...), což bez rozpadu modelové analýzy na odpovědnost jednotlivých subjektů nelze. Napadené rozhodnutí tak z uvedených důvodů zakládá rozpor s 68 odst. 3 SŘ. Jestliže se UPDI nezaobíral problematikou rozpadu počtu vlaků z pohledu odpovědnosti dopravců a provozovatele dráhy za narušení spolehlivosti jízdního řádu nebo pokud UPDI neměl modelové analýzy SŽDC při rozhodování k dispozici, spokojiv se jen s jejím tvrzením, pak současně porušil 3 SŘ. 9. Je poněkud zarážející, že ÚPDI nárůst pracnosti u SŽDC i dopravců v dané souvislosti vadí, ač v části napadeného rozhodnutí týkající se lhůty pro ověření na straně dopravců Strana 3/7

4 konstatoval shodně se SŽDC, že dopravci s kritickým množstvím provozovaných vlaků mají přijmout na své straně personální opatření, aby ve stanovené lhůtě mohli reagovat. Znamená to, že ujednání dle 33 odst. 3 písm. k) ZoD může být koncipováno tak, aby vyvolávalo zbytečné náklady u dopravců s kritickým množstvím provozovaných vlaků, ale nesmí být koncipováno tak, aby vyvolávalo zvýšené náklady u provozovatele dráhy. Pak je v rozporu s 33 odst. 1 písm. k) ZoD porušena zásada nediskriminace mezi dopravci na jedné straně a provozovatelem dráhy na druhé straně. IV. Nízká limitní spolehlivost 10. Proti této části napadeného rozhodnutí uvádí ČD mutatis mutandis totéž co uvedeno v čl. II. tohoto podání. 11. Aktuálně je ve všech systémech SŽDC nastavena hranice vlaku pro "jízdu včas" v toleranci + 5 minut. Je-li dle SŽDC "Cílem právní úpravy ČR a EU je motivovat subjekty způsobující zpoždění tak, aby jeho vznik v podmínkách reálného provozu dráhy minimalizovaly.", pak dost dobře nechápeme, proč hranici pro posuzování vlaku včas pro sankční systém stanoví nově na výrazně nižší úrovni a tak, aby nezahrnovala většinu závad vznikajících na straně infrastruktury, a to zejména za předpokladu, že dosud nedochází ke zpoplatnění systému. Tato skutečnost představuje dle našeho názoru nedůvodné zvýhodnění, a tedy v rozporu s 33 odst. 1 ZoD diskriminaci dopravců oproti provozovateli dráhy. 12. I v této části napadeného rozhodnutí ÚPDI argumentuje, obdobně jako výše, nárůstem pracnosti u SŽDC i dopravců, ač v rozhodnutí o lhůtě pro ověření na straně dopravců konstatoval shodně se SŽDC, že dopravci mají přijmout na své straně personální opatření, aby ve stanovené lhůtě mohli reagovat. Znamená to, že ujednání dle 33 odst. 3 písm. k) ZoD může být koncipováno tak, aby vyvolávalo zbytečné náklady u dopravců s kritickým množstvím provozovaných vlaků, ale nesmí být koncipováno tak, aby vyvolávalo zvýšené náklady u provozovatele dráhy. Pak je v rozporu s 33 odst. 1 písm. k) ZoD porušena zásada nediskriminace mezi dopravci na jedné straně a provozovatelem dráhy na druhé straně. V. Nejasnosti v popisu funkce systému 13. V této části napadeného rozhodnutí ÚPDI doporučuje SŽDC jednoznačněji rozpracovat navrhovaný systém, aby byl lépe pochopitelný, ale zdaleka se v rámci rozhodnutí nevypořádal s námitkami ČD. UPDI řešil na základě sdělení SŽDC pouze zpoždění vznikající u vlaků mezinárodní dopravy, přičemž není pravdou, že není stanovena žádná odpovědnost za spolehlivost jízdního řádu mezi zahraničními dopravci, neboť ve vztahu k cestujícím a jím poskytovaným náhradám odpovídá dopravce, který je dopravcem v úseku cesty cestujícího, kde ke zpoždění došlo, a to bez rozlišení odpovědnosti dopravce či provozovatele dráhy viz zejména čl. 16 až 18 nařízení EP a Rady č. 1371/2007 o právech a povinnostech cestujících v železniční dopravě. 14. ÚPDI se ovšem v rozporu s 68 odst. 3 SŘ nevypořádal s námitkou ČD, že není určena úroveň odpovědnosti za zpoždění, které bude posuzováno. ČD nerozporovaly, že předmětem Strana 4/7

5 posouzení budou všechna zpoždění, která u vlaků dle JŘ vzniknou, ač z následného popisu SŽDC je zřejmé, že u vlaků mezinárodní dopravy může být do sankčního systému zařazen i vlak s nižším zpožděním zaviněným konkrétním dopravcem či provozovatelem dráhy, než je limitní hranice 15 min. ČD však rozporovaly skutečnost, že není zřejmé, zda bude odpovědnost posuzována pouze dle druhotného zpoždění nebo budou šetřeny prvotní příčiny zpoždění. Např. vlak je opožděn z důvodu obratu soupravy, spadá tedy do odpovědnosti dopravce, původní vlak, od něhož souprava přešla a zapříčinila zpoždění hodnoceného vlaku však byl zpožděn z důvodu výluky či mimořádnosti v provozu, pročež není zřejmé, zda takový případ bude zahrnut do odpovědnosti dopravce nebo bude posuzován vliv provozovatele dráhy či třetí vliv. Obdobně lze posuzovat zpoždění vlaku z důvodu křižování či čekání na přípoj, jehož prvotní příčinou může být závada na straně dopravce, výluka či třetí vliv. Vzhledem k charakteru závad v odpovědnosti dopravců je přiřazení pouze "poslední" odpovědnosti, bez prověření primárního důvodu pro dopravce vůči provozovateli dráhy znevýhodňující. V tomto směru by bylo ujednání podle 33 odst. 3 písm. k) ZoD diskriminující. 15. ÚPDI současně v napadeném rozhodnutí zcela pominul skutečnost, že ze sankčního systému není zřejmé, zda jsou do něj zahrnuty zrušené či odřeknuté vlaky, přičemž skutečnost, že vlak podle jízdního řádu nejede vůbec, je zásadní odchylkou od jízdního řádu. Nelze zde použít argument, že odřeknutí vlaku je rozhodnutím dopravce, neboť dané rozhodnutí má příčinu, k níž lze jednoznačně přiřadit i buď odpovědnost dopravce (závady vozidel, absence personálu apod), nebo provozovatele dráhy (technická závada, chybně zpracovaný VJŘ bez možnosti přechodu souprav) či třetí vliv. S největší pravděpodobností tam zahrnuty nejsou, ale to je třeba fatální i o pro nákladní dopravce, kde nejede-li vlak v definovaném intervalu, tak se považuje za odřeknutý vlak a automaticky spadá i do systému sankcí za nevyčerpanou kapacitu. 16. Uvedené nejasnosti nelze překlenout výkladem SŽDC při konkrétní aplikaci. Jednak by se tak v rozporu s čl. 56 odst. 2 směrnice 2012/34/EU poskytoval prostor pro volné uvážení provozovatele dráhy, a tedy prostor pro případnou diskriminaci dopravců kontradiktorně 33 odst. 1 ZoD. Dále by taková konstrukce byla v rozporu s účelem prohlášení o dráze, které má podmínky užití dráhy včetně ujednání podle 33 odst. 3 písm. k) ZoD obsahovat a recipientům sdělovat dostatečně určitě a nepochybně předem, aby se mohli rozhodnout, zda za takových podmínek požádají o kapacitu dráhy resp., dráhu užijí. Jelikož je PoD soukromoprávním jednáním, musí být dostatečně určité a dostatečně srozumitelné, jinak podle 553 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších právních předpisů (dále jen OZ ), postrádá charakter právního jednání. Pokud tedy není část ujednání podle 33 odst. 3 písm. k) ZoD coby obligatorní součást PoD dostatečně určitá nebo srozumitelná, musí ji UPDI pokládat za právně irelevantní, a tudíž za absentující obligatorní součást PoD. Za takových okolností měl UPDI konstatovat rozpor s 33 odst. 3 písm. k) ZoD, jelikož PoD neobsahuje tam uvedené ujednání, které by bylo natolik určité a srozumitelné, aby mělo povahu právního jednání. 17. UPDI soudí, že nutno při případné změně prohlášení o dráze upravit text prohlášení o dráze tak, aby jeho text byl srozumitelný a jeho výklad byl jednoznačný. Napadeným rozhodnutím tak UPDI považuje PoD za souladný se zákonem o dráhách, ačkoliv v napadeném rozsahu postrádá charakter právního jednání, jelikož je nesrozumitelné a Strana 5/7

6 nejednoznačné, jak UPDI sám výslovně uznal. Ust. 553 odst. 1 OZ však neumožňuje zhojit absenci charakteru právního jednání pro nesrozumitelnost nebo nejednoznačnost rozhodnutím správního orgánu. UPDI tak v rozporu s 2 odst. 1 SŘ postupoval ultra vires. VI. Nevyvážené nastavení systému 18. Proti argumentaci SŽDC a stanovisku ÚPDI, že na systém musí být nahlíženo s ohledem na složitost požadavků, které vyplývající z 5 vyhlášky č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb a s ohledem na potřebu nezatížit drážní systém nad nezbytně nutný rámec a současně jej nastavit vyváženě, nelze obecně nic nenamítat. 19. Nutno ovšem konstatovat, že navržený systém SŽDC jde zcela proti této proklamaci, viz i vyjádření ÚPDI k otázce nejasnosti v popisu funkce systému, že je třeba popis systému v PoD popsat tak, aby jeho text byl srozumitelný a výklad byl jednoznačný. Přes odvolání se na "nejednoznačný výklad vyhl. č. 76/2017 Sb." přejímá navrhovaný sankční systém spolehlivosti z vyhl. 76/2017 toliko 4, dle kterého bude věcně přiřazovat odpovědnost provozovateli dráhy, dopravcům a "třetímu vlivu", tento faktor sankčního systému však ČD nijak nezpochybňovaly. V této oblasti byla předmětem námitek ČD pouze skutečnost, že není zřejmé, zda se bude posuzovat výhradně druhotný vliv, kdy může být za zpoždění činěna odpovědnou strana, která jej však fakticky nezavinila (viz čl. V. tohoto podání). Vlastní sankční systém, který byl zveřejněn změnou č. 2 Prohlášení 2019 je však autorstvím provozovatele dráhy, který stanoví podmínky, za nichž výhradně jej mohou dopravci sankcionovat, a to bez toho, že by dopravcům umožnil se na tvorbě takového sankčního systému zúčastnit. Skutečnost, že provozovatel je "jeden" a dopravců je "100" nic nemění na faktu, že systém mohl být s dopravci projednán stejným způsobem, jako dochází např. k projednání návrhu ročního plánu výluk. Současně k tomu konstatujeme, že znění 23, odst. 4) písm. b) vedlo ČD po zveřejnění zák. 319/2016 Sb. ke snaze jednat se SŽDC ve věci sankčního systému za narušení spolehlivosti jízdního řádu včetně poskytnutí výstupů z informačních systémů dopravce, které zpracovávají data provozovatele dráhy o jízdě vlaků. Na tuto snahu SŽDC jakkoliv nereagovala. 20. Jelikož drtivá většina nákladních dopravců je sdružena v Žesnad a relevatních osobních dopravců je omezený počet, není daný příměr 1:100 pro doložení předpokládaného komplikovaného jednání dostatečně průkazný. 21. Účelem vyjádření se dopravců k obsahu PoD ve třicetidenní lhůtě před jeho zveřejněním podle 33 odst. 1 ZoD je minimalizovat množství resp. rozsah řízení podle 34e ZoD tím, že přídělce sezná případné výhrady dopravců k PoD a může je s nimi neformálně projednat, případně je zohlednit. A maiori ad minus nutno takovou prevenci řízení podle 34e ZoD dovodit a aplikovat z těchto důvodů i u změny PoD. Strana 6/7

7 VII. Rozkladový návrh 22. S ohledem na výše uvedené proto ČD panu předsedovi UPDI navrhují, aby napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání. Ing. Hnulíková Luďka ředitelka Kanceláře NGŘ pro obchod v pověření č ze dne Strana 7/7