Bílá kniha o ekologické odpovědnosti

Transkript

1 Evropská komise (Generální direktoriát pro životní prostředí) Bílá kniha o ekologické odpovědnosti COM(2000) 66 final 9. února 2000 (Výtah) Vypracování této Bílé knihy bylo inspirováno vývojem v poslední době, kdy čelíme případům vážného poškození životního prostředí, ke kterému dochází v důsledku lidské činnosti, a kdy též odhalujeme dříve zanedbávané oblasti. Nejrůznější ekologické katastrofy poškozující život v přírodě a zamořující vodu, zeminu a ovzduší vznášejí otázku, kdo by měl hradit náklady související s nápravou daného stavu. Měl by to být daňový poplatník nebo ten, kdo daný stav zavinil v případech, kdy bylo možno takový subjekt zjistit? Další oblastí jsou vztahy ke geneticky upraveným produktům, neboť veřejnost má vážné obavy, že by mohly mít vliv na naše zdraví nebo negativní dopady na životní prostředí. Tato Bílá kniha vytyčuje strukturu pro budoucí režim ekologické odpovědnosti v EU, který usiluje o zavedení zásady "ať platí znečišťovatel". Daný materiál popisuje klíčové prvky, jichž je třeba pro efektivní a praktické fungování takového režimu. Ten by se měl vztahovat nejen na škody způsobené na zdraví osob a majetku a kontaminaci příslušných míst, ale rovněž na poškozování přírody, a to zejména přírodních zdrojů, které jsou důležité z hlediska zachování biologické diverzity Společenství. Po úvodní části popisující cíl, strukturu, zázemí a institucionální souvislosti této Bílé knihy materiál pokračuje definicí ekologické odpovědnosti, vytvořením režimu ekologické odpovědnosti v rámci ES a popisem jeho očekávaných účinků. Po těchto základních vymezeních následuje další důležitá část, která se zabývá možnými charakteristikami režimu ekologické odpovědnosti v rámci ES, různými možnostmi pro opatření na úrovni Společenství, aplikací principu subsidiarity a proporcionality, a po zhodnocení hospodářského dopadu ekologické odpovědnosti na úrovni ES následují závěry a přílohy. Přílohy jsou tvořeny studií systémů občanské odpovědnosti za nápravu ekologických škod (formou výtahu), ekonomickými aspekty odpovědnosti a společnými systémy kompenzací za nápravu ekologických škod, popisem jednotlivých odpovědností a historickým přehledem spolu se souvislostmi s Luganskou konvencí. Co je ekologická odpovědnost? Cílem ekologické odpovědnosti je přimět toho, kdo způsobil ekologickou škodu (znečišťovatele) k tomu, aby napravil škody, které způsobil. Pokud není stanovena odpovědnost, pak skutečnost, že někdo nedodrží stávající normy a postupy, může mít za následek pouze administrativní či trestní sankce. Pokud však budou předpisy rozšířeny o stanovení odpovědnosti, budou potenciální znečišťovatelé rovněž čelit hrozbě, že budou muset zaplatit za kompenzaci škod, které způsobili.

2 Aby byl princip ekologické odpovědnosti účinný, je třeba, aby byly splněny následující podmínky: je třeba, aby existoval jeden nebo více zjistitelných původců (znečišťovatelů); je třeba, aby dané škody byly konkrétní a změřitelné; a je třeba vytvořit příčinný řetězec mezi danou škodou a zjištěným znečišťovatelem. Princip odpovědnosti je tedy možno dobře aplikovat v případě škod plynoucích z průmyslových havárií nebo postupného znečišťování způsobeného nebezpečnými látkami či odpady, které se dostávají do životního prostředí ze zjistitelných zdrojů, ale nebude vhodným nástrojem pro řešení odpovědnosti u znečištění, jehož charakter je založen na širokém rozsahu a rozptýlení, kdy je nemožné spojit negativní ekologické dopady s činnostmi určitých jednotlivých původců (příkladem jsou klimatické změny způsobované CO 2, vymírání lesů vlivem kyselých dešťů a znečištění ovzduší vlivem dopravy). Režim ekologické odpovědnosti v rámci ES a jeho očekávané účinky Režim ekologické odpovědnosti je realizačním nástrojem hlavních zásad politiky ochrany životního prostředí načrtnuté ve smlouvě o ES (článek 174(2)). Zejména se jedná o zásadu "ať platí znečišťovatel". Díky tomu má ekologická odpovědnost za následek prevenci poškozování životního prostředí a internalizaci ekologických nákladů. Tato odpovědnost může rovněž vést k podpoře investic do výzkumu a vývoje orientovaného na zlepšování vědomostí a technologií. Důležitým úkolem režimu ekologické odpovědnosti v rámci ES je na rozdíl od převážné většiny současných národních předpisů též otázka krytí škod způsobených na přírodních zdrojích, přinejmenším u těch zdrojů, které jsou již nyní chráněny předpisy ES (směrnice Rady 79/409/EHS - OJ č. L 103, , str. 1, o ochraně volně žijícího ptactva, a směrnice Rady 92/43/EHS - OJ č. L 206, , str. 7, o ochraně přirozených prostředí a volně žijící fauny a flory), a to zejména ve vymezených oblastech sítě Natura Členské státy by měly zajistit nápravu škod způsobených u těchto chráněných přírodních zdrojů v každém případě a zejména v případech, kdy by nebylo možno aplikovat režim odpovědnosti (například pokud není možno zjistit znečišťovatele). Přestože se jedná o oblast ochrany životního prostředí, může tento režim rovněž přispět k vytváření vyrovnaných podmínek na vnitřním trhu. V současné době je stále ještě nejasno v oblasti problémů souvisejících s hospodářskou soutěží na vnitřním trhu, které jsou způsobeny rozdíly v přístupech k ekologické odpovědnosti u jednotlivých členských států. Většina národních režimů se nezabývá náhradou škod na biodiverzitě. Možný dopad může být v takovém případě značný a může vést k narušování hospodářské soutěže mezi firmami sídlícími v různých státech. Možné charakteristické prvky režimu ekologické odpovědnosti v rámci ES Z důvodů právní jistoty a legitimních očekávání by režim ES měl fungovat pouze s budoucí platností a měl by se vztahovat na škody, které vejdou ve známost po vstupu režimu ES v platnost, pokud k danému činu či zanedbání, které měly za následek tyto škody, nedošlo před vstupem režimu v platnost. Otázka řešení znečištění z minulosti by měla být ponechána na členských státech.

3 Předmět aplikace daného režimu by se měl zaměřovat jednak na typy škod, na něž se bude vztahovat, a jednak na činnosti, jejichž následkem byly takové škody. Měl by se aplikovat na ekologické škody jako takové a tato Bílá kniha uvádí pod hlavičkou "Ekologické škody" dva různé typy škod: - škody na biodiverzitě; - škody ve formě kontaminace lokalit. Aby byl zajištěn koherentní charakter, je rovněž důležité řešit otázku tradičních škod, jako jsou škody na zdraví a majetku, pokud budou takové škody způsobeny nějakou nebezpečnou činností podle dané definice. Pokud by se příslušný režim ES zabýval pouze krytím ekologických škod, zatímco by odpovědnost za tradiční škody byla ponechána zcela na členských státech, mohlo by to vést k nevyváženým výsledkům. Předmětem téměř všech národních režimů ekologické odpovědnosti je pokrytí činností, které nesou inherentní riziko způsobení škody. Je třeba, aby došlo k propojení s příslušnou legislativou ES o ochraně životního prostředí. V oblasti škod na zdraví nebo majetku a kontaminovaných lokalitách by se jednalo o následující legislativní oblasti: legislativa zabývající se limity pro vypouštění či emise nebezpečných látek do vody nebo vzduchu; legislativa zabývající se nebezpečnými látkami a přípravky za účelem ochrany životního prostředí; legislativa, jejímž cílem je prevence a řízení rizik nehod a znečištění, zejména se jedná o směrnici o IPPC (integrovaná prevence a řízení znečištění); legislativa zabývající se výrobou, manipulací, úpravou, získáváním, recyklací, skladováním, dopravou a likvidací nebezpečných a jiných odpadů, legislativa v oblasti biotechnologií a legislativa zabývající se přepravou nebezpečných látek. Navíc je třeba brát zřetel na činnosti, které nejsou nebezpečné samy o sobě (jako např. manipulace s geneticky upravenými organismy), ale mají za určitých okolností potenciál pro způsobení možného poškození zdraví nebo významných ekologických škod. Důležitým faktorem je rovněž existence specifických předpisů Společenství zabývajících se ochranou biodiverzity (viz výše uvedené směrnice). Bílá kniha se zabývá rovněž typem odpovědnosti, přípustnými obhajovacími prostředky a důkazním břemenem. Při striktní odpovědnosti není nutno dokazovat chybu původce, stačí samotný fakt, že provádění (nebo neprovádění) nějaké činnosti způsobilo příslušnou škodu. I když se na první pohled zdá, že odpovědnost založená na chybě by mohla být ekonomicky efektivnější než striktní odpovědnost, je možno v poslední době u národních a mezinárodních režimů ekologické odpovědnosti pozorovat, že jsou stále častěji založeny na zásadách striktní odpovědnosti. Jedním z důvodů je též obtížnost stanovení a prokázání chyby, kterou by v takových případech musely překonat žalující strany. Dalším důvodem je názor, že ten, kdo provozuje nějakou inherentně nebezpečnou činnost, by měl též nést riziko v případě způsobení škody, a nikoliv oběť nebo společnost jako celek. Co se týče škod na biodiverzitě, měly by být kryty odpovědností bez ohledu na to, zda jsou způsobeny nebezpečnou činností či nikoliv. Bílá kniha však navrhuje, aby se aplikovala odpovědnost založená na chybě namísto striktní odpovědnosti v případech škod, které byly způsobeny jinými než nebezpečnými činnostmi. V případech, že nebude možno prokázat pochybení původce, bude za obnovu nebo kompenzaci škod na biodiverzitě odpovídat stát. Je třeba zajistit konzistenci s dalšími koncepcemi Společenství a příslušnými prováděcími opatřeními. Efektivita režimu odpovědnosti je závislá nejen na základním charakteru režimu, ale též na takových prvcích, jako jsou přípustné prostředky obhajoby a rozdělení důkazního břemene. Je zřejmé, že pozitivní účinky striktní odpovědnosti by tudíž neměly být podkopány připuštěním příliš velkého množství obhajovacích prostředků nebo nemožným důkazním břemenem na žalující straně. Co se týče obhajovacích prostředků, měly by být připuštěny obecně uznávané

4 prostředky, jako je vyšší moc, přispění žalující strany ke vzniku škody nebo její souhlas a zásahy třetích stran (kdy například k nějaké škodě dojde činností prováděnou po povinném příkazu vydaném státním orgánem). Důkazní břemeno by nemělo spočívat v plném rozsahu na žalující straně (je třeba později přesně definovat), neboť v případech z oblasti ekologie může mít žalující strana mnohem těžší a odpůrce mnohem lehčí pozici při prokazování skutečností týkajících se příčinného řetězce či jeho neexistence. V rámci režimu ekologické odpovědnosti ES by měla nést odpovědnost ta osoba (nebo ty osoby), která provádí řízení nějaké činnosti (na kterou se vztahuje definice), která způsobí příslušnou škodu (většinou provozovatel). V případě, kdy činnost provádí právnická osoba, bude příslušná odpovědnost spočívat na této právnické osobě a nikoliv na vedoucích pracovnících či jiných zaměstnancích, kteří případně byli zapojeni do této činnosti. Rovněž je nutno stanovit minimální prahovou hodnotu, od které se bude aplikovat tento režim v případě škod na biodiverzitě. V rámci tohoto režimu by měly být kryty pouze významné škody. Pokud jde o kontaminaci lokalit, je třeba, aby režim Společenství usiloval o zavedení příslušných zásad ("ať platí znečišťovatel", zásad prevence a obezřetnosti) pro nové kontaminace a na určité úrovni harmonizace s ohledem na příslušné normy a cíle při likvidaci škod. Kontaminované lokality zahrnují půdu, povrchové vody a podzemní vody. V případech, kdy bude součástí nějaké kontaminované lokality též určitá oblast chráněná v rámci legislativy pro ochranu biodiverzity, měl by se na tu oblast vztahovat vedle režimu pro kontaminované lokality též režim pro poškození biodiverzity. To by mohlo znamenat, že je nutno provést obnovu přírodního zdroje po dekontaminaci dané lokality. Definice tradičních škod, zejména škod na zdraví osob a majetkových škod a případně též hospodářských ztrát by měla zůstat v rámci jurisdikce členských států. Pro tradiční škody by režim ES neměl zavádět termín "významné škody". Dále je třeba stanovit vztah režimu ekologické odpovědnosti a směrnice o odpovědnosti za výrobky (směrnice Rady 85/374/EHS o sbližování zákonů, nařízení a administrativních ustanovení členských států týkajících se odpovědnosti za vadné výrobky (OJ č. L 210, , str. 29) ve znění směrnice 1999/34/ES (OJ č. L 141, , str. 20)), neboť tato směrnice nepokrývá ekologické škody. V neposlední řadě je třeba vzít v úvahu i rostoucí počet mezinárodních úmluv a protokolů, které se zabývají (ekologickou) odpovědností v několika oblastech. Jedná se například o škody způsobené jadernými činnostmi a škody v oblasti ropných znečištění mořského pobřeží, atd. Všechny tyto úmluvy a konvence jsou založeny na striktní, ale omezené odpovědnosti a na koncepci druhé kompenzační vazby. V případě ropného znečištění je touto druhou vazbou určitý fond, do něhož společně přispívají ropné společnosti dovozních států a z něhož se provádí kompenzace (rovněž do určitého limitu) odpovědností přesahujících odpovědnost vlastníků plavidel. Pro zajištění cílů režimu ekologické odpovědnosti je nutno mít k dispozici možnost pojištění. Dostupnost pojištění omezuje rizika, jimž budou společnosti vystaveny, a měla by přispět k omezení obcházení ekologické odpovědnosti přes přenášení nebezpečných činností na menší spřízněné firmy. Je pravděpodobné, že bude docházet k postupnému rozvoji a nárůstu možností pojištění ekologických rizik a zejména škod způsobených na přírodních zdrojích. Pojistitelnost ekologických rizik je podstatným prvkem pro finanční zajištění, ale je do značné míry závislá na právní jistotě a transparentnosti, které bude nabízet režim odpovědnosti. Různé možnosti pro činnosti Společenství

5 V průběhu vývoje přístupu k ekologické odpovědnosti byla zvažována řada různých možností a nástrojů. Mezi nejdůležitější z nich patří: přistoupení Společenství k Luganské konvenci; režim orientovaný pouze na škody přesahující hranice státu; působení členských států, které by se řídilo doporučením Společenství; samostatná směrnice Společenství; odpovědnost vztahující se na celý sektor, zejména v oblasti biotechnologií, kdy by mělo dojít k vložení ustanovení o ekologické odpovědnosti do stávajících směrnic v této oblasti. Zásada subsidiarity a proporcionality Členské státy používají nejrůznější nástroje pro realizaci svých předpisů a oblasti ekologické odpovědnosti. Některé z nich se orientují více na správní či veřejné právo, zatímco jiné používají ve velké míře občanskoprávní kontext. V menším či větším rozsahu pak používají kombinaci obou těchto přístupů. Režim ES by se měl zaměřovat na pevné stanovení cílů a výsledků, ale členské státy samy by si měly volit cesty a nástroje k jejich dosažení. V souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality by režim ES - založený na článku 175 Smlouvy o ES - mohl být rámcovým režimem obsahujícím podstatné minimální požadavky, které by bylo nutno doplnit dalšími prvky na základě praktických zkušeností s aplikací v počátečním období. Celkový hospodářský dopad ekologické odpovědnosti na úrovni ES Dostupné údaje o celkovém dopadu ekologické regulace na průmyslovou konkurenceschopnost říkají, že není nutno se obávat žádného výraznějšího negativního dopadu. K dispozici jsou rovněž určité údaje o dopadech režimů ekologické odpovědnosti ve Spojených státech a v několika členských státech, přestože nejsou k dispozici žádné celkové ukazatele týkající se nákladů na odstraňování škod na přírodních zdrojích (v případě USA). Co se týče malých a středně velkých podniků (SME), je třeba říci, že často způsobují více ekologických škod, než by se vzhledem k jejich velikosti očekávalo, což může být způsobeno nedostatkem zdrojů. Z tohoto hlediska by u těchto podniků mohl být dopad výraznější. Nežádoucí vedlejší jevy, jako je například nárůst podílu škod způsobených SME, by bylo možno zmírnit cílenějším využíváním národních podpůrných mechanismů nebo mechanismů ES zaměřených na zavádění ekologicky přívětivějších procesů v SME. Navrhovaný přístup k odpovědnosti zajišťuje ochranu ekonomickým subjektům ve finančním sektoru, které by neměly nést ručení, pokud nemají provozní odpovědnost. Z tohoto důvodu jsou nežádoucí negativní dopady na tento sektor nepravděpodobné. Za předpokladu, že bude zajištěna právní jistota vzhledem k odpovědnosti a transparentnosti, měl by být dopad zejména na pojišťovnictví v dlouhodobějším horizontu pozitivní, neboť se získá praxe s prací v daném režimu a bude tak vytvořen nový trh pro nové produkty pojišťoven. Důležitou otázkou je rovněž vliv ekologické odpovědnosti na zaměstnanost. Dostupný výzkum zaměřený na celkový dopad ekologické regulace v oblasti zaměstnanosti říká, že v určitých odvětvích může dojít k vytváření či likvidaci pracovních míst, ale celková

6 zaměstnanost nebude systematicky nikterak dotčena. Je však zřejmé, že určité negativní dopady se mohou vytvářet s tím, jak podniky budou realizovat přesun ze škodlivějších činností a procesů na ekologicky přívětivější. Na druhou stranu bude růst oblast prevence a příležitost by měla tedy vznikat u těch odvětví a podniků, které budou používat čisté technologie. Rovněž oblast pojišťovnictví by měla přinést nové pracovní příležitosti. Klíčovým koncepčním prvkem je udržitelný rozvoj, který bude brát v úvahu vyrovnaným způsobem ekonomické, sociální a ekologické aspekty. Závěry Tato Bílá kniha usiluje o zhodnocení různých možností pro opatření Společenství v oblasti ekologické odpovědnosti. Na základě analýzy vytyčené v této Bílé knize Komise považuje za nejvhodnější možnost vytvoření rámcové směrnice o ekologické odpovědnosti zavádějící striktní odpovědnost - spolu s prostředky pro případnou obhajobu - v oblasti tradičních škod (zejména v případě škod na zdraví a majetku) a ekologických škod (kontaminace lokalit a poškození biodiverzity v oblastech Natura 2000), které budou způsobeny nebezpečnými činnostmi, jež jsou regulovány v rámci ES, a odpovědnosti založené na chybách či opomenutích v případě škod vznikajících na biodiverzitě v důsledku činností, které nejsou nebezpečné. Tento přístup by zajišťoval nejúčinnější prostředky pro realizaci ekologických zásad smlouvy o ES, zejména zásady "ať platí znečišťovatel".

7 Příloha 1 Studie systémů občanské odpovědnosti pro nápravu ekologických škod Studie se zabývá systémy právní odpovědnosti 19 různých zemí vzhledem k ekologickým škodám. Studuje se stav, který existoval k prosinci 1995, a příslušná studie je členěna na oblast občanskoprávní odpovědnosti, správní a trestní odpovědnosti a zaměřuje se rovněž na opatření orientovaná na nápravu škod. Dále studie zkoumá, jak se v jednotlivých zemích řeší situace, kdy je znečišťovatel v platební neschopnosti nebo kdy jej není možno zjistit. Příloha 2 Ekonomické aspekty odpovědnosti a společné kompenzační systémy pro nápravu ekologických škod Tato studie se zabývá ekonomickými důsledky systémů ekologické odpovědnosti a zkoumá ekonomické nástroje, které by v této oblasti měla EU využívat. Studie zkoumá použití systémů ekologické odpovědnosti s alternativními druhy nástrojů, jako jsou například regulační a hospodářské nástroje a jejich vliv na efektivitu, prevenci, nápravu, technický rozvoj, atd. Studie rozebírá též různé úrovně ekologických škod a příslušných nákladů. Podrobně se zkoumá též dopad systému ekologické odpovědnosti v oblasti hospodářství a konkurenceschopnosti. Tyto otázky jsou řešeny pro různé subjekty (velké podniky, malé a středně velké podniky, pojišťovny, banky, kompenzační fondy, atd.). Klíčovým zjištěním studie je konstatování, že není k dispozici dostatečný objem dat v oblasti nákladů a přínosů, aby bylo možno provést podrobnou analýzu silných a slabých stránek systému ekologické odpovědnosti. Je zřejmé, že velikost nekompenzovaných ekologických škod je vysoce nejistá, ale je třeba ji brát v úvahu a uvažovat systém ekologické odpovědnosti též jako doplňkový nástroj k jiným koncepcím. Studie ve svém závěru uvádí silné a slabé stránky systému z ekonomického hlediska a též oblasti neurčitostí. Příloha 3 Odpovědnost za ekologické škody a zhodnocení ekologických škod Výtah ze studie uvádí shrnutí současného stavu v oblasti ekologických škod, ručení, ochrany přírodních zdrojů v závislosti na vlastnictví, otázku možných prahů a celkové zhodnocení opatření pro nápravu vzniklých škod. Pro kompenzace se jako jedna z možných strategií navrhuje strategie kompenzačních fondů. Příloha 4 Odpovědnost za kontaminované lokality Studie, jejíž výtah je přílohou Bílé knihy, usiluje o harmonizaci v rámci ES zaměřenou na definici pojmu "kontaminovaná lokalita" (včetně půdy, povrchových a podzemních vod), stanovení minimálních norem (standardů) při čištění kontaminovaného místa, příslušných cílů a povinností, které budou rozhodujícími faktory při určování rozsahu odpovědnosti a nákladů. Studie se též zabývá procedurálními otázkami a uvádí hierarchii odpovědných osob stanovenou příslušným systémem. Důraz při vytváření systému ekologické odpovědnosti je kladen na subsidiaritu.

8 Příloha 5 Historie a shrnutí Luganské konvence Mandát týkající se přípravy konvence Rady Evropy o občanské odpovědnosti za škody vznikající z činností nebezpečných pro životní prostředí obdržela Komise v březnu 1992 a příslušná konvence byla signatářskými stranami podepisována od června Cílem konvence je zajistit odpovídající kompenzaci za škody vznikající z činností nebezpečných pro životní prostředí. Konvence rovněž uvádí opatření pro prevenci škod a obnovu životního prostředí. Koncepce škod se vztahuje na narušování životního prostředí, škody způsobené na zdraví osob a majetku a náklady na preventivní opatření. Škody mohou být důsledkem jednorázové činnosti nebo soustavného znečišťování. Konvence též zavádí režim striktní odpovědnosti (provozovatele). Termín "nebezpečná činnost" se týká profesionální činnosti zabývající se nebezpečnými látkami, geneticky upravenými organismy nebo mikroorganismy a rovněž se vztahuje na provozování zařízení pro likvidaci odpadů nebo jejich skládek. Do dnešní doby konvenci podepsalo devět zemí, z nichž šest jsou členské státy (Řecko, Itálie, Lucembursko, Nizozemí, Portugalsko a Finsko), a Kypr, Island a Lichtenštejnsko. V některých zemích probíhají ratifikační jednání.