Právnická fakulta Masarykovy univerzity

Transkript

1 Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra práva životního prostředí a pozemkového práva DIPLOMOVÁ PRÁCE Územní řízení Karel Švercl 2007 Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Územní řízení zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny

2 Rád bych na tomto místě vyjádřil své poděkování paní doc. JUDr. Ivaně Průchové CSc. za cenné rady a připomínky poskytnuté při zpracování této práce. 2

3 OBSAH 1. ÚVOD SPOLEČNÁ VÝCHODISKA DOTČENÉ PROBLEMATIKY CHARAKTERISTIKA PRÁVNÍ ÚPRAVY ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ SPECIFICKÉ FUNKCE REGULAČNÍHO PLÁNU ÚZEMNÍ ŘÍZENÍ SUBSIDIARITA SPRÁVNÍHO ŘÁDU ZÁKLADNÍ ZÁSADY ČINNOSTI SPRÁVNÍCH ORGÁNŮ Význam a závaznost zásad Jednotlivé zásady činnosti správních orgánů Zásady správního řízení SUBJEKTY ÚZEMNÍHO ŘÍZENÍ Správní orgány Stavební úřady Změny příslušnosti Oprávněná úřední osoba Dotčené orgány veřejné správy Účastníci územního řízení Vymezení účastníků územního řízení Zastoupení na základě plné moci Obec Účast veřejnosti Občanská sdružení PRŮBĚH ÚZEMNÍHO ŘÍZENÍ Územně plánovací informace Zahájení územního řízení Přílohy tvořící součást žádosti Oznámení zahájení řízení Informace o záměru Ústní jednání Možnost spojení územního řízení se stavebním řízením Přerušení a zastavení územního řízení ZJEDNODUŠENÉ ÚZEMNÍ ŘÍZENÍ PŘÍPUSTNÉ OPRAVNÉ PROSTŘEDKY ÚZEMNÍ ROZHODNUTÍ OBECNÉ NÁLEŽITOSTI ÚZEMNÍHO ROZHODNUTÍ DRUHY ÚZEMNÍCH ROZHODNUTÍ Rozhodnutí o umístění stavby nebo zařízení Rozhodnutí o změně využití území Rozhodnutí o změně stavby a o změně vlivu na využití území Rozhodnutí o dělení a scelování pozemků Rozhodnutí o ochranném pásmu VYDÁNÍ A OZNÁMENÍ ÚZEMNÍHO ROZHODNUTÍ PLATNOST A ZMĚNA NÁHRADA ZA ZMĚNU V ÚZEMÍ ÚZEMNÍ SOUHLAS ODPOVĚDNOST ZA SPRAVÁVNÍ DELIKTY ZÁVĚR POUŽITÉ PRAMENY SUMMARY PŘÍLOHA

4 1. ÚVOD Na počátku letošního roku nabyla účinnosti nová právní úprava územního plánování, vtělená spolu s problematikou stavebního řádu do stavebního zákona 1, na jehož schválení se čekalo dlouhé roky, neboť dosavadní, bezmála třicet let platná, právní úprava přes celou řadu více či méně zásadních novelizací již svou koncepcí nevyhovovala současným požadavkům. Nemalý tlak na provedení rekodifikace veřejného stavebního práva vyvolala současně probíhající reforma veřejné správy, což s sebou přineslo i potřebu efektivně a účinně řešit řadu věcných problémů v oblasti ekonomického rozvoje, kvality životního prostředí a sociální soudržnosti. Vzájemně vyvážený vztah těchto oblastí je faktickým předpokladem udržitelného rozvoje, má dopad na území, je podmiňován jeho možnostmi a vyžaduje dostatečný předstih v přípravě území. Při přípravě stavebního zákona byly respektovány požadavky správního řádu, který podstatným způsobem ovlivňuje výkon veřejné správy, neboť upravuje nové postupy a instituty, jejichž zohlednění si vyžádalo výrazné změny v právní úpravě územního plánování a stavebního řádu. Současný stavební zákon vychází ze správního řádu a přizpůsobuje mu činnosti orgánů územního plánování a stavebních úřadů, přičemž v nezbytné míře autonomně upravuje některé odchylky od obecné právní úpravy správního řízení, což se projeví i v územním řízení. Stavební zákon v reakci na některé výhrady vůči dosavadní právní úpravě vnáší do územního rozhodováním koncepčně odlišné pojetí některých postupů či procesů, případně zavádí zcela nové. V souladu s obecným požadavkem, dopadajícím na výkon veškerých činností v působnosti stavebního zákona, využívají orgány územního plánování a stavební úřady přednostně zjednodušující postupy, čímž minimalizují míru zatěžování dotčených osob. Tradiční role územního řízení zůstala zachována i současnou právní úpravou, protože se jím nadále rozumí správní řízení, jehož provedení je nezbytné pro možnost následné realizace staveb, či zařízení v daném území. Zachováno zůstalo i dosavadní pojetí pravomoci stavebního úřadu vydávat územní rozhodnutí na principu komplexní odpovědnosti za svěřené území a na principu koordinace veškerých zájmů na využití území a zájmů uplatňovaných dotčenými správními úřady. V souladu s účinným stavebním zákonem lze umisťovat stavby nebo řízení, jejich změny, měnit jejich vliv na 1 Stavebním zákonem rozumíme ve smyslu legislativní zkratky zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu. 4

5 využití území, měnit využití území a chránit důležité zájmy v území pouze na základě územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, jestliže zákon nestanoví jinak. Jestliže takový postup zákon umožňuje, mohou orgány územního plánovaní a stavební úřady uzavřít s žadatelem veřejnoprávní smlouvu namísto vydání územního rozhodnutí, nesmí však být tímto postupem porušena nebo ohrožena práva a oprávněné zájmy dotčených osob a zájmy dotčených orgánů. Z výše uvedeného vyplývá, že územní rozhodnutí ztratilo výlučnou pozici nástroje územního rozhodování, přičemž stávající právní úprava nově upravuje několik postupů, jimiž lze vyjádřit souhlas s umístěním posuzovaného záměru v dotčeném území. Rozhodnutí o příslušném záměru lze tak dosáhnout postupem v souladu s regulačním plánem, v rámci územního řízení, které lze modifikovat do podoby zjednodušeného územního řízení, územním souhlasem, dodržením podmínek stanovených územně plánovací informací a za použití veřejnoprávní smlouvy, kterou lze nahradit územní rozhodnutí. Nehledě na to došlo k poměrně zásadnímu rozšíření okruhu záměrů, jejichž realizace si vydání územního rozhodnutí nevyžaduje, respektive se zatímco účelem vůbec nevydává. Podstatnou změnu oproti dosavadní právní úpravě lze vysledovat v přístupu k rozhodování o územní v souvislosti s rozlišováním procesních postupů využívaných v zastavěném a nezastavěném území. Průlomovou úpravu představují nové principy součinnosti s dotčenými orgány odrážející požadavky správního řádu, který vyžaduje nahrazení samostatných rozhodnutí závaznými stanovisky dotčených orgánů nebo stanovisky dotčených orgánů pro postupy, jenž nemají charakter správních řízeními. Uvedené pojetí součinnosti s dotčenými orgány si vyžádalo změnu souvisejících právních předpisů, upravujících postavení a činnost dotčených orgánů. Rozlišování účastníků územního řízení, ne zcela korespondující s pojetím účastníků správních řízení podle správního řádu, se promítlo do způsobů doručování využívaných v územním řízení a souvisejících postupech. Stranou změn nezůstalo ani pojetí územně plánovací dokumentace, která představuje jeden z nejdůležitějších podkladů pro rozhodování v území. Cílem předkládané práce bude především v širších souvislostech podrobně analyzovat problematiku právní úpravy územního řízení, obsaženou ve stavebním zákoně. Práce si však neklade za cíl postihnout veškeré aspekty a problémy předkládané právní úpravy, neboť takové pojetí dalece překračuje možnosti rozsahu práce, pozornost tak bude věnována z pohledu autora nejdůležitějším otázkám, opomenuty zůstanou především 5

6 související řízení, týkající se příkladně posuzování trvale udržitelného rozvoje a v rámci něho posuzování vlivů na životní prostředí. Za obecné východisko předkládané práce byla zvolena stručná charakteristika právní úpravy územního plánování, podrobněji se práce věnuje otázce vztahu správního řádu k úpravě územního řízení, vymezení subjektů správního řízení, průběhu samotného územního řízení s důrazem na jednotlivé fáze, náležitostem územních rozhodnutí, jednotlivým druhům územních rozhodnutí a pozornosti se dostalo i otázce odpovědností za správní delikty související s problematikou územního rozhodování. Na základě předložených poznatků se pokusíme zformulovat obecné závěry a zhodnotit přínos nové právní úpravy pro aplikační praxi, případně upozornit na možná úskalí spojená s jejím uplatněním. Při zpracování práce bylo vycházeno především z pramenů platné právní úpravy a z dostupné odborné monografické, učebnicové a časopisecké literatury, přičemž s ohledem na skutečnost, že předmětná problematika byla podrobena nové právní úpravě, dostupné aktuální literatury není mnoho a k té dosavadní je potřeba přistupovat kriticky. Metody použité při psaní této práce jsou tedy metoda popisná, analýzy a u vybraných otázek komparace. 6

7 Soubor uvedených právních předpisů přináší celou řadu nových nástrojů, ať již na 2. SPOLEČNÁ VÝCHODISKA DOTČENÉ PROBLEMATIKY 2.1 Charakteristika právní úpravy Po dlouhém období příprav od schválení věcného záměru a náročném legislativním projednávání, přijala Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky dne 14. března 2006 ve znění pozměňovacích návrhů předložených Senátem Parlamentu České republiky dlouho očekávaný zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen stavební zákon ). Tento nahradil bezmála 30 let účinný zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen starý stavební zákon ). Součástí nových legislativních úprav na úseku územního plánování a stavebního řádu se stal rovněž zákon č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění (dále jen změnový zákon ). Účinnost stavebního zákona byla obecně stanovena k 1. lednu úseku územního plánování nebo stavebního řádu, a stanoví nové procesní postupy a nové zásady činnosti orgánů územního plánování a stavebních úřadů. Úprava procesů a postupů v režimu stavebního zákona vychází ze správního řádu 3, přičemž stavební zákon v nezbytné míře upravuje odchylky od obecné právní úpravy správního řízení, což se projevilo v rámci zákonné úpravy územního řízení. Základní princip, ze kterého vychází úprava obsažená ve stavebním zákoně, spočívá v zakotvení těžiště uplatňování veřejných zájmů v rámci nástrojů územního plánování 4, které komplexně a kontinuálně řeší uspořádání území včetně koordinace 2 srovnej 198 stavebního zákona 3 zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů 4 Mezi nástroje územního plánování v souladu s právní úpravou řadíme: územně plánovací podklady, vyhodnocující stav, možnosti a podmínky změn využití území, politiku územního rozvoje, která je strategickým nástrojem územního plánování na celostátní úrovni, určuje rámce pro naplňování cílů a úkolů územního plánování ve stanoveném období, v potřebných republikových a mezinárodních souvislostech a koordinuje územně plánovací činnost krajů, zejména s ohledem na udržitelný rozvoj, územně plánovací dokumentace, která stanovuje směrnice pro navazující rozhodování o změnách ve využívání území a o stavbách, koordinuje různé veřejné zájmy, které chrání dotčené orgány svými stanovisky podle zvláštních předpisů. Je pořizována orgány územního plánování krajů a obcí a po veřejném projednání vydávána jejich zastupitelstvy nebo radami a to v závislosti na tom, o který druh územně plánovací dokumentace se jedná, územní rozhodnutí, které může být v zákonem stanovených případech nahrazeno územním souhlasem, 7

8 veřejných a soukromých záměrů. V návaznosti na uvedené pojetí dochází k významné liberalizaci povolování staveb na úseku stavebního řádu. Zásadní proměnu přístupu ke kontrole veřejných zájmů ve výstavbě, představuje snížení preventivní kontroly orgány státní správy tím způsobem, že řada činností je nově pouze oznamována a případný veřejnoprávní zásah je prováděn pouze při porušení veřejných zájmů po tomto oznámení. V souvislosti s takto naznačenými změnami, došlo k přesunu odpovědnosti na jednotlivé účastníky procesu výstavby, neboť jim byly stanoveny povinnosti, jež podléhají kontrole s možností uplatnění příslušných sankcí. Nastavení nově pojatého systému kontroly veřejných zájmů v procesu výstavby přináší podstatnou změnu nároků na přístupy a činnost stavebních úřadů, včetně uplatnění jednoho ze základních principů nové právní úpravy, jenž představuje přednostní využití zjednodušujících postupů s cílem vydávat zejména u jednoduchých staveb pouze jediné rozhodnutí Územní plánování Cíl právní úpravy na úseku územního plánování lze spatřovat ve vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající v harmonizaci podmínek životního prostředí, hospodářského rozvoje a sociální soudržnosti obyvatelstva a území. 6 K naplnění těchto cílů disponuje právní úprava územního plánování několika nástroji koordinace, jenž se prolínají v jednotlivých institutech stavebního zákona. K dosahování shody v názorech na využití území rovněž přispívá mechanismus řešení rozporů mající oporu ve správním řádu. 7 Tradice územního plánování a jeho právní úprava vychází z minulé zkušenosti, z níž vyplývá, že změny prováděné v uspořádání území a na jednotlivých pozemcích se projeví v širším okolí, jehož kvalitu mohou významně ovlivnit, avšak jsou na ní zpravidla územní opatření, jako nástroj, který z důvodu veřejného zájmu s časově omezenou platností upravuje poměry v území formou opatření obecné povahy, rozhodnutí o výměně pozemků, předkupní právo a náhrada za změnu v území jsou nové instituty stavebního zákona, jejichž smyslem je umožnit využití území a upravit vlastnické vztahy v něm tak, aby mohlo být využíváno hospodárně ku prospěchu všech jeho vlastníků. Obdobná právní úprava existovala ve stavebním právu v období 1. republiky a v různých formách je obsažena v řadě právních úprav evropských zemích, předkupní právo, které je stanoveno pro obce, kraje nebo stát a to podle jejich příslušnosti k vlastnictví, v případě veřejně prospěšné stavby, veřejných prostranství a veřejně prospěšné opatření, náhradu za změnu v území, která náleží vlastníkům pozemků nebo staveb v důsledku omezení jejich práv. 5 Doležal J., Mareček J., a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi. Praha : Linde, 2006, strana 27 6 srovnej 18 odstavec 1 stavebního zákona 7 Doležal J., Mareček J., a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi. Praha : Linde, 2006, strana 27 8

9 závislé. Územní plánování je výrazem potřeby společnosti z těchto důvodů usměrňovat nakládání s územím a s jeho částmi a současně chránit dotčené veřejné zájmy. 8 Územní plánování sleduje, pozoruje a vyhodnocuje stav a možnosti území, zajišťuje ochranu přírodních, civilizačních a kulturních hodnot území, včetně architektonického a kulturního dědictví, ale především identifikuje problémy území. Soustavně a trvale zpřesňuje a konkretizuje veřejný zájem na využití území, přičemž se soustředí na racionální využívání zastavěného území a vymezování zastavitelných ploch a na ochranu nezastavěného území, s cílem snížit nebezpečí nevratného procesu jeho přeměny. Veřejný zájem, chráněný územním plánováním, je představován zvyšováním kvality území s ohledem na požadavky udržitelného rozvoje území a zahrnující zlepšování životního prostředí, sociálních podmínek a podmínek hospodářského rozvoje a jejich vyváženého vztahu. 9 Podstatnou změnou přístupu v rozhodování o území je diferenciace procesních postupů v zastaveném a nezastavěném území s ohledem na přísnou ochranu nezastavěného území před neregulovanými zásahy. Změny vymezení zastavěného území bude možno dosáhnout zásadně pouze prostřednictvím územního plánu po komplexním zhodnocení využití dosavadních zastavitelných ploch a požadavků na nové zastavitelné plochy. Jedině v zastavěném území a ve vymezených zastavitelných plochách lze uplatnit zjednodušující postupy při umisťování a povolování záměrů. Převratnou úpravu představují nové principy součinnosti s dotčenými orgány ve vazbě na úpravu obsaženou ve správním řádu, dle které se vydávají místo samostatných rozhodnutí závazná stanoviska nebo stanoviska pro postupy, jenž nemají charakter správních řízení. K naplnění této koncepce přispívá i změnový zákon, který pro potřebnou implementaci nového stavebního zákona novelizuje několik desítek souvisejících právních předpisů. Mezi novými principy součinnosti dotčených orgánů, převládá princip kontinuity, na jehož základě jsou dotčené orgány vázány svým stanoviskem, vydaným v předchozích etapách a mohou jej měnit pouze v případě změn podmínek v území nebo požadavků na vydání koordinovaného stanoviska v případě, že týž orgán veřejné správy je příslušný podle několika zvláštních právních předpisů. Územní plánování se v rámci svých úkolů zaměřuje jednak na analýzu stavu území, na stanovení koncepce rozvoje a ochrany území a dále na prevenci, regeneraci a 8 Veřejný zájem představuje v souvislosti s dotčenou problematikou velmi frekventovaný pojem, jenž řadíme mezi neurčité právní pojmy. Přestože se tento pojem vyskytuje v celé řadě právních předpisů, žádný z nich neobsahuje jeho byť obecnou definici. Jednotlivé zákony pouze stanoví určité znaky nebo podmínky, při jejichž naplnění lze konstatovat soulad s veřejným zájmem. 9 Doležal J., Mareček J., a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi. Praha : Linde, 2006, strana 28 9

10 revitalizaci území a rovněž tak na vyhodnocování ekonomické efektivnosti vynakládaných prostředků z veřejných rozpočtů na realizace změn v území. Tradičně zůstaly zachovány úkoly při stanovení urbanistických a architektonických požadavků na využívání území a prostorové uspořádání území, zejména pak na umisťování a řešení staveb. Předpoklad úspěšného a efektivního rozhodování o dotčeném území představuje dostupnost ověřených a aktuálních informací o území. Územně analytické podklady představují v rámci územně plánovacích podkladů zcela nový nástroj, obsahující konkrétní zjištění a hodnocení stavu a vývoje území, včetně hodnocení udržitelného rozvoje a problémů dotčeného území, které si vyžadují řešení prostřednictví územně plánovací dokumentace. K zajištění vytváření územně analytických podkladů na úrovni obcí a krajů slouží zákonem založená povinnost poskytování informací zohledňujících požadavek součinnosti, jenž směřuje proti orgánům státní správy, případně vlastníkům dopravní a technické infrastruktury. Systém územně analytických podkladů, aktualizovaný každé dva roky, zprostředkovává potřebné informace o území širšímu okruhu subjektů, především pak orgánům územního plánování. Nově pojatý koncepční celorepublikový nástroj územního plánování představuje politika územního rozvoje, stanovící priority územního rozvoje v celorepublikových a návazně mezinárodních souvislostech. Jako taková plní funkci strategického nástroje koordinace tvorby územně plánovacích dokumentů na úrovni krajů, z čehož lze usuzovat na její závaznost pro územně plánovací činnost obcí a krajů. Průběžná aktualizace politiky územního rozvoje má za cíl zajistit kontinuální územně plánovací činnost. Nedílnou součást politiky územního rozvoje představuje její hodnocení z hlediska vlivu na udržitelný rozvoj, včetně vyhodnocení vlivů na životní prostředí. V návaznosti na osvědčenou a minulou právní úpravou prověřenou územně plánovací dokumentaci došlo ke změně v jejím obsahu, což se projeví zejména při rozlišení územně plánovací dokumentace pořizované na krajské úrovni v podobě zásad územního rozvoje od územních a regulačních plánů obcí při respektování oddělené působnosti těchto územně samosprávných celků. Řešení problémů v širším území přísluší krajům, jenž mají dbát o to, aby nezasahovaly do kompetencí obcí. Důraz je kladen na diferenciaci obsahu územního a regulačního plánu v tom smyslu, aby územní plán byl zaměřen na základní urbanistickou koncepci území, koncepci veřejné infrastruktury a určování funkčního vymezení ploch, zatímco regulační již podrobně stanoví podmínky využití území., neboť podrobně stanoví podmínky pro využití pozemků, pro umístění a 10

11 prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot charakteru území a pro vytváření příznivého životního prostředí. V souvislosti s vydáváním nových nástrojů územně plánovací dokumentace se uplatní institut opatření obecné povahy 10, jímž se rozhoduje o konkrétním území ve vztahu k blíže neurčitému, neomezenému okruhu osob. Z nového pojetí regulačního plánu pramení jeho poslaní, jako jednoho z nástrojů územního rozhodování. Zcela zásadní procesní změnu představuje využití opatření obecné povahy při vydávání územně plánovací dokumentace, jež je novou formou správní činnosti v režimu správního řádu, respektující zvláštnosti postupu při pořizování a projednávání územně plánovací dokumentace. Umožňuje rozhodovat o námitkách dotčených osob a současně nebrání přezkumu zákonnosti včetně soudního přezkumu vydané územně plánovací dokumentace. V souvislosti s liberálním pojetím povolování staveb na úseku stavebního řádu, umožňuje nová právní úprava obsažená ve stavebním zákoně s ohledem na složitost a význam posuzované stavby a konkrétních podmínek v území, zvolit jednu ze šesti možností územního rozhodování. Přičemž stanoví případy, pro něž se vydání územního rozhodnutí nevyžaduje nebo nevydává. Rozhodnutí o příslušném záměru, lze dosáhnout postupem v souladu s regulačním plánem, v rámci úplného územního řízení, zjednodušeného územního řízení, na základě územního souhlasu nebo dle podmínek stanovených v územně plánovací informaci 11, případně za použití veřejnoprávní smlouvy. 12 Pro snadnou orientaci v požadovaných postupech, slouží žadateli územně plánovací informace, coby jeden z nových nástrojů územního plánování zaměřený nejen na poskytování informací o věcných podmínkách využívání území, ale zejména na stanovení procesních postupů. Možnost využití zjednodušeného postupu při vydávání územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, vychází zejména z vymezení staveb, u nichž takový postup zákon připouští, ale současně závisí na souladu s požadavkem na umisťování staveb do zastavěného území nebo zastavitelné plochy a vlivu stavby na životní prostředí. Územní souhlas se uplatní v případech bezkonfliktních staveb, s jejichž umístěním vyjádřili souhlas jak vlastníci mezujících pozemků a staveb, tak dotčené orgány, aniž by 10 blíže 171 a násl. správního řádu 11 blíže 21 stavebního zákona 12 blíže 159 a násl. zákona správního řádu 11

12 stanovily nějaké podmínky. Zjednodušeným územním řízením se rozumí vydání územního rozhodnutí bez provedení územního řízení, přičemž stavební úřad ve výroku rozhodnutí zohlední připomínky dotčených orgánů stanovením závazných podmínek. Návrh výroku rozhodnutí se zveřejní a jestliže ve stanovené lhůtě nebudou podány proti tomuto záměru námitky, nabývá právní moci. V opačném případě se záměr posoudí ve standardním řízení. Zcela v souladu s požadavkem na přednostní používání zjednodušených postupů, lze dosáhnout významného zjednodušení u vymezených staveb podléhajících pouze ohlášení stavebnímu úřadu a pojatých v souladu s obecnými požadavky na výstavbu, které se umisťují v zastavěném území 13 nebo v zastavitelné ploše 14, jestliže se v souvislosti s posuzovaným záměrem podstatně nezmění poměry v území a záměr nevyžaduje nové nároky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu. To vše za předpokladu, že se jedná o stavby, k jejichž provedení podle poskytnuté územně plánovací informace postačí ohlášení bez předchozího územního rozhodnutí nebo bez územního souhlasu. Nový nástroj územního rozhodování představuje využití veřejnoprávní smlouvy, kterou lze za splnění zákonem vymezených podmínek nahradit územní rozhodnutí. Stavební zákon překonal omezené pojetí dřívější úpravy a rozšířil možnost spojit územní a stavební řízení na prakticky všechny případy, bez ohledu na druh povolované stavby, jestliže podmínky v území jsou jednoznačné, především ve vazbě na schválený územní nebo regulační plán. Pro spojená řízení se zcela v souladu s dosavadní praxí uplatní přísnější procesní pravidla zajišťující náležitou ochranu práv a oprávněných zájmů účastníků řízení. Nová právní úprava poskytuje možnost zjednodušeného postupu, založenou na zveřejňování řízení, včetně využití doručování jednotlivých úkonů veřejnou vyhláškou, v případech umisťování staveb v území, pro než byl zpracován územní plán. Naopak v území bez vydaného územního plánu, je nezbytné doručovat oznámení o zahájení řízení a příslušná rozhodnutí individuálně, podle obecné úpravy obsažené ve správním řádu. Odlišně pojaté vymezení okruhu účastníků řízení vychází právě z rozdělení účastníků za účelem doručování. Procesní postupy v územním řízení navazují na dosavadní pozitivní 13 Zastavěným územím rozumíme souladu s 2 odstavec 1 písm. d) stavebního zákona území vymezené územním plánem nebo postupem podle stavebního zákona, jestliže obec nemá vymezené zastavěné území, považuje se za zastavěné území zastavěná část obce vymezená k 1. září 1966 a vyznačená v mapách evidence nemovitostí. 14 Zastavitelnou plochou rozumíme v souladu s 2 odstavec 1 písm. j) stavebního zákona plochu vymezenou k zastavění v územním plánu nebo v zásadách územního rozvoje. 12

13 zkušenosti s koncentrační zásadou, přičemž ústní jednání se stalo povinnou součástí řízení, od níž nelze za žádných okolností upustit. V novém pojetí územního řízení, stíhá žadatele povinnost informovat na místě stavby nebo na jiném veřejně přístupném místě stanoveném stavebním úřadem o svém záměru. Zvláštní úpravy se dočkaly formální požadavky na stanoviska, námitky a připomínky uplatňované v územním řízení, včetně nového způsobu řešení občanskoprávních námitek, při němž je větší díl pravomocí svěřen stavebním úřadům. V souvislosti s vymezováním veřejně prospěšných staveb nebo veřejně prospěšných opatření, obsahuje úprava územního plánování právní institut zákonného předkupního práva veřejnoprávních korporací a státu. To umožní vlastníkovi pozemku, určeném regulačním plánem k naznačenému účelu, nabídnout záměrem dotčený pozemek k odkoupení. Náhrada za změnu v území, představuje zcela nový institut územního plánování určený ke kompenzaci újmy způsobené omezením vlastnických práv v důsledku stavební uzávěry, zrušení územního nebo regulačního plánu, případně územního rozhodnutí, přičemž účinnost dotčeného ustanovení byla odložena Specifické funkce regulačního plánu Regulační plán, jež tradičně řadíme mezi územně plánovací dokumenty, představuje jeden ze základních nástrojů územního plánování závazný pro rozhodování v území, kterému nová právní úprava navíc přisoudila roli nástroje územního rozhodování, proto mu bude věnována bližší pozornost. Celkem výstižně regulační plán charakterizuje skutečnost, že v řešené ploše podrobně stanoví podmínky pro využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot a charakteru území a pro vytváření příznivého životního prostředí 16, z čehož je potřeba vycházet při dalších úvahách o jeho roli při umisťování záměrů. V jím řešené ploše regulační plán nahrazuje ve schváleném rozsahu územní rozhodnutí s jediným omezením a to nemožností uplatnění uvedeného postupu v nezastavěném území. 17 O pořízení regulačního plánu rozhoduje zastupitelstvo obce nebo kraje v samostatné působnosti, pro území vojenských újezdů Ministerstvo obrany, a to 15 Mareček J. Nový stavební zákon. Bulletin Stavební právo, 2006, číslo. 2 strana 7 16 srovnej 61 odstavec 1 stavebního zákona 17 Nezastavěným územím rozumíme ve smyslu 2 odstavce 1 písm. f) pozemky nezahrnuté do zastavěného území nebo do zastavitelné plochy. 13

14 z vlastního podnětu nebo na žádost. K projednání návrhu regulačního plánu se svolává veřejné projednání, o kterém pořizovatel informuje alespoň třicet dní přede dnem jeho konání. Nejpozději v průběhu veřejného projednání lze uplatnit námitky a připomínky. Regulační plán vydává na základě doporučení, vzešlého z veřejného projednání návrhu, zastupitelstvo obce, respektive kraje formou opatření obecné povahy. Před samotným veřejným projednáním je nutné uskutečnit společné jednání s dotčenými orgány. Předpokladem pro podání žádosti o zahájení pořizování regulačního plánu je skutečnost, jestli podmínky pro jeho vydání byly stanoveny v předcházející fázi územního plánování, například schválením jeho zadání při vydání územního plánu. Námitky proti návrhu regulačního plánu mohou podávat osoby shodné s účastníky případného územního řízení, což odpovídá pojetí regulačního plánu především coby nástroje územního rozhodování. Námitky proto mohou vznášet žadatel, obec, případně záměrem dotčení vlastníci sousedních nemovitostí nebo občanská sdružení. Regulační plán pořízený na žádost platí zásadně tři roky, platnosti pozbývá v tom případě, pokud ve vymezené lhůtě nebyla podána žádost o stavební povolení. 14

15 území. 18 Stavební zákon výslovně stanoví, že umisťovat stavby 19 nebo zařízení 20, měnit 3. ÚZEMNÍ ŘÍZENÍ Správní řízení vedené na základě stavebního zákona, označované v souladu se zažitou terminologií jako územní řízení, představuje klasický příklad zvláštního správního řízení s částečně odchylnou procesní úpravou od obecné, obsažené ve správním řádu. Územním řízením rozumíme specifický postup správního orgánu, završený zpravidla vydáním územního rozhodnutí, jehož pojetí coby jednoho z nástrojů územního plánování odráží i systematika stavebního zákona, neboť oba instituty podrobně upravuje část třetí stavebního zákona. Územní řízení představuje rozhodovací postup správního orgánu, jehož výsledkem je autoritativní rozhodnutí o konkrétním opatření, jež se má uskutečnit v daném území, respektive rozhodnutí o konkrétním využití pozemku k danému účelu. Z výše naznačeného vyplývá, že územní rozhodnutí v podobě individuálního správního aktu konstitutivního charakteru je významným dokumentem operativního rozhodování o jejich vliv na využití území, měnit využití území a chránit důležité zájmy v území lze pouze na základě pravomocného územního rozhodnutí, případně územního souhlasu, čímž je zdůrazněn princip ochrany veřejných zájmů při využívání území. 21 Jednoznačně se tímto stanoví zásada, že veškeré zamýšlené změny ve využití území včetně umisťování staveb, stejně tak jako ochrana některých důležitých zájmů v území zásadně podléhají vydání územního rozhodnutí. Na druhé straně zákon vyjmenovává případy, v nichž se výše uvedený princip neuplatní. Takto nijak výjimečný postup přichází do úvahy pouze za podmínky, jestliže zákon výslovně stanoví, že pro danou situaci se vydání územního rozhodnutí nevyžaduje 18 Kliková A., Průcha P., Havlan P., Stavební právo, praktická příručka, Praha : Linde, 2005, strana Stavbou rozumíme ve smyslu 2 odstavce 3 stavebního zákona veškerá stavební díla, která vznikají stavební nebo montážní technologií, bez zřetele na jejich stavebně technické provedení, použité stavební výrobky, materiály a konstrukce, na účel využití a dobu trvání. Z ustanovení 120 odstavce 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku vyplývá, že stavba spojená se zemí pevním základem je samostatnou věcí, jinak se jedná o příslušenství nebo součást pozemku. Například u zpevněných ploch a komunikací, evidovaných v katastru nemovitostí pod druhem pozemku ostatní plochy, se nejedná o věc schopnou samostatného použití, kterou lze oddělit od věci hlavní bez toho, aniž by se tato neznehodnotila, proto její vlastnictví přísluší vlastníkovi pozemku. Blíže k problematice in Pech V. Co je stavba? Bulletin Stavební právo. 2006, č. 4, strana Zařízením rozumíme ve smyslu 3 odstavce 2 stavebního zákona informační a reklamní panel, tabuli, desku či jinou konstrukci a technické zařízení, pokud se nejedná o stavbu. 21 srovnej 76 odstavec 1 stavebního zákona 15

16 nebo se územní rozhodnutí vůbec nevydává. V těchto případech je ochrana veřejných zájmů zajištěna jinak, než jejich šetřením ve správním řízení, například stanovením závazných podmínek přímo v zákoně nebo provázaností s jinými opatřeními. 22 Jako správní orgány veřejné správy, působící na úseku územního plánování vystupují věcně a místně příslušné obecné stavební úřady, do jejichž výlučné kompetence vydávání územních rozhodnutí spadá. Stavební úřady postupují v územním řízení podle stavebního zákona, podpůrně využívají ustanovení správního řádu upravujícího obecné správní řízení, přičemž některé aspekty postupu blíže specifikuje prováděcí vyhláška. 23 Faktickým a právním základem pro vydání rozhodnutí v konkrétní věci je schválená územně plánovací dokumentace 24, která by měla poskytovat dostatečný prostor pro správní uvážení. Na případy územních řízení, která nebyla pravomocně ukončena za účinnosti starého stavebního zákona, pamatuje ustanovení stanovící, že územní řízení zahájená přede dnem účinnosti starého stavebního zákona dokončí příslušné úřady podle dosavadních právních předpisů Subsidiarita správního řádu Pokud zvláštní zákony nestanoví jiný postup, postupují správní úřady ve správních řízení podle jednotlivých ustanovení správního řádu 26, jenž představuje obecný právní předpis upravující veškerá správní řízení. Specifičnost výkonu veřejné správy na úseku územního plánování se promítla do úpravy územního řízení, neboť stavební zákon upravuje některé procesní postupy odchylně od správního řádu. Stavební úřad tak musí v řízení postupovat zásadně podle správního řádu s výjimkou odchylek, upravených výslovně stavebním zákonem, což je faktickým projevem subsidiárního použití správního řádu v územním řízení. Procesní úprava stavebního zákona řeší odchylným způsobem od obecné úpravy správního řízení řadu procesních institutů, přičemž správní řád obecně upravuje 22 Doležal J., Mareček J., a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi. Praha : Linde, 2006, strana vyhláška č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření 24 Územně plánovací dokumentací rozumíme ve smyslu 2 odstavce 1 písm. n ) stavebního zákona zásady územního rozvoje, územní plán a regulační plán. 25 srovnej 190 odstavec 3 stavebního zákona 26 srovnej 1 odstavec 2 správního řádu 16

17 především základní zásady činnosti správních orgánů, postavení jednotlivých subjektů správních řízení, možnosti zastupování účastníků v řízení, podmínky a některé procedurální náležitosti správního řízení, případně podmínky pro přezkum rozhodnutí vydaných ve správním řízení. Na veškeré činnosti vykonávané stavebními úřady v záležitostech spadajících do působnosti stavebního zákona, je nezbytné s odkazem na ustanovení správního řádu uplatnit základní zásady činnosti správních orgánu obsažené ve správním řádu. Povaze výše naznačeného vztahu ke správnímu řádu odpovídá i ustanovení stavebního zákona o použití správního řádu na postupy a řízení v režimu stavebního zákona, pokud tento nestanoví jinak Základní zásady činnosti správních orgánů Jak naznačuje pojmenování základních zásad činnosti správních orgánů, dostává se jim poněkud širšího uplatnění, než pouze ve vztahu ke správnímu řízení, ale promítají se do veškeré činnosti správních orgánů. Uplatní se dokonce i v těch případech, kdy sice zvláštní právní předpis použití správního řádu vylučuje, avšak úpravu obdobnou těmto zásadám neobsahuje, případně u dalších činností správních orgánů výslovně neupravených správním řádem při výkonu veřejné správy. 28 Základní činnosti správních orgánů představují významný soubor požadavků, jimž má být podřízen veškerý výkon veřejné správy Význam a závaznost zásad Smyslem základních zásad činnosti správních orgánů, s jejich široce pojatou působností vůči orgánům veřejné správy, je zajištění předpokladů a podmínek pro řádný výkon veřejné správy. Což souvisí se vzrůstajícími požadavky na určitou minimální úroveň činností a kvalitu rozhodování ve veřejné sféře v případech takových činností, jimiž veřejná správa zasahuje do práv a svobod jednotlivců, či se jich dotýká. Dále společnost očekává od orgánů veřejné správy naplňování požadavku efektivnosti správních činností. Prosazování a intenzita uvedených požadavků souvisela částečně se vzrůstajícími požadavky na úroveň a záruky právního státu v oblasti moci výkonné ve spojitosti se vzrůstajícím rozsahem úkolů svěřených veřejné správě. 27 srovnej 192 stavebního zákona 28 Skulová S., Průcha P., Havlan P., Kadečka S., Správní právo procesní, Praha : Eurolex, 2005, strana 34 17

18 Tím, že zákonodárce soustředil základní zásady do úvodních ustanovení správního řádu, přiznal jim účinek právně závazných pravidel chování. Nutno ovšem upozornit na skutečnost, že soubor jednotlivých základních zásad obsažený ve správním řádu není výčtem zdaleka vyčerpávajícím, neboť některé další zásady je nadále třeba vyvozovat z jednotlivých ustanovení procesně právních předpisů. Vedle přímé právní závaznosti plní základní zásady tradiční úlohu interpretačního pravidla pro výklad a aplikaci jednotlivých ustanovení obsažených ve správním řádu, respektive zvláštních zákonech, pokud tyto upravují postupy správních orgánů. Základní zásady se logicky staly inspirací pro zákonodárce, neboť jejich požadavky promítl do řady konkrétních ustanovení správního řádu upravujících jednotlivé procesní instituty Jednotlivé zásady činnosti správních orgánů Zásada legality představuje jednu ze základních zásad determinujících činnost správních orgánů při výkonu veřejné správy vůbec, neboť ukládá správním orgánům postupovat v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které tvoří součást právního řádu České republiky. Tím veřejné správě vymezuje podmínky, způsoby a meze uplatnění jejich pravomocí. Zásada legality představuje jednu ze záruk zákonnosti v oblasti veřejné správy. Mimo sféru jejího uplatnění by neměl zůstat žádný z postupů, kterými subjekty vykonávající veřejnou správu, zasahují do právních poměrů adresátů veřejné správy nebo na ně jinak působí. Nejen z těchto důvodů bývá zásada legality a spolu s ní další základní zásady činnosti správních orgánů, pojímány jako univerzální zásady výkonu veřejné správy. Lze ji však také považovat za základ uplatnění dalších zásad, neboť zákony v jejím duchu upravují jejich obsah, způsob uplatnění a závaznost. Zásada zákonnosti dopadá i na další subjekty zúčastněné na řízení nebo jiných postupech mimo správních orgánů, má však zcela jinou kvalitu. Zatímco správní orgány a další subjekty uplatňující veřejnou moc, mohou veřejnou moc uplatnit pouze v takovém rozsahu, v jakém jim to zákon umožní, další osoby mohou činit vše, co není zákonem zakázáno a navíc nikdo nesmí být nucen činit nic, co zákon výslovně neukládá. Zásada proporcionality se vyznačuje určitou specifičností, neboť se sestává z několika dílčích zásad, které však obstojí i samostatně a bude o nich pojednáno jednotlivě. Mezi ony dílčí zásady, tvořící ve svém souhrnu zásadu proporcionality, 29 tamtéž strana

19 řadíme zásadu zákazu zneužití správního uvážení, zásadu ochrany dobré víry a oprávněných zájmů a v neposlední řadě i zásadu subsidiarity, spojenou s požadavkem na nalézání řešení odpovídajících okolnostem daného případu. S principem proporcionality úzce souvisí požadavek na veřejnou správu, jednat ve veřejném zájmu. Zákaz zneužití správního uvážení souvisí s požadavkem, aby pravomoc správních orgánů nebyla zneužita a její výkon probíhal řádným a rozumným způsobem. Zákonný požadavek výslovně stanoví, aby správní orgán uplatňoval jemu svěřenou pravomoc pouze k těm účelům, k jejichž realizaci mu ji zákon svěřil, a v rozsahu, v jakém mu ji svěřil Zásada souladu s veřejným zájmem představuje důležitou zásadu, uplatňovanou při výkonu veřejné správy, neboť veškerá činnost správních orgánů by měla být realizována právě v souladu s tímto veřejným zájmem. Na první pohled neurčitý pojem veřejný zájem, získává svůj konkrétní obsah skrze účel, který zákonodárce pro jednotlivé úseky státní správy stanovil a vtělil do konkrétních právních předpisů. Respektování veřejného zájmu slouží zároveň jako garance proti zneužití pravomoci správním orgánem. Zásada subsidiarity se uplatní v souvislosti s požadavkem apelujícím na správní orgán, pokusit se, pokud to povaha projednávané věci umožňuje, smírně odstranit rozpory bránící řádnému projednání a rozhodnutí v dané věci. Zásada subsidiarity vyžaduje, aby se prostředky veřejné moci uplatňovaly pouze v nezbytném rozsahu, odůvodněném účelem výkonu této pravomoci, a pouze tam, kde se nezdaří v rámci postupů správních orgánů a v rozhodnutích uplatnit smírné řešení. Přijaté řešení má být, s přihlédnutím ke shora uvedeným hlediskům, adekvátní řešenému případu. Zásada předvídatelnosti odpovídá požadavku, aby správní orgány při rozhodování skutkově shodných či obdobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly, jinak by totiž došlo k porušením principu rovnosti před zákonem. Veřejná správa by si tak měla vytvořit a udržet určitou míru ustálenosti ve svých postupech, zejména při rozhodování. Zásada legitimního očekávání neznamená absolutní neměnnost v rozhodování, neboť s ohledem na neustálé hledání a nalézání vhodnějších a přiměřenějších způsobů posouzení konkrétních zájmů dochází k pozvolným změnám uplatňované praxe. Zásada materiální pravdy stanoví, že jestliže nevyplývá ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán způsobem směřujícím k zjištění skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v takovém rozsahu, jenž je nezbytný pro úkonů v souladu se stanovenými požadavky. Naplnění zásady materiální pravdy bude vyžadovat, aby skutková stránka věci byla zjištěna dostatečně ve vztahu k řádnému posouzení a uplatnění 19

20 zejména zásady legality, zásady přiměřenosti, zásady předvídatelnosti a řešení věci v souladu s veřejným zájmem. Zásada procesní rovnosti a nestrannosti postupů správních orgánů zaručuje dotčeným osobám při uplatňování procesních práv rovné postavení. Správní orgány mají ve vztahu k dotčeným osobám vystupovat nestranně a vyžadovat od všech dotčených osob plnění jejich procesních povinností ve stejném rozsahu. V případě ohrožení rovnosti dotčených osob, učiní správní orgán potřebná opatření k jejímu zajištění. Zásada směřuje především k zamezení diskriminace dotčených osob. Zásada veřejné správy jako služby pramení z ústavního pojetí veřejné moci, jež má sloužit všem občanům. Přičemž uplatňovat ji lze pouze v případech, v mezích a způsoby stanovenými zákonem. Uvedená zásada se projevuje hned v několika ohledech, kdy především úřední osoby, plnící úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, se k osobám, se kterými přicházejí v úřední styk, chovají zdvořile a vycházejí jim podle možností vstříc. S provedením většiny úkonů souvisí povinnost poskytnout úkonem dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, jestliže to s ohledem na povahu úkonu a s přihlédnutím k osobním poměrům dotčené osoby pokládá za potřebné. Správní orgán rovněž s dostatečným předstihem informuje dotčené osoby o vůči nim činěném úkonu, pokud se to jeví jako potřebné k hájení jejich práv, nesmí však být ohrožen účel úkonu. Nenápadnou součást zásady veřejné správy jako služby představuje požadavek umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy. Zásada spolupráce správních orgánů a souladu jejich postupů se projeví v požadavku na zajištění jednotného, systematického a koordinovaného postupu správních orgánů vůči dotčeným osobám, což by mělo přispívat k posilování důvěryhodnosti veřejné správy. S ohledem na tento záměr mají správní orgány dbát vzájemného souladu všech postupů probíhajících současně a souvisejících s totožnými právy nebo povinnostmi dotčené osoby. Dotčená osoba přispívá k naplnění této zásady prostřednictvím řádného plnění povinnosti bezodkladně upozornit na skutečnost, že proti ní probíhá několik obdobných postupů u různých správních úřadů. Správní orgány vzájemně spolupracují v zájmu naplnění principu dobré správy. Zásada rychlosti a hospodárnosti postupů je garancí vyřízení věci správním orgánem bez zbytečných průtahů v co nejkratší době. V případě, že správní orgán neučiní požadované úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo jestliže není lhůta stanovena, ve lhůtě přiměřené, lze ke zjednání nápravy využít prostředků ochrany proti nečinnosti. Správní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady a dbá o to, aby co nejméně 20

21 zatěžoval dotčené osoby. Jestliže je například možné získat požadované údaje z úřední evidence, kterou správní orgán vede, má správní orgán povinnost si jejich obstarání zajistit, jestliže o to dotčená osoba požádá. Zásada ochrany dobré víry a oprávněných zájmů se projevuje v postupu správního orgánu tím, že tento šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správních orgánů v jednotlivých případech dotýká, a zasahovat do těchto práv může jen za podmínek stanovených zákonem a to pouze v nezbytném rozsahu. Dobrou vírou se obecně rozumí nezaviněná nevědomost o případných právních nedostatcích určitého právního stavu, přičemž se presumuje poctivost dotčené osoby Zásady správního řízení Základní zásady činnosti správních orgánů se vztahují rovněž na postupy správních orgánů, uskutečňované v rámci správního řízení, avšak jednotlivých právních předpisech lze vystopovat některé další tradiční procesní zásady v podobě zásad správního řízení. S ohledem na tradiční pojetí jednotlivých zásad se většinou vyskytují v protikladných, případně doplňujících se dvojicích, jež se uplatní rozdílně v odlišných fázích řízení. Zásada písemnosti správního řízení předurčuje charakter správního řízení, neboť jej determinuje jako proces vedený zejména na základě písemných podkladů, jenž se zakládají do spisu. Lze jí chápat jako nutnost zaznamenat pro potřeby provedení správního řízení veškeré úkony ve správním řízení písemnou formou, což se projeví zejména v případě ústního jednání, o kterém se pořizuje písemný záznam. Zásada vyjadřuje skutečnost, že není nutné nařizovat ve správním řízení ústní jednání, jestliže to není nezbytné ke splnění účelu řízení a uplatnění práv účastníků nebo tak stanoví zákon. Za účelem projednání určitých záležitostí se v některých případech nařizuje ústní jednání coby projev zásady ústnosti ve správním řízení. Zásada neveřejnosti správního řízení naznačuje, že správní řízení zpravidla není vedeno veřejně. Veřejnost řízení se obecně uplatňuje ve vztahu k účastníkům řízení a jejich zástupcům, v rámci územního řízení se však lze setkat s širším pojetím účasti veřejnosti. Veřejnost řízení se uplatní v plném rozsahu ve vztahu k účastníkům řízení a jejich zástupcům, neboť mají právo seznámit se podrobně se shromážděnými poklady rozhodnutí, případně vyjádřit své stanovisko v řízení. Zásada oficiality znamená, že správní orgán disponuje pravomocí zahájit a provádět správního řízení bez ohledu na vůli účastníků. Uvedená zásada bezprostředně 21

22 souvisí s povinností správního orgánu zjistit dostatečně skutkový stav věci, za tímto účelem si sám opatřuje podklady pro rozhodnutí a provádí důkazy. Zcela odlišně se projeví zásada dispoziční, uplatňovaná především v řízeních zahajovaných na návrh účastníka, neboť je vyjádřením povinnosti účastníka aktivně se účastnit řízení. Zásada dvojstupňovosti vyjadřuje obecné oprávnění každého účastníka správního řízení, napadnout nepravomocné rozhodnutí správního orgánu rozhodujícího v prvém stupni řádnými opravnými prostředky. Účel takového postupu lze spatřovat v dosažení devolutivního účinku odvolání neboli přezkoumání napadeného rozhodnutí nadřízeným orgánem. Smyslem uvedené zásady je rovněž dosažení suspenzivního účinku neboli odkladu realizace výroku napadeného rozhodnutí. Pokud podanému odvolání zcela vyhoví správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, nazývá se naznačený postup autoremedurou. Zásada jednotnosti vyjadřuje skutečnost, že správní řízení tvoří jeden celek a odráží okolnost, že účastníci mohou navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení, až do okamžiku vydání rozhodnutí ve věci, přičemž v odvolacím řízení lze uplatnit pouze takové skutečnosti a návrhy, které nebylo možno uplatnit dříve. Zásadou koncentrace řízení se naopak rozumí oprávnění správního úřadu, stanovit lhůtu pro realizaci výše vymezených pravomocí, přičemž k podnětům podaným po uplynutí stanovené lhůty nelze přihlédnout. Zásada zjištění skutkového stavu věci přestavuje pro potřebu správního řízení modifikovanou zásadu materiální pravdy. Obecně se ukládá správnímu orgánu povinnost zjistit veškeré okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu, což je nepochybně zcela v souladu s povinností jednat vždy ve veřejném zájmu. Jestliže je v řízení ukládána povinnost z moci úřední, je správní orgán povinen i bez návrhu zajistit veškeré dostupné rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch či naopak v neprospěch účastníka, jemuž má být rozhodnutím povinnost uložena. Zásada vyšetřovací znamená, že správní orgán má za povinnost opatřovat podklady pro rozhodnutí, přičemž tato není absolutní, neboť účastníci jsou povinni mu za tímto účelem poskytnout patřičnou součinnost. Naproti tomu zásada projednací se projeví v povinnosti účastníků navrhovat důkazy na podporu svých tvrzení, což může mít vliv na charakter a samotný průběh řízení. Zásada volného hodnocení důkazů odráží povinnost správního orgánu náležitě se zabývat každou věcí, což se projeví v povinnosti zohlednit veškeré relevantní skutečnosti a důkazy, dle vlastní úvahy je zhodnotit a rozhodnout na základě vlastního uvážení. 22

23 3.3 Subjekty územního řízení Pojmem subjekty správního řízení lze označit nositele procesních práv a povinností, kteří jejich realizací rozhodujícím způsobem ovlivňují průběh i samotný výsledek správního řízení. Za fundamentální subjekty správního řízení, považujeme na jedné straně procesního vztahu správní orgány, vystupující v pozici subjektů veřejné správy vybavené odpovídajícími pravomocemi potřebnými k výkonu veřejné moci, a na druhé straně účastníky správního řízení, vůči nimž se uvedená pravomoc uplatní při rozhodování o jejich záležitostech v rámci konkrétního správního řízení. 30 Zpravidla ve správním řízení vystupují vedle výše zmíněných elementárních subjektů ještě některé další, přičemž nejčastěji se jedná o dotčené orgány veřejné správy, v podobě odborných orgánů působících ve veřejné správě, nebo jednotky územní samosprávy a to v rozsahu, v jakém jejich postavení vymezují právní předpisy. Obecná úprava správního řízení předpokládá participaci dalších osob zúčastněných na řízení, jimž není přiznáno postavení účastníka, avšak disponujích některými procesními oprávněními a povinnostmi, pro něž nelze jejich význam pro zdárný průběh řízení nechat bez povšimnutí. Předpisy upravující zvláštní druhy správních řízení mnohdy okruh, postavení a úlohu dalších osob v řízení upřesňují a doplňují, přičemž jak vyplývá ze subsidiární povahy správního řádu, přiznává se zvláštní úpravě přednost, k čemuž je potřeba vždy přihlédnout Správní orgány Pro správní řízení platí, že provádět jej a v jeho rámci rozhodovat, mohou pouze správní orgány příslušné k tomu podle právních předpisů, což je zcela v souladu se zásadou legality. Jednoznačné zákonné vymezení příslušnosti správního orgánu slouží coby vodítko pro určení konkrétního správního orgánu z celé organizační struktury orgánů veřejné správy, respektive dalších subjektů, jimž byl výkon veřejné správy svěřen, oprávněného správní řízení provést a v jeho průběhu případně vydávat správní rozhodnutí Skulová S., Průcha P., Havlan P., Kadečka S., Správní právo procesní, Praha : Eurolex, 2005, strana Kadečka S., a kol. Správní řád. Komentář. Praha : Aspi, 2006, strana Skulová S., Průcha P., Havlan P., Kadečka S., Správní právo procesní, Praha : Eurolex, 2005, strana 63 23